출자제도의 비판적 검토
1997.12.
전 인 우
한 국 경 제 연 구 원
발 간 사
1980년대 중반이후부터 공정거래법의 개정을 통해 강화되어온 출자규제에 대 해서 그간 정부와 재계간에 많은 공방이 있어 왔다. 정부는 출자의 부정적인 측 면에 초점을 두고 상호출자금지 및 출자총액을 제한함으로써 기업집단에 의한 경제력집중을 억제하는 정책을 추진해오고 있다. 재계측에서는 출자규제의 법리 적 문제점과 일률적인 출자규제의 적용, 근거없는 출자규제 기준의 설정 등에 문제를 제기함으로써 정부의 출자규제에 대해 비판적인 시각을 견지해왔다. 그 러나 이와 같은 반대에도 불구하고 출자규제의 정도는 정부의 의도대로 지속적 으로 강화되어 왔다.
경제의 개방화와 더불어 기업의 경쟁력이 중요한 과제로 되는 환경하에서 기 업의 자유로운 경영환경을 규제하는 정부의 정책개선이 필요하다고 본다. 이에 본 연구는 경제력집중 억제시책의 하나인 공정거래법상의 상호출자금지 및 출자 총액제한 조항을 비판적으로 검토하고 있다. 아무쪼록 본 연구가 경영환경이 급 변하는 시대에 기업들이 경쟁력을 회복할 수 있도록 하는 규제완화의 흐름속에 서 정책적 시사점을 제공할 수 있기를 기대한다.
끝으로 본 연구는 필자 개인의 의견으로서 본원의 공식적인 견해와는 무관함 을 밝혀두며 본 연구를 수행해준 전인우 선임연구원에게 심심한 감사의 뜻을 전 하고자 한다.
차 례
Ⅰ. 서론/9
Ⅱ. 출자의 경제적 기능과 출자규제의 찬반론/11
1. 출자의 의의/11 (1) 출자의 개념/11 (2) 출자의 기능/12
2. 출자규제에 대한 찬반론/21 (1) 규제찬성론의 시각/21 (2) 규제반대론의 시각/27
Ⅲ. 우리나라에서의 출자 및 출자규제 현황 : 공정거래법을 중심으 로/33
1. 기업집단의 성장과 출자/33 2. 공정거래법 변천과 출자제도/41 (1) 공정거래법 변천 개요/41
(2) 출자규제에 관한 법제도적 현황/43 3. 기업집단의 출자추이 /45
Ⅳ. 외국의 출자제도 현황과 정책 시사점 : 일본을 중심으로/49
1. 관련법․제도/49
2. 일본기업의 출자기능과 시사점/52
(1) 일본기업의 출자 동기에 대한 논의/52 (2) 정책적 시사점/61
Ⅴ. 공정거래법 출자규제 제도의 한계와 개선방안/62
1. 출자규제 시행과 정부평가/62 2. 출자규제의 한계/63
(1) 경제력집중 억제효과와 한계/63 (2) 법제도적 한계와 소결/67
Ⅵ. 결론/74
참고문헌/77
부록/81
영문초록/87
표, 그림 차례
<표 1> 소유구조와 계열기업수의 상관관계/37
<표 2> 출자규제 관련 주요 변화과정/43
<표 3> 대규모 기업집단 출자의 추이/45
<표 4> 1997년도 기업집단별 재무구조 및 출자관련 지표 현황/47
<표 5> 선진국의 출자규제/50
<표 6> 한국과 일본의 출자규제제도의 비교/51
<표 7> 일본에 있어서의 투자자별 주식의 매매회전율/56
<표 8> 출자총액제한을 초과한 기업집단/65
<표 9> 대규모 기업집단(1993년 기준)의 계열기업 변동 추이69
<그림 1> 기업집단의 다각화와 출자/34
<그림 2> 삼성전자의 부문별 다각화와 출자관계/40
Ⅰ. 서론
과거 규모의 경제와 범위의 경제가 매우 중요시되던 시대에는 기업집단의 역할 에 대해 긍정적인 평가를 내리는 분위기였다. 그러나 기업집단에 의한 경제력집 중에 대한 우려의 목소리가 상대적으로 커지면서 기업집단의 역할에 매우 부정적 인 시각이 확산되고 있다. 심지어 소위 ‘재벌해체론’까지 나오고 있다.1)
기업집단에 의한 경제력집중을 억제하려는 정부의 의지가 구체화된 것은 1987 년「독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래법)」의 개정을 통해서 상호출
1) 기업집단은 재벌로도 불리운다. 본 연구에서는 법률적인 용어인 기업집단을 사용하되 인용자료 의 표기상 재벌로 기재되어 있는 경우에는 재벌이라는 용어를 병행해서 사용하기로 한다. 재벌
자금지 및 출자총액제한 규정을 명시하면서 부터이다. 당시 경제력집중에 대한 비판은 특정개인을 중심으로 한 소유․지배집중, 대규모 기업에 의한 독과점, 다 각화 등의 문제가 독립기업에 비해 우월적인 시장지배력을 갖는 기업집단에 농 축되어 있다는 데 집중되었다.
최근에 와서는 독과점이나 대기업의 문제는 국가와 시대의 구별없이 경제발전 과 더불어 대두되어 온 문제라는 점에서 특정개인에 의한 과도한 소유집중이 경 제력집중문제의 핵으로 지적되고 있다. 그리고 우리나라의 기업집단은 소유집중 의 수단으로서 기업간 주식상호보유을 이용하여 왔다는 점에서 이를 가능하게 하는 출자행위에 대해 규제를 강화하는 방향으로 정책을 추진하고 있다.2) 그러 나 출자규제를 두고 규제찬성론과 반대론이 대립되어 있다. 출자규제에 대한 논 란은 법적 합리성뿐 아니라 공정거래법내애서 출자규제의 문제를 다루는 문제에 대한 논란 등 다양하다. 최근에는 경제난을 극복하기 위한 구조조정의 차원에서 도 출자규제에 대한 개선이 필요하다는 의견이 제시되고 있다.3) 본 연구에서는 출자의 경제적 기능과 출자규제에 대한 찬반론을 검토한 후 양론이 간과하고 있 는 문제점을 추출하여 바람직한 출자제도의 방향을 제시해보고자 하는 데 목적 이 있다.
본 연구는 다음과 같이 구성되어 있다. 서론에 이어 제2장에서는 출자의 경제 적 기능과 출자규제를 둘러싼 찬성론과 반대론의 시각을 정리하고자 한다. 제3장 에서는 출자를 통한 기업집단 성장과정의 기본원리와 사례 연구로부터 출자의 경 제적 기능을 살펴보고, 공정거래법상의 출자규제 현황과 이에 따른 출자추이를 살펴보고자 한다. 제4장에서는 일본을 비롯한 선진국의 출자규제제도와 일본기업 에 있어서의 출자동기 등을 살펴봄으로써 선진국의 사례연구를 통한 정책적 시사 점을 추출해보고자 한다. 제5장에서는 출자규제에 대한 정부의 평가를 살펴보고 공정거래법상의 출자규제가 갖는 한계점을 지적하고자 한다. 그리고 현행의 공정 거래법 출자규제의 대안을 제시해보고자 한다. 마지막으로 제6장에서는 본 연구 의 주요 결과를 요약․정리하고자 한다.
2) 공정거래법은 기업집단이 계열기업간 상호출자 대신에 일방적 출자로도 상호출자와 동일한 소 유집중을 도모할 수 있다고 보아 국내의 여타 기업에 대한 출자총액을 제한하고 있다. 따라서 출 자규제는 상호출자규제와 출자총액제한규제 모두를 지칭한다.
3) 구조조정은 재무구조개선, 계열기업정리, 유망분야진출 등과 같이 다양한 측면에서 이루어질 수 있다. 이러한 구조조정과 관련하여 출자규제 개선에 대한 요구는 기본적으로 유망분야진출을 통해 구조조정이 원활히 이루어질 수 있는 여건을 조성하고자 하는 데 초점이 있다고 볼 수 있 다. 그러나 구조조정의 차원에서 출자규제 한도를 넘어 효율적인 계열기업에 대한 출자를 확대하 기 위해 비효율적인 계열기업을 정리할 인센티브도 작용될 수 있다는 점에서 출자규제의 개선요 구가 유망분야진출만을 위한 것은 아니라고 볼 수 있다.
