기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
A Study on Improvement of
the Urban Flooding Disaster Prevention System coped with Climate Change
한우석, 박태선, 이미영, 민성희
▪ 연구진
연구책임 한우석 책임연구원 박태선 연구위원
이미영 책임연구원 민성희 책임연구원
▪ 외부연구진
김대곤 국립재난안전연구원 연구관 신상영 서울연구원 연구위원 정명운 한국법제연구원 연구위원
▪ 연구심의위원 박재길 부원장 (주심) 김종원 본부장 양진홍 연구위원 심우배 연구위원
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주요 결론 및 정책제안
본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음
❶기후변화 및 도시화로 대형화되는 도시홍수에 효율적으로 대응하기 위해 방재대책뿐만 아니라 법, 계획, 조직, 업무, 예산 등의 방재체계도 여건변화를 고려하여 개선할 필요가 있음
❷S(기상적 요인) 방재대책인 홍수 예·경보 및 대피체계에서는 신속하고 안전한 대피·대응을 위해 운영관리기반 및 역량강화와 업무 및 계획간 연계성 제고하는 전략이 필요함
❸P(공간적 요인) 방재대책인 홍수재해 관련 위험지역·지구의 지정·정비와 공간 계획에서는 선제적 위험지역 지정 및 관리를 위해 재해위험지역 지정 및 관리강화와 방재-공간 계획의 연계성 확보하는 전략마련이 필요
❹R(시설물적 요인) 방재대책인 방재시설물에서는 업무 연계성 강화 및 실효성 제고의 목표를 실현하기 위해 방재관련 부서의 연계성 강화와 재원확보를 통한 방재사업의 실효성을 제고하는 전략이 필요
본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음
❶SPR 방재대책별로 방재체계 개선을 위한 다양한 개선방안을 제시하였고, 중대본 상설화, 광역지자체 방재부서의 기능강화, 방재-공간 통합 가이드라인 구축 등이 우선적으로 추진되어야 함
❷대형 재난발생시에만 구성되는 중대본을 상설화하여 방재관련 계획의 총괄·조정, 재해예방사업의 체계적 재원관리 등의 업무를 수행해야 함
❸광역지자체 방재부서의 업무를 방재지구 선정검토, 지자체간의 업무조정, 재난관리기금 활성화 등의 업무로 확대·강화시켜야 함
❹방재지역(지구)-광역도시(도시기본, 도시관리)계획-도(시·군) 풍수해저감
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발간사
최근 들어 기후변화는 국민의 생명과 재산을 위협할 수 있는 가장 중요한 문제중에 하나로 대두되고 있다. 전 세계적으로 기후변화가 급속도로 진행되고 있으며, 이로 인해 대형화되는 다양한 자연재해가 빈번히 발생하여 많은 피해를 야기시키고 있다. 지난 10년간 우리나라에서 발생한 연평균 자연재해 피해액은 1조 8천억 원에 달한다. 특히, 호우 및 태풍 등에 의한 홍수 피해액은 전체 자연재해 피해액의 약 90%를 차지하고 있다. 지난 2011년도에 발생한 우면산 산사태처럼, 도시홍수에 의한 자연재해는 국민들의 안전하게 살 수 있는 권리에 크게 경종을 울리는 위협으로 다가오고 있다.
우면산 산사태 이후 기후변화로 대형화되는 도시홍수에 대응하기 위한 다양한 방재대책이 신속하게 마련되고 있다. 대표적인 예는 국토교통부의 기후변화 재해 취약성 분석, 소방방재청의 지역별 방재성능 목표 수립 등이 있다.
이와 같이, 대형화되는 도시홍수에 대응하기 위해 중앙부처를 중심으로 다양한 도시홍수 방재대책이 마련되고 있다. 마련된 방재대책을 효과적으로 운영하기 위해 서는 방재대책을 운영하는 법, 계획, 예산, 조직, 업무 등의 방재체계에 대한 종합적인 검토가 필요하다. 국제기구 및 협약 등을 중심으로 기후변화에 대응하기 위한 방재체 계의 중요성을 인식하면서 그에 따른 방재체계의 변화방향을 제시하고 있다.
하지만, 국제기구 및 협약에서 제시하는 방재체계의 변화방향은 거시적 차원의 일반적인 수준으로 우리나라 실정에 바로 맞춰서 적용하는데는 한계가 있다. 또한, 도시홍수 방재체계의 중요성이 부각되고 다양한 대책이 마련되고 있지만, 방재대책 을 운영하는 방재체계의 개선을 위한 연구는 현재 미흡한 실정이다.
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방재계획과 공간계획의 연계, 방재시설물 등 다양한 방재대책을 SPR(Source- Pathway-Receptor) 관점에서 분류하고, 방재체계의 문제점을 체계적으로 검토함 으로써 방재체계를 개선할 수 있는 다양한 방안을 제시하였다. 본 연구에서 제시한 방재지역·지구의 선정, 공간계획과 방재계획의 연계방안, 방재대책을 운영하는 조직 의 구성 및 운영 등을 통해 향후 다양한 도시홍수 방재대책을 효과적으로 운영할 수 있는 기틀을 마련할 것으로 기대된다.
그 동안 이 연구의 연구책임자로 참여한 한우석 책임연구원을 비롯하여 연구수행 에 최선을 다한 박태선 연구위원, 이미영 책임연구원, 민성희 책임연구원 등 연구진의 노고를 치하한다. 그리고 연구수행 과정에서 좋은 의견을 제시하고 적극적으로 협조해 준 자문위원 및 연구심의회 위원에게 감사의 말씀을 드린다.
2013년 12월 국토연구원장 김 경 환
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요약
서 론
기후변화의 영향은 다양한 분야에 많은 부정적인 영향을 미치고 있다. 특히, 우리나라의 경우 기후변화의 영향으로 대형 자연재해가 빈번히 발생하고 있다.
우리나라의 자연재해 피해액은 증가하는 추세이며, 홍수에 의한 피해가 가장 큰 것으로 나타나고 있다. 지난 10년(2002-2010)간 연평균 자연재해 피해액은 1조 8천억 원에 달하며, 호우 및 태풍에 의한 홍수 피해액은 전체 피해액의 약 90%를 차지한다. 시계열별 관측자료 및 기후변화 시나리오 데이터 등에 따르면, 기후변화는 빠르게 진행될 것으로 전망되며, 자연재해 피해액도 크게 증가될 것으로 전망되고 있다. 특히, 인구와 산업이 밀집된 도시지역은 높은 불투수율, 도시 확장에 따른 취약지역 개발, 강우변화에 따른 방재시스템 취약 등으로 인해 대형화되는 홍수재해 에 매우 취약한 실정이다.
최근 여러 부처에서 기후변화의 영향을 고려한 도시홍수 방재대책을 수립·운영하 고 있다. 2011년에 발생한 우면산 산사태 등 대형 도시홍수에 대응하기 위해 국무총 리실에서는 범부처의 방재대책을 종합한 ‘기후변화대응 재난관리개선 종합대책 백서’를 발표하였다. 소방방재청에서는 지역별 목표강우량을 설정하고 그에 따른 방재대책을 마련하기 위해 「지역별 방재성능목표 설정·운영 지침」을 발표했다.
또한, 국토교통부에서는 방재시설물뿐만 아니라 도시차원의 방재적응능력을 강화 하기 위해 도시계획(광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획) 수립지침을 개정
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폭설, 폭염, 강풍, 해수면 상승)에 대해 도시취약성을 분석하여 토지이용 및 기반시설 계획 등 부문별 계획에 반영함으로써 재해저감을 유도하는 정책을 제도화하고 있다.
이처럼 부처별로 다양한 도시방재대책을 수립하고 있으나, 방재대책을 수행·운영 하는 법, 계획, 조직, 업무, 예산 등 방재체계에 대한 종합적인 검토 및 개선은 미흡한 실정이다. 도시홍수 방재대책들의 효과를 증진하기 위해서는 다양한 방재대 책과 더불어 방재대책을 운영하는 방재체계도 기후변화나 도시화와 같은 여건변화 를 고려하여 개선되어야 한다.
본 연구에서는 기후변화와 도시화를 고려하여 도시홍수 방재체계의 문제점을 진단하고, 개선방안을 제시한다. 주요 연구내용으로는 기후변화와 도시화를 고려한 방재체계의 변화방향을 규명하고, 방재대책별로 방재체계의 문제점을 진단한다.
