KERI 정책제언
14-14유보금과 배당
: 정부출자기관을 중심으로
김 윤 경 한국경제연구원 부연구위원
(yunkim@keri.org)
정부는 기업의 높은 유보금에 대한 비판과 함께
2014년 세제 개편안을 통해 배당확대를 정책적으로 모색하고 있다
.본고는 연구의 대상을 민간기업이 아닌 정부출자기관으로 옮겨 관련 법률과 현황을 통해 내부유보와 배당의 기업 선택에 대한 이해 를 높이고자 한다
.국유재산법은 정부가 배당수입을 얻을 수 있는 출자기관과 배당 결정과정에 대한 일반적인 가이드라인을 제시하고 있다
.그러나 이익금의 처리 순서
,이익금 적립 의무
,준비금 항목과 같은 세부사항은 각각의 정부출자기관이 준용 하게 되는 상법 또는 많은 경우에 특별법을 따르고 있다
.현금 배당의 일정비율을 적립하는 민간 기업에 비해 정부출자기관 은 대부분 당기순이익의 일정비율을 적립하며
,사업확장을 위 하여 적립할 수 있으므로 법적으로 내부의 유보를 더 큰 규모
로 인정하고 있다
.실제로 비금융 정부출자기관의 유보금은
47조
1,415억 원에 이르고 있으며 전체 비금융 유가증권 상장사
의
8.62%를 차지한다
.정부가 부여한 독점적 지위와 위탁사업
으로 위험이 낮은 정부출자기관이 배당보다 유보를 선택한 이
유는 현재 겪고 있는 적자나 과도한 부채와 같은 미래의 경영
악화 사업 또는 대규모 공공사업과 같은 투자의 재원을 대비한
것이라고 할 수 있다
.기업의 최적 배당은 현재 이익잉여금의
규모 또는 평균적 수준에 의해 결정되는 것이 아니라 개별 기
업의 미래 수익성과 투자 계획을 반영한 적정모형을 통해 이루
어져야 한다
.배당과 유보의 선택 기준은 민간기업에도 다르지
않을 것이다
.따라서 인위적 배당압력보다는 기업의 생존과 건
전성을 바탕으로 배당정책을 견지하도록 하여야 한다
.1. 문제제기
민간기업의 높은 유보금에 대한 비판과 함께 배당확 대 정책이 시행 예정임
-
정부는
2014년 세법개정안
1)의 배당소득증대세제와 기업소득환류세제를 통해 민간기업의 배당확대를 정책적으로 모색
-
배당유인 정책으로 배당소득증대세제는 인센티브의 전환을
,기업소득환류세제는 징벌적 과세를 이용
-기업 배당의 가계소득 증가에 대한 실효성과 수혜자
에 대한 논란이 계속되고 있으며 과세의 실효성 외에 도 기업 재무구조와 투자재원 계획의 왜곡 우려도 존 재함
공기업을 비롯한 정부출자기관의 배당에 대한 인식 은 민간기업에 비해 상대적으로 제한적임2)
-
공기업의 기존 연구 주제는 급격한 부채증가에 따른 재무건전성 확보와 수익구조 개선에 초점이 맞춰짐
-기업 활동에 대한 종합적 이해를 위해서는 정부출자
기관의 배당 및 자본구조와 관련된 유보금에 대한 관 심이 필요함
정부출자기관은 위탁사업과 정부가 부여한 독점적 지위를 이용하여 민간기업보다 위험성이 낮으며 안 정적인 수익활동이 가능하다는 특성이 존재
정부출자기관의 배당은 국유재산법 및 관련 특별법 에 의하여 결정됨
-
국유재산법에 정부배당대상기업의 목록과 일반적인 배당 관련 지침을 명시하고 있음
-
이익금처리 순서
,배당가능이익 산정과 같은 세부사 항은 각기 준용하는 특별법 또는 상법에 따라 차이가 존재함
-
민간기업에 준용되는 상법보다 법적으로 내부유보 의 규모가 크고 범위를 넓게 인정하고 있음
정부출자기관의 배당과 유보금을 통해 우리나라 기 업의 내부유보가 가진 의미를 다시 되짚어 볼 필요가 있음
본고는 배당 현황과 관련 법률을 통해 정부출자기관 의 배당정책에 대한 이해를 제고하며 민간기업과 정 부출자기관의 유보에 대한 정책적 시사점을 제시하 고자 함
2. 정부배당의 의미
(정부배당 대상기업) 국유재산법의 제65조의2에 관 한 별표2에 명시된 총 37개의 기관 (2014년 기준)
- (
소관회계
)일반회계
29개 기관과 특별회계 및 기금 소속
8개 기관
- (
유형
)공기업
(21) -시장형
8개
/준시장형
13개
,준정 부기관
(5) -기금관리형
2개
/위탁집행형
3개
,기타공 공기관
(6)및 비지정기관
(5)을 포함
- (
정부지분율
) 100%소유
19개
, 51%이상
100%미만
10개
, 50%이하
8개
정부출자기관의 배당은 민간기업의 배당과 달리 직 접적인 정부 수입중 하나
-
국가재정 내 예산수입은 회계별로 일반회계와 특별 회계 세입
,수입원천별로는 조세에 기반한 국세수입 과 세외수입으로 구분함
-
세외수입은 주식매각수입과 경상세외수입
(경상이전 수입
,재산수입
)으로 나누어지는데 출자배당수입은 재산수입으로 분류됨
1) 2014.8.6. 발표 이후 12월 국회를 통과함
2) 공기업 관련 연구로는 “공기업 배당현황과 평가”(김기영·박경진·유영태, 2010)와 “정부배당정책 적정성 연구”(김지영, 2011)가 대표적임
3. 정부배당 관련법률
정부배당과 관련하여 국유재산법 제8절을 2011년 7월 14일 신설
-
이전에는 기획재정부장관 훈령만이 존재하였으나 정 부배당에 대한 주요 사항을 법률에 명확하게 규정하 고 배당 결정과정의 투명성 제고를 위해 법률로 정비
• 과거 기획재정부는 2009회계연도부터 3단계의 배당수 준 산정과정에 따라 기관별로 정부배당을 결정(자체수 입 비중에 따른 유형화, 계량지표, 비계량지표를 사용)