Ⅱ. 출자의 경제적 기능과 출자규제의 찬반론
1. 출자의 의의
(1) 출자의 개념
기업집단을 결속시키는 수단으로는 주식소유, 임원의 겸임파견, 업무제휴, 계열 융자 등이 있다. 이러한 개개의 결속수단은 서로 다른 기능을 갖는다. 그리고 결 속수단이 사용되는 방식에 따라서도 기능이 다르다. 주식소유가 일방적으로 이루
어지는 경우에는 지배의 수단으로서 그 기능이 강조되지만 상호주식보유는 상호 지배의 기능과 비용절감의 기능을 갖는다.4)5) 이와 같은 기능을 갖는 주식소유는 한 기업이 여타 기업에 대해 지분을 확보하는 출자행위를 통해 이루어진다. 따라 서 출자는 기본적으로 피출자기업에 대한 주주권을 확보함으로써 기업의 소유․
지배권을 획득하는 수단이 된다. 공정거래법에서도 기업집단의 정의를 동일인에 의해 사실상 지배되는 기업의 집합체로 규정함으로써 출자는 기업집단 지배의 핵 심적인 요소임을 명시하고 있다. 그러나 출자기업과 피출자기업간의 관계가 형성 되는 기업집단 차원에서는 한 기업 내에서의 기업지배에 관련된 문제 즉, 해당기 업내의 지배주주와 소액주주간의 이해관계의 문제외에도 피출자기업의 소액주주 보호의 문제가 대두됨에 주목할 필요가 있다.
한편 기업간의 자본적 결합관계를 유지․심화시키는 수단인 출자는 다각화의 수단으로 활용될 수도 있다. 출자를 통한 다각화는 출자이후에 나타나는 출자주 체와 피출자간의 결합방식에 따라 기업내 다각화와 분사적 다각화로 그 유형을 구분할 수 있다. 기업내 다각화는 한 기업내에서 이루어지는 제품다각화를 의미 하는 것으로 출자를 통해 신제품의 생산 또는 여타 제품을 생산하는 외부기업을 합병mergers함으로써 이루어질 수 있다. 반면 분사적 다각화란 출자를 토대로 동 일인에 의한 계열기업에의 소유․지배관계를 통해 여러 업종을 영위하고 있는 기 업들로 이루어지는 기업집단을 형성함으로써 다각화를 추구는 것을 의미한다. 분 사적 다각화는 매수acquisitions 또는 계열기업의 신설 등을 통해 이루어질 수 있 다.6) 그러나 우리나라 기업집단의 경우 매수보다는 계열기업의 신설을 통해 분사 적 다각화를 추구하면서 성장해왔음을 볼 수 있다.
(2) 출자의 기능
4) 小林好宏(1980, p.87)에 따르면 업무제휴의 경우는 당사자간의 대등한 관계유지 측면이 보다 강조된다. 그리고 임원의 겸임파견의 경우는 지배의 수단으로서의 측면도 강하지만 동시에 경영 비용의 절감측면도 있다. 계열융자는 지배수단과 자금비용의 절감 기능을 갖고 있다.
5) 출자의 형태는 크게 한 기업이 여타 기업에 일방적으로 출자하는 경우와 두 기업간에 서로 출 자하는 상호출자로 구분된다. 그리고 상호출자는 직접적인 상호출자, 방사형의 상호출자, 고리형 의 상호출자, 행렬형의 상호출자 등의 형태를 띠게 된다. 이에 대해서는 이규억․이재형(1990)을 참고할 수 있다.
6) ‘分社’라는 의미에 충실해본다면 분사적 다각화는 분리설립spinoffs과 같이 출자기업내의 한 부 서를 출자행위를 통해 피출자기업이 되는 기업으로 신설하여 그 부서를 독립시키는 행위로 정의 되어야 할 것이다. 그러나 본 연구에서는 기존기업에 대한 출자를 통해 소유․지배권을 확보하되 피출자기업을 출자기업과 통합하지 않고 하나의 관계기업으로 유지한다는 측면에서 매수행위도 분사적 다각화의 범위에 포함시키기로 한다. 그리고 매수를 통한 분사적 다각화와 구별하기 위해 분리설립의 경우는 분사화로 정의하기로 한다. 물론 기업설립은 분리설립 이외에도 분리공개 carve-outs과 분리매각sell-outs을 통해서도 이루어질 수 있다. 그러나 동일인에 의해 소유․지배 되는 기업집단의 특성을 고려하는 경우 분리설립을 통한 기업신설이 우리나라 기업집단의 분사적 다각화를 설명하는 데 보다 적합하다고 보아 본 연구에서는 분리설립에 국한하기로 하였다.
1) 출자의 순기능7)
출자를 통한 관계기업relatives의 확대, 즉 分社化spinoffs를 추구함으로써 기업 은 출자의 순기능 효과를 얻을 수 있다.8)9) Ito and Rose(1994)에 따르면 일본에 서의 분사화는 경쟁력을 제고시켜 주고 핵심역량core competences의 분리를 통 해 이득benefits을 얻을 수 있는 기회를 제공해주는 유연한 조직의 변화를 도모하 기 위해 이루어진다.10) 이러한 과정에 대해 그들은 다음과 같이 설명하고 있다.11)
“....일본기업들은 자신들의 본역량original competency과는 다른 새로운 핵심역량의 씨 앗을 발전시키거나 창조하고자 할 때 이를 분리하여 새로운 뿌리와 중줄기, 잔가지, 잎사 귀, 꽃, 열매 체계내에서 새로운 핵심역량을 완성한다. 분사화의 새로운 뿌리체계는 초기 에는 전적으로 과거의 나무 뿌리구조와 연결되어 있다. 즉, 모기업이 100%의 지분을 갖 고 있다. 모기업의 대규모 자산은 초기의 분사화 실패위험을 완충시킨다. 그러나 분사가 성숙됨에 따라 모기업에 대한 분사의 의존도가 줄어든다. 새로운 나무는 점차 독립적으 로 성장해간다. 두 뿌리체계간의 연관성은 약화되고 모기업의 지분율이 감소된다. 궁극적 으로 젊은 나무의 뿌리체계는 모기업 나무를 지탱하는 데 도움을 줄 수도 있다...”
모기업에 의해 사업단위business unit가 완전히 분리되는 경우는 분리된 기업 의 유무형 자산의 순효용이 모기업의 관점에서 보았을 때 높다고 인식되지 않을 때이다. 마찬가지로 모기업에 의한 사업단위의 완전한 내부화 즉, 100%의 지분보 유가 이루어지는 경우는 자회사의 유무형자산이 모기업에게 매우 유용할 때이다.
따라서 양극단의 중간에 있는 분사화는 적어도 자회사의 자산 일부가 모기업에게 유익함을 의미한다. 만약 사업단위와 모기업의 핵심기능core skill간에 범위의 경
7) 출자의 순기능에 대해서는 주로 Ito and Rose(1994)와 Ito(1995)를 참고하였다.
8) 출자의 기능을 분사화를 중심으로 논의하지 않고 매수의 측면에서 논의한다고 하더라도 분사 적 다각화를 추구하는 수단이라는 점에서는 동일하므로 결과적으로 출자의 기능은 분사화나 매수 의 경우나 동일하게 적용될 수 있다.
9) 관계기업이라 함은 출자관계를 통해 자본결합이 이루어져 있는 기업을 의미하게 된다. 공정거 래법 제2조에서는 이를 계열기업이라 칭하고 있으므로 본 연구에서는 양자를 혼용하여 사용하되 법제도와 관련된 문제에 있어서는 후자를 사용하고자 한다.
10) Ito and Rose(1994)에 따르면 미국에서는 거래비용의 관점에서 기업이론이 발전해옴으로써 인간행동의 부정적인 면을 보다 강조하고 태만과 사기, 암묵적 담합, 도덕적 위해, 기회주의 등과 같은 문제가 강조되어왔다고 지적한다. 따라서 이들은 인간행동의 긍정적인 면을 강조하는 편익 benefits 측면에서도 조직변화의 분사화를 살펴볼 필요가 있음을 강조한다. 그러나 그들은 일본에 서 분사화가 선호되는 이유에 대해서는 거래비용과 관련이 있음을 기술하고 있다. 그들은 그 예 로 거의 모든 기업간 거래시 납득이 갈 수 있는 문서화된 계약을 요구하는 미국과 비교해볼 때 일본에서 가족기업간 거래는 대체로 기업변호사의 참여를 필요로 하지 않는다는 점을 들고 있다.
한편 일본에서 분사화가 선호되는 또 다른 이유로 자본시장의 발달과정과 관련있다고 보고 있다.
자본시장이 잘 발달되지 않은 상태에서는 투자자들에게 신규사업에 관한 정보를 알려 신규사업이 주목받도록 함으로써 보다 유리한 조건으로 외부자금을 조달할 수 있다는 것이다. 이외에 거래비 용의 관점에서 분사화를 설명한 것으로는 Ito(1995)를 참고할 수 있다.