또한, 미국, 일본, 영국 등 기후변화 대응 선진국을 대상으로 기후변화와 도시화를 고려한 다양한 방재체계 사례를 조사·정리한다. 이를 토대로 기후변화에 대응한 우리나라 도시홍수 방재체계의 문제점과 개선방안을 제시한다.
도시홍수 방재체계 변화방향 및 SPR 관점의 분석방법
제2장에서는 기후변화 및 도시화가 도시홍수에 미치는 영향과 도시홍수의 주요 원인을 조사한다. 또한, 국제기구 및 협약 등에서 제시하고 있는 기후변화를 고려한 방재체계의 변화방향도 고찰한다. 이를 종합적으로 고려하여 도시홍수에 대해 SPR(Source-Pathway-Receptor) 방재대책별로 방재체계의 문제점을 진단한다.
기후변화가 도시홍수에 미치는 주요 영향은 집중호우의 발생빈도 및 강도 증가, 해수면 상승, 태풍의 발생빈도 및 강도 증가 등이라 할 수 있다. 도시화가 도시홍수에 미치는 주요 영향으로는 불투수면적 증가, 하천변 저지대 및 급경사지 등 전형적인 홍수취약지역의 개발 증가, 인구와 산업의 집중, 지하공간 활용 증대 등을 들 수 있다. 선행연구 및 과거의 피해사례를 검토한 결과, 방재시설 용량 부족, 지역특성 고려 부족, 공간적 배치 미흡, 시설물 운영 미흡, 방재관련 업무 및 계획의 연계
미흡, 방재예산 부족 등이 방재체계 미흡에 따른 도시홍수의 주요원인으로 나타났다.
기후변화, 도시화 등의 여건변화는 복합적으로 홍수재해에 영향을 미쳐, 도시지역에 서는 홍수에 의한 취약성이 더욱 가중되는 것으로 나타났다.
UNISDR, World Bank, UNESCO, IDS, 효고행동계획 등 다양한 국제기구·협약 에서는 기후변화를 고려한 방재체계의 변화방향을 제시하고 있다. 주요 내용은 정책적 의지표명, 전략적인 역량 구축, 업무구분 및 책임의 명확성, 업무연계 및 정보공유, 협력관계 증진, 취약지역 개발제한, 개발계획과 연계한 방재대책 마련, 환경시스템의 활용, 재해예방투자의 중요성 강조, 효율적 투자 등 10가지정도로 요약할 수 있다.
이러한 도시홍수의 발생원인과 방재체계의 변화방향을 토대로 SPR 관점에서 분석틀을 제시했다. SPR 모델은 국토계획과 방재사업의 연계, 방재사업에 대한 평가, 위기관리 등을 종합적으로 검토하기 위해 영국 등에서 활용하고 있는 개념모델 이다. SPR 모델은 홍수발생 단계별로 분석하며, S는 강우와 같이 홍수를 유발할 수 있는 요인, P는 침수 또는 범람이 발생되는 과정, R은 홍수에 직접적인 영향을 받는 요인을 나타낸다. 본 연구에는 SPR 모델을 응용하여 도시홍수대응 방재대책별 로 SPR 관점에서의 분석틀을 재정립하고, 도시홍수의 발생원인과 방재체계 변화방 향을 종합하여 문제점 진단관점을 도출하였다. 본 연구에서는 S(기상적 요인)는 홍수 예·경보 시스템과 대피체계, P(공간적 요인)는 홍수재해 관련 위험지역·지구의 지정·정비와 공간계획, R(시설물적 요인)은 방재시설물로 규정하였다.
도시홍수의 발생원인과 방재체계의 변화방향을 종합적으로 검토하여 분석관점을 강화성, 연계성, 효율성이라는 세 가지로 구분했다. 강화성은 기후변화로 대형화되는 재해에 대응하기 위해 방재체계의 관리기반 및 역량을 강화하는 것이다. 연계성은 방재관련 조직의 업무 및 계획 간의 연계를 통해 방재역량을 강화하는 것이다.
효율성은 예방사업의 안정적인 재원확보와 재원의 효율적 투자를 통해 재해예방사 업을 지원함으로써 홍수피해를 저감시키는 것이다. 이러한 세 가지 분석관점을 토대로 SPR별 세부 분석관점을 다음과 같이 정립했다.
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구분 강화성 연계성 효율성
S (기상적
요인)
∙ 기후변화를 고려한 신속·정확한 예·경보체계 마련 및 운영
∙ 예·경보-대피간의 업무연계성
확보 -
P (공간적
요인)
∙ 방재를 고려한 지역 및 지구의 지정 및 관리능력 제고
∙ 방재를 고려한 공간관련 계획
간의 연계성 확보 -
R (시설물적
요인)
∙ 기후변화를 고려한 방재시설물 법규 마련 및 방재능력 제고
∙ 방재시설 관련 업무 등의 연계성 제고
∙ 예방사업의 재원확보 및 효 율적 관리방안 마련
<SPR별 분석관점>
국내 도시홍수 방재체계 현황 및 문제점 진단
3장에서는 2장에서 제시된 SPR 관점의 분석틀을 이용하여 우리나라 도시홍수 방재체계의 주요 문제점을 진단했다. S(기상적 요인)의 방재대책인 홍수 예·경보 시스템과 대피체계에 대해서는 강화성 부문과 연계성 부문의 문제점을 진단했다.
강화성 부문에서는 기상법, 하천법, 민방위법, 재난 및 안전관리 기본법 등 예·경보 관련 법규가 개별법에 의해 다원화되어 규정되어 있고, 발령 및 전달주체 도 다원화되어 주민 입장에서는 신속하고 정확한 재난상황 파악이 어려우며, 상황실의 비효율적 운영, 체계적 예·경보 시스템의 계획수립 및 예산확보의 어려움 등이 주요 문제점으로 도출되었다. 연계성 부문에서는 국지성 호우와 같은 지역적 재난발생시 관련기관간의 협조·연계체계가 미흡하고, 대피계획 수립주체의 다원화 등으로 인해 예·경보와 대피와의 연계성 미흡이 주요 문제점 으로 도출되었다.
P(공간적 요인)의 방재대책인 홍수관련 위험지역·지구 지정·정비 및 공간계획 에 대해서 강화성 부문과 연계성 부문의 문제점을 진단했다. 강화성 부문에서는 재해위험 지역·지구 지정과 관련된 법규의 다원화로 내용이 중복되고 차별성이 미흡한 것이 주요 문제점으로 도출되었다. 또한, 지역·지구 선정기준의 구체성 결여와 장기 미정비 자연재해위험지구의 관리 미흡, 예산 부족 등에 따른 위험지 구의 정비·관리 미흡 등이 주요 문제점으로 도출되었다. 연계성 부문에서는 소방방재청의 지역별 방재성능 목표 관련 지침과 풍수해저감종합계획, 국토교통 부의 기후변화 재해 취약성 분석 및 2012년에 개정된 도시계획(광역도시, 도시기 본, 도시관리계획)에 중점을 두어 문제점을 진단했다. 연계성 부문에서는 방재계 획과 공간 계획의 연계성 미흡, 기후변화 재해 취약성 분석결과의 부문별 계획 반영 미흡, 기후변화를 고려한 방재대책간의 연계 미흡 등이 주요 문제점으로 도출되었다.
