생산자책임재활용제도의 효율성을 높이기 위한 제언
◈ OECD는 2001년에 발행했던 ‘생산자책임재활용제도 안내서 (Extended Producer Responsibility- A Guidance manual for Governments)’를 보완한 개정안내서를 출간
◈ 제품에 대한 생산자의 책임을 구매 이후단계까지 확장하는 환경 정책적 접근으로 정의되는 생산자책임재활용제도(Extended Producer Responsibility, EPR)는 2001년부터 급격하게 도입됨 o 현재 운용되는 EPR은 400가지 정도이며 대부분 법제화된 형태로
서 그 비중은 소형 가전제품(30%) → 포장재·타이어(17%) → 폐기 차량 →건전지 등임
o 운용 형태로는 반환제도, 비용선납제도, 보증금 환불제도 등이 있 으며, 대부분의 경우에 생산자 조합에서 EPR 체계를 설립·운영함 o EPR은 폐기물 관리를 위한 공적 비용을 줄이고 재활용률을 높이
는 데 큰 기여를 하였으나 우수사례를 벤치마킹하여 개선 가능함
◈ 보다 효율적인 EPR 체계를 위해 OECD는 다음의 사항을 제시 o 명확한 보고/모니터링-사후관리체계 확립, 취급대상의 확대와 환
경비용의 내부화 증진 및 투명성 제고가 필요함
o 정책목표의 주기적 점검과 조정, 생산자 조합 관리 등에 있어 일 관적이고 신뢰성 있는 정부 역할, 무임승차자에 대한 엄격한 관리 등 필요
o 생산자조합 내에서 반경쟁 행위가 최소화할 수 있도록 공정거래 담당기관과 협의가 필요하며, 폐기물 수거-분류-자원회수 및 처리 는 투명하고 비차별적이며 경쟁적으로 이루어져야 함
o 친환경 디자인에 대한 인센티브, 비정규 종사자의 체계 편입 고려
※ 출처 : Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management(2016.9월)
1. 배경
ㅇ 생산자책임재활용제도(Extended producer responsibility, EPR)는 1980년대 폐기단계 제품 관리를 위해 많은 OECD 국가에서 도입 - OECD는 회원국간의 우수사례 교환 및 공통의 대응과제 발굴을 위
하여 2001년 ‘생산자책임재활용제도 안내서(Extended Producer Responsibility- A Guidance manual for Governments)’ 발행
ㅇ OECD는 지난 15년간 각국의 경험과 발전사례 등을 분석하여 2001 년 안내서를 보완한 생산자책임재활용제도 개정 안내서(Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management)를 발간
2. 생산자책임재활용제도 개괄
가. 정의 및 도입배경
□ (정의) EPR은 ‘제품 전생애 주기에서 생산자의 책임을 구매 이후 단 계까지 확장하는 환경정책적 접근’으로 정의되며, 현실적으로 생산 자는 폐기단계의 제품을 수거, 분류하는 책임*을 지게 됨
* 생산자는 경제적 부담 또는 운영책임을 지거나 병행할 수도 있음
□ (도입배경) 폐기물의 성상이 복잡해지고 발생량이 처리가능용량을 초과하는 반면, NIMBY 현상으로 매립·소각시설 확충이 어려워지면 서 폐기물의 양을 줄이고 재활용률을 높이고자 하는 목적으로 도입
ㅇ 생산자가 제품 처리를 위한 경제적 부담을 진다는 점에서 ‘오염자 부담원칙(Polluter-Pays Principle)’에 부합하며, 생산자로 친환경 디 자인과 포장 설계 등을 촉진
