1. 출자규제의 시행과 정부평가
공정거래위원회(1991, 1992)의 자료에 따르면 출자한도초과금액에 대해 1987년 4월부터 1991년 3월말 현재까지 10,986억원을 해소했는데, 약 25%는 타회사출자 의 감소를 통해 약 75%는 순자산액의 증가를 통해 해소한 것으로 추정하고 있 다. 한편 출자초과금액 해소를 위한 5년의 경과규정이 종료된 1992년 3월말 현재
까지 출자한도초과금액은 총 17,301억원이 해소되었는데, 이러한 결과에 대해 정 부는 1987년-1991년 지정 기업집단의 기업당 평균자본금 235억원을 전제로 할 때 출자지분율을 30% 소유하는 156개의 기업을 신설하거나 인수하는 것을 억제하는 효과를 발휘했다고 평가하고 있다. 뿐만 아니라 출자규제는 관련기업의 보유주식 처분을 유도함으로써 계열기업의 내부지분율도 저하시키는 효과를 가져왔고, 계 열기업의 내부지분율 저하로 대규모 기업집단 전체의 내부지분율도 저하되어 정 부는 출자규제가 소유집중의 완화에도 기여하는 측면도 있는 것으로 평가하고 있 다. 그리고 출자규제의 시행으로 출자능력을 확대하기 위하여 기업들이 유상증자 를 실시하거나 잉여금의 사내유보를 증가시킴으로써 재무구조를 개선하는 데도 기여한 것으로 보고 있다.
그러나 1993년의 공정거래위원회 자료에 따르면 정부는 미편입 계열회사의 존 재를 들어 계열회사의 확장추세가 시정되고 있다고 단정하기 어렵다는 결론을 내 리고 있다. 이러한 평가는 일부 기업집단을 제외하고 대부분의 기업집단들의 계 열기업수 변동이 없거나 오히려 늘어난 결과를 보이고 있는 데 따른 것이었다.
그리고 점차 정부는 업종전문화를 위한 기업집단들의 노력이 미흡하다는 점과 과 도한 소유집중이 충분히 개선되고 있지 못하다는 점을 들어 출자규제 정책의 목 표를 업종전문화와 소유분산 등으로 전환할 필요가 있음을 시사하였다. 1994년중 업종전문화의 유도를 위해 기존의 주력업체제도를 주력업종제도로 전환하고, 1995년중 공정거래법 개정을 통해 소유분산우량기업에 대한 출자총액제한 규정의 예외적용과 출자규제를 받지 않는 우량기업집단의 대규모 기업집단 지정면제 등 의 기준을 설정하게 된 것은 이러한 평가와 맥락을 같이 한 것이라 볼 수 있다.
2. 출자규제의 한계
출자가 경제적인 순기능을 갖고 있는 한 대증요법적으로 출자의 역기능을 해소 하려는 정책에 대한 비판은 지속될 수밖에 없다고 본다. 출자규제가 갖는 한계는 여러 측면에서 논의될 수 있겠으나 이하에서는 기존 논의에서 간과된 정책효과와 시행상의 문제를 중심으로 출자규제의 한계를 논의해보고 그 대안을 모색하고자 한다.
(1) 경제력집중 억제효과와 한계
<표 8>은 1987년 출자규제를 하면서 출자총액 기준 초과분에 대한 해소를 위 해 마련되었던 경과규정이 끝나는 1992년 당시와 그 이후 출자총액제한을 초과한 기업집단의 변화를 정리한 것이다. 표에 따르면 대규모 기업집단의 지정기준이 자산규모 4,000억원 이상에서 자산순위 30대 기업집단으로 변화되기 직전인 1992 년중 출자총액제한 기준을 초과한 기업집단은 15개인 것으로 나타나고 있다. 그 러나 1993년중 출자규제를 받는 대규모 기업집단의 기준이 변경됨에 따라 출자총 액제한을 초과한 기업집단의 수는 전년에 비해 크게 줄어 7개 기업집단인 것으로 나타나고 있다. 반면 출자총액제한의 기준이 순자산의 40%에서 25%로 크게 강화 된 1995년을 보면 20개의 기업집단이 출자총액제한을 초과한 것으로 나타나고 있 다. 이러한 기준초과 기업집단의 수는 1996년과 1997년중에도 크게 변화되지 않 고 있다. 그러나 대규모 기업집단의 지정범위도 문제이지만 이러한 문제를 논외 로 해보더라도 출자총액기준을 초과하는 기업집단들의 구성을 보면 신규 대규모 기업집단의 진입을 고려하더라도 상당부분 10대 기업집단이 아닌 기업집단으로 구성되어 있음을 볼 수 있다. 따라서 출자규제는 상위 기업집단에 의한 경제력집 중의 확대를 억제하기 보다는 하위 기업집단의 성장과 계열기업 확장을 통한 시 장의 경쟁화를 저해할 가능성이 높은 것으로 보인다.
