도시재생사업 재원조달을 위한 과제

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6 도시재생사업 재원조달을 위한 과제

김 진 | 한남대학교 도시부동산학과 교수

기존 개발금융 기법의 도시재생사업 적용 한계

현재 지방도시의 도심은 하루가 다르게 급격히 쇠락하고 있다. 과거 장소가 가지 고 있던 명성은 어디론가 사라지고 철 지난 기능과 노후화된 물리적 외관을 그대 로 드러내고 있으며, 그나마 최근 일부 지역에서는 우후죽순 격으로 들어서는 등 산용품점만이 자리를 지키고 있다. 이는 인구가 감소하고 산업기반이 취약한 지 방도시들이 숙명적으로 맞닥뜨리는 쇠락단계에 진입했음을 의미할 수도 있다. 하 지만 산업기반을 재확보한다는 가정하에서 적절한 물리적 개선과 기능의 합리 화를 추구한다면 이들 도시들이 21세기에도 국민의 삶의 질을 제고하는 지방거 점으로서 기능하고, 미래에도 유효한 역할을 담당할 수 있을 것으로 기대해본다.

하지만 역시 비용이 문제다. 아무리 적절한 물리계획의 수립과 합리적 기능의 재배치가 성취되고 지역주민들의 단합된 의지가 담보된다 하더라도, 결국 재원 을 조달하지 못한다면 그 모든 노력은 공허한 외침에 지나지 않을 것이다. 특히 도시재생사업의 대상이 되는 지방도시들에 공간 수요가 풍부한 대도시에 적용했 던 과년도 개발사업의 재원조달 방식을 그대로 적용할 수 없다. 공간시장의 부진 한 현금흐름은 자산가치의 하락과 개발사업의 수익성을 저하시키는데, 합리적인 자본시장에서는 수익성이 담보되지 않는 개발사업에 투자자와 대출자의 존재를 가정하기 어렵기 때문이다.

또한 국내 개발금융은 과거든 현재든 건설회사의 신용보강으로부터 자유롭지

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도시 재생 의 통합 적 추진 전략

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못하다. 조달에 성공하는 재개발·재건축 등의 도 시정비사업들도 기실 금융기관이 (^‘중소개인^’ 차 주로 분류되는) 조합의 신용을 신뢰하였기 때문 이 아니라, 그 채무를 보증하는 건설회사의 신용 을 긍정적으로 평가하였기 때문이다. 이 차입 원 리를 노후화된 지방도시들의 도시재생에 적용하 면 사실상 자본시장으로부터 정상적인 방법으로 재원을 조달하는 것은 지난하다. 즉, 분양성이 담 보되지 않는 지방도시들의 도시재생사업에서 재 원조달은 기법(Technique)의 문제가 아니며, 대 상사업의 내재적 조달 가능성(Finaceability)에 초점을 맞추는 것이 보다 유의하다는 결론을 내릴 수 있다. 이에 이 글에서는 실익이 없는 금융기법 의 단순한 나열보다는 프로젝트 자체의 조달 가능 성을 제고하는 차원에서 고려해야 할 주요 사항들 및 이와 관련된 조달방법들을 모색해보고자 한다.

조달 가능한 도시재생사업의 프로젝트 설계

한국의 개발금융은 정도의 차이는 있으나 그 상환 재원을 분양대금, 특히 선분양을 통한 현금 유입 에 의존하고 있다. 차주가 시행사든 조합이든 간 에 건설회사의 신용보강에 기초하여 건설기간 동 안에만 지원하는 건설자금(Construction Loan) 에서 벗어나지 못하고 있다. 과년도에 크게 성행 하였던 부동산PF(Project Finance) 역시 부동산 자산의 장기운영을 지원하는 것이 아니라, 건설 기간 소요자금 특히 토지대금의 조달을 지원할 뿐 이다. 또한 널리 사용되어오던 대출자산의 유동

화(Securitization) 역시 기초자산이 건설대출이 므로 결국 그 성격이 건설자금에 지나지 않는다.

이러한 점에서 도시재생사업에 일반적인 개 발금융 기법을 적용하는 것은 무의미하다. 우선 도시재생사업은 분양사업이 아닌 경우가 많다.