제가 존재하지 않거나 약하다면 또는 모기업 경영자의 초점이 신규 사업에 있지 않다면 경영자는 분리매각을 선택할 수 있다. 이러한 경우에 모기업이 사업단위 와 관계를 유지하는 것은 공동효과synergy effects의 부족과 높은 감시 및 통제 비용이 들기 때문에 기업의 경쟁력 확보에 도움을 줄 수 없다[Ito(1995, p. 436)].
반면 만약 기술확산, 경영기법, 고객관계, 인사관리에 있어서 사업단위와 모기업 의 핵심역량간에 강한 연결이 있다면 경영자는 100% 소유하는 사업단위를 선택 할 것이다. 이러한 조직구조는 감시, 통제, 부서간의 조정 등을 통해 기업의 경쟁 력에 도움이 된다. 그러나 이상과 같은 양극단의 중간에 있는 모기업과 분사간의 관계는 보다 법적인 제약없이 서로에 관한 새롭게 창출된 지식을 창출할 수 있는 여건을 제공한다. 모기업과 분사의 네트웍크는 기업간의 지식과 여타 무형자산의 공유를 활성화시키는 이상적인 메카니즘이다. 신규 조직을 만듦으로써 모기업은 새로운 지식을 효과적으로 배우고 습수하고 성숙시킬 수 있다. 이외에도 분사화 는 소규모 기업의 기업가정신과 대규모 기업의 자산활용의 장점을 결합할 수 있 도록 한다. 분사화는 기업으로 하여금 기업내 벤쳐정신을 창출할 수 있도록 한다.
정평이 있는 대규모 기업과 분사의 결합은 효율적인 벤쳐시장의 대체재로서 기능 한다.
한편 신규기업이 성공을 하면, 금융과 인적자원의 공급을 통해 궁극적으로 모 기업과 관계기업을 돌볼 수 있게 된다. 상호관계를 맺는 관계기업들간의 구도하 에서는 각 기업들의 번영이 모두에게 유익하다는 공동인식이 형성되어 있다. 하 나의 기업이 곤경에 처하면 여타 조직들이 도울 수 있다. 그러나 이러한 관계란 사전적으로 계약의 체결을 통해 맺어질 수 있는 것도 아니다. 불확실성이 존재하 기 때문이다. 이러한 관계가 가능한 것은 오로지 내부시장이 형성되어 있기 때문 이다. 그 편익benefits은 모든 관계기업들간에 출자관계를 통해 서로 공유하고 있 는 경영자원으로부터 생성된다. 그러한 관계속에서 모기업이 높은 지분을 유지하 지 않을 수도 있다. 분사와 모기업은 서로 다른 기업내의 능력을 최대한 활용함 으로써 금융, 마케팅, 인적자원, 기업가활동 등에 대해 상호작용을 한다. 특히 우 리나라의 경우를 보면 출자를 통한 관계기업의 확장은 채무보증의 확보와 이에 따른 신용도 향상이라는 효과를 가져다 주기도 한다.12) 이런 방식으로 핵심역량 을 지속적인 창출, 전환, 성숙화 하고 전략적으로 관련되어 있는 기업가족a
12) 신용에 의한 자금배분이 이루어지지 못하는 경우에 자금을 공급하는 금융기관의 요구에 따라 자금을 수요하는 기업이 해결해야 할 채무보증 확보의 문제를 출자관계로 이루어진 관계기업으로 부터 해결할 수 있다는 점에서 출자는 순기능을 갖는다. 그러나 자금을 수요한 기업이 부실화되 는 경우에 채무보증으로 인한 연쇄부도가 일어나는 문제점을 안고 있다. 이와 관련하여 공정거래 법상 채무보증제한을 하고 있으나 본 연구의 범위를 벗어나므로 논의하지 않기로 한다.
family of firms을 형성해간다.
인적자원의 관리측면에서 보면 분사화는 관계기업들간에 효율적인 내부노동시 장을 구축할 수 있도록 한다. 다시 말하면 출자는 관계기업의 확대를 통해 모기 업의 근로자의 재배치할 수 있는 일터를 마련해줌으로써 내부노동시장을 활성화 시켜준다. 조직내에서 고위 경영자의 자리가 제한되어 있기 때문에 유능하지만 제한된 자리 때문에 승진할 수 없는 근로자에 대한 조치가 필요하게 된다. 이러 한 경우에 성장사업을 분사화함으로써 모기업은 조직대의 과다한 경영자의 문제 를 완화시킬 수 있다. 반면 만약 모기업이 쇠퇴기에 있는 경우라면 근로자를 분 사로 이전시킴으로써 효율적인 인사관리를 할 수 있다. 그러나 내부노동시장의 논리가 성립하여 분사로 근로자를 재배치하기 위해서는 분사는 모기업내에서 보 다 밖에서 더 빨리 성장할 수 있어야 한다는 조건을 필요로 한다. 만약 분사가 모기업과 동일한 성장률로 성장한다면 근로자들을 모기업내에 재배치함으로써 분 사로 근로자들을 이전하는 것과 마찬가지의 효과만을 얻는다.
출자를 통한 관계기업의 확대는 거래비용의 관점에서도 긍정적인 효과를 가져 다 줄 수 있다. 만약 모기업이 분사에 대해 완벽히 통제를 한다면 이러한 통제가 분사의 생산성을 제약할 수 있다. 반면 만약 모기업이 사업단위와 완전히 독립적 인 시장거래를 선택한다면 생산물과 서비스, 지식을 얻는 비용이 매우 높게 된 다.13) 그러나 모기업과 분사와 같은 준시장거래quasi market transaction는 이와 같은 거래비용을 균형화 시키는 방법일 수 있다. Grossman and Hart(1986)에 따 르면 계약시 생산적인 자산에 대한 모든 특정한 권리를 열거하는 데 비용이 든다 면 한 쪽에서 모든 잔여권residual rights을 구매하는 것이 최적의 상태가 된다.
그런데 분사화의 경우에 사전에 충분히 특정화된 계약 또는 완벽한 통합과 관련 된 비용을 추정하는 데 어려움이 있기 때문에 분사에 대한 모기업의 지분율로 표 시되는 잔여권의 배분이 사전적으로 결정된다. 이 때 모기업이 강한 마케팅 능력 을 갖고 있고 신규 사업단위가 신제품과 서비스를 지속적으로 산출한다고 가정해 보자. 만약 한 쪽 또는 다른 쪽에게 배타적으로 통제권을 배분하는 데 높은 비용 이 든다면 준시장이 효과적이다. 만약 모기업이 위계질서를 통해 분사에서 만들 어진 신제품에 대해 완벽한 통제를 하려 한다면 위계질서를 유지하는 데에 따른 추가적인 비용을 지불해야 한다. 즉, 분사에서 근무하는 근로자의 자유와 생산성 을 제약하게 된다. 마찬가지로 만약 모기업이 근거래arm's-length transaction를
13) Aoki(1988, 1990)에 따르면 시장과 조직이라는 측면에서 보았을 때 분사화는 위계적인 거래 hierarchical transaction를 본위계original hierarchy와 비공식인 결합의 형태를 갖는 준시장거래 quasi-market transaction로 전환시키는 하나의 변화로 정의된다.
통해 동일한 제품을 구입하고자 한다면 시장을 통한 계약비용이 높아진다. 왜냐 하면 모기업이 신규 사업단위의 제품에 대한 최고가의 입찰자가 되어야 하기 때 문이다. 그러나 준시장거래내애서의 시장거래와 위계질서의 거래비용의 합은 시 장거래 또는 위계질서를 통한 거래비용보다는 적게 된다.
2) 출자의 역기능
앞서 살펴본 바와 같이 출자를 통한 분사화는 출자기업과 피출자기업간에 효율 적인 인적자원관리, 지식의 공유, 거래비용의 절감 등과 같은 긍정적인 효과를 가 져다 준다. 그러나 출자는 경제력을 집중시키는 수단으로 활용될 수 있다는 점에 서 비판을 받을 수 있다. 특히 출자를 토대로 한 이업종을 영위하는 관계기업의 확장 즉, 다각화를 통해 동일인에 의한 경제력집중이 심화될 수 있다는 점에서 다각화의 순기능에도 불구하고 역기능이 강조되어 왔다.14) 이하에서는 출자를 통 한 다각화의 역기능을 중심으로 논의를 전개해보기로 하자.