-
국유재산법 제
65조의
3은 배당가능이익이 발생한 기 업의 ‘적정한’ 배당규모를 정하는 정량적
,정성적 기 준을 제시함
• (정량평가) 배당대상이익의 규모, 배당률과 배당성향, 자본금 , 내부자금 적립, 부채비율, 자기자본비율의 적 정성 , 과거배당실적
• (정성평가) 정부출자수입 예산 규모의 적정성, 동종 또 는 유사한 민간기업의 배당률과 배당성향, 투자재원 소요
국유재산법은 정부배당의 예산, 결정, 보고라는 세 가지 과정에 있어서 기관 단독이 아닌 총괄청과 중앙 관서 및 국회와 연계되도록 규정
- (
예산
-제
65의
4)정부배당 예산안의 추정자료를 총괄 청장과 중앙관서장이 세입예산과 기금관리에 계상 할 수 있도록 제출
- (
결정
-제
65의
5)배당 결정에 대한 주총
,이사회와 같 은 관련 절차 전에 총괄청장과 중앙관서장과의 협의 하여야 하고 결정 시 제출
〈표 1〉 국유재산법상정부배당대상기업 정부
출자기관 기관분류 소관부처 정부출자금
(단위: 백만원) 정부 지분율 1 한국자산관리
공사 준정부기관 기금관리형 금융위원회 488,808 56.8%
2 한국농수산
식품유통공사 준정부기관 위탁집행형 농림축산
식품부 130,440 100.0%
3 대한무역투자
진흥공사 준정부기관 위탁집행형 산업통상
자원부 50,000 100.0%
4 대한석탄공사 공기업 준시장형 산업통상
자원부 212,000 100.0%
5 한국방송광고
진흥공사 공기업 준시장형 방송통신
위원회 300,000 100.0%
6 한국방송공사 비지정기관 206,192 100.0%
7 인천국제공항
공사 공기업 시장형 국토교통부 3,617,845 100.0%
8 서울신문사 비지정기관 12,680 30.5%
9 한국감정원 공기업 준시장형 국토교통부 2,964 49.4%
10 중소기업은행 기타공공기관 금융위원회 1,870,912 57.7%
11 한국가스공사 공기업 시장형 산업통상
자원부 120,722 26.2%
12 한국공항공사 공기업 시장형 국토교통부 2,355,690 100.0%
13 한국관광공사 공기업 준시장형 문화체육
관광부 17,879 55.2%
14 한국광물자원
공사 공기업 준시장형 산업통상
자원부 1,482,570 99.8%
15 한국교육방송
공사 비지정기관 54,264 100.0%
16 한국농어촌
공사 준정부기관 위탁집행형 농림축산
식품부 1,330,028 100.0%
17 한국도로공사 공기업 준시장형 국토교통부 22,123,670 83.3%
18 한국석유공사 공기업 시장형 산업통상
자원부 10,030,493 100.0%
19 한국수자원
공사 공기업 준시장형 국토교통부 6,290,315 91.2%
20 한국수출입
은행 기타공공기관 기획재정부 4,919,469 67.9%
21 한국전력공사 공기업 시장형 산업통상
자원부 679.586 21.2%
22 한국정책금융
공사 기타공공기관 금융위원회 15,000,000 100.0%
23 한국조폐공사 공기업 준시장형 기획재정부 6,623 100.0%
24 한국철도공사 공기업 준시장형 국토교통부 9,585,149 100.0%
25 한국토지주택
공사 공기업 준시장형 국토교통부 20,796,590 87.0%
26 부산항만공사 공기업 시장형 해양수산부 3,297,605 100.0%
27 인천항만공사 공기업 시장형 해양수산부 2,067,661 100.0%
28 여수광양항만
공사 공기업 준시장형 해양수산부 1,552,335 100.0%
29 울산항만공사 공기업 준시장형 해양수산부 440,488 100.0%
30 88관광개발
주식회사 기타공공기관 국가보훈처 2,000 100.0%
31 산은금융지주
주식회사 기타공공기관 금융위원회 177,849 9.8%
32 대한송유관
공사 비지정기관 21,949 9.8%
33 대한주택보증
주식회사 공기업 준시장형 국토교통부 1,779,100 55.0%
34 한국지역난방
공사 공기업 시장형 산업통상
자원부 20,000 34.6%
35 코레일공항
철도주식회사 비지정기관 26,730 9.9%
36 한국주택금융
공사 준정부기관 기금관리형 금융위원회 986,600 68.9%
37 한국투자공사 기타공공기관 기획재정부 100,000 100.0%
정부
출자기관 기관분류 소관부처 정부출자금
(단위: 백만원) 정부 지분율
출처: 기획재정부, “2014년도 공공기관 지정안 확정”, “2014 나라살림 예산개요 참고자료”
주: 1) 국유재산법 별표1과 별표2에 배열된 순서대로 정리함 2) 특별회계 및 기금 소속 정부출자기관은 블록 처리
- (
보고
-제
65의
6)배당을 완료
3)한 이후 소관상임위와 예결특위에 보고하고 공표
(배당가능이익의 계산) 준용하는 상법과 기관별 특 별법에 따라 이익금처리순서, 적립금의 종류, 적립금 비율이 다르므로 배당가능이익 산정방법에 차이
-
특별법의 가장 큰 특징은 상법의 자본금을 초과한 순 자산 대신 당기순이익만을 기초로 하므로 배당가능 규모에 차이가 존재
• 과거의 이익 유보를 고려하지 않고 배당가능금액을 당기 에 한정하므로 상법에 비해 배당가능이익의 기준이 작음
-
기관별로 준비금 종류와 적립 비율이 일정하지 않고 상이함