R(시설물적 요인)의 방재대책인 방재시설물에 대해서는 강화성 부문, 연계성 부문과 효율성 부문의 문제점을 진단했다. 강화성 부문은 지자체별로 기후변화 를 고려한 지역별 방재성능 목표를 설정하고, 다양한 방재계획에 반영하고 있지만, 예산확보 미흡 등으로 실제적인 방재능력 제고측면에서는 한계가 있는 것으로 판단되었다. 연계성 부문에서는 시설물 관리주체의 다원화로 인한 효율 성 저하와 방재계획을 총괄하고 부처간의 업무 및 계획을 조정할 수 있는 통합운 영기구의 부재 등이 주요 문제점으로 도출되었다. 효율성 부문에서는 예방사업 의 구분체계 불분명, 방재계획과 재정계획간의 연계 미흡, 예방사업 수행시 지자체의 높은 중앙정부 의존도와 재난관리기금의 활용 미흡 등이 주요 문제점 으로 도출되었다.
x
강화성 연계성 효율성
S (기상적
요인)
∙ 예·경보 발령 다원화로 인한 재난상황 파악의 어려움
∙ 예·경보체계의 다원화로 인한 중복성 및 상황실의 비효율적 운영
∙ 예·경보 시스템의 체계적 계획 수립 및 예산확보 미흡
∙ 지역적 재난발생시 관련 기관 간의 협조·연계 및 역할분담 미흡
∙ 예·경보와 대피와의 연계성 미흡
-
P (공간적
요인)
∙ 재해관련 지역·지구 중복 및 설정기준의 구체성 결여
∙ 재해관련 지역·지구의 정비 및 관리방안 미흡
∙ 방재-공간 계획의 연계성 미흡
∙ 기후변화 재해 취약성 분석결 과의 도시계획 반영 미흡
∙ 기후변화를 고려한 대책간의 연계 미흡
-
R (시설물적
요인)
∙ 예산확보 미흡으로 인한 방재 능력 제고의 어려움
∙ 시설물 관리주체의 다원화로 인한 관리 효율성 저하
∙ 종합적 방재계획의 수립·수 행을 위한 통합운영기구의 부재
∙ 예방사업 구분의 불분명
∙ 방재-재정계획간의 연계 미흡
∙ 높은 중앙정부 의존도와 재난 관리기금 활용 미흡
<SPR별 주요 문제점>
외국의 도시홍수 방재체계 현황 및 시사점
4장에서는 기후변화 대응 선진국인 미국, 일본, 영국의 도시홍수 방재체계 사례를 SPR별로 구분하여 시사점을 도출했다. 먼저, S(기상적 요인)의 주요 시사점은 예·경 보체계의 신속·정확성 제고를 위해 명확한 업무분담과 예·경보의 단순화이다. 일본 수방법에 의한 홍수 예·경보 전달절차는 여러 기관의 분석자료를 바탕으로 공동으로 예·경보함으로써 중복발표에 따른 혼란을 피하고, 중앙기관부터 지자체, 주민까지 신속하게 전달되도록 하고 있다. 영국에서는 홍수 예·경보 직통서비스(Floodline Warning Direct Service)를 구축·운영하고 있다. 주요 내용은 위급 상황에 따라 홍수 예·경보를 4단계로 단순화하고, 주민들이 단계별 상황 및 행동요령을 체계적으 로 숙지하도록 하고 있다. 또한, 다양한 가이드라인을 마련하여 예·경보와 대피체계 간의 연계를 명확히 하고 있으며, 오프라인 시스템도 적극 활용하고 있다. 일본에서는
기초지자체에 지역주민 및 수방 관련 단체들로 구성된 자율방재단을 구성하여 평상시의 수방 역량강화와 예·경보 발령시의 주민대피 등을 지원하고 있다.
P(공간적 요인)의 주요 시사점은 재해위험 지역·지구를 선정하고 공간계획과 연계하여 체계적인 공간계획을 수행하고 있다. 영국의 국토계획정책프레임워크 (NPPF)에서는 장기적인 관점에서 기후변화 등을 고려하여 순차검증 및 예외검증을 통해 홍수위험도를 고려한 지역맞춤형 공간계획을 수립하고 있다. 또한, 다양한 개별법에 의한 위험지역 선정보다는 중복성을 최소화하고, 현실성을 제고하기 위해 노력하고 있다. 일본에서는 종합치수대책, 토지이용 일체형 수방사업 등을 통해 방재를 고려한 공간계획을 수행하고 있다. 또한, 도시홍수 대책들의 현실성 제고를 위해 특정도시하천 침수피해대책법을 마련하여 관련 법규들과의 연계를 도모하고 있다. 미국에서는 Rain to Recreation 프로그램처럼 방재를 고려한 공간계획 수립시 필요한 재원을 확보하기 위해 간접세를 부과하는 법안을 제시하는 등 계획수립뿐만 아니라 현실성 제고를 위해 노력하고 있다.
R(시설물적 요인)의 주요 시사점은 부처·부서간의 업무 연계성 강화 및 안정적 재원확보라 할 수 있다. 방재업무의 특성상 전문성을 갖춘 여러 부서에서 업무를 수행하는 것이 바람직하지만, 효율성 제고를 위해서는 방재관련 계획 및 업무를 총괄하고 조정하는 역할이 필요하다. 영국의 경우, 대부처인 환경·식품·농촌부 (Defra)에서 대부분의 방재관련 업무를 담당하고 있고 부처간의 방재관련 계획은 국무총리실에서, 지방의 방재관련 계획 및 업무간 연계는 지방홍수청(LLFA)에서 담당하고 있다. 미국은 연방재난관리청(FEMA), 일본은 국토청 방재국이 내각부로 이관되어 방재관련 계획 및 업무를 총괄·조정하는 역할을 담당하고 있다. 또한, 선진국에서는 방재시설물의 설치 및 관리를 위한 안정적 재원확보에도 많은 노력을 하고 있다. 재해예방비를 증대하면 복구비를 절감시켜 경제성을 확보할 수 있다는 원칙하에 예방사업에 대한 재원을 증대시키고 있다. 미국이나 일본에서는 재해예방 사업을 명확하게 정의하고 사업들을 분류함으로써 예방사업의 재원을 안정적으로 확보하고 체계적으로 관리하고 있다. 또한, 영국에서는 파트너쉽 펀딩모델 등을
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기후변화 및 도시화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안
제5장에서는 국내 도시홍수 방재체계의 주요 문제점과 선진외국의 시사점을 토대로 SPR별 개선전략 및 개선방안을 제시했다. 먼저, S(기상적 요인)의 기본목표는 신속하고 안전한 대피·대응이고, 이를 수행하기 위한 전략으로는 운영관리기반 및 역량강화와 업무 및 계획간 연계성 제고를 선정했다. 운영관리기반 및 역량강화를 위한 개선방안으로는 예·경보 발령 근거규정의 체계화, 단순화 및 역량강화를 제시했 다. 업무 및 계획간 연계성 제고를 위한 개선방안으로는 국지성 호우에 대비한 협조·연계 강화방안 및 예·경보-대피 체계간의 연계성 강화를 제시했다.
P(공간적 요인)는 선제적 위험지역 지정 및 관리를 기본목표로 설정하고, 재해 위험지역 지정 및 관리강화와 방재-공간 계획의 연계성 확보를 개선전략으로 제시했 다. 재해 위험지역 지정 및 관리강화를 위해 중복되고 차별성이 적은 방재관련 지역·지구를 검토·통합하는 방안을 제시했다. 방재계획과 공간계획의 연계성을 확보 하기 위해 국토교통부에서 수행중인 기후변화 재해취약성 분석을 풍수해저감종합계 획 등의 방재계획뿐만 아니라 도시계획의 부문별 계획과도 연계하는 방안을 제시했 다. 또한, 현실성 제고를 위해 방재계획과 공간 계획의 통합 가이드라인을 마련하는 방안을 제시했다.
R(시설물적 요인)은 업무 연계성 강화 및 실효성 제고를 목표로 설정하고 방재관련 부서의 연계성 강화와 재원확보를 통한 방재사업의 실효성 제고를 전략으로 제시했 다. 방재관련 부서의 연계성 강화를 위해 ‘중앙재난안전대책본부(중대본)’의 상설화 와 광역지자체 방재부서의 기능강화를 주요 개선방안으로 제시했다. 또한, 재원확보 를 통한 방재사업의 실효성 제고를 위해 재해예방사업을 명확하게 분류하고 체계적 으로 관리함으로써 안정적 재원 확보의 기틀을 마련하고 재난관리기금을 활성화하 는 방안을 제시했다.
본 연구에서는 제시된 개선방안의 현실성 제고를 위해 핵심과제를 도출하여 구체화하였다. 설문조사 결과, 방재관련 업무의 다원화로 효율성이 저하된다는 의견에 많은 전문가 및 실무자가 공감했고, 이를 개선하기 위해서는 다양한 부처의
방재관련 계획과 업무를 조정하는 조직이 필요하다. 중앙정부 차원에서는 중대본을 상설화하고 지방정부 차원에서는 광역지자체의 방재부서의 기능을 강화할 필요가 있다. 또한, 기후변화에 대응하기 위해서는 시설물적 대책뿐만 아니라 도시차원에서 공간계획을 통해 재해에 대응하는 것이 중요하다. 2012년에는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령이 개정되었고, 풍수해저감종합계획 수립지침이 개정되었 지만, 여전히 공간계획과 방재계획을 연계시키는데에는 많은 한계가 있다. 이를 개선하기 위해서는 방재-공간 통합 가이드라인을 마련할 필요가 있다.