나. EPR의 유형
□ (반환제도) 재활용률 또는 수거목표를 설정하고 생산자나 소매업자 에게 폐기단계 제품에 대한 책임을 부과하거나, 구매자가 특정한 장소에 반납하는 경우 인센티브를 부여하는 방법이 있음
□ (경제적 유인) EPR 실행을 위해 경제적 인센티브를 제공
ㅇ (보증금 환불제) 구매시 보증금을 지불하고 제품이 특정 장소에 반 납된 경우 보증금을 일부 혹은 전부 지불
ㅇ (비용선납제) 제품 수거·처리에 소요되는 추정비용을 토대로 구매 시에 요금을 부과
ㅇ (재료세, material taxes) 재활용된 재료나 덜 유해한 재료를 사용하 도록 원재료에 세금을 부과하여 수거·분류·처리에 활용
ㅇ (세금/보조금) 생산자에게는 세금을 부과하고 폐기물을 처리하는 업체나 지방자치단체에 보조금을 주는 방식으로, 세금은 제품생산 에 드는 재료 단위에 부과함으로써 친환경적 제품설계와 자원 절 약을 유도
□ (규제와 기준) 재활용 관련 규제와 달성기준 등은 폐기단계 제품의 반환을 촉진
□ (정보 제공) EPR 프로그램 관련 정보제공은 국민인지도와 관심을 높임으로써 간접적으로 제도의 성과 향상 가능
다. EPR의 운용 양태 분석
□ 최근 조사결과, 전세계적으로 384종의 EPR 정책이 있으며, 그 중 70%가 2001년 이후 시행
□ (대상품목) 주요품목은 폐기단계에서 높은 비용이 들거나 소비량이 많은 제품임
ㅇ 소형 가전제품(휴대폰, 충전가능 건전지, 온도조절장치 등) 35% → 포장재·타이어(17%) → 폐차 차량(7%) → 납축전지(4%)
□ (정책유형) 전세계적으로 가장 많이 도입된 EPR은 반환제도(72%)→
비용선납제(16%) → 보증금 환불제(11%)
ㅇ 반환제도와 비용선납제는 적용대상 품목이 다양한 반면, 보증금 환 불제는 주로 음료수나 납축전지 시장에서 활용되는 것으로 조사
□ (도입국가) EPR의 90%가 유럽연합과 북아메리카 지역에서 운용되고
있으며 미국에서는 보증금 환불제와 비용선납제를 많이 사용함
ㅇ 유럽연합은 EPR 대상품목 중 전자제품(34%) → 차량/차량용 건 전지(20%) → 포장재(18%) → 타이어(14%) 등
ㅇ 미국은 전자제품(50%) → 타이어(24%) →포장재(8%) → 차량/차 량용 건전지(7%) 등
□ (관리방식) EPR의 관리체계에 있어서 다음의 사항이 관찰됨
ㅇ 자발적 EPR 프로그램은 특정의 소수 품목을 대상으로 하며 낮은 수 거율을 보이는 경향이 있음
ㅇ 시장이 소수 공급자에 주도되거나 생산자가 반환제도를 운영하는 것이 이득인 경우에는 개별적인 EPR이 존재하나, 대부분은 생산자 조합과 같은 다수의 생산자가 함께 EPR에 참여함
- 조합의 운영으로 규모의 경제로 인한 비용절감, 초기단계에서의 위 험 분산 등 가능
ㅇ EPR에 참여하는 생산자조합은 다양한 형태를 가지는데, 보통 비영 리조직이며 준공공기관, 사기업체, 정부조직의 형태도 존재
ㅇ 생산자조합의 역할과 기능이 확장됨에 따라 지방정부의 역할은 상 대적으로 축소되기도 함
라. EPR의 영향
□ ‘95-’10년, OECD 국가에서 자원회수율이 19%에서 33%로 증가하였 으며, 에너지 회수율도 같은 기간 17%에서 18%로 증가