• 상법에서는 이익준비금의 적립의무를 자본금의 1/2로 설정하였으나 일부 정부출자기관은 법적으로 이익준비 금을 자본금만큼 적립해야 함
• 또한 현금배당이 아닌 당기순이익의 비율이 이익준비금 의 적립기준임
3) 매년 3월 정부출자기관의 결산승인 완료 이후 배당수입을 국고에 납입
〈표 2〉 상법과정부출자기업특별법간배당결의주체와배당가능이익 배당가능이익의 계산 이익배당 결의주체 민간 상법 순자산 – 자본금 –
(자본준비금+이익준비금) – 미실현이익 주주총회의 결의*
정부 출자
상법 순자산 – 자본금 – (자본준비금+이익준비금) – 미실현이익
주주총회/이사회 결의 전 총괄청과 중앙관서장
협의 필요**
특별법 당기순이익 – 개별법상 이익금처리순서 (이월결손금, 준비금 등)
주주총회/이사회 결의 전 총괄청과 중앙관서장 협의 필요 출처: 상법 제462조, 국유재산법 제65조
*: 상법 제449조의2제1항에 따라 재무제표를 이사회가 승인하는 경우에는 이사회의 결의로 결정
**: 정부출자기관은 상법준용 기관이더라도 상위법인 국유재산법에 따라 총괄청과 중앙관서장 과의 사전 협의가 필요함
〈표 4〉 상법과정부출자기업특별법간이익준비금적립의비교
이익준비금의 적립 적립의무
상법 이익배당(주식배당 제외한 현금배당)의 10% 자본금의 1/2 특별법 당기순이익의 10% 또는 20%* 자본금 또는 자본금의 1/2 출처: 상법 제458조, 각각의 개별법
*: 금융기관인 중소기업은행, 산은금융지주, 한국수출입은행은 이익준비금 대신 적립금 항목이 존재
정부출자기관 특별법 법조문 참고사항
특 별 법 존 재 기 관
한국전력공사 한국전력공사법 제14조
한국정책금융공사 한국정책금융공사법 제30조
한국조폐공사 한국조폐공사법 제15조
한국철도공사 한국철도공사법 제10조
한국토지주택공사 한국토지주택공사법 제11조
부산항만공사 항만공사법 제32조
인천항만공사 항만공사법 제32조
여수광양항만공사 항만공사법 제32조
울산항만공사 항만공사법 제32조
한국지역난방공사 집단에너지사업법 제42조
한국주택금융공사 한국주택금융공사법 제50조
한국투자공사 한국투자공사법 제34조
인천국제공항공사¹ 인천국제공항공사법 제18조
다른법률과의 관계에 의해 상법에 준용
한국공항공사¹ 한국공항공사법 제19조
대한주택보증
주식회사¹ 주택법 제80조
한국방송공사² 방송법 제45조 정관에 기재
한국교육방송공사² 한국교육방송공사법 제14조 이사회 심의/
의결 사항 서울신문사
특별법 존재하지 않음 한국감정원
88관광개발 주식회사 산은금융지주
주식회사 대한송유관공사 코레일공항철도
주식회사 출처: 국가법령정보센터
주: ¹ 인천국제공항공사, 한국공항공사, 대한주택보증주식회사는 직접적으로 배당과 관련된 조항 은 없으나 다른 법률과의 관계를 나타내는 조항에 따라 상법을 준용하는 것으로 봄
² 한국방송공사와 한국교육방송공사는 각각 정관 또는 이사회 심의/의결 사항으로 표시됨
〈표 3〉 정부출자기관의특별법과배당관련법조문
정부출자기관 특별법 법조문 참고사항
특 별 법 존 재 기 관
한국자산관리공사
금융회사부실자산 등의 효율적 처리 및 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률
제32조
한국농수산식품
유통공사 한국농수산식품유통공사법 제11조 대한무역투자
진흥공사 대한무역투자진흥공사법 제12조
대한석탄공사 대한석탄공사법 제12조
한국방송광고
진흥공사 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제31조
중소기업은행 중소기업은행법 제42조
한국가스공사 한국가스공사법 제13조
한국관광공사 한국관광공사법 제13조
한국광물자원공사 한국광물자원공사법 제15조 한국농어촌공사 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 제28조
한국도로공사 한국도로공사법 제14조
한국석유공사 한국석유공사법 제11조
한국수자원공사 한국수자원공사법 제12조
한국수출입은행 한국수출입은행법 제36조
• 이익준비금과 자본준비금만이 상법상 법정적립금이나 일부 정부출자기관에는 별도로 사업확장적립금이 존재 하기도 함
4)• 특히 사업확장적립금이 이익금처리순서에서 배당보다 선행
5)되거나 적립 상한선이 없는 경우가 존재하는 것은 미래의 불확실성 또는 성장기회를 대비한 기업 유보의 필요성을 반증함
4. 정부배당 현황6)
(1) 기초 현황
정부의 배당수입은 2008년 9,339억 원이었으나 이후 크게 감소하여 2014년 실적은 3,256억 원에 불과함
- 2009
년 정부배당은
2008년의
9,399억 대비
63.8%감 소한
3,382억 원을 보인 이후
2010년에는
1,994억 원 으로 급감
- 2011
년 이후 회복추세를 보이다가
2013년 이후 다시 하락하기 시작
4) 12개의 정부출자기관에 사업확장적립금이 법정적립금으로 존재 5) 총 6개의 정부출자기관에서 사업확장적립금이 배당보다 우선순위에 있음 6) 특정한 목적성과 특정한 재원을 가지지 않은 일반회계 소관 기업 29개를 대상으로 함
〈표 5〉 특별법상정부출자기관의이익금처리
정부출자기관 이익준비금 적립의무 이익금의 처리 준비금의
자본금 전입
자본금 1순위 2순위 3순위 4순위 5순위