특히 재생을 통해 물리적 외관의 존속을 도모할 경우 즉, 전면 철거재개발이 아닌 경우 분양 물 량을 확보하지 못한다. 이런 사업구조는 준공 후 시설의 장기운영을 통하여 자금을 상환하게 되 므로 운영 개시시점에 장기운영자금(Permanent Loan)으로 대환(Refinance)이 불가피한바, 운영 자금 대주가 불확실한 상태에서는 건설자금 조달 이 불가능하다.

따라서 도시재생사업은 금융구조 자체가 서 구의 개발금융시스템처럼 높은 자기자본충실도 (20~30% 이상)를 확보한 후, 건설자금과 운영 자금을 분리하고 운영자금 대출 확실성을 확보 하여야 조달 가능하다. 높은 자기자본충실도는 사업자에게 부담이 될 수 있으나 토지를 기확보 하고 있는 토지 소유자 등에게는 적용에 무리가 없을 것이고, 오히려 자산위험을 낮추며 조달이 사전에 확정되므로 사업기간 중 사업비 부족으 로 인한 사업중단 위험을 저감할 수 있는 장점도 있다. 다만, 이런 사업구조에서는 신용 주체의 신 용 불안정과 신용보강 주체의 부재가 문제로 부 각된다. 즉, 운영자금을 취급하는 금융기관 입장 에서는 대상 차주가 영속성이 의구시되는 개인 또는 조합일 경우 장기·저리·대규모의 자금을 지원하기가 쉽지 않다.¹⁾ 분양사업이 아니므로 건

1) ^‘위험-수익(Risk-Return)^’의 원칙은 자본시장의 절대 제1의 원리다. 투자(Investment)든 금융(Financing)이든 원금과 수익의 발생 가능성 이 낮을수록 요구 수익률이 높아지고 대출기간은 짧아지며 지원규모가 줄어들기 때문이다.

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설회사의 신용보강 역시 애당초 가능하지 않다.

이러한 금융구조상의 특징들은 도시재생사업이 갖추어야 하는 프로젝트 구조의 대원칙을 명확하게 규정한다. 무엇보다 개별 프로젝트 단위를 대규모로 구획할 경 우, 재원 조달에 난관이 예상된다. 설령 도시재생사업 대상지가 대규모고 전체의 공간조화를 위하여 마스터플랜(Master Plan)의 계획 단위를 대규모로 설정하더 라도, 하부 프로젝트 단위는 소규모일수록 조달 및 사업추진에 유리하다. 부연하 자면 계획 단위 전체의 계획 완결성에 함몰될 경우 개별 프로젝트들은 인허가 리 스크(Risk)에 노출될 우려가 높다. 마스터플랜은 각 단위의 개발방향과 가이드 라인(Guideline)을 제시하고 개별 프로젝트들이 인허가로 지체되는 시간을 절감 하도록 유도하는 것이 사업추진뿐 아니라 조달 성공에도 유리하다. 뿐만 아니라 계획 단위가 클수록 모든 프로젝트들의 동시적 추진 및 완료를 목표하기보다는 단계적 또는 순차적 개발을 유도하여 계획의 실현 가능성을 제고할 필요가 있다.

선도사업으로서 상징성이 크거나 현금유입 능력이 높은 사업을 우선적으로 추진

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<그림 1> 서구 및 국내 부동산개발금융의 자본 구조 차이

자료: 김진·사공대창. 2009. p178.

김진·이세구. 2010. p39 <그림 3-4> 재인용.

① 서구 부동산개발 재원조달 관행 ② 국내 부동산개발 재원조달 관행

<그림 2> 서구 부동산개발사업의 재원조달 구조

자료: 김진·지규현. 2010. p5.

토지비용 기타비용 건설비용

자기자본 후순위채

자기자본 후순위채 선순위채

자기자본 장기대출 Motgage

자기자본

Predevelopment 사업자의 조기투자 + 투자자 모집 (또는 Equity Financing)

착공 준공

장기대출로 건설자금을 대환(Refinance) 건설자금 차입의 필요성(선순위 + 후순위)

자금투입순서: 자기자본 → 후순위 → 선순위

운영기간 건설기간

총사업비 대비 자기자본

: 통상 5배 이내

총사업비 대비 자기자본

: 20배 이상 자기자본 타인자본 총사업비 자기자본 타인자본 분양대금

토지비용 기타비용 토지비용 기타비용

중/잔금 초기비용

건축비용 기타비용

토지 계약금 합계 합계

건축비용 기타비용

총사업비

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하고 그 투자과실이 지역에 재투자되도록 유도 하는 것이 단일의 대규모·일괄 사업 추진보다 실현 가능성이 높을 것임은 명약관화한 일이다.