□ 생산자조합은 보통 전자제품·차량과 같은 복잡한 기능의 상품에는 고정요금을 부과하고 단일재료의 상품에는 무게에 따른 요금을 부 과하는데 이로 인한 친환경적 제품 설계의 유인이 발생함
ㅇ 아래의 표는 유럽에서 식품 포장재의 무게에 따른 요금 부과로 포 장재 중량이 10년 사이에 감소한 것을 보여줌
□ EPR은 공공재정 부담을 경감하는 효과가 있는 것으로 보임
ㅇ 프랑스에서 2012년 생활폐기물 처리 비용이 97억유로였는데, 지방 자치단체가 폐기물 수거·상품에 6.3억유로를 사용하고 생산자조합 은 2.3억유로를 사용함
□ EPR은 환경에 대한 긍정적 효과뿐만 아니라 경제적 기회도 창출함
ㅇ 전세계적으로 폐기물 시장은 3천억 유로를 초과하고, 이 중 생활폐 기물 시장은 1.5천억 유로에 달할 것으로 전망되는 바, EPR은 기 술 혁신·재료의 공급과 배분, 양질의 일자리 창출에 기여
2. 제도의 효과성을 높이기 위한 제언
가. 성공적인 EPR을 위한 요소
□ 각국의 특정목적과 경제·사회·문화적 상황에 맞는 제도가 필요하며, 다음의 요소들 고려 권장
ㅇ (목표의 명확성) 상황분석과 모든 이해당사자와의 협의 하에 분명 한 목표를 설정하여야 하며, 보통 4가지의 목표 관찰
- △원재료와 자원사용의 절감 △폐기물 발생의 원천적 예방 △환경영 향 저감 △순환경제 구현
ㅇ (정책 정합성) 환경에 대한 영향이 상품의 전생애주기에 걸쳐 증가 되거나 전이되지 않도록 관련 폐기물 정책간의 정합성 확보
ㅇ (대상제품) 상품의 내구성·거래되는 시장 특성·공급망 등을 고려하 여 대상제품을 선정하고 제품의 특징과 범주를 명확히 설계
ㅇ (생산자) EPR 대상 제품의 생산자가 명확하게 정의되어야 하며, 보 통 ‘생산자’는 재료의 선택과 상품 설계에 있어 가장 큰 영향력을 가진 법적으로 독립적인 실체로 규정
ㅇ (협의) 책임성·투명성·효과성을 높이기 위하여 EPR 도입에 따른 자 문이 이루어져야 하며, 모든 이해당사자에 대한 정보제공 필요
ㅇ (평가·환류) EPR 성과에 대한 주기적인 보고·모니터링으로 효과적 인 평가와 조정 지속 필요
ㅇ (사후관리) 법제화된 EPR의 경우 적절한 집행강화와 강제 등의 조 치 필요
ㅇ (기타) 제도 도입 초기에 폐기물량의 불확실성 및 대규모 투자 등 이 필요할 수 있으므로 특별한 지원방안 마련 고려
□ 정책도구는 환경효과성, 경제효율성, 정치적 수용성, 행정편의성, 혁 신 촉진성 등을 고려하여 적절히 선택 필요
ㅇ 효과적인 집행을 위해 분명한 책임의 분배 및 다른 폐기물 정책(종 량제, 매립세, 녹색조달 등)과의 조합 등 고려
나. EPR 성공을 위한 거버넌스
□ 거버넌스는 EPR 체계의 조직과 이에 관여하는 자들의 역할과 책임 을 가리키며, 책임의 분배에 대한 결정은 정책목표, 상품의 특성, 시 장의 역동성, 상품망 관여자들, 정책집행에 소요되는 자원들을 고려 하여 이루어짐
ㅇ (생산자) 기술적·운영적 노하우를 가진 생산자는 EPR 성공에서 중
요하며 정책목표 달성에 있어서 최종적인 책임을 짐
ㅇ (중앙정부) 법적 체계와 모니터링, 사후집행의 책임을 지며, EPR 성공을 위한 지원정책을 수립하며 장애요소를 제거하는 역할
ㅇ (지방자치단체) EPR의 도입은 종종 새로운 수익구조를 초래한다는 점에서 지방자치단체와 생산자간의 책임변화를 유발