한국자산관리공사 1 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금 배당
한국농수산식품유통공사 1 이월손실금 이익준비금(20%) 이외 준비금 국고 납입
대한무역투자진흥공사 1 이월결손금 이익준비금(20%) 이외 준비금 국고 납입
대한석탄공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 배당
한국방송광고진흥공사 1/2 이월손실금 이익준비금(10%) 국고 납입 이외 준비금
중소기업은행* 1 적립금(25%) 이사회의결
한국가스공사 1/2 이월손실금 이익준비금(10%) 사고보상적립금(10%)i 배당 사업확장적립금
한국관광공사 1/2 이월손실금 이익준비금(10%) 배당 이외 준비금
한국광물자원공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 국고 납입
한국농어촌공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 국고 납입
한국도로공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 배당 사업확장적립금 배당평균적립금
한국석유공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 국고/에특납입
한국수자원공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 배당
한국수출입은행* 1 적립금(10%) 정부외 우선배당 위원회 의결
한국전력공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 배당 사업확장적립금
한국정책금융공사 1 이월결손금 이익준비금(20%) 이외 준비금 국고 납입
한국조폐공사 1/2 이월손실금 이익준비금(10%) 국고 납입 특정목적 적립
한국철도공사 1/2 이월결손금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 국고 납입
한국토지주택공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 사업확장적립금(20%)i 토지은행적립금(40%)¹ 국고 납입
부산항만공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 배당 사업확장적립금
인천항만공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 배당 사업확장적립금
여수광양항만공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 배당 사업확장적립금
울산항만공사 1/2 이월손실금 이익준비금(20%) 배당 사업확장적립금
한국지역난방공사 1/2 이월손실금 이익준비금(10%) 사업확장적립금 배당
한국주택금융공사 1 적립금(20%) 배당 위원회 의결
한국투자공사 1/2 이월손실금 이익준비금(10%) 국고 납입 이외 준비금
출처: 국가법령정보센터
주: i로 표시된 적립금은 적립의무가 자본금과 동액
*로 표시된 중소기업은행과 한국수출입은행은 정부 외 투자자에게 우선적으로 배당함
-
수익악화와 경기침체의 영향으로 무배당기관이 증 가하고 배당금의 규모도 감소함
2014년 배당을 실시한 17개 정부출자기관은 당기순이 익의 평균 21.54% 배당금을 지급함
- 2009
년 이후
2013년까지 유배당 정부출자기관의 당 기순이익대비 배당금은 지속적으로 증가하여
24.19까지 증가하였으나
2014년에는 배당금 총액의 축소 와 함께 배당성향도 감소
배당여부로 본 배당의 연속성은 크지 않음
• 2010년-2014년 5년 연속 배당 기업(8개사) - 한국수자 원공사 , 한국도로공사, 부산항만공사, 인천항만공사, 울산항만공사 , 중소기업은행, 자산관리공사, 농수산식 품유통공사
• 2010년-2014년 5년 연속 무배당 기업(3개사) - 한국방 송공사 , 한국철도공사, 서울신문사
〈그림 1〉 정부배당의연도별예산과실적추이
자료: 기획재정부, 일반회계 정부배당수입 납입 완료 연도별 보도자료 7,000
6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000
0 2009 2010 2011 2012 2013 2014
예산 실적 3,435
4,339
6,500
5,471
3,256 3,251 3,427
1,994 2,673 6,048
4,810 2,203
(단위: 억 원)
〈표 6〉 정부출자기관의배당현황
정부 출자기관
2013 2014
당기 배당수입
순이익 배당 성향
정부 배당
당기 순이익
배당 성향
정부 배당 중소기업은행 11206 23 1678 8120 25.28 1235 -443 한국수자원공사 3081 17.54 492 3411 19.04 592 100
한국토지주택
공사 12338 9.95 715 7160 10.79 437 -278 부산항만공사 578 26.26 152 717 29.26 210 58 한국공항공사 1382 28.18 212 1286 29.2 194 -18 한국감정원 14 20.32 2 1734 22.57 193 191 한국전력공사 -32,227 0 2383 23.53 122 122 한국자산관리