전통적으로 경제학자들은 시장지배력에 의한 다각화의 반경쟁적인 효과에 초 점을 두어왔다고 볼 수 있다.15) Edwards(1955)는 시장지배력이 복합기업의 거대 성bigness에서 비롯된다고 보고 있다. 그리고 복합기업이 또 다른 복합기업과 다 시장 접촉multimarket contact을 통해 경쟁을 하는 경우 서로가 여러 시장에서 마주치게 되므로 경쟁의 칼날the edge of competition이 무디어 질 수 있다고 주 장한다.16) 이러한 시각에서 복합기업이 교차보조cross-subsidization, 상호자제 mutual forbearance, 상호구매reciprocal buying 등의 세가지 측면에서 반경쟁적 으로 된다고 강조되어 왔다[Montgomery(1994)].17)18) 그리고 Gribbin(1976)의 경
14) 다각화란 통상 업종분류에 기준하여 계측되므로 관계기업의 확장과 반드시 일치되는 개념은 아니다. 그러나 세분류 산업단위에서 보면 우리나라 기업집단의 계열기업들은 일부를 제외하고 서로 다른 업종을 영위하고 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 계열기업수를 다각화의 대용변수 로 사용하기도 한다.
15) 이와 같은 논의는 하나의 복합기업conglomerate내에서 이루어지는 제품다각화에 초점을 두고 있다. 따라서 개별기업의 범위를 넘어서는 출자의 역기능을 기존의 기업이론내에서 논의하는 데 는 한계가 있다. 그러나 우리나라의 경우 출자관계에 의해 동일인이 소유․지배하는 기업집단을 마치 하나의 거대기업처럼 상정하고 있는 상황하에서는 복합기업에 의한 기업다각화의 반경쟁적 효과에 대한 논의를 기업집단의 차원으로 확장할 수 있다고 본다.
16) Bernheim and Whinston(1990)은 Edwards처럼 일부 경제학자들의 경우 기업들이 여러 시장 에서 서로 마주치는 다시장 접촉과 같은 요인이 특정산업내의 경쟁정도를 결정하는 중심적 역할 을 한다는 데 관심을 가졌음에 주목한다. 그리고 다시장 접촉과 담합의 관계를 이론적으로 자세 히 규명하고 있다.
17) 복합기업의 여러 가지 폐해와 관련된 논의에 대해서는 Lorie and Halpern(1970)을 참고할 수 있다. 특히 이들은 경쟁에 폐해를 주는 것으로 지적되고 있는 상호거래, 배타적 거래, 끼워팔기, 약탈적 가격 등에 관해 설명하고 있다.
18) Scott(1982)는 경제가 잘 운영되기 위해서는 수요와 비용의 변화에 대응하여 자원이 자유로이 한 산업에서 다른 산업으로 이동해야 한다는 점을 지적한다. 이러한 과정은 자본시장과 기업의 진입 및 이탈을 통해서 이루어진다. 그리고 진입은 새로운 기업의 생성이나 기존 기업의 다각화 를 통해서 가능하다고 본다. 그러나 기업들이 여러 시장에 참여하는 다시장 활동multimarket
우는 여러 시장에서 중요한 위치를 점하지 못하는 기업은 전체적으로 보았을 때 복합기업의 힘을 갖지 못한다고 보았다. 따라서 Goldberg(1973)에 따르면 복합기 업에 대한 비판은 기본적으로 다음과 같은 두가지 측면에서 제기된다. 첫째, 개별 시장내에서의 시장집중과 관련된 문제이다. 시장집중의 심화로 인한 폐해는 앞서 지적했던 교차보조, 상호자제, 상호구매 등으로 들 수 있다. 둘째, 대규모 기업에 의해 보유되는 자산비중의 확대와 관련된 문제이다. 개별기업의 자산비중 확대는 국민경제 전체적인 측면에서 보면 일반집중overall concentration이 심화됨으로써 나타나는 경제력 집중현상을 초래할 수 있다.19) 따라서 다각화의 동기보다 결과 에 치중하는 관점에서는 다각화 동기가 시장지배력 확보를 통한 이윤극대화에 있 다고 하더라도 사회적 비용을 수반하는 반경쟁적인 효과에 주목한다.20)
출자의 역기능은 출자가 갖는 기업지배의 의미에 초점을 두고 논의할 수도 있 다. 奧村 宏(1975, p. 207)은 출자로 인한 자금과 지배의 집중문제를 강조하고 있 다. 그는 자금집중의 문제를 상호출자를 통한 가공자본의 형성에서 찾고 있으며, 지배의 집중은 주식회사의 특성상 소액자본으로 다액의 자본을 지배할 수 있다는 데서 찾고 있다.
가공자본의 논리는 다음과 같이 전개된다. A 기업과 B 기업이 각각 상호출자 전에 생산설비 200에 대해 차입금 150과 개인주주가 출자한 자본금 50으로 설립 되었다고 보자. 이제 두 기업이 추가적으로 상대방의 주식 50을 구매하여 출자한 다면 자본금은 각각 100으로 증대되고 자산은 실물적인 근거인 생산시설의 증대 없이 자산은 250으로 증대하게 된다. 이러한 방식으로 두 기업의 자본금은 가공 자본의 형태로 무한히 증대할 수 있다. 즉, 자본결합으로 이루어진 관계기업 상호 간에 출자를 늘려감으로써 무한한 가공자본을 형성할 수 있게 된다. 이 때 두 기 업이 동일인에 의해 소유․지배되는 계열기업의 관계에 있고 동일 계열내 금융기 관으로부터 불입자금이 두 기업에 대출이 되었다면 가공자본의 문제는 해소되지 만 기업집단으로서는 자금조달에 아무런 도움이 되지 못한다. 왜냐하면 간접금융 의 형태로 자금이 은행에서 기업으로 대출되었다고 하지만 결과적으로 계열 금융
operation이 자원의 이동을 가속시킨다는 주장에 반대한다. 그에 따르면 이와 같은 주장은 다시장 활동이 다시장 접촉과 일치되는 않는 경우에 한해서 옳다.
19) 산업집중industrial concentration은 개별산업내에서의 경쟁의 정도를 의미한다. 흔히 산업조 직론에서는 시장과 산업을 혼용하는 경우가 많으므로 산업집중을 시장집중market concentration 이라고도 한다. 반면 일반집중overall concentration은 상품의 종류나 산업구분 없이 개별기업이 전체 산업에서 차지하는 비중의 정도를 의미한다. 일반집중은 기업집중firm concentration 또는 총산업집중aggregate industiral concentration이라고도 한다.
20) Levin(1990)은 수리적 모형을 통해 합병전의 시장점유율이 50% 미만인 경우에 수평합병이 후 생을 증가시킬 수 있음을 보이고 있다. 이와 같은 연구결과는 수평합병이 기업의 수를 감소시키 고 시장집중을 증가시킴으로써 경쟁을 저하시킬 수 있다는 시장지배력 가설의 논의가 반드시 옳
기관에서 양 기업으로 직접 자금이 대출된 것과 마찬가지로 자금이전에 불과하기 때문이다. 이런 경우에 주식회사의 기본 기능인 기업의 자금조달에 도움이 되지 못한다. 이에 대해서는 이규억(1996) 연구의 경우도 재벌내부의 자본관계를 통한 기업의 대형화는 한 재벌 내에서의 계열기업간 자본의 제로섬적인 이동에 불과하 다고 보고 있다.
출자를 통한 지배의 집중이라는 문제는 주식회사의 본질과 관련된다.21) 개인기 업과 달리 주식회사는 주식자본의 50% 이상을 소유한 소유주에게 지배력이 부여 된다. 그러나 실제로는 주식소유의 분포와 소액주주들간의 이해대립 등으로 인해 지분을 50% 이하 소유하고서도 지배력을 충분히 발휘할 수 있다. 이 때 자회사 를 설립하고 지배력을 발휘할 수 있는 소유지분을 유지하면 해당 주식분만을 가 지고 자회사의 총자본을 지배할 수 있게 된다. 이와 같은 원리에 의해 신규기업 의 지속적인 설립이 가능하고 결과적으로 소액의 자본으로 상당규모의 타인자본 에 대한 지배권을 장악하게 된다. 뿐만 아니라 지배에 필요한 지분이 주식소유의 분포에 따라 증가되어야 하는 경우에 지배권 강화를 위해 통제하에 있는 기업의 자회사에 대한 출자를 증가시킴으로써 지속적으로 지배권을 유지할 수 있게 된 다.