이를 종합적으로 고려하여 핵심과제로는 중대본 상설화, 광역지자체의 방재업무 강화, 방재-공간 통합 가이드라인 마련을 선정했다. 첫 번째 핵심과제는 대형 재난발생시에만 구성되는 중대본을 상설화하는 방안이다. 상설화된 중대본의 초기 구성은 국토교통부, 안전행정부, 소방방재청 등 방재관련 중앙부처의 공무원을 파견하여 계획검토팀, 예산지원팀, 기술지원팀, 업무조정팀 등으로 구성한다. 주요 업무는 방재관련 계획의 총괄·조정, 재해예방사업의 체계적인 재원관리 및 안정적 재원확보, 방재지역의 지정, 광역지자체의 방재-공간 계획 검토, 부처간·지자체간 업무조정 등을 담당한다. 두 번째 핵심과제는 광역지자체의 방재부서의 기능강화이 다. 광역지자체의 방재부서는 기초지자체의 방재지구 선정·검토, 관련부서 및 지자 체간의 업무조정, 재난관리기금 활성화 및 파트너쉽 펀드 조성·운영 등의 업무를 담당한다. 마지막 핵심과제는 방재-공간 통합 가이드라인 마련이다. 통합 가이드라 인은 크게 광역차원과 지구차원으로 구분하여 구성한다. 광역차원에서는 방재지역 -광역도시계획-도 풍수해저감종합계획을 연계시켜 상·하류 지자체 개발 및 방재사 업 수행에 따른 유기적 영향관계, 광역차원의 공간방재 구축방향 등 거시적 차원에 서의 공간계획과 방재계획을 연계한다. 지구차원에서는 방재지구-도시기본(도시 관리)계획-시·군 풍수해저감종합계획을 연계시킨 지구차원의 통합가이드라인을 마련하고, 부문별 계획수립 방법 및 재원확보, 단계별·연차별 시행계획 등을 구체적 으로 제시한다.
xiv 결론
본 연구에서는 기후변화 및 도시화에 따른 도시홍수의 주요 원인과 국제기구 및 협약 등에서 제시하는 방재체계의 변화방향을 고찰하였다. 도시홍수 방재체계의 문제점을 진단하기 위해 방재대책을 SPR별로 구분하였고, 홍수재해의 주요 원인과 국제기구·협약 등에서 제시하는 방재체계의 변화방향 등을 토대로 SPR별 분석관점 을 정립했다. 또한, SPR 관점의 분석틀을 이용하여 우리나라 방재체계의 문제점을 체계적으로 검토하였으며, 미국, 일본, 영국 등 기후변화 대응 선진국의 사례를 SPR별로 조사하여 시사점을 도출하였다. 본 연구에서 도출된 도시홍수 방재체계의 주요 문제점과 시사점을 바탕으로 SPR별 개선의 목표와 전략을 수립하고 개선방안 을 제시했다. 제시된 개선방안 중에서 중대본의 상설화, 광역지자체 방재부서의 기능강화, 방재-공간 통합 가이드라인 마련 등은 핵심과제로 선정하여 보다 구체적 인 개선방안을 제시하였다.
본 연구는 선행 연구들에서 제시한 시설물 중심의 방재대책과 단편적인 개선방안 을 넘어 SPR 관점의 분석틀을 이용하여 기후변화 및 도시화 영향을 고려한 도시홍수 방재체계의 개선방안을 제시했다는데 그 의의가 있다.
｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜
차례
주요 결론 및 정책제안 ⅰ
발 간 사 ⅲ
요 약 ⅴ
I. 연구의 개요 3
1. 연구의 배경 및 필요성 3
1) 연구의 배경 3
2) 연구의 필요성 4
2. 연구의 목적 및 범위 5
1) 연구의 목적 5
2) 연구의 범위 5
3. 연구의 방법 및 수행절차 6
1) 연구의 방법 6
2) 연구 수행절차 7
4. 선행연구 고찰 및 관련개념 검토 8
1) 선행연구 고찰 8
2) 관련개념 검토 10
II. 도시홍수 방재체계의 변화방향 및 SPR 관점의 분석방법 15
1. 기후변화 및 도시화의 현황과 영향 15 1) 기후변화 및 도시화의 현황과 전망 15 2) 기후변화 및 도시화가 도시홍수에 미치는 영향 18 2. 홍수재해의 주요 원인과 방재체계의 변화방향 20
1) 홍수재해의 주요 원인 20
2) 방재체계의 국제적 변화동향 및 도시홍수 방재체계의 변화방향 23 3. SPR 관점의 분석틀 개요 및 분석방법 31 1) SPR 관점의 분석틀 개요 31
III. 국내 도시홍수 방재체계의 현황 및 문제점 39
1. 방재체계 일반현황 39
1) 법규 및 지침 39
2) 계획 42
3) 조직 및 업무 43
4) 예산 53
2. SPR별 방재체계 문제점 진단 60
1) S(기상적 요인) 60
2) P(공간적 요인) 68
3) R(시설물적 요인) 77
4) 문제점 종합 및 설문조사 결과 89
IV. 외국 도시홍수 방재체계의 현황 및 시사점 95
1. 미국 95
1) S(기상적 요인) 95
2) P(공간적 요인) 96
3) R(시설물적 요인) 97
2. 일본 103
1) S(기상적 요인) 103
2) P(공간적 요인) 108
3) R(시설물적 요인) 113
3. 영국 117
1) S(기상적 요인) 117
2) P(공간적 요인) 120
3) R(시설물적 요인) 129
4. 시사점 종합 132
1) S(기상적 요인) 132
2) P(공간적 요인) 133
3) R(시설물적 요인) 135
V. 기후변화 및 도시화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 139
1. 개선의 기본방향 139
1) 기후변화 시대의 방재체계 변화방향 139 2) SPR별 개선의 기본 방향 140
2. SPR별 개선방안 143
1) S(기상적 요인) 143
2) P(공간적 요인) 149
3) R(시설물적 요인) 153
3. 도시홍수 방재체계 개선을 위한 핵심과제 159
1) 설문조사 결과 159
2) 핵심과제 160
VI. 결론 167
1. 연구의 의의 167
2. 학술적·정책적 기대효과 168
3. 연구의 특징 및 향후과제 169
참고문헌 171
SUMMARY 177
부록 181
｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<표 1-1> 본 연구와 선행연구와의 차별성 9
<표 2-1> 도시홍수의 주요 발생원인 21
<표 2-2> 국제기구 및 협약 등에서 제시한 방재체계의 변화방향 25
<표 2-3> 홍수재해 발생원인 및 SPR과의 연관성 33
<표 2-4> SPR별 분석관점 36
<표 3-1> 방재 관련 법규 및 지침 40
<표 3-2> 방재 관련 계획 42
<표 3-3> 소방방재청 방재관련 부서의 주요 업무내용 44
<표 3-4> 국토교통부 방재관련 부서의 주요 업무내용 46
<표 3-5> 안전행정부 방재관련 부서의 주요 업무내용 48
<표 3-6> 환경부 방재관련 부서의 주요 업무내용 49
<표 3-7> 기상청 방재관련 부서의 주요 업무내용 51
<표 3-8> 한강홍수통제소 방재관련 부서의 주요 업무내용 52
<표 3-9> 국가안전관리기본계획의 투자추이 54
<표 3-10> 세출예산의 기능별 분류 56
<표 3-11> 지자체의 세입구조 57
<표 3-12> 지자체의 세입구조 구성 비교 58
<표 3-13> 재난관리기금 및 재해구호기금의 용도 59
<표 3-14> 재난 예·경보 관련 법규의 주요 내용 61
<표 3-15> 재난문자방송의 송출요청 정보 62
<표 3-16> 예·경보 관련 부서의 주요 업무내용 66
<표 3-17> 방재관련 지구의 선정기준 및 정비·관리방안 68
<표 3-18> 자연재해위험지구 미정비지구 현황 및 재정자립도 71
<표 3-19> 도시방재 분야별 담당부서 및 주요업무 79
<표 3-20> 제1차 국가안전관리기본계획상 재해예방사업의 범위 83