공사 953 26.98 146 510 29.5 85 -61 산은금융지주
주식회사 3737 87.55 319 2282 30 67 -252 울산항만공사 146 29.5 43 184 30 55 12 인천항만공사 131 22.74 21 133 25.02 23 2
농수산식품
유통공사 124 14.82 18 116 17.82 21 3
한국조폐공사 5 0 0 34 30 10 10
한국광물자
원공사 -168 0 0 234 21.08 5 5
한국관광공사 862 22.16 105 33 23.7 4 -101 한국도로공사 842 18.28 2 800 21.55 2 0
(단위: 억)
자료: 기획재정부
〈그림 2〉 일반회계정부출자기관의연도별배당여부추이 35
30 25 20 15 10 5
0 2009 2010 2011 2012 2013 2014
배당 무배당
(단위: 개)
9
18
11
18 6
21
11
17
10
19
12
17 한국석유공사 465 22.34 0.2 1622 26.56 1 0.8
한국주택
금융공사 2235 17.08 208 1859 0 0 -208 한국정책
금융공사 -2,046 0 718 0 0 0
한국수출입은행 1489 23.02 232 597 0 0 -232 한국농어촌공사 666 14.58 97 323 0 0 -97
대한무역투자
진흥공사 163 17.48 28 134 0 0 -28
한국방송공사 -62 0 0 43 0 0 0
한국교육
방송공사 -12 0 0 39 0 0 0
한국방송광고
진흥공사 -16 0 0 -50 0 0 0
서울신문사 -21 0 0 -78 0 0 0
여수광양
항만공사 -428 0 0 -111 0 0 0
한국가스공사 5057 23.55 340 -2,672 0 0 -340 한국철도공사 -28,737 0 0 -44,672 0 0 0
합계 (29개) 4,810.2 3,256 -1554.2 평균배당성향
(유배당) 24.19 21.54
주: 일반회계 소관 정부출자기관을 유배당 기업은 2014년 배당 순, 무배당 기업은 당기순이익 순으로 제시
정부 출자기관
2013 2014
당기 배당수입
순이익 배당 성향
정부 배당
당기 순이익
배당 성향
정부 배당
무배당의 원인은 크게 네 가지로 나뉘어 짐: 적자발생, 이월결손보전, 대규모공공사업(부채비율의 증가), 대손 준비금 준비, 국회결산 승인 대상
-
법률상 배당이 불가능한 적자
(음의 당기순이익
)발 생기관은 이후 회계연도에서 이익이 나타나도 이월 결손을 보전하기 전까지는 배당을 실시하지 못하므 로 수익성이 배당여부의 가장 결정적인 요인
-사업적
,산업적 특성에 따라 배당여부가 결정되기도
함
.한국토지주택공사가 대규모 공공사업을 시행했 을 때나 정책금융기관인 수출입은행과 정책금융공 사가 대손준비금을 적립하는 경우 배당하지 않음
-국회결산승인을 위해 배당이 유보되는 기관은 한국
방송공사와 한국교육방송공사임
(2) 산업별 현황
정부출자기관이 영업하고 있는 산업에 따라 구분하여 정부배당을 비교
-
한국표준산업분류
(KSIC)의 대분류에 따라 총
10개의 산업에서 활동하고 있음
• 유사한 특성을 가진 산업들을 통합하여 자원, 교통, 방 송통신 , 금융, 부동산, 서비스, 공공행정의 7개 산업으 로 재분류
• 산업분류별 정부출자기관을 아래의 표에, 배당수입 비 중을 그래프에 제시
정부배당의 산업별 쏠림현상은 2010년에 비해 2014년 감소하였으나 여전히 금융 및 보험업의 비중이 높음
-
금융 및 보험업 내 정부출자기관의 배당이 전체 배당 수입에서
2010년에는
62.15%를 차지하였고
2014년 에 감소하였으나 여전히 가장 높은
42.60%를 차지
• 특히 중소기업은행이 전체 배당수입의 37.93%를 차지
〈표 7〉 무배당의원인별비교
적자발생 이월결손보전 대규모공공사업 (부채비율과다)
대손준비금 적립
국회결산승인 대상(배당유보)
2010 (9)
한국전력공사 정책금융공사
한국공항공사 한국주택금융공사
서울신문사 한국철도공사
한국토지주택공사 한국방송공사 한국교육방송공사
2011
(6) 한국전력공사
한국주택금융공사
서울신문사 한국토지주택공사 한국방송공사 한국교육방송공사
2012 (11)
한국전력공사 한국관광공사 서울신문사 여수광양항만공사
한국석유공사 한국철도공사 한국조폐공사 한국감정원 산은금융지주
한국방송공사 한국교육방송공사
2013 (10)
한국전력공사 한국철도공사 한국정책금융공사
광물자원공사 한국방송공사 한국교육방송공사
서울신문사 여수광양항만공사 방송광고진흥공사
한국조폐공사
2014 (12)
한국가스공사 한국철도공사 방송광고진흥공사
서울신문사 여수광양항만공사
무역투자진흥공사 한국농어촌공사 한국정책금융공사
수출입은행 한국주택 금융공사
한국방송공사 한국교육방송공사
출처: 기획재정부 보도자료 및 각 기관 재무제표 주: 밑줄은 2010-2014 5년 연속 무배당기업
〈표 8〉 정부배당대상기업의산업분류
산업명 기관명
자원
B 광업 한국석유공사
D 전기, 가스, 증기 및 수도 한국전력공사, 한국가스공사, 한국수자원공사
교통
F 건설 한국도로공사
H 운수 한국철도공사, 한국공항공사,
부산항만공사, 인천항만공사, 여수광양항만공사, 울산항만공사 방송