한편 Ito(1995)에 따르면 분사화와 관련된 출자의 폐해는 국내외의 분사와 복잡 미묘한 지분 및 대부loan 거래를 통해 모기업의 성과를 은폐하는 데 이용될 수 있다는 데 있다. 모기업이 예상치 못했던 이윤을 얻는 경우에 상장거래되지 않는 분사에 이윤을 이전시킴으로써 모기업의 소득세를 극소화할 수 있게 된다. 그리 고 Ito and Rose(1994)는 모기업의 무성과 자산nonperforming assets 또는 부실 대출을 은폐하기 위하여 자회사 또는 자회사의 자회사와 복잡한 주식 및 대출거 래를 하게 되며, 미국보다 덜 제약적인 공시조건이 이러한 은폐활동을 확산시킨 다고 보고 있다.
2. 출자규제에 관한 찬반론
(1) 규제찬성론의 시각
규제찬성론의 입장은 학계 일부, 정부와 관변 연구기관을 중심으로 전개되고
21) 이규억․이성순(1985)에 따르면 개인이나 가족의 자본으로 시작한 기업이 타입의 자본참여 없이 자신의 유보이익 및 외부금융으로 기업을 확장 내지 신설한다면 경제력은 기업집단에만 집 중되는 것이 아니라 각 집단을 실질적으로 소유․지배하는 소수 개인에게 집중되는데, 이것이 우 리나라에서 기업집단이 흔히 재벌이라고 불리우는 이유라는 견해를 피력하고 있다.
있다. 특히 이러한 시각에 대해서는 KDI를 중심으로 발전되어 왔다고 볼 수 있 다.22) 공정거래법상에 출자규제조항이 포함되게 된 1987년 이전에 KDI에서 발간 된 자료에 따르면 출자규제 조항이 경제력집중의 억제를 위해 필요하다는 의견이 잘 나타나 있다. 연구의 한 부분을 살펴보도록 하자.
“...우리나라에 있어서 기업간 주식의 상호보유가 갖는 중요성은 누차 지적하여 왔다.
외국에서도 이 제도가 갖는 폐해를 방지하기 위하여 대부분 친자관계 회사간의 직접적인 주식 상호보유가 규제되고 있으며 비친자관계 회사간의 상호주 보유도 강도는 약하지만 역시 규제의 대상이 되고 있다. 그러나 순환형 상호주 보유에 대해서는 일반적으로 특별 한 규제가 없다. 우리나라에서는 「증권거래법」에 공개기업간의 직접적 상호주 보유를 금지하는 규정이 있지만 이것은 공개기업과 비공개기업 또는 비공개기업간의 상호주 보 유나 공개기업간의 간접적인 상호주 보유에 대하여는 적용되지 않는다. 1984년 3월에 개 정된 「상법」에서는 자회사 주식의 40% 이상을 소유한 모회사 주식을 자회사가 취득하 는 것을 금지하고 두 회사가 서로 상대방 회사의 주식을 10-40% 소유하는 경우에는 두 회사의 의결권 행사를 금지하고 있다. 이 규정은 비공개기업도 대상으로 하지만 여전히 직접적 상호주 보유에만 해당된다. 그러나 이 규정의 실효성은 극히 미비하다. 기업집단 의 상호주 보유형태는 매우 복잡하여 예컨대 상위 10대집단의 계열기업간 상호출자액의 1.84%만이 직접 상호출자에 해당할 뿐이며 또한 상호주 보유의 제한기준을 보유율에 두 므로 절대액이 크더라도 이 기준에 이탈하면 규제대상이 되지 않는다. 더욱이 「상법」
은 일반적인 기업행위를 규율하는 법으로서 이를 전담하는 행정당국이 없다. 그 밖에도 1984년 3-4월에 걸쳐 재무부와 금융단에서 기업집단의 상호주식보유와 관련된 일련의 여신관리조치를 시행하였지만 이들은 부분적으로만 경제력집중 방지효과를 가질 뿐이며 그나마 임시적인 행정조치에 불과하다. 상호주식보유는 배당누출, 위장기업공개, 경영지 배, 여신편중 등의 부작용을 수반하지만 이것은 각각 적절한 제도로서 제거시킬 수 있다.
그러나 이러한 효과를 제거시킨다고 하더라도 상호주식보유가 기업집단 확장의 핵심적 수단으로 계속하여 이용될 것이라면 상호주식보유의 제한은 경제력집중 방지를 위한 구 조적 대책으로서 고려될 수 있을 것이다. 이 전제하에서 상호주식보유의 제한은 「독점 규제법」의 규정으로 포함되어야 하며 순환적․복합적 형태의 간접적인 주식상호보유도 제한의 대상으로 되어야 할 것이다. 일단 규제제도가 도입되면 단기간에 걸친 기업집단 의 실질적 해체를 의도하지 않는 한 일시의 전면적인 금지보다 점진적인 규제가 바람직 할 것이다. 이를 위한 방안으로는 예컨대 기업집단 전체에 허용하는 상호지주율의 상한
22) 학계의 경우를 보면 법학자인 이남기(1986)는 상호출자는 그 폐해가 크므로 직접 상호출자는 물론 간접 상호출자까지 모구 규제할 수 있는 방안을 생각할 수 있으나, 행정의 효율성과 규제 의 실효성, 그리고 사후관리의 가능성을 고려하여 일정규모 이상(예 ; 30대 결합기업군)을 대상 으로 직접 상호출자는 그 비율에 관계없이 전면 금지하도록 하고, 간접 상호출자는 출자총액한
을 결정하여 그 범위내에서 자율적으로 기업간 상호출자를 조정․축소하도록 하고 점진 적으로 상한율을 일정수준까지 인하하는 것을 고려해볼 수 있을 것이다...” [이규억․이 성순(1985), pp. 133-135]
이상과 같은 출자규제 찬성론은 경제력집중의 효과를 계측할 수 없는 한 그 대 책도 개연성에 입각하여 긍정적인 효과를 증진시키고 부정적인 효과를 제거시킬 수 있도록 한다는 입장에 있음을 밝히고 있다. 이규억․이성순(1985) 연구에 따 르면 경제력집중의 긍정적 효과로는 기업집단의 복합결합에 따른 공동효과, 자본 축적을 통한 요소생산성의 증대, 불완전한 시장의 내부화를 통한 효율적인 투자 배분, 위험분산 등을 들고 있다. 반면 경제력집중의 부정적 효과로는 우월한 교섭 력을 통한 우수인력․자본 등의 전유, 단독기업 특히 중소기업을 배제하는 경쟁 제한 및 불공정거래행위, 규모확대로 인한 조직의 비효율성, 자본적 연결관계로 인한 연쇄도산의 가능성, 기업집단의 상대적 규모가 지속적으로 확대됨으로 인한 경제적 민주주의 발전의 저해 등을 들 수 있다. 그러나 이러한 시각은 후속의 연 구를 통해 폐해방지를 위한 출자규제 찬성론 입장을 강화하였다.
“...기업집단에서 기대될 수 있는 공동효과는 반드시 자본적 결합을 통한 기업간의 강한 결합을 전제로 하지 않는 일면 기업간 주식상호보유는 여러 가지 폐해를 수반하므로 현 재의 상호출자액과 출자총액한도초과액의 처분을 촉진함과 아울러 출자총액에 대한 상한 을 점진적으로 인하하도록 하되 다만 일본의 경험과 같이 자본자유화에 대비하여 국내자 본을 보호하는 수단으로 상호출자를 허용하려면 적정한 허용상한을 신축적으로 결정해야 할 것이다. 일단 결정된 상한을 엄격히 시행하기 위해서는 출자규제제도를 위반하는 경 우에 과징금을 징수하는 등 제재수단을 도입하는 것이 타당할 것이며 주식매각지연에 따 른 부당이득을 환수하여야 할 것이다...” [이규억․이재형(1990), pp. 114-115]
이와 같이 1990년대에 들어 출자규제 찬성론은 기업집단의 형성기반이 되는 출 자의 역할에 대해 보다 부정적인 평가를 내리고 있다. 물론 해외자본에 의한 국 내기업의 경영권 탈취를 우려해 적정한 수준의 출자를 신축적으로 유지하도록 하 는 방안을 제시하고 있으나 궁극적으로는 출자관계를 완화하자는 입장에 있음을 볼 수 있다. 또한 주식의 상호보유 본질은 주식회사의 자본의 유지와 충실의 원 칙을 범하는 것으로 주주와 잠재적 주주 및 회사채권자를 기만하는 행위로 규정 하고 있다. 그러나 관변 연구기관으로부터의 출자규제 찬성론은 소위 재벌해체론 으로까지 발전하지는 않고 있다. 관변 연구기관의 입장은 재벌은 경제체제의 문
제를 집약적으로 나타내고 있을 뿐 그것이 해체된다고 하여 그 문제가 전부 해소 되지는 않는다는 입장이다. 뿐만 아니라 1990년대 중반 이후 관변 연구기관은 출 자규제에 다소 비판적으로 변화된 것으로 보인다. 유승민(1996) 연구의 경우 무 리한 사업확장과 부실화를 방치하기에는 문제가 있었기 때문에 출자규제와 같은 정책이 이루어질 수밖에 없었지만 출자규제와 같은 정책은 당초부터 실패가 예 고된 대증요법적 처방이었다는 입장을 보이고 있다. 이규억(1996) 연구의 경우도 생산력과 무관하에 소유지배에만 입각한 연결관계는 약화하는 방향으로 나가면 서 상호출자금지 및 출자총액제한 등 기업집단의 자본구조에 관한 현행 공정거 래법상의 규제는 금후 자본자유화, 소유분산, 기업활동간 공동효과, 기업지배구조 의 변화 등을 종합적으로 고려하면서 시의성있게 개편해 나가야 할 것으로 보고 있다.