<표 3-21> 국토해양부의 예산안 추이 84
<표 3-22> 국가안전관리기본계획의 연차별 투자계획 86
<표 3-23> 서울시 재난관리기금(재난계정) 지출현황 88
<표 3-24> SPR별 주요 문제점 91
<표 3-25> 방재체계의 문제점 진단에 대한 설문조사 결과 92
<표 4-1> 미국의 재난관련 기금 현황 102
<표 4-3> 기초자치단체의 판단항목과 하천관리자의 제공정보 106
<표 4-4> 재해위험구역의 구분 및 제한 개요 110
<표 4-5> 일본의 방재관련 사업 유형 116
<표 4-6> 일본의 재난관리예산 추이(2007~2010) 117
<표 4-7> 영국의 국토·도시계획의 홍수구역(Flood Zone) 구분 126
<표 4-8> 영국의 강우강도 등에 대한 예방적 민감도 범위 권고안 128
<표 4-9> 영국의 해수면 순상승에 대한 허용치 권고안 129
<표 4-10> 영국의 홍수방재 관련 기관들의 주요업무 130
<표 5-1> SPR별 주요 문제점 및 개선방안 158
<표 5-2> 방재체계 개선방안에 대한 설문조사 결과 159
｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<그림 1-1> 연구추진체계 7
<그림 1-2> 방재대책 및 방재체계 모식도 11
<그림 1-3> SPR 모델의 개념도 12
<그림 2-1> 우리나라 연평균 기온변화(1912~2008) 16
<그림 2-2> 10년 평균 강수량의 변동추세 16
<그림 2-3> 시간당 50mm 이상의 집중호우 발생횟수 17
<그림 2-4> 전국 불투수면적률의 변화추이 18
<그림 2-5> 하천별 계획홍수위와 주변도시의 지반고 비교 20
<그림 2-6> 홍수재해의 원인 및 국제적 방재체계 변화동향 28
<그림 2-7> 홍수재해의 원인 및 방재체계의 변화방향 30
<그림 2-8> SPR의 개념 32
<그림 2-9> SPR 관점의 분석틀 개념도 33
<그림 3-1> 소방방재청의 방재관련 조직체계도 44
<그림 3-2> 국토교통부의 방재관련 조직체계도 45
<그림 3-3> 안전행정부의 방재관련 조직체계도 47
<그림 3-4> 환경부의 방재관련 조직체계도 49
<그림 3-5> 기상청의 방재관련 조직체계도 50
<그림 3-6> 한강홍수통제소의 방재관련 조직체계도 52
<그림 3-7> 국가재정운영 계획의 구분 53
<그림 3-8> 분산식 빗물관리 시스템 개념 및 설치기준 72
<그림 3-9> 현재 및 미래 폭우 취약성 분석결과(예시) 75
<그림 3-10> 기후변화 대응을 위한 방재계획 및 공간계획 76
<그림 3-11> 2010년도 하수도 재정 78
<그림 3-12> 하수도요금 현실화율 변화추이 78
<그림 3-13> 계양천 유역종합치수 계획도 80
<그림 3-14> 홍수피해액 및 예방투자의 변화추이 82
<그림 4-1> 미국의 예·경보 체계 개념도 96
<그림 4-2> 레넥사시의 공원 및 산책로 관리 계획 97
<그림 4-3> 강우분석 Interactive Map 98
<그림 4-4> 뉴올리언즈 HSDRRS계획 관련 방재시설물 99
<그림 4-7> 기상청의 홍수 예·경보 절차 105
<그림 4-8> 요도천의 예·경보 시스템의 연계강화 프로세스 107
<그림 4-9> 나고야시 재해위험구역 지정 사례 109
<그림 4-10> 미에현의 토지이용일체형 수방사업 사례 112
<그림 4-11> 일본의 재난관리체계 113
<그림 4-12> 특정도시하천 침수피해대책법과 다른 법률과의 관계 114
<그림 4-13> 방재시설물 설치관리를 위한 협력체계 115
<그림 4-14> 홍수 예·경보 직통서비스의 상황코드 및 행동요령 119
<그림 4-15> 영국 국토·도시계획체계의 기본구조 121
<그림 4-16> 지방개발프레임워크(LDF)의 주요 계획문서 122
<그림 4-17> 홍수위험을 고려한 개발제어의 기본구조 124
<그림 4-18> 영국의 홍수위험평가 체계 127
<그림 4-19> 홍수위험관리기관의 기금운용 흐름도 131
<그림 5-1> S분야(기상적 요인) 개선의 기본방향 140
<그림 5-2> P분야(공간적 요인) 개선의 기본방향 141
<그림 5-3> R분야(시설물적 요인) 개선의 기본방향 142
<그림 5-4> S분야(기상적 요인) 개선방안 모식도 143
<그림 5-5> P분야(공간적 요인) 개선방안 모식도 149
<그림 5-6> R분야(시설물적 요인) 개선방안 모식도 154
<그림 5-7> 상설화된 증대본 조직도(안) 161
chapter 1
연구의 개요
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1
연구의 개요
본 장에서는 연구의 개요, 연구방법론, 선행연구와의 차별성 등을 제시한다.
또한, 도시홍수, 방재대책 및 체계 등의 관련 용어의 개념을 정립하고, SPR 모델의 개념을 검토한다.
1. 연구의 배경 및 필요성
1) 연구의 배경
최근 기후변화의 영향은 다양한 분야에 많은 부정적인 영향을 미치고 있다(IPCC, 2007). 특히, 세계 곳곳에서 기후변화의 영향으로 인한 다양한 재해가 발생하고 있어, 많은 인명 및 재산피해를 유발시키고 있다. 특히, 홍수 피해가 가장 크고, 광범위한 지역에 많은 악영향을 미치고 있다(Brown, 1998; Gremilion et al., 2000).
이러한 홍수 피해는 향후 기후변화의 영향으로 더욱 넓은 지역에서 막대한 피해를 유발시킬 것으로 전망되고 있다(Pielke and Downton, 2000, Lehner et al., 2006).
우리나라도 기후변화의 영향으로 인해 호우, 태풍, 강풍, 대설 등의 다양한 자연재 해가 빈번히 발생하고 있다. 특히 호우 및 태풍에 의한 홍수재해로 인해 막대한 재산 및 인명 피해가 발생하고 있다. 지난 10년간(2002-2011) 연평균 자연재해 피해액 1조 8천억 원 중 약 90%가 호우 및 태풍에 의한 피해액으로 집계 되었다(2011 재해연보). 특히, 도시지역은 기후변화의 영향과 높은 불투수율, 인구 및 산업집중, 취약지역 개발 등 도시화의 영향으로 홍수피해에 더욱 취약한 실정이다.
4 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
방재대책을 활발하게 수립·운영하고 있다. 국무총리실에서는 2011년도에 발생한 우면산 산사태 등 대형화되는 도시홍수에 대응하기 위해 범부처의 방재대책을 종합한 ‘기후변화대응 재난관리개선 종합대책 백서’를 발표했다. 또한, 소방방재청 에서는 지자체별로 목표강우량을 설정하여 기존 시설물의 방재성능을 평가하고 개선함으로써 재해를 저감시킨다는 내용이 포함된 「지역별 방재성능목표 설정·운 영 지침」을 발표했다. 특히, 기후변화로 대형화되는 재해에 대응하기 위해서는 기존의 전통적인 방재시설물뿐만 아니라 도시차원에서 공간계획을 수립시 방재개념 을 도입하는 취지로 국토교통부에서는 도시계획 (광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획) 수립 지침을 개정하여 도시계획 수립시 기후변화를 고려한 재해 취약성 분석을 수행하고 토지이용계획, 기반시설계획 등 부문별 계획에 반영하도록 제도화하고 있다.