<표 8> 출자총액제한을 초과한 기업집단
구분 해당 기업집단
(출자비율) 전년 기준 변동 여부
불변 신규 이탈
19 92 년
․87년지정; 대우(58.9), 한진 (56.6), 한일(50.4), 고합(49.9), 극 동건설(46.5), 금호(44.8),
․88년 지정; 우성건설(47.5)
․90년 지정; 진로(55.5), 동원 (40.6)
․91년 지정; 화승(73.7), 대전피 혁(61.7), 고려통상(40.4)
․92년 지정; 삼천리(71.9), 서통 (55.1), 동아제약(44.4)
1 99 3 년
진로(90.3), 한일(71.2), 대우(56.7), 금호(49.4), 한화(43.3), 고합 (42.7), 한진(40.5)
진로, 한일, 대우, 금호, 고합, 한진,
한화 극동건설,
우성건설, 동 원,
화승, 대전피 혁,고려통상, 삼천리, 서통, 동아제약 1
9 94 년
진로(198.0), 삼미(79.9), 한일 (62.6), 금호(57.0), 고합(50.2), 한 화(42.8), 선경(40.7)
진로, 한일, 금호, 고합, 한화
삼미, 선경 대우, 한진
19 9 년5
진로(3,307.5), 삼미(165.6), 한라 (123.9), 금호(54.4), 우성건설 (51.8), 한화(51.0), 고합(50.5), 한 일(43.2), 동부(40.1)
선경(39.0), 동양(38.2), 대림(37.2), 극동건설(34.6), 코오롱(32.1), 두 산(30.8), 해태(30.5), 대우(30.1), 한진(28.0), 현대(27.9), 미원(26.9),
진로, 삼미, 금호, 한화, 고합, 한일, 선경
한라, 우성건설, 동부, 동양, 대림, 극동건설, 코오롱, 두산, 해태, 대우, 한진, 현대, 미원 1
99 년6
삼미(468.7), 뉴코아(108.7), 진로 (102.5), 한라(96.0), 한솔(57.9), 금 호(51.1), 한일(42.2), 동양(41.4) 한화(39.9), 고합(37.6), 코오롱 (33.4), 극동건설(33.2), 선경(33.0), 동부(33.0), 해태(32.0), 대우(31.7), 두산(31.2), 현대(25.4)
삼미, 진로, 한라, 금호, 한일, 동양, 한화, 고합, 코오롱, 극동건설, 선경, 동부, 해태, 대우, 두산, 현대
뉴코아,* 한솔* 우성건설,**
대림, 한진, 미원**
19 9 년7
진로(561.7), 거평(123.5), 뉴코아 (79.8), 미원(61.5), 금호(57.4), 한 화(49.6), 동양(45.6), 한라(44.6), 아남(43.9), 한솔(42.9)
고합(36.1), 신호(34.9), 해태(32.8), 두산(32.7), 코오롱(32.3), 대우 (28.6), 쌍용(28.1), 현대(27.7), 동 아건설(25.5), 선경(25.2)
진로, 뉴코아, 금호, 한화, 동양, 한라, 한솔, 고합, 해태, 두산, 코오롱, 대우, 현대, 선경
거평,* 미원,* 아남,* 신호,* 쌍용, 동아건설
삼미,** 한일, 극동건설,**
동부
주 : *는 해당년도에 대규모 기업집단으로 신규진출한 기업집단이고 **는 이탈된 기업집단임.
물론 일부 기업집단의 경우는 지속적으로 40% 이상의 출자비율을 유지함으로 써 상대적으로 높은 출자가 이루어지고 있음을 볼 수 있다. 그러나 출자비율이 종전의 기준인 순자산 40%를 상회하는 기업집단을 보면 신규로 대규모 기업집단
에 편입됨에 따라 기존의 출자총액 기준 초과분을 해소해야 하는 경우(뉴코아, 한솔, 거평, 아남, 미원 등)와 대규모 기업집단 이탈로 인해 출자초과분 해소가 불 필요한 경우(한진, 삼미, 한일 등)도 있다. 또한 강화된 출자총액제한 기준인 출자 비율 25% 이상에서 종전의 기준인 40% 이하에서 출자비율을 유지하고 있는 기 업집단을 보면 그 구성변화가 심하지 않으며, 출자기준 초과 여부도 자산순위와 도 관련이 없는 것으로 나타나고 있다. 따라서 앞서 지적된 바와 같이 출자초과 기준강화가 경제력집중 억제에 얼마나 효과가 있는지 의문시된다. 그리고 출자규 제가 합리적인 출자능력의 범위내에서 타회사 출자가 이루어지도록 유도하는 것 이라는 주장에 대해서도 합리적인 출자능력의 범위라는 것이 무엇인지 모호하다.
뿐만 아니라 출자규제의 목표가 계열기업의 확장 억제, 업종전문화, 소유분산 등과 같이 혼란스럽게 확대․변화되어 온 상태에서 정책의 일관성 내지 실효성에 대해 신뢰성이 떨어질 수밖에 없다고 본다. 특히 출자규제가 업종전문화와 소유 구조의 개선에 충분히 기여하고 있지 못하다는 정부의 평가와 관련해서 보면 출 자규제가 업종전문화를 유도하거나 소유집중을 개선시킬 수 있는 수단도 아니라 는 점을 염두에 둘 필요가 있다고 본다.