* 지자체는 폐기단계 제품의 수거·처리를 하기도 하고, 생산자조합을 감 시하기도 하며, 재활용시장 촉진·정보 공유 등의 추가적 역할을 하기도 함 ㅇ (소비자) 다양한 제품과 폐기물의 수거를 지원하며 소비자가 상품
을 반환하기에 편리한 구조를 만들 필요 있음
ㅇ (소매업자) 소비자에 대한 정보 전달 및 생산자-소비자의 정보차이 를 줄여주는 역할을 하며 폐기단계 제품 수거에 기여하기도 함
□ EPR의 환경적 효과성을 높이기 위해 목표의 상향 및 강력한 집행 조치가 필요
ㅇ 이해당사자와의 협의, 비용-편익 측정에 의한 정보 제공으로 법적 구속력 있는 목표를 설정하고, 의무 위반시 형사·민사상 조치, 과 태료, 대국민 정보공개 등의 조치 필요성 제안
□ EPR의 성과 측정 및 책임있는 행위 유도를 위해 투명한 체계를 갖 추어야 하며, 최소한 △수수료 △시장에서 판매되는 제품의 양 △수 거·처리되는 제품의 양에 대한 정보 공개 필요
다. 환경비용의 내부화 및 무임승차자 문제 등
□ 대부분의 EPR은 환경비용을 완전히 내부화하지 못하고 수거·처리·
보고 등 제도 운영비용의 일부 또는 전부를 충당하는 데 그침
ㅇ 프랑스에서는 가구에서 배출되는 포장재 비용의 80%를 생산자가 부담하고 나머지를 지자체가 부담하는 반면, 영국에서는 생산자가 비용의 10%만 부담
ㅇ ‘오염자부담의 원칙’의 관점에서 생산자는 폐기단계 제품의 수거·
처리에 드는 모든 비용을 부담 필요
□ 많은 생산자와 긴 상품망의 시장에서는 무임승차자 문제가 발생할 수 있으며, 이를 해결하기 위해 △낮은 수수료 △동료 압박 △강력 한 제재조치 등을 고려
ㅇ EPR 체계가 의도한 모든 제품을 처리하지 못하는 누출(leakage)도 있으며, 프랑스에서 생산되는 폐전자제품의 1/3만 EPR로 처리
* 45~75%가 대체방법으로 처리되거나 국외로 수출
ㅇ 날로 늘어나는 온라인 판매도 무임승차 및 누출 문제의 원인
ㅇ 누출문제 해결을 위해 생산자에게 특정폐기물에 대한 우선접근권 을 보장하고 비공식적 수거자를 규제하는 등 법적 조치 등 마련
□ EPR 대상이면서 사업자의 파산 등으로 인해 처리가 곤란한 제품 (orphan products)는 △사업 승계자 부담 △비용선납제도 △보험 등을 활용
라. 무역과 경쟁, 그리고 EPR
□ 경쟁·무역정책과 양립 가능한 EPR은 환경적으로 효과적이고 경제적 으로 효율적이며 산업계로부터 반발이 덜할 것임
ㅇ 무역정책과의 마찰을 피하기 위해 설계단계에서부터 수입자를 고
려하고 차별하지 말아야 하며 WTO 규정과 조화 필요
ㅇ EPR의 경쟁자들에 미치는 영향을 고려·최소화하기 위해 공정경쟁 당국과 충분한 협의 필요하며, 특히 사업자조합의 불공정담합 방지 - △ 과도한 비용설정 금지 △시장진입장벽 설정 금지 △경쟁적인 수
거·재활용서비스 이행
마. 친환경설계
□ 야심찬 목표와 강력한 집행, 높은 수수료는 사업자로 하여금 친환경 설계의 유인으로 작용
□ 사업자조합이 수수료를 설정하는 방식도 친환경설계에 영향을 미치 는데, 전자제품이나 차량 등에 설정하는 고정수수료는 수수료와 처 리비용간의 미흡한 연계성으로 친환경설계의 유인이 적음
□ EPR의 범위가 확대될수록 친환경설계의 유인이 높아지는데, 한국은 껌·1회용 기저귀·담배 등에 부담금을 부과하는 등 범위 확대
바. 개발도상국에서의 EPR : 비공식부문의 역할