2) 연구의 필요성
도시홍수 방재대책의 효과를 증진하기 위해서는 현재 수립되고 있는 다양한 방재대책과 더불어 방재대책을 구성·운영하는 법, 계획, 조직, 업무, 예산 등의 방재체계도 종합적으로 검토할 필요가 있다. 이를 위해서는 기후변화 및 도시화가 도시홍수에 미치는 영향과 최근 발생하고 있는 도시홍수의 주요 원인을 규명할 필요가 있다. 또한, 여건변화를 고려한 방재체계의 변화동향을 조사하고, 기후변화와 도시화가 홍수재해에 미치는 영향, 도시홍수의 주요 발생 원인을 종합적으로 검토하 여 방재체계의 발전방향을 모색하는 것이 필요하다.
방재체계의 발전방향은 방재대책별 특성에 따라 다르게 나타날 수 있다. 이를 위해 방재대책들을 홍수에 대응하는 특성에 따라 SPR(Source-Pathway- Receptor)로 구분하고, SPR별 방재체계의 지향방향을 검토할 필요가 있다. SPR별 방재체계의 발전방향을 토대로 현재 우리나라 방재체계의 주요 문제점을 검토하고, 개선방안을 제시함으로써 기후변화와 도시화 등 여건변화에 대응한 안전한 방재체 계를 구축할 수 있다.
2. 연구의 목적 및 범위
1) 연구의 목적
본 연구의 목적은 기후변화 및 도시화 등 여건변화에 대응하여 도시홍수 방재대책 별(SPR별) 방재체계의 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하는 것이다. 이를 위해 기후변화와 도시화가 도시홍수에 미치는 영향과 도시홍수의 주요 발생 원인을 종합적으로 검토하고, 방재체계의 변화방향을 모색한다. 이를 토대로 현재 우리나라 도시홍수 방재체계의 문제점을 진단하고 개선방안을 제시한다.
2) 연구의 범위
(1) 공간적 범위
연구의 공간적 범위는 국토 전반의 방재체계를 대상으로 하며, 다양한 지자체의 사례조사 및 관련 공무원 면담 등을 통해 지역 및 실무자들이 느끼는 방재체계의 문제점을 구체적으로 검토한다.
(2) 내용적 범위
연구의 내용적 범위는 도시홍수 방재대책별 방재체계의 문제점을 진단하고 개선 방안을 제시하는 것이다. 구체적인 연구내용은 다음과 같다.
- 도시홍수 방재체계의 변화방향 및 SPR 관점의 분석방법 - 우리나라의 도시홍수 방재체계 현황 및 문제점
- 외국의 도시홍수 방재체계 현황 및 시사점
6 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
3. 연구의 방법 및 수행절차
1) 연구의 방법
(1) 문헌 및 인터넷 조사를 통한 현황분석 및 SPR관점의 분석틀 정립
선행연구 조사를 통해 기후변화, 도시화가 홍수재해에 미치는 영향, 도시홍수를 유발시키는 주요 원인 등을 검토한다. 또한, 국제기구, 국제협약 등을 중심으로 기후변화에 대응한 방재체계의 변화동향을 조사하고, 국내·외 방재체계 구축 및 운영현황, 여건변화를 고려한 변화방향 등을 조사한다. 이를 종합하여, SPR 관점에서 의 분석틀을 정립하고 방재체계의 개선방안을 도출한다.
(2) SPR 모델을 활용한 문제점 진단
SPR별 분석관점에 따라 홍수관련 위험지역·지구의 지정현황, 관련 데이터 및 법규, 조직 및 업무 현황 등을 검토하여 우리나라 도시홍수 방재체계의 주요 문제점을 진단한다.
(3)현장·면담조사 및 설문조사
사례지역을 중심으로 현장조사 및 담당 공무원 면담을 통해 현장감 있는 문제점 진단 및 현실성 있는 개선방향 등을 조사한다. 또한, 설문조사를 통해 문제점 진단의 객관성 확보 및 개선방안의 현실성 등을 검토한다.
(4) 자문회의 및 업무협의회
관련전문가 자문회의를 통해 연구방향과 주요 문제점 진단 및 개선방향 등에 대한 의견을 수렴하고 국토교통부, 안전행정부, 소방방재청 등 중앙부처 공무원과 지자체 공무원들을 중심으로 업무협의회를 구성하여 연구결과가 정책에 반영되도록 노력한다.
<그림 1-1> 연구추진체계 (5) 외부전문가를 활용한 협동연구
방재, 행정분야 등 관련 전문가를 활용하여 법·제도 개선방안 및 외국 방재체계의 시사점을 도출한다.
2) 연구 수행절차
8 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
4. 선행연구 고찰 및 관련개념 검토
1) 선행연구 고찰
(1) 주요 선행연구 현황
“재난경감을 위한 도시방재 가이드라인 개발(3차 년도)-방재력을 고려한 도시안 전기준 개발”에서는 기후변화 등 여건변화에 대응하기 위한 방재력 관점에서 도시계 획, 관리, 설계단계를 분석하고, 부문간·계획간 연계를 통해 도시안전기준을 제시했 다. 이처럼 여건변화를 고려한 도시방재력 관점에서 도시안전기준을 제시하고 있어 본 연구의 연구목적과 유사하지만 본 연구에서는 SPR별 방재체계의 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하기 때문에 분석대상과 분석관점이 다르다.
“기후변화 적응도시 조성방안 연구(Ⅰ,Ⅱ)”는 기후변화에 따른 도시취약성 평가방 법을 정립하고 적응능력 제고사업을 제시했다. 현재 및 미래의 기후변화에 따른 취약성을 분석하고 도시의 적응능력을 제고하기 위한 사업을 제시하는 연구로써 방재체계의 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하는 본 연구의 연구관점과는 다르다.
“도시방재 기준 및 체계정립을 위한 기초연구”는 도시방재체계 검토를 통해 연구과제를 도출, 도시방재 기반구축, 도시안전 성능평가, 지역 방재력평가, 방재형 도시개발의 핵심분야별 연구과제를 기획했다. 여건변화를 고려하여 도시방재의 기준 및 체계정립의 변화방향 제시라는 측면에서 연구목적은 유사하지만 연구대상 이 시설계획 등에만 중점을 두고 있으며, 도시홍수 방재대책별(SPR별) 방재체계의 문제점을 진단하고 개선방안을 제시하는 본 연구와는 연구분석 방법 및 분석대상에 서 차이가 있다.
“서울시의 새로운 재난관리체계 구축”은 도시재난 예방과 감소를 위한 서울시의 재난관리체계 개선방안을 제시했다. 여건변화 등을 고려하여 서울시의 재난관리체 계 개선방안을 제시하는 연구로써 연구대상이 서울시에 국한되어 있어 본 연구와는 차이가 있다.