통신 J 출판, 영상, 방송통신 서울신문사, 한국방송공사, 한국교육방송공사
금융 K 금융 및 보험
중소기업은행, 한국자산관리공사, 한국수출입은행, 한국정책금융공사, 산은금융지주주식회사,
한국주택금융공사 부동산 L 부동산업 및 임대업 한국토지주택공사, 한국감정원
서비스 M 전문, 과학 및 기술서비스 한국방송광고진흥공사, 대한무역투자진흥공사
N 사업시설관리 및 사업지원 한국광물자원공사, 한국농어촌공사 공공
행정 O 공공행정, 국방 및 사회보장, 행정 한국조폐공사, 한국관광공사, 한국농수산식품유통공사
자료: 기획재정부, 일반회계 정부배당수입 납입 완료 연도별 보도자료
〈그림 3〉 2010년과 2014년정부배당수입의산업별비중
0.70 0.60 0.50 0.40 0.30 0.20 0.10 0.00
자원 교통 방송통신 금융 부동산 서비스 공공행정
2010 2014
(단위: %)
14.23 21.96
14.86
62.15
42.60
19.35
0.21 4.980.15 10.68
1.07 7.76
0.00 0.00
하고 있으므로 금융 및 보험업 내 정부출자기관이 일반 적으로 많은 배당을 실시한다고 할 수 없음
-
신문방송업인 서울신문사
,한국방송공사
,한국교육 방송공사는 주로 배당을 실시하지 않음
7) 산업별 평균 배당성향(배당기업만을 포함) 역시 금융산 업 내 정부출자기관이 높게 나타났으며 다른 산업에 비 해 부동산 관련 한국감정원, 한국토지주택공사가 당기 순이익 대비 배당금이 낮음
-
산업적 특성
-대규모 공공사업 유무 또는 영업이익의 변동성
-에 의하여 배당금의 차이가 두드러진다고 할 수 있음
(3) 지분율별 현황
공공성을 의미하기도 하는 정부의 지분율에 따라 정부 출자기관을 분류
• 정부가 주식을 모두 소유한 기업, 100%는 아니지만 과
반수 이상을 소유한 기업, 과반수 미만을 소유한 기업 으로 구분함
• 지분율별 정부출자기관 분류, 배당수입과 배당성향 비 교표를 제시함
정부지분율이 높을수록 높은 배당비중과 배당성향을 기대하지만 실제로는 비슷하거나 오히려 더 낮은 배당 성향을 보임
• 정부가 100% 소유한 기업이 15개임에도 50% 이하 지 분율 5개 기업의 합인 382억보다 132억 높은 514억의 정부배당을 실시함
• 유배당기업 내 평균배당성향은 정부가 100% 소유한 정 부출자기관이 가장 높게 나타났으나 큰 차이가 존재하 지 않으므로 정부지분율에 따른 배당성향의 차이를 발 견하기 어려움
7) 민간 신문-방송사와의 수익성, 자본금 구성의 차이에 대한 추후 세부 연구가 필요할 것임 자료: 기획재정부, 일반회계 정부배당수입 납입 완료 연도별 보도자료
〈그림 4〉 2014년정부배당수입의산업별비교
(단위: %)
자원 교통 방송통신 금융(중소기업은행) 금융(중소기업은행외) 부동산 서비스 공공행정 서비스, 0.15 공공행정, 1.07
금융 42.60 부동산 19.35
교통 14.86
자원 21.96
금융(중소기업은행) 37.93 방송통신
0.00
금융 (중소기업은행외)
4.67
〈표 9〉 산업별평균배당성향 평균
배당성향 자원 교통 방송통신 금융 부동산 서비스 공공행정 2013 21.14 24.99 0 35.53 15.14 16.03 18.49 2014 23.04 27.01 0 28.26 16.68 21.08 23.84
〈표 10〉 정부지분율에따른정부출자기관
정부지분율 기관명
일반 (29개)
100%
한국농수산식품유통공사, 대한무역투자진흥공사, 한국방송광고진흥공사, 한국방송공사, 한국공항공사, 한국교육방송공사, 한국농어촌공사, 한국석유공사, 한국정책금융공사, 한국조폐공사, 한국철도공사, 부산항만공사, 인천항만공사, 여수광양항만공사, 울산항만공사 (15개)
51% 이상 100% 미만
한국자산관리공사, 중소기업은행, 한국관광공사, 한국광물자원공사, 한국도로공사, 한국수자원공사, 한국수출입은행, 한국토지주택공사, 한국주택금융공사 (9개)
50% 이하 서울신문사, 한국감정원, 한국가스공사, 한국전력공사, 산은금융지주주식회사 (5개)
특별 및 기금 (8개)
100% 대한석탄공사, 인천국제공항공사, 88관광개발주식회사, 한국투자공사 (4개)
51% 이상
100% 미만 대한주택보증주식회사 (1개) 50% 이하 대한송유관공사, 한국지역난방공사,
코레일공항철도주식회사 (3개)
〈표 11〉 정부지분율에따른정부출자기관배당비중과배당성향(2014년)
정부지분율 배당금 합계 배당비중 평균 배당성향(%)
전체 유배당기업
100% 514 0.16 12.52 26.84
51% 이상
100%미만 2360 0.72 16.77 21.56
50% 이하 382 0.12 15.22 25.37
5. 공기업의 배당결정 모형 국제비교
국가별로 공기업의 적정 재무구조에 관한 정책을 수립 하고 시행하는 국가들이 존재
- OECD
는 공기업 관리에 대한 벤치마크를 제공하기 위해 “
OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises”를
2005년에 발간한 데 이어
2014년 말 개정안 출간 예정
- OECD
의 “
Financing State-Owned Enterprises” 보고 서를 기준으로 배당정책의 국제 비교