둘째, 동일 프로젝트 내에서 분양현금흐름과 운영현금흐름을 분리하여야 한다. 즉, 선분양 방 식의 주택사업과 장기운영 방식의 상업부동산을 분별없이 혼합할 경우 전체 프로젝트가 주택분양 경기에 연동되는 문제를 초래한다. 운 좋게 분양 호기에 추진된 프로젝트들은 성공할 수 있으나 그 렇지 않은 프로젝트들은 좌초되는 ^‘복불복^’이 발생 하거나, 지방도시들의 낮은 분양성으로 인해 전체 프로젝트의 발목이 잡히는 불상사도 우려할 수 있 다. 과거 공공이 의욕적으로 추진했던 공모형 PF 사업은 귀중한 타산지석이 된다. 거의 모든 사업 들이 예외 없이 사업목표, 시설내용 및 조달구조 가 불일치하고 있다. 사업목표는 택지지구 중심상 업지역 또는 국제업무단지의 상업·업무시설 조 성이면서 시설은 대규모 주상복합·오피스텔을 함께 배치하여 주거시설의 선분양으로 수익형 부 동산을 연계 개발하여 이른바 ^‘불량한 자기자본, 시공사 지급보증에 기초한 토지비 PF 및 선분양 의존성^’이라는 전형적인 분양사업의 조달 폐단이 발견된다. 바로 이 불일치 문제가 공모형 PF사업 실패의 가장 큰 원인으로 지목된다(김진. 2013;

김진 외. 2013).

셋째, 일부 민간개발의 참여가 불가피한 경우 토지매각 방식보다 차지방식이 장기적으로 유리 할 수 있다. 사업자 입장에서는 토지비 부담이 줄

어들 경우 초기 조달 부담이 경감되어 사업 리스 크를 낮추는 장점이 있고, 공공의 입장에서는 분 양사업을 자연스럽게 운영사업으로 전환시키면 서(사업자는 지상권만 가지게 되므로 사실상 선 분양이 용이하지 않다) 도시재생사업의 진척 수 준에 따라서 임대료를 높일 수 있다. 게다가 향후

‘사업자에게 고가에 매각 또는 전략적인 보유^’를 선택할 수 있는 옵션을 가지게 된다.

넷째, 단위 프로젝트의 규모가 커질수록 사업 주체를 어떻게 구성하는가는 차주 신용과 직결 되어 조달 가능성을 좌우한다. 대규모일수록 개 인·조합 등은 신용이 낮고 공공의 사업참여 또 는 대출에 대한 신용보강이 수반되지 않고는 조 달이 어려울 가능성이 높다. 전자의 경우 공공과 토지 등 소유자(또는 조합)와의 공동시행, 공공 의 시행대행, 합작 프로젝트법인(Special Purpose Company: SPC) 설립 등을 대안으로 고려할 수 있고,²⁾ 후자의 경우 보증제도의 운용 등을 고려 할 수 있다. 이와 관련하여 운영을 통한 상환구 조에서는 공신력과 사업이력을 갖춘 운영주체의 참여가 조달 가능성을 높인다. 따라서 판매·오 피스·호텔 등 운영 노하우가 강조되는 상업부 동산은 전략적 투자자(Strategic Investor: SI)의 사업참여를 위한 홍보 및 유치노력이 필요하다.