□ 개발도상국은 상대적으로 열악한 폐기물 관리체계로 인하여 OECD 국가보다 가격보조와 같은 경제적 유인책에 의존하는 경향
ㅇ OECD 국가와 달리 반환제도가 개발도상국에서 드물게 운용되고 있으며 비공식적인 수거업자가 2천만명에 달함
- 비공식적 재활용부문이 다양한 특성으로 다양하게 분포하고 있으며 정식 부문이 부재한 곳에서 운용되거나 경쟁
* 비공식 부문 노동자의 1/4 가량이 여성으로 추정되며 아동노동도 발견 - 비공식 부문 노동에 의한 빈약한 재활용 절차는 유해 물질 노출로
인한 질병·환경적 영향을 유발하고 물질 회수에 실패하기도 함 ㅇ 비공식노동자의 긍정적 역할(매립쓰레기 저감 및 무료 수거 서비스
등)을 인정하고 EPR 편입과 활용 고려 제안
- △시민으로서의 존중 △비공식부문 통합 △양성화 △교육 등
사. 소결
□ EPR은 폐기제품 처리에 대한 부담을 일반국민에서 사업자로 이전시 키는 데 성공하였으며 최종처리되는 폐기물을 줄이고 재활용 촉진
□ EPR의 효과성을 높이기 위해 △목표의 상향 설정 △대상제품 확대
△환경비용의 내부화 △강력한 집행 △친환경 설계 유인책 등 제안
3. 한국의 사례
가. 개괄
□ (법제) 2003년 자원순환 관련법* 제정으로 전자제품, 타이어, 윤활유, 형광등, 스티로폼과 포장재를 대상으로 EPR 도입
* 전기·전자제품 및 자동차의 자원순환에 관한 법률안, 자원의 절약과 재 활용 촉진에 관한 법률
ㅇ 생산·수입자는 제품의 유해물질의 사용을 자제하고 폐기단계 제품 을 수거하여 재활용할 의무를 부담, 판매자는 수거의무를 부담
□ (거버넌스) 생산·수입자는 판매량과 수입량, 폐기물 수거량과 재활용 량을 한국환경공단에 보고
□ (책임분담) 중앙정부는 법제를 마련하며 지방자치단체는 수거·재활 용·재사용을 촉진할 책임이 있고 EPR 대상제품의 생산·수입자는 폐
기·재사용에 대한 정보를 상품에 표시
ㅇ 소비자는 폐기물 분류의 책임이 있고, 공동주택과 개별계약을 체결 하여 폐기물을 수거, 재활용업체에 판매하는 수거형태도 존재
ㅇ 재활용이 어려운 제품(살충제, 유해화학물질, 껌, 1회용 기저귀 등) 의 생산·수입자에 대해서는 폐기물 부담금을 부과하고 부담금은 폐기물처리시설을 설치하는 지방자치단체에 보조
나. 환경에 미치는 영향
□ ‘03년 EPR 시행된 이후 재활용되는 상품·포장재가 ‘12년에 62% 증 가했고 21세기 전반적인 재활용률이 103%까지 증가(매립은 31% 감소)
ㅇ ‘03년과 ’12년 비교시 재활용 의무대상업체와 시설은 각각 2,747→
4,67, 218→627로 대폭 증가
□ 생산자는 재활용기술, 자원효율적 설계, 유해화학물질 사용의 자제, 재활용 친화적 상품의 생산과 수입의 의무 부담
다. 경제적 효율성
□ 지난 10년간 2조 8천억원의 매립비용이 절감되었으며 재활용제품과 물질의 판매로 3조 5백억원의 이윤과 9,769개의 일자리가 창출
ㅇ 현재 6개의 생산자조합이 있으며 재원의 70~90%가 재활용, 1~5%
가 대국민 홍보에 사용
라. 시사점
□ (진단) EPR 대상품목의 재활용 목표가 재활용시설 처리용량의 33%
수준이며 재활용제품 관련 불안전한 공급망과 낮은 부가가치
□ (향후계획) 재활용제품의 수요·공급 관련 정보를 제공할 온라인 시 장의 창출, 전기전자제품에 대한 EPR 확대 등
※ 작성자: 김은경 1등 서기관(원소속: 환경부), timoth@korea.kr