우선 소유분산 문제와 관련해서 보면 유상증자를 통해 순자산을 늘리면서 관련 기업의 주식보유를 늘리면 내부지분율이 높아지는 효과도 나타날 수 있다. 따라 서 정부가 소유분산을 유도하고자 한다면 출자규제가 아니라 직접금융시장의 활 성화와 세제 등을 통해서 달성하는 것이 합리적이라고 본다.41)
업종전문화에 대해서는 관변 연구기관에서도 한계를 지적하고 있고 정부측에서 도 과거에 비해 정책목표로서 강조되지 않는 경향이 있는 것으로 보인다. 그러나 정책평가의 차원에서 거론해보면 업종전문화는 근본적으로 업종의 관련성 판단기 준에 있어서 비판이 제기될 수 있는 문제이다. 이러한 문제를 논외로 하더라도 출자규제하에서도 제약은 있지만 출자행위를 통해 업종다각화를 추구하는 것이 가능하다. 따라서 출자규제는 업종전문화를 유도하는 데도 효과가 없다고 보아야 할 것이다. 업종전문화를 선택할 것인지 업종다각화를 선택할 것인지는 기업이 내․외부의 경영환경을 고려하여 자율적으로 판단해야 할 문제라고 본다. 다만 정부는 시장구조의 경쟁화를 통해 비효율적인 업종선택의 문제를 해결하도록 하 는 것이 바람직하다고 본다.
(2) 법제도적 한계와 소결
41) 소유분산을 유도정책과 관련해서도 소유와 경영의 분리로 인한 대리인 문제를 둘러싸고 소유 분산이 과연 바람직한 것인지에 대한 논란도 지속되고 있다. 그러나 이에 대해서는 본고의 범위 를 벗어나므로 언급하지 않기로 한다.
기업집단의 출자추이를 볼 때 평균적으로는 출자비율을 일정수준하에 두려는 정책의 목표는 대체로 달성되고 있다고 볼 수 있다. 그러나 출자규제를 통한 기 업집단 확장의 억제가 실제적으로 달성되지 않는 현실을 보면 본래 출자규제론의 시각에서 기대했던 정책목표는 달성되지 못하고 있다고 보아야 할 것이다. 그렇 다고 앞으로 출자규제의 기준을 강화한다고 해서 계열기업의 확장이 저지될 수 있는 것도 아니라고 본다. 순자산 대비 출자액의 비율이 낮은 상태에서도 출자행 위가 지속되는 한 계열기업의 확장은 지속될 수 있기 때문이다.
출자규제에 대한 강화는 출자의 순기능 효과마져 억제할 수 있다. 이렇게 볼 때 출자의 부정적인 측면을 해소하기 위한 다른 대체적인 방안이 마련되어져야 한다고 본다. 이하에서는 대체방안 모색을 위해 출자규제 대상선정이 갖는 문제 점과 출자규제 예외조항이 갖는 문제점, 출자규제와 소액주주권 보호의 문제 등 을 중심으로 공정거래법상의 출자규제가 갖는 문제점을 논의하고 그 대안을 제시 해보기로 한다.
1) 출자규제 대상의 문제
공정거래위원회는 매년 4월 1일을 기점으로 대규모 기업집단을 지정하고 기업 집단내 계열기업의 현황을 발표하고 있다. 따라서 출자규제의 대상이 되는 기업 집단과 소속 계열기업은 매년 바뀔 수 있는 가능성이 상존해 있다.
대규모 기업집단을 30대 기업집단으로 한정하기 시작한 지난 1993년부터 1997 년까지의 대규모 기업집단 현황을 살펴보면 대규모 기업집단의 구성이 바뀌고 있 음을 볼 수 있으며 구성의 변화 가능성은 최근들어 더욱 높아지고 있다. 대규모 기업집단에게는 출자규제를 비롯한 각종 규제가 부가되므로 자산순위 30위로의 진입에 따른 진입비용을 지불하는 셈이다. 이러한 차별적 규제에 따른 진입비용 은 30위 이하의 기업집단에 대해서는 적용이 되지 않기 때문에 그간에서 규제형 평의 논란이 있어왔다. 문제의 심각성은 기업집단내 계열기업의 구성변화에서 나 타난다. 1987년 이래 비교적 안정적인 대규모 기업집단의 자리를 지켜온 1993년 현재 30대 기업집단을 대상으로 한 1987년부터 1995년까지의 계열기업 구성변화 를 살펴보면 계열기업으로의 진입과 이탈이 빈번하게 이루어지고 있음을 볼 수 있다[<표 9> 참조]. 이 때 매년 발표되는 계열기업의 지정에 따라 신규로 계열기 업으로 편입된 기업의 경우에는 출자총액한도 기준을 만족시키기 위해 출자관계