구 분 선행연구와의 차별성
연구개요 연구방법 주요 연구내용
주 요 선 행 연 구
1
∙ 과제명: 방재력을 고려한 도시안 전기준 개발
∙ 연구자(연도): 김현주(2012)
∙ 연구목적: 여건변화에 대응하기 위 한 방재력 관점에서 도시계획, 관 리, 설계 단계를 분석하고, 부문 별 계획간 연계를 통해 도시안전 기준을 제시
∙ 문헌 및 인터넷 조사
∙ 자문회의
∙ 현장 및 면담조사
∙ 도시안전기준 해외사례 조사
∙ 방재력 관점의 계획기준 분석
∙ 도시안전기준 및 활용방안
2
∙ 과제명 : 기후변화 적응도시 조성 방안 연구-I, II
∙ 연구자(연도): 심우배 (2012, 2011)
∙ 연구목적 : 기후변화에 따른 도시 취약성 평가방법 제시 및 적응능 력 제고사업 발굴, 및 방재기준 보완
∙ 문헌 및 인터넷 조사
∙ 현장 및 면담조사
∙ 전문가 설문조사
∙ 인과관계 분석
∙ GIS 분석
∙ 도시의 기후변화 재해 취약성 평가방법 및 평가지표 도출
∙ 외국의 도시 재해 적응능력 제고 사례조사 및 시사점
∙ 도시 기후변화 재해 적응능력 제고사업 발굴방안
∙ 도시 기후변화 적응능력 제고를 위한 제도개선방안
3
∙ 과제명: 도시방재 기준 및 체계정 립을 위한 기초연구
∙ 연구목적: 기후변화 등 여건변화에 대응하기 위한 방재력 관점에서 도시계획, 관리, 설계 단계를 분석하고, 부문별 계획간 연계 를 통해 도시안전기준을 제시
∙ 연구자(연도): 김현주(2009)
∙ 문헌 및 인터넷 조사
∙ 자문회의
∙ 현장 및 면담조사
∙ 도시방재 개념정립
∙ 도시방재 관련 현안 및 이슈 검토
∙ 국내외 도시방재체계 고찰
∙ 도시방재체계구축을 위한 연구 기획
4
∙ 과제명: 서울시의 새로운 재난관 리체계 구축
∙ 연구자(연도): 김윤종(2009)
∙ 연구목적: 서울시의 효과적인 재 난관리체계 개선방안 수립
∙ 문헌 및 인터넷 조사
∙ 자문회의
∙ 전문가 설문조사
∙ 국내 재난관리체계 현황 및 문제점
∙ 국외(미국, 일본) 재난관리체계 현황 및 시사점
∙ 서울시 재난관리체계 개선방안
본연구
∙ 기후변화, 도시화 등의 여건변화가 도시홍수에 미치는 영향을 분석하여 방재체계의 변화방향을 모색하고, 도시홍수 대응 방재대책별 (SPR별) 방재체계의 문제점을 진
∙ SPR 관점의 분석틀 활용
∙ 문헌 및 인터넷 조사
∙ 현장·면담조사 및 설문조사
∙ 자문회의 및 업무협의회
∙ 협동연구
∙ 도시홍수 방재체계 변화방향 및 SPR관점의 분석방법
∙ 국내 도시홍수 방재체계의 현황 및 문제점 진단
∙ 외국 도시홍수 방재체계의 현황 및 시사점
<표 1-1> 본 연구와 선행연구와의 차별성
10 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
(2) 본 연구와의 차별성
본 연구에서는 기후변화, 도시화 등 여건변화가 도시홍수에 미치는 영향, 도시홍수 의 발생원인 등을 분석하고 이에 대응하기 위한 도시홍수 방재체계의 변화방향을 제시한다. SPR 관점의 분석틀을 이용하여 도시홍수 대응 방재대책별(SPR별) 방재체 계의 문제점을 분석한다. 미국, 일본, 영국 등 선진국을 대상으로 방재체계 운영상의 시사점을 도출하고, 우리나라 현실에 맞는 개선방안을 제시한다.
2) 관련개념 검토
(1) 관련용어 개념정립
도시홍수
“홍수”는 태풍, 호우 등 강우에 인하여 발생하는 피해이다. 「자연재해대책법」제 2조 제1호에서는 “재해”를「재난 및 안전관리 기본법」제3조 제1호에 따른 재난으 로 인하여 발생하는 피해로 정의하고 있으며, 풍수해를 포함하는 자연재해에 대해서 정의하고 있다. 자연재해는 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 적조, 조수, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해이며, 풍수해는 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 조수, 대설, 그 밖에 이에 준하는 자연현상으로 인하여 발생하는 재해라고 정의한다.
본 연구에서는 기후변화에 따른 강우사상 변화로 발생하는 재해에 중점을 두기 때문에 홍수재해를 태풍과 집중호우 등 강우에 인하여 발생하는 피해로 규정한다.
태풍은 여름철에 열대지방의 해상에서 발생하는 열대성 저기압의 규모가 커져서 발달한 열대성 폭풍을 말한다. 호우는 단시간에 내리는 많은 양의 비를 의미하며, 집중호우의 명확한 기준은 없지만 대체로 일 강수량이 연 강수량의 10% 이상일 때를 말한다. 기상청에서는 일강수량이 80mm 이상일 때 호우주의보를, 150mm 이상일 때 호우경보를 발표한다.
일반적으로 홍수는 발생 특징에 따라 크게 하천홍수, 도시홍수, 돌발홍수, 해안홍 수 등으로 구분할 수 있다(이범희, 2006). 도시홍수는 도시의 주차장, 건물, 도로 등 불투수면적이 증가함에 따라 첨두홍수의 증가 및 도달시간의 단축 등과 더불어, 도시 내수배제의 불량으로 인해 하천주변 저지대 등에 위치한 주거지, 도로 등 개발지역의 침수를 유발하는 홍수를 말한다. 이를 종합적으로 고려하여 본 연구에서 도시홍수는 태풍 및 집중호우 등에 의해 유발되며, 불투수면적 증가, 홍수 취약지역 개발 등 도시화 특성에 의해 발생되는 홍수로 개념을 정립한다.
방재대책 및 방재체계
방재대책은 재해에 따른 피해를 최소화하기 위한 다양한 대책들을 말하며, 방재시 설물 등의 구조물적 대책과 예·경보 시스템 및 토지이용 등과 같은 비구조물적 대책으로 구성된다. 방재체계는 방재대책을 구성 및 운영하기 위한 관련 요소들의 집합체를 말하며, 법규, 예산, 계획, 조직, 업무 등이 있다.
<그림 1-2> 방재대책 및 방재체계 모식도
12 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구 Source
Pathway
Receptor
Consequence
강우
침수, 범람 과정 등
인구, 거주상태, 환경 등
인명손실, 재산피해 등
<그림1-3> SPR 모델의 개념도 (2) SPR 모델의 개념
SPR 모델은 국토계획과 방재사업의 연계, 방재사업에 대한 평가, 위기관리 등을 종합적으로 검토하기 위해 영국과 독일 등 유럽 선진국에서 활용하고 있는 개념모델 이다. 영국에서는 홍수발생 단계별로 발생할 수 있는 재해위험도를 도출하고, 국토계 획과 방재사업의 연계를 위해 SPR 모델을 활용하고 있다. 독일에서는 토지이용 변화 등 도시화에 따른 문제점과 그에 따른 대책을 마련하기 위해 SPR 개념모델을 사용하고 있다. SPR은 재해발생 단계별 요인을 나타낼 수 있는데, 홍수에 대해서는 S(Source)는 강우와 같이 홍수를 유발할 수 있는 요인, P(Pathway)는 강우로 인해 침수 또는 범람이 되는 과정, R(Receptor)은 인구나 거주현황 등 홍수에 실제적인 영향을 받는 요소를 나타낸다. 그 외에 재해에 따른 지역별 노출이나 취약정도에 따른 피해결과는 C(Consequence)로 나타내기도 한다.
chapter 2
도시홍수 방재체계의 변화방향 및
SPR 관점의 분석방법
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 2
도시홍수 방재체계의 변화방향 및 SPR 관점의 분석방법
본 장에서는 기후변화 및 도시화가 도시홍수에 미치는 영향과 도시홍수의 주요 발생원인에 대해서 조사한다. 또한, 국제기구·협약 등에서 제시하고 있는 기후변화를 고려한 방재체계의 변화방향도 고찰한다. 이를 종합적으로 고려하여 기후변화 대응 을 위한 도시홍수 방재체계를 SPR 관점에서 진단할 수 있는 분석틀을 제시한다.
1. 기후변화 및 도시화의 현황과 영향
1) 기후변화 및 도시화의 현황과 전망
(1) 기후변화 현황 및 전망
전 세계의 평균기온은 지난 100여 년간 0.74℃(육지 0.9℃, 해양 0.6℃) 상승하는 등 지난 20세기에 전 세계적으로 온난화가 급속도로 진행되고 있다.
특히, 우리나라는 지난 100년간(1912~2008) 연평균 기온이 1.7°C 상승하여 전 세계 평균기온 상승온도인 0.74℃를 크게 상회하였다(국립기상연구소, 2009). A1B 기후변화 시나리오에 따르면, 우리나라의 평균기온은 2000년 대비 2020년대에는 1℃, 2050년대 2℃, 2100년대에는 4℃ 상승될 것으로 전망되고 있어, 향후 온난화가 더욱 빠르게 진행될 것으로 전망된다.
16 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구 자료: 국가 기후변화 적응대책, 2010
<그림 2-1> 우리나라 연평균 기온변화(1912~2008)
기온상승은 강수량 변화와 같은 기후변화를 야기시키고 있다. 2000년대의 연평균 강수량(1,350 mm)은 1900년대(1,103 mm)에 비해 약 22% 증가하였고, 전반적으로 증가하는 추세를 나타내고 있다. 기후변화 시나리오(A1B)에 따르면, 강수량 증가는 향후 지속적으로 진행되어 2000년 대비 2050년에는 15%, 2100년에는 17%정도 증가될 것으로 전망되고 있다(국립기상연구소, 2009).