다섯째, 사업성이 충분하지 않은 프로젝트들, 특히 현재 종전가치에 재생비용을 가산하여도 종후가치가 충분하지 않은 경우 어떻게 수익성 을 보전할 수 있는지도 조달 가능성에 영향을 준

2) 공공의 지분참여도 해결해야 할 난제가 산적하기는 마찬가지다. 예를 들어 조직형태, 지배권 및 의결권, 과실분배, 세제혜택 여부, 투자손실에 대한 귀책, 사업 주도권, 조합사업의 폐단인 이권청탁 배제 등이 해당된다. 특히, 회사 형태로 사업이 추진되다가 사업이 실패할 경우 현물로 출자한 대부분의 지역주민들이 담보된 종전자산의 강제처분을 순순히 수용하느냐는 정치적인 문제에 봉착한다. 민원이 제기될 소지가 있을 뿐 아니라, 도시재생사업 전반적으로 부정적인 사회 분위기를 형성할 위험도 내재한다.

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다. 현재 논의되는 방안들은 ① 사업성이 낮은 프로젝트들에 공공이 기반시설 설치 비용을 지원해서 직접적으로 수익성을 개선하거나, ② 미국의 TIF(Tax Increment Financing) 등 소위 결손금융(Gap Financing)을 통해서 예상되는 사업 손실만큼 공공이 부담하거나, ③ 장기저리의 정책융자 운용 또는 위험이 높은 후순위 성격 의 대출을 감당하는 것들이다.³⁾ 이 중에서 TIF는 국내 실정상 실현 가능성이 높 지 않아 보이고,⁴⁾ 기반시설 설치의 지원, 정책금융 및 공공의 장기위험자본역할 수행은 근시일 내 구체화될 것으로 기대된다.

뉴욕 배터리파크(Battery Park)의 사업 재구조화 사례

상기한 조달 가능한 프로젝트 설계의 적정한 사례로, 뉴욕 배터리파크는 도시재 생에 유의한 함의를 제공한다. 뉴욕주는 1930년대 이후 쇠락한 맨해튼 남부의 항 구를 재개발할 목적으로 1969년 공식적으로 개발기본계획을 수립하였다. 이 계 획은 1개 업무단지, 6개 주거단지 등 7개의 슈퍼블록이 사업부지 전체를 관통하 는 7층 높이의 중심축으로 연결되는 특징을 보인다. 7개 블록을 기초 및 지하층 부터 연결해야 하므로 자연히 부지는 일괄 매각·개발, 막대한 토지비용 및 초기 투자, 복잡한 인허가, 단기 조달 및 분양사업 구조를 수반하게 되었다. 대규모 투 자규모는 대기업만 참여하도록 하는 폐단을 야기하였고, 그나마 참여하던 대기업 조차 경기 후퇴기에는 접근이 쉽지 않았다. 결국 1976년 공사가 중단되었고 1970 년대 말 사업법인인 BPCCA(Battery Park City Corporation Authority)가 파산 위기에 직면하게 되었다.

그러나 1979년 전체 사업을 재구조화하면서 기존 부지의 일괄매각 및 개발방 식에서 차지방식·단계적 개발로 변경하였고, 초기 투자비용의 최소화, 인허가의 간소화 등으로 개발전략을 전환하게 된다. 특히 거대구조물, 슈퍼블록 등 단계개 발을 저해하던 거대구조물들을 철회하고, 전체 부지를 36개 소블록으로 세분하여 20년 동안 4단계로 순차 개발하면서 다양한 개발사업자들이 참여할 수 있는 길을

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3) 일본 도시재생기구(MINTO)에서 사용하는 메자닌(Mezzanine) 방식의 대출도 활발하게 논의되고 있는데, 본래 메자닌은 이탈리아에서 유래한 건축용어로 1층과 2층 중간에 소재하는 중간층을 의미한다. 메자닌 대출은 선순 위대출에 대한 후순위 성격의 무담보대출 또는 배당우선주 형태로 구조화하는데, 사업 성공 시 자기자본으로 전 환할 수 있는 옵션을 가진 경우로 전환사채(Convertible Bond: CB), 신주인수권부사채(Bond with Warranty:

BW) 등이 있다.

4) TIF와 관련해서 금융권은 부정적으로 바라보고 있다. 우선 국내 지방자치단체들의 신용 수준이 높지 않고, 각 지 자체가 장기간 상환재원을 안정적으로 확보 가능한가에 대하여 회의적이라 할 수 있다.

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열었다. 대규모 분양물량 때문에 수요확보로 고 전하던 사업자들은 시장환경 및 경기변동에 따 라서 임대시기를 유연하게 조절할 수 있게 되었 고, 초기 토지매입 부담이 저감되어 금융비용을 줄이고 사업성을 개선하게 되었다.