한편 전후 일본에서 시행된 재벌해체와 같은 비현실적인 혁명적인 방법을 주장 하지 않지만 현재와 같은 소유구조에 대해 문제점을 제기하는 의견도 있다. 부당 한 자본축적, 비효율적인 경영, 소득분배의 왜곡이 소수에게 의사결정권이 집중되 어 있기 때문이라고 보고 소유구조의 개선을 주장하고 있다. 이 의견에 따르면 계열기업간 상호출자 방식에 의해 문어발식으로 기업을 확장함으로써 적은 자본 으로 가공자본을 늘리거나 그룹의 경영권을 공고히 한다는 비판적인 시각을 갖고 있다. 그리고 계열기업의 확장을 다각화라기보다는 재벌화로 보고 있다. 이러한 시각은 기업내 다각화는 정당화될 수 있지만 분사적 다각화는 정당화될 수 없다 는 입장이다. 특히 범위의 경제와 우리나라 재벌들이 추구하는 문어발식 영역확 장과는 다르다고 보고 있다. 범위의 비경제 때문에 기업 A는 a업종에만 참여하고 기업 B는 b업종에만 참여하고 있는데, A가 B를 인수하여 A와 B가 서로 계열기 업가 되도록 함으로써 재벌화를 추구한다는 것이다. 결론적으로 재벌에 의한 경 제력집중을 막는 방법의 우선의 방법으로서 주식의 분산을 통해 총수가 지니고 있는 의사결정권을 분산하고, 소유주와 전문경영인뿐 아니라 종업원이나 노동조 합도 적절한 수준에서 소유와 경영에 참가할 것으로 제언하고 있다. 또한 공정거 래법을 통해 직접적인 상호출자뿐 아니라 순환적인 간접적인 상호출자를 규제하 고 출자총액에 대한 상한도 하향조정해야 한다는 입장에 있다.
이에 반해 극단적으로 재벌해체론으로까지 발전하는 시각도 있다. 그 입장을 요약해보면 재벌을 해체하여 재벌소속 기업을 개별적 기업으로 만들어 재벌의 경 제적 폐해를 줄이고 분배의 공정성을 기한다는 것이 중요한 내용이다. 또한 종업 원지주제를 기초로 한 노동자 자주관리의 기업형태로 재벌을 교체하는 안이 있
다. 이에 따르면 공정거래법은 규모의 경제와 경쟁력 강화라는 두 개의 합리론에 입각해 재벌의 확장속도를 늦추는 정도의 소극적인 현상유지 기능만을 할 수 있 다고 보고 있다. 그리고 공정거래법의 출자규제는 한도액을 규정하는 조항 자체 의 한계 때문에 실제로 주식소유의 집중해소에 별 도움이 되지 못한다고 보고 있 다.
이상과 같은 규제찬성론의 시각은 정부의 정책형성에 미치는 영향력의 정도에 있어서는 다르겠지만 상당부분 정부의 출자규제 정책의 토대가 되어 왔다고 볼 수 있다.23) 정부의 시각에 따르면 경제력집중의 문제는 소유집중과 선단식 경영 체제로 집약된다. 소유집중의 문제로는 부의 세습과 부의 형성과정, 소득분배의 불균형 등이 지적되고 있다. 한편 선단식 경영체제의 문제로는 무불변한 비관련 다각화, 내부거래 및 상호출자, 상호채무보증, 전문화 저하, 재무구조 악화, 중소 기업과의 균형적 발전 저해 등이 지적되고 있다. 이러한 규제찬성론적인 시각은 정부의 업종전문화 정책을 통해서 또 다시 현시화된 바도 있다.24) 그러나 출자규 제에 대한 정부도 다소 변화의 조짐이 있는 듯하다. 출자규제 정책은 공정거래법 의 국제규범화 논의의 진전으로 변화될 상황에 있어 앞으로 정부의 입장표명이 어떤 형태로 이루어질지 귀추가 주목된다.
(2) 규제반대론의 시각25)
공정거래법상의 출자규제에 대한 반대론은 재계와 자유기업주의와 정부실패를 우려하는 학자들을 중심으로 형성되어 있다. 이러한 시각은 대체로 오스트리아학 파 내지 시카고학파의 경제학적 사고에 뿌리를 두고 있는 것이 특징이다.
출자규제에 대한 비판이 본격적으로 제기된 것은 1990년대초라고 볼 수 있다.
1990년대에 들어 국제경쟁력 하락 현상에 대한 원인을 기업집단의 경영구조와 소 유구조 측면에서 찾고자 했던 정부의 시각에 대해 비판이 제기되었다[공병호 (1992, 1994)]. 이러한 비판은 정부가 잘못된 경영구조와 소유구조로부터 상호출자 를 비롯한 과다한 다각화, 기조실 운영 등과 같은 잘못된 여러 가지 잘못된 관행 이 나타난다고 본 데에 대해 기업의 관행은 기업의 경영환경에 대한 적응의 산물
23) 보다 자세한 내용은 공정거래위원회(1994)를 참고할 수 있다.
24) 1991년 6월 정부는 주력업체제도를 통한 업종전문화 정책을 시행하였다. 업종전문화를 유도하 기 위해 정부는 각종 규제완화를 인센티브로 제시하기도 하였다. 그러나 업종전문화 정책의 문제 점이 대두되면서 그 의미가 퇴색한 상태이다. 업종전문화를 긍정적으로 보았던 관변 연구기관에 서도 업종전문화의 한계를 지적하기 시작하였고 규제완화 및 제도변화로 인하여 업종전문화를 유 도하기 위한 인센티브의 효과가 약화되면서 실효성이 없는 정책이 되고 있다.
25) 이하의 내용은 공병호(1992, 1994), 곽만순(1994), 이승철(1990, 1997) 연구를 주로 참고하였다.
보다 자세한 내용은 원본을 참고하기 바란다.
임을 강조하고 있다. 그리고 미래의 소유구조는 일정범위내의 상호출자를 인정하 여 자연인에 대한 소유지분을 낮추는 대신 법인간 상호소유지분을 증가시키는 방 향이 바람직하다고 보고 있다. 또한 소유지분의 분산은 장기적으로 유도하되 소 유와 경영의 분리문제는 시장기능에 맡겨야 한다고 보고 있다.
출자규제에 대한 비판론은 1994년에 들어서 공정거래법을 중심으로 보다 실증 적인 차원에서 대두되었다[곽만순(1994)]. 공정거래법 개정을 통해 출자규제의 강 도를 점차 높이려는 정부측의 움직임이 있자 이에 대한 비판이 제기되었다. 비판 은 주로 출자해소의 어려움을 중심으로 출자규제 강화의 문제점을 제시하고 있 다. 그리고 공정거래법상의 출자규제는 자유로운 투자기회를 막음으로써 공정거 래법의 근본 정신인 경쟁촉진을 제한한다는 점을 지적하고 있다. 뿐만 아니라 출 자행위는 기업의 내부효율성에 의해 축적된 주력기업의 자본력을 통해 이루어졌 으며, 산업발전 초기 독점적 시장구조를 경쟁적 과점시장구조로 전환시키는 데 기여했다고 보고 있다. 한편 출자가 주력기업의 부실화를 초래한 예는 드물며 부 분별한 확장은 시장의 경쟁압력에 의해 해소될 것으로 보고 있다. 이와 같은 출 자규제의 비판론은 특히 출자총액제한의 한도를 실효성과 예외조항 확대에 따른 출자한도 축소의 차원에서 순자산의 40%에서 인하하려는 공정거래위원회의 입장 에 대해 전형적인 규제위주의 발상이라는 시각을 갖고 있다. 또한 소유분산 우량 기업에 대한 예외조항 적용도 기업의 경쟁력과 관계없이 이루어질 가능성을 경계 하고 있다. 이외에도 출자규제를 통한 업종전문화를 유도하려는 정부의 정책은 획일적인 조치이며 다각화로 주력기업의 경쟁력이 약화되지 않는다는 입장이다.