[주] 1900년대는 1905~1909년의 5년 평균강수량, 2000년대는 2000~2007년의 8년 평균 강수량 자료 : 제4차 수자원장기종합계획(2011~2020)
<그림 2-2> 10년 평균 강수량의 변동추세
과거 관측값에 의하면 우리나라 남부지역의 경우, 연평균 강수량은 증가하였지만 강우일수는 14%나 감소하였다. 그 결과 강우강도는 18% 증가하는 것으로 분석되고 있다(강부식, 2008). 이와 같은 연평균 강수량의 증가와 더불어 강우일수 감소는 강우강도를 증가시켜, 홍수재해의 발생가능성을 높이고 있다. 과거 20년
(1979~1997) 동안 시간당 50mm 이상의 집중호우 발생횟수는 11회/년이었지만, 최근 10년(1998~2006)에는 20회/년으로 약 1.8배가 증가하였다. 기후변화 시나리 오에 따르면, 향후 연평균 강수량은 지속적으로 증가하지만 강우일수는 감소하는 추세이기 때문에, 집중호우의 발생빈도는 더욱 증가할 것으로 전망되고 있다.
자료 : 국토해양부, 2006
<그림 2-3> 시간당 50mm 이상의 집중호우 발생횟수
(2) 도시화 현황 및 특징
도시화에 대해서는 보는 관점에 따라서 다양하게 정의될 수 있지만, 일반적으로는 도시의 문화형태가 도시 이외의 지역으로 확대 발전되는 과정으로 정의된다 (Saunders 저. 김찬호 외 역, 1998). 도시화의 특성을 정량적으로 나타내기 위해 인구, 토지이용, 불투수면적 등 다양한 도시화율 지표가 사용되고 있다.
홍수와 관련이 깊은 도시화율 지표는 불투수면적이다. 환경부의 2013년도 보도자 료에 따르면, 전국 평균 불투수면적률은 7.9%로 1970년의 3%에 비해 증가하는 추세이며, 1990년대 이후 불투수면적률 비율은 가파르게 증가하는 추세를 나타낸다.
전 국토 면적 중에서 수계와 임야를 제외하면 불투수면적률은 전 국토의 22.4%에 달한다. 불투수면적률이 가장 높은 지역은 경기도 부천시로 61.7%에 달하며, 서울시
18 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
지역의 불투수면적률이 가장 높은 것으로 조사되었다. 소유역별로는 서울 청계천 유역이 71.5%로 가장 높았으며, 인천 공촌천 67.3%, 서울 안양천 하류 66.5%, 서울 홍제천이 61.5%로 경기도 일대의 소유역에서 높은 불투수면적률을 보였다.
수계의 불투수면적 증가는 첨두홍수량의 증가와 도달시간의 단축 등을 유발하여, 하천변 저지대에 위치한 개발지역의 침수위험을 증가시킨다.
자료 : 환경부. 2013.
<그림 2-4> 전국 불투수면적률의 변화추이
2) 기후변화 및 도시화가 도시홍수에 미치는 영향
(1) 기후변화가 홍수재해에 미치는 영향
기후변화에 따른 다양한 기상현상 중에서 홍수재해에 가장 크게 영향을 미치는 현상은 집중호우의 증가이다. 기온상승은 증발산량을 증가시키고, 증가된 증발산량 에 의해서 대기의 수증기량이 증가한다. 기후변화로 증가된 수증기량은 연강수량을 증가시키며, 홍수재해를 유발시킬 수 있는 집중호우의 발생강도 및 빈도의 증가 가능성을 높일 수 있다. 집중호우의 강도 및 빈도 증가는 국토 전반에 홍수피해 증가와 같은 악영향을 미친다. 특히, 도시지역은 취약지역 개발, 불투수면적 증가와 같은 도시화의 영향과 맞물려 홍수재해의 위험성은 더욱 높아진다.
기후변화에 따른 영향 중 태풍의 강도 및 빈도 증가는 홍수재해의 위험을 크게
가중시킨다. 지구 온난화 현상은 북대서양 등 열대지역의 해수온 상승에 크게 영향을 미친다. 열대지역의 해수온 상승은 강력한 열대성 저기압의 활동을 증가시키며, 이로 인해 태풍의 강도와 빈도가 크게 증가한다. 강력한 태풍의 발생빈도 증가는 태풍 경로상에 있는 지역에 많은 영향을 미친다. 특히, 해안지역은 태풍과 강한 바람에 의한 해일 등에 의해 대규모 피해가 발생할 가능성이 높아진다.
기후변화에 의해 나타나는 대표적인 현상은 해수면 상승이다. 기온상승에 따른 해수 열팽창과 육지빙하의 소실로 해수면은 점차 상승하고 있고, 이러한 해수면 상승은 향후 지속적으로 진행될 것으로 전망되고 있다. 해수면 상승과 더불어 조수의 영향, 태풍 발생 등이 복합적으로 영향을 미쳐 해안지역에서는 강우발생시 우수 유출수의 통수능이 저하되고, 이로 인해 내수침수 및 하천범람과 같은 홍수재해의 위험성은 가중된다.
(2) 도시화가 홍수재해에 미치는 영향
도시화로 인해 발생하는 현상 중에서 홍수재해와 밀접한 관련이 있는 현상은 불투수면적 증가, 하천변 저지대 및 급경사지 개발 증가, 인구 및 산업 집중화, 지하공간 활용증대 등이 있다.
도시화가 진행됨에 따라 도로, 건물 등과 같은 불투수면적은 크게 증가하고 있다. 증가된 불투수면적으로 인해 강우발생시 우수유출량은 증가하고, 홍수도달 시간은 크게 단축되고 있다. 이와 같은 유출량 증가 및 홍수도달시간 감소는 홍수재해 의 위험성을 가중시키고 있다. 특히 불투수률이 높은 지역은 주변 저지대로 유출수가 빠르게 흘러들어가 저지대의 홍수위험성을 더욱 가중시킨다.
도시화가 급속도로 진행되면서, 많은 하천이 직강화되고 전형적인 홍수재해 위험지 역인 하천변 저지대 및 급경사지 주변지역 개발이 활발히 진행되어 왔다. 하천의 직강화와 홍수예방을 위한 제방고가 높아져서 하천주변지역은 하천의 개획홍수위보다 낮은 저지대로 변화하고 있다. 또한, 공업화가 급속도로 진행되면서, 용수확보 등의 목적으로 하천주변에 산업단지의 개발이 확산되어 왔다. 이와 같이 빠르게 진행된
20 기후변화에 대응한 도시홍수 방재체계 개선방안 연구
무분별하게 개발되었고, 이는 홍수재해의 위험을 가중시키는 주요 요인이 되고 있다.
도시화와 산업화에 따른 인구 및 산업의 집중은 홍수재해 발생시 침수면적당 재산피해액을 증가시켰으며, 이로 인해 도시지역에서는 홍수재해 발생시 피해액이 증가하는 주요 원인이 되고 있다. 또한, 도시개발에 따라 지하상가, 반지하주택, 지하철 등 도시의 지하공간의 활용이 증대됨에 따라 홍수에 따른 위험이 더욱 가중되고 있다.
자료 : 국토해양부. 2005
<그림 2-5> 하천별 계획홍수위와 주변도시의 지반고 비교
2. 홍수재해의 주요 원인과 방재체계의 변화방향
1) 홍수재해의 주요 원인
홍수재해는 강우와 지형적 특성이 복합적으로 결합하여 발생하고, 지역 및 강우발 생시기 등에 따라 다양한 원인에 의해서 나타난다. 선행연구 및 홍수재해 사례검토 등을 통해 주요 도시홍수 발생원인에 대해서 검토하였다. 도시홍수의 발생원인은 크게 기후변화, 도시화, 방재체계 미흡 등으로 구분할 수 있다. 기후변화의 영향은 집중호우 증가, 해수면 상승, 태풍증가로 중분류 할 수 있으며, 도시화의 영향은 불투수면적 증가, 취약지역 개발, 인구 및 산업집중, 지하공간 활용증대로 구분할 수 있다. 방재체계 미흡의 주요 원인은 방재시설 용량부족, 지역 특성고려 부족, 공간적 배치미흡, 운영미흡, 연계미흡, 예산부족 등으로 구분할 수 있었다.