한편 기존 단기 조달구조를 장기 조달구조로 전환하면서 장기 대출좌(Tranche)를 공공이 인 수함으로써 민간 사업자들의 조달위험을 경감 시켰으며, 공공의 사업이익은 공공시설로 재투 자하였다. 또한 주요한 의사결정에 지역커뮤니 티의 참여를 유도하여 지역사회의 우호적인 개 발여론을 형성하는 데 성공하였다(김기호·김 대성. 2002).

내실 있는 지원을 통해 조달 가능한 도시재생사업 추진

배터리파크의 사례를 통하여 도시재생사업을 위 해 다음과 같이 제언하고자 한다. 오늘날에 이르 러서는 성공적으로 완수되었다고 평가받는 해외 대형 개발사업들도 공공이 ^‘두바이 신기루^’와 같 은 비현실적인 사업계획에 천착할 때에는 추진 이 지난하였다. 반면 공공이 계획의 현실성을 확

보하고 내실 있는 지원을 통해서 민간을 지원할 때 비로소 프로젝 트에 비용을 조달할 수 있어 적 기 조달 및 사업완료가 가능하였 다. 국내에서도 공공이 거석주의 (巨石主義)에 함몰되어 지역 특 성을 무시한 상업물량과 시설계 획을 추진하여 많은 공모형 PF 사업들을 무산시킨 정책 경험을 가지고 있다. 따라서 도시재생사업 역시 추진과 정에서 지역 특색을 고려하여 합리적인 사업계 획 및 적정한 프로젝트 규모를 설정하고, 대형 사 업일 경우 단계적·순차적 개발, 토지매각보다 는 차지방식의 개발, 분양보다는 장기운영을 통 한 상환구조, 사업 주체의 신용수준 확보와 운영 투자자의 참여, 사업성 보전을 위한 공공의 실효 성 있는 지원 등을 강구해야 한다. 이렇게 사업을 추진해야만 안정적인 재원 조달의 기반을 확보 하고, 쇠락하는 도심들의 적시·적기 재생이라 는 정책 목표를 달성할 것으로 판단된다.

<표 1> 배터리파크의 당초 기본계획과 변경 기본계획 비교

구분 1969년 기본계획 1979년 기본계획

설계개념

거대구조 공공 순환축 7개의 슈퍼블록 인공대지(Open Space Deck)

거대구조 해체 맨해튼 가로체계의 연장,

가로 36개의 블록 공공공원(Public Parks)

계획규제

뉴욕시가 부지 소유 BPCA에 임대 개발기본계획 특별지구제

BPCA가 부지 소유 뉴욕시가 되살 수 있는 옵션

기본계획 도시설계지침 부지 조성비 3억 1,240만 달러(매립지 제외) 5,320만 달러(매립지 제외) 자료: 이동훈·이성창. 2010. p41 재구성.

참고문헌

김기호·김대성. 2002. “대규모 도시개발사업의 전략과 기법에 관한 연 구”. 대한건축학회지 제18권 제10호. pp155-164.

김진. 2013. “공모형 PF사업의 토지 중도금 유동화에 대한 법적 고찰”. 부 동산연구 제23권 제2호. pp7-33.

김진·사공대창. 2009. “부동산 PF(Project Finance)대출의 부실화 요인에 관한 연구”. 국토계획 제44권 제5호. pp175-191.

김진·서민석·김재호. 2013. “공모형 PF사업의 개선방안 분석에 관한 연구: 서울시 은평뉴타운 중심상업지 복합개발사례를 중심으로”.

주거환경 제11권 제2호. pp111-128.

김진·이세구. 2010. 서울시 복합개발사업 재원조달의 합리적 평가방안 에 관한 연구. 서울 : 서울시정개발연구원.

김진·지규현. 2010. “한계신용등급 건설회사의 PF대출 부실화에 관한 연구”. 부동산학연구 제17권 제1호. pp119-134.

이동훈·이성창. 2010. 도시재생사업의 공공성 확보를 위한 공적 기관의 역할에 관한 연구. 서울 : 서울시정개발연구원.