따라서 공정거래법상에서 출자총액규제라는 당연위법의 획일적인 규제를 폐지․
삭제하는 대신 기업결합 및 지주회사 규제라는 합리의 원칙에 의한 신축적인 규 제로 전환할 것을 제언하고 있다. 이러한 비판은 경제법으로서 매우 중요한 공정 거래법상의 출자규제를 대상으로 하고 있다는 점에서 보다 법제도적인 측면에서 문제를 접근하는 실천적인 비판론으로 볼 수 있다.
출자규제에 대한 비판론은 출자가 갖는 순기능에 대한 강조뿐 역기능에 대한 비판을 통해 보다 논리적인 측면에서 접근하려는 시도가 이루어져왔다[이승철 (1997)]. 이에 따르면 우리나라의 경제력집중 문제를 이해하기 위해서는 거래비용 의 절감을 위해 기업들이 거래의 많은 부분을 내부화하려는 노력에서 대규모 기 업집단의 경영형태가 나타났다는 점을 염두에 두어야 한다고 보고 있다. 한편 과 거 중화학공업 육성정책이나 부실기업 정리 등을 통해 정부가 기업들에게 특혜를 주었던 산업정책적 지원이 외생적으로 대기업군을 형성하는 데 일조했음을 지적
하고 정부의 간섭에 의한 경제력집중이 더 큰 문제로 보고 있다. 이하에서는 출 자를 통해 관계기업들을 내부화하는 행위에 대해 규제를 가하는 정부정책의 비판 을 논점별로 정리해보도록 하자.
첫째, 상호출자의 가공자본화와 관련된 문제이다. 출자규제를 찬성하는 시각에 서 상호출자는 출자의 사실상 환수로 실질적 생산능력의 증가를 동반하지 않는 가공적 자본증식 및 자본의 공동화를 초래하고 회사자산의 감소로 1주당 순자산 가치를 저하시킨다고 보는 데에 대해 비판적 시각을 갖고 있다. 기업의 실질적 자금은 최초의 자본금 혹은 순자산에 의해 결정되므로 상호출자로 장부상의 자본 은 확대되나 순자산은 증가하지 않기 때문에 이상의 비판을 받을 수 있다고 보고 있다. 그러나 기업회계가 공개되어 있고 회사의 실질적인 순자산을 파악하는 데 어려움이 없는 한 이러한 문제가 주주나 투자자에게 피해를 끼치는 않는다는 입 장이다. 한편 자기자본이 가공적으로 확대되는 바 자기자본 규모에 기준한 여신 규모 설정에 따라 여신이 편중될 수 있다는 비판에 대해 회의적이다. 과연 기업 들이 순자산의 증가를 동반하지 않는 자기자본규모의 가공적 확대를 통해 과다한 여신을 받을 수 있는지에 대해 의문을 제기하고 있다. 만약 그러한 일이 가능하 다면 금융기관이 대출심사를 정확히 할 능력이 없거나 혹은 능력이 있어도 대출 근거를 만들어 책임회피를 위한 수단으로 사용하는 경우일 것으로 보고 있다. 따 라서 가공적 자본에 기초한 여신이 이루어지고 있다면 금융업에 대한 업무감독의 일환으로 해결해야 된다고 보고 있다.
둘째, 다각화 수단으로서의 출자행위와 관련된 문제이다. 출자총액제한이 무분 별한 계열기업 확장을 유도하였다라는 문제제기와 관련하여 어떤 기업집단이건 무분별하게 계열기업을 확장하려는 기업집단은 없으며 설사 있다고 하더라도 정 부의 간섭대상이 아니라고 보고 있다. 또한 대규모 기업집단이 타법인 출자를 통 해 계열기업을 확장했다는 믿음에 문제를 제기하고 있다. 이에 대한 근거로 기업 간의 출자행위로 다각화와 기업집단의 성장이 이루어졌다면 출자를 받은 비주력 기업의 성장이 기업집단의 성장을 이끌었어야 하지만 실제로는 주력기업의 성장 에 의해 기업집단의 성장이 이루어졌다는 점을 제시하고 있다. 더불어 합리적인 출자능력이라는 개념이 모호하고 어떤 출자행위가 자신의 능력을 벗어난 행위인 지 혹은 장기적으로 기업집단에 불리한 행위인지를 판단하는 것은 더욱 어렵다고 보고 있다. 그리고 만약 비효율적인 기업출자가 있다면 기업 매수․합병시장을 활성화할 것을 제안하고 있다.
셋째, 출자의 경제제한성에 관한 문제이다. 대규모 기업집단의 타법인출자가 중
소기업의 사업분야를 잠식하느냐와 관련하여 공정거래법은 기본목적인 경쟁촉진 에 충실해야 한다고 보고 있다. 만약 대규모 기업집단의 타법인 출자가 피출자기 업의 경쟁력에 도움이 된다면 장려되어야 한다고 보고 있다. 특별히 중소기업만 을 우려해 타법인 출자를 규제하는 것은 형평을 위해 효율을 희생하는 결과라고 보고 있다. 그리고 중소기업도 출자를 할 수 있는 상황에서 대기업만이 모든 기 회를 갖고 있다고 볼 수 없다는 시각이다.
넷째, 출자의 역기능으로 지적되는 지배집중과 관련된 문제이다. 그러나 특정 대주주에 의한 기업군의 1인 지배를 비판하는 데에 대해 만일 대주주의 횡포가 불합리하면 대중주주는 주식매도와 같은 자유로운 투자의 선택이 가능하므로 대 주주의 횡포를 우려할 필요가 없다고 보고 있다. 소액주주의 경우 자신의 의사와 관계없이 타회사에 대한 출자가 이루어지고 대주주에 의해 의결권이 행사되므로 권리침해의 가능성이 존재할 수 있으나 이러한 권리침해는 출자와 관계없이 발생 할 수 있다는 입장이다.
다섯째, 출자총액제한제도의 예외조항과 관련하여 공정거래법이 지나치게 산업 정책과 연관되어 있음을 비판하고 있다. 경쟁촉진에 충실해야 할 공정거래법에 경쟁을 제한하는 효과를 가진 산업정책적 예외조항을 포함하고 있는 데 따른 지 적이다. 또한 경쟁력 강화를 위한 주식취득의 예외인정과 관련하여 일부의 경우 만을 경쟁력 강화행위로 보아 예외로 인정하는 것은 불합리하다고 보고 있다. 그 리고 사회간접자본과 공기업의 인수는 동일한 투자행위인데 사회간접자본투자는 예외로 인정하면서 공기업 인수를 규제하는 것은 규제의 형평성과 일관성에 어긋 난다는 것이다. 한편 소유분산이 우량한 대규모 기업집단 소속회사에 대한 출자 규제 예외인정은 소유집중만을 경제력집중의 중요요소로 보겠다는 것으로 해석되 기 때문에 경제력집중 억제를 위한 다른 규제와 형평이 어긋난다고 보고 있다.
결론적으로 출자규제제도가 공정거래법상의 근본취지인 경쟁촉진의 목적에 부 합되는지와 경제력집중 완화와 업종전문화를 위한 최선의 정책인지에 대해 의문 을 제기한다. 따라서 경제력집중 완화의 목적이 경쟁촉진에 있다면 반경쟁적인 아닌 출자규제제도는 그 목적을 벗어날 수 있으며, 그 목적이 형평추구와 분배구 조의 개선에 있다면 기업활동에 대한 직접적 규제보다 세금이나 복지정책을 통해 달성하는 것이 바람직하다는 입장이다. 다시 말하면 직접상호출자를 금지하는 공 정거래법상의 규제는 폐지하는 것이 바람직하며, 직접상호출자의 폐해가 발생하 더라도 경쟁제한이나 경제력집중과 관련되어 있는 경우는 기업결합규제를 적용하 고 출자와 재무구조상의 문제는 상법상의 규제로 충분하다고 보고 있다.
이상과 같은 출자규제에 대한 비판론은 대체로 기업집단의 형성의 논리적 근거 를 거래비용론에 두고 있으며, 정보의 확산과 합리적인 판단에 의해 비효율적인 출자의 문제는 해소될 수 있다고 보고 있다. 그리고 경제력집중에 대해 정부의 정책이 과민하게 반응한다는 입장을 보이고 있다.