• 가장 종합적으로 적정재무구조와 연계하여 배당을 체 계적으로 결정하는 국가로 분류된 호주, 뉴질랜드, 스 웨덴의 결정과정을 비교
-
호주의
Government Business Enterprise8)• (결정주체) 공기업 이사회와 정부의 협의를 통해 각 회 계연도별 배당성향을 결정
• (결정기준) 기대수익률과 미래 자본적 지출을 반영한 최적 재무구조(BBB 이상의 투자 신용등급과 기업의 최 적 효율성)를 유지하는 배당수준
-
뉴질랜드의 공기업
9)• (결정주체) 정확한 목표 배당금을 공기업 이사회와 정 부의 공기업 관리부(Crown Ownership Monitoring Unit, COMU)에서 제시한 목표신용등급에 기초한 최적 자본 구조를 포함한 기대치의 연차회의에서 협의
• (결정기준) 목표신용등급에 기초한 최적 자본 구조를 고려한 기대 배당
-
스웨덴의 공기업
10)• (결정기준) 최적 자본구조의 유지를 위한 목표 배당 1단계: Capital Asset Pricing Model(CAPM)을 통해 공기
업의 자본비용 계산
2단계: 자본구조 수립과 목표수익률 설정
3단계: 배당정책 수립
공기업의 배당정책 역시 민간기업과 마찬가지로 기업 별 자본구조, 자본비용, 목표수익에 따라 결정되는 것 이 적합함
-
공기업 재무구조 관리가 선진화된 국가에서 배당정 책은
1)정부출자로 인해 정부와의 사전 또는 공동 협의를 통해 결정되며
2)민간기업과 마찬가지로 재 무모델을 차용하여 기업특성을 반영하여 적정 배당 수준을 찾음
6. 정부출자기관의 유보금
정부출자기관은 이론적으로 민간기업에 비해 내부유 보의 중요성이 작음에도 실제로 많은 유보금을 보유하 고 있음
- Gugler(JBF 2003)
에 따르면 공기업은 이중으로 주 인
-대리인 문제에 직면하게 되므로 정부가 지배하는 공기업이 은행 또는 가족 지배 기업보다 높은 목표 배당성향과 배당 스무딩
(배당 안정화정책
)을 보임
-정부출자기관은 세금을 재원으로 하는 정부 출자금
으로 설립되었으며 국가가 부여한 독점적 지위 또는 위탁사업으로 안정적인 이익을 창출
• 산업 특성상 높은 투자기회나 고성장-고기술의 산업이 기보다는 저성장, 저기술, 규제 산업 내 기업이 많으므 로 내부유보의 필요성이 적음
11)• 정부의 직접지원을 통한 재원조달이 가능하므로 재무 제약이 민간기업보다 적게 존재함
최근 민간기업의 배당요구에 대한 배경으로 높은 유보 금을 제시하였으나 실제로 정부출자기관의 유보금은 일부 상호출자제한기업집단보다 크며 비금융 정부출
8) Department of Finance and Deregulation(2011), “Commonwealth Government Business Enterprise Governance and Oversight Guidelines”
9) http://www.treasury.govt.nz/commercial/about-comu/
10) Ministry of Finance(Sweden), “Annual Report State-Owned Companies 2013”
11) 스칸디나비아의 한 고위 관료는 “정부가 100% 소유한 공기업이 미래 투자기회가 위험을 반영했을 때 합당한 수익을 약속할 수 없다면 합리적인 배당정책은 모든 이익을 배당하는 것이다.”라고 발언 (World Bank Working paper, 2005)
자기관의 유보금의 합은 47조 1,415억으로 전체 유가 증권상장사의 1/12을 넘어섬
-
일반회계 대상의
29개 기업 중 자료를 구할 수 없는 한국교육방송공사
,이익잉여금이 음인 한국방송광 고진흥공사
,서울신문사
,여수항만공사를 제외한
25개 기업의
2013년 유보금 합계가
67조 원을 넘어섬
(67조
1479억 원
)-
금융기관
6개 기업을 제외하면
47조
1,415억원으로 전체 유가증권상장사
(비금융업
)의 이익잉여금 합계
12)인
547조 원의 약
9%(8.62%)를 나타냄
-
유가증권시장에 상장된 시장형 공기업은 총
4개사로 한국가스공사
,한국전력공사
,한국지역난방공사
,중 소기업은행
• 중소기업은행을 제외한 3개사는 모두 업종상 전기가스 업으로 분류되어 있으며 민간기업까지 포함할 경우 동 산업 내 총 11개 기업이 있음
• 정부출자기관은 동 산업 내 유보금의 89.76%를 차지하 고 있으나 배당성향은 오히려 민간기업이 높고 부채비 율은 공기업이 두 배 이상 높은 것으로 나타남
우리나라 공기업이 보이는 많은 유보금의 원인을 먼저 3장에서 언급된 법적 근거에서 찾을 수 있으며, 또한 미래의 투자목적과 이익 불확실성에 기인한 것으로 볼 수 있음13)
-
과거의 유보는 현재 한국가스공사가 겪고 있는 적자 나 다른 공기업의 대규모 공공사업을 대비한 측면으 로는 의의가 있음
-
유보금이 기업 가치에 미치는 영향을 단순히 크기로 만 파악하기는 어려움
.이에 따라 유보금이 투자하
12) 김윤경(2014), “사내유보금 과세제도 도입의 문제점과 정책방향”, KERI Brief
13) 목적과 다르게 최미희 외(2008)의 지적대로 공기업의 여유자금이 비효율적인 경영으로 이어진 사례도 존재함
〈표 12〉 정부출자기관의자본구성현황(2013년기준)
