폭우재해 전망과 새로운 도시방재

폭우재해 전망과 새로운 도시방재

지승희｜국토연구원 연구원(정리)

국토연구원은 지난 6월 19일 ^‘2012 폭우