지금까지 출자규제를 둘러싼 찬반론에 대해 살펴보았다. 기존 논의를 정리해보 면 출자규제에 대한 찬성론과 반대론은 나름대로 타당성을 갖고 있는 것으로 보 인다. 그러나 이러한 타당성에도 불구하고 일정한 정도의 한계를 갖고 있음을 볼 수 있다. 출자규제 찬성론의 경우 출자의 순기능을 간과하는 경향이 있고, 반대론 의 경우 출자의 역기능을 간과하는 경향이 있다는 점 이외에도 다음과 같은 점에 서 한계가 있다고 볼 수 있다. 따라서 이러한 한계를 극복하면서 출자의 순기능 은 살리되 역기능은 제거하는 대안을 모색하는 것이 필요하다고 본다.
우선 출자규제 찬성론의 경우를 보면 다음과 같은 한계를 갖는다고 볼 수 있 다. 첫째, 경제력집중의 폐해를 제거하기 위한 출자규제에 대해 상황에 따라 변화 될 필요가 있음을 인식하면서도 구체적인 대안을 제시하지 않고 있다. 그러나 특 히 자본자유화가 경제여건의 변화로 조기 확대되고 있는 상황에서 국민경제에 커 다란 영향을 미치는 대규모 기업집단이 어떻게 효율적으로 외국자본과의 경영권 경쟁에 대처할 수 있도록 할 것인가에 대해 복안이 있어야 할 것으로 본다. 둘째, 소유집중을 문제삼거나 종업원지주제를 기초로 한 재벌교체안의 경우에도 새로운 문제를 파생시키고 있다는 점이다. 소유분산이 되는 경우에 소위 대리인 문제가 유발될 수 있으며, 종업원지주제의 경우 새로운 지배주주의 출현이라는 문제가 발생하므로 해결책으로서 한계가 있다.
반면 출자규제를 반대해왔던 시각에 있어서도 다음과 같은 한계를 갖고 있다고 볼 수 있다. 첫째, 문제를 해결하는 방법에 있어 시장기능에 의존할 것을 제안하 면서도 구체적인 대안이 제시되어 있지 못하다는 점이다. 현행의 공정거래법상 출자규제가 문제되는 경우에 이를 폐지하자는 주장을 펼치는 것도 필요하겠지만 구체적인 법제도적인 대안이 제시될 필요가 있다고 본다. 둘째, 자본의 공동화와 지배구조의 왜곡 등과 같은 주주간의 이해관계에 있어 이익충돌의 가능성을 중 요시 하지 않거나 문제시하지 않는 경향이 있다. 출자관계로 발생되는 역기능은 일차적으로 주주간의 이해관계에 영향을 미친다는 점에서 이에 대한 고려가 필 요하다고 본다.
Ⅲ. 우리나라에서의 출자 및 출자규제 현황 : 공정거래법을 중심으로
1. 기업집단의 성장과 출자
기업집단은 동일인의 소유․지배적 관계로 결속되는 기업의 집합체로 정의된 다. 따라서 기업집단의 성장수단인 다각화는 계열기업간 출자관계를 반영하는 소 유구조와 밀접한 관계를 갖는다는 점에 주목할 필요가 있다. 기업집단을 소유․
지배하려는 주체의 입장에서 보면 다각화와 더불어 지배주주 지분율과 계열기업
지분율의 조정을 통해 기업집단에 대한 소유․지배력을 유지하려 하기 때문이다.
단순화시켜 보면 기업집단에 대한 소유․지배력의 유지는 다각화시 소유경영자 자신이 지배하는 계열기업으로 하여금 필요자금을 출자하도록 하는 과정을 되풀 이 함으로써 가능해진다. 현실적으로 계열기업의 출자형태는 여러 가지가 있겠으 나 이와 같은 기업집단의 소유구조와 다각화의 관련성을 다음과 같은 방법에 의 해 살펴보기로 하자.
논의전개의 편의상 다각화는 계열기업의 수로 계측된다고 보자. 그리고 각 계 열기업의 총자본금은 100으로서 금융기관으로부터의 대출에 의존하지 않고 오로 지 자기자본에 의해 형성된다고 보자. 이 때 외부주주가 갖고 있는 지분율은 β
%라고 보자. 단, β는 50%를 넘지 않는다고 하자. 한편 소유경영자는 계열기업의 확장에 필요한 자금중 일부를 <그림 1>과 같이 충당한다고 보자. 이러한 관계는 계열기업 확장에 필요한 자금을 소유경영자 단독으로 부담하는 데 한계가 있기 때문에 계열기업이 순환적으로 1%만큼씩 출자를 늘려감으로써 기업집단에 대한 소유․지배력을 유지하고 있음을 나타낸다.26)
주어진 가정하에 당초에 기업1의 지배주주 지분율이 (100-β)%이고 외부주주 지분율이 β%인 상태에서 기업2를 신설하는 경우를 고려해보자. 이 때 소유경영 자는 자금동원에 한계가 있으므로 계열기업의 출자를 통해 기업2에서의 지배주주 지분율 하락으로 인한 소유․지배력의 약화를 보완하려 할 것이다. 그러므로 소 유․지배력을 유지할 수 있는 내부지분율을 보유하기 위해서 기업2의 지배주주 지분율은 [(100-α)-(β+1)]%의 수준만 유지하면 된다. 또한 기업3이 신설되는 경우에 소유경영자는 자금동원 한계를 (α+2) 만큼의 계열기업 출자로 충당하고 자 할 것이다. 그러면 기업3에서의 소유․지배력을 유지하기 위해서 소유경영자 는 지배주주 지분율을 [(100-α)-(β+2)]%로 유지하면 된다. 이러한 방식의 반복 을 통해 기업N이 기업1에 대해 α만큼의 출자를 한다면 소유경영자는 당초의 지 배주주 지분율 (100-β)%에서 [(100-α)-β]%를 유지하더라도 기업1에 대해 지 배력을 갖게 된다. 따라서 소유경영자는 α만큼의 자금을 여유로 보유할 수 있게 된다. 그리고 순환적인 계열기업의 출자를 통해 N개의 계열기업에 대해서 소유․
지배력을 갖게 된다.
26) 여기서 계열기업의 출자가 증가하는 것으로 나타낸 것은 계열기업의 확장시 이에 필요한 자 금을 지배주주가 감당할 수 없는 경우 자기 통제하에 있는 계열기업의 지분을 확대하면서 해결하 고 있음을 나타내기 위한 것이다. 그리고 출자증가율을 1%로 설정한 것은 논의의 편의를 위한 것일 뿐 출자증가율을 1%보다 크게 설정하거나 낮게 설정한다고 하여 이하에서 설명하고자 하는 의미에 차이가 있는 것은 아니다. 즉, 출자증가율을 얼마로 설정하느냐에 따라 β<50%라는 가정 과 지배주주지분율>0 라는 제약조건하에서 순환적 출자관계에 있는 기업수에 차이가 생기게 될 뿐이다.
<그림 1> 기업집단의 다각화와 출자 (기업1)
지배주주[(100-α)-β]
외부주주[β]
계열기업[α]
↗ α α+1 ↘
(기업N) (기업2) 지배주주[(100-α)-(β+(N-1))] 지배주주[(100-α)-(β+1)]
외부주주[β] 외부주주[β]
계열기업[α+(N-1)] 계열기업[α+1]
↖ α+(N-1) α+2 ↙ ․
․ (기업3) ․
․ α+3 지배주주[(100-α)-(β+2)]
․․․ ← 외부주주[β]
계열기업[α+2]
이와 같은 순환적 출자관계를 통해 계열기업이 여타 계열기업에 출자한 자본금 의 총합(CAPf)과 소유경영자인 지배주주가 보유하고 있는 자본금의 총합(CAPp) 을 구해보면 식 (1)과 같이 된다.
CAPf = α + (α+1) + … + [α+(N-1)] (1) = Nα+N(N-1)/2
CAPp = [(100-α)-β] + … + [(100-α)-(β+(N-1))]
= N(100-α)-Nβ-N(N-1)/2
따라서 소유경영자는 계열기업 확장에 필요한 자금의 동원이 가능한 한 계열기 업의 지속적인 확장을 추구하면서 자신의 총지분을 증가시킬 수 있게 된다. 그러 나 계열기업의 확장과 더불어 소유경영자 고유의 소유집중도를 나타내는 지배주 주 지분율은 감소를 하게 된다. 따라서 소유경영자는 기업집단에 대한 소유․지 배력을 지속적으로 유지하기 위해 지배주주의 지분율 감소를 보완할 수 있는 계 열기업의 출자를 늘리게 된다.
이제 식 (1)로부터 계열기업 지분율을 지배주주 지분율로 나누어준 내부지분의 구성비율(G)을 계산해보면 식 (2)와 같이 된다. 주어진 가정에 따르면 한 기업집