정부출자기관 납입자본금 법정적립금 임의적립금 이익잉여금 한국전력공사 40536 16039 227532 246603 중소기업은행 32408 25421 0 95145 한국토지주택공사 238923 20496 45746 73697 한국정책금융공사 150000 65722 0 64250 한국가스공사 17651 1932 58099 57295 한국수자원공사 68982 7968 21355 32815 한국수출입은행 72381 3140 0 19543 한국석유공사 100305 8697 8352 18682 산은금융지주주식회사 18145 9738 0 12113 한국도로공사 265671 2951 6022 9848 한국자산관리공사 8600 2171 3712 6322
한국관광공사 324 162 5527 5720
한국공항공사 23557 1098 2350 4734 한국농어촌공사 13300 2342 2342 4683 한국방송공사 2062 3158 1089 4290 부산항만공사 32976 1578 1601 3893
한국조폐공사 66 33 2848 2915
한국주택금융공사 14270 720 0 2690
한국감정원 60 165 261 2165
한국광물자원공사 14853 524 355 1126 농수산식품유통공사 1304 960 0 1014
울산항만공사 4702 384 388 963
대한무역투자진흥공사 500 454 123 557 인천항만공사 20677 140 140 415
(금융기관 제외 합계) 47조 1415억
(전체 합계) 67조 1479억
한국방송광고진흥공사 3529 0 0 -54
서울신문사 416 0 0 -506
여수광양항만공사 15523 0 0 -1752
(단위: 억)
〈표 13〉 유가증권상장공기업
기업명 이익잉여금 배당금 당기
순이익 배당성향
(%) 부채 합계
부채비율 (%) 중소기업은행 9조 5145억 2052억 8120억
2천 25.28 - -
한국전력공사 24조 6603억 561억 2383억
1천 23.53 56조 5904억 135.84 한국가스공사 5조 7295억 0 -2671억
8천 0 33조
7760억 397.56 한국지역난방공사 1조 4578억 346억 1154억
1천 30.00 3조 188억 185.43 출처: NICE 신용평가, KIS-LINE
주: 1) 배당성향은 배당금/당기순이익, 부채비율은 총부채/총자본을 의미함 2) 금융기관인 중소기업은행은 부채관련 항목은 다른 산업과 다르므로 제외
출처: NICE 신용평가, KISLINE
주: 1) 회계기준으로 IFRS 개별재무제표를 사용하였고 한국방송공사와 서울신문사는 K-GAAP 으로 이용. 자료가 제시되지 않은 한국교육방송공사를 제외
2) 이익잉여금 순으로 제시하였으며 이익잉여금이 음인 정부출자기관은 합계에 포함시키지 않음
〈표 14〉 KOSPI 전기가스업상장사: 공기업과민간기업비교
기업명 이익잉여금 부채비율 배당성향
공기업(3개사) 31조 8476억 239.61% 17.84 민간기업(8개사) 3조 6332억 112.93% 28.43 전기가스업 전체 35조 4809억 147.48% 25.54 출처: NICE 신용평가, KIS-LINE
지 않고 쌓아놓은 돈이라고 말할 수 없으며 배당압력 의 증거가 될 수 없음
7. 결론
정부출자기관의 배당과 유보금에 주목할 필요
-
사내유보금은 민간기업 배당확대 요구의 기준이 되 고 있으나 이에 비교하여 비금융 정부출자기관의 이 익잉여금의 규모가 상당한 크기임
-
민간기업보다 많은 유보를 법적으로도 인정하고 있음
-단순히 유보금의 수치적 증가에 따라 배당정책의 증 가가 결정되기 보다는 산업 더 나아가 기업 고유의 사업계획
,위험이 고려되어야 함
인위적인 배당 압력보다는 정부출자기관의 배당정책 역시 적정배당 기준과 최적 재무구조에 대한 단기적, 장기적 계획을 따라 이루어져야 할 것임
- OECD
국가에서 선진적인 공기업 배당모형을 가진 것으로 평가된 호주
,뉴질랜드
,스웨덴의 모형을 참 고할 필요가 있음
-
장기적으로 기업별 특성을 고려하는 동시에 배당성 향만이 아닌 기업 수익률
,신용등급과 함께 종합적으 로 평가해야 할 것임
배당정책의 평가에 있어서 공기업과 민간기업 특성에 대한 차이점을 인정할 필요
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기본적으로 민간기업은 재무제약이 높으며 시장의 기업평가에도 공기업은 정부 프리미엄이 존재
14) -따라서 공기업보다 민간기업에게 더 유보의 중요성
이 크다는 것을 인식해야 함
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배당정책은 각 기업의 내부 계획과 재원조달을 종합 하여 주주총회 또는 이사회에서 결정되고 있으며 기 업의 자율에 맡길 필요가 있음
14) 공기업의 신용등급 평가는 종합과 독자 평가로 구분되어지는데 일반적으로 종합 평가가 기업 독자 평가보다 높은 등급을 부여받고 있으며(감사원, 2013), 한국신용평가에 따르면 공기업 평가에 사업안정성과 유사시 정부 지원이 핵심 요소로 나타남(유건 외, 2014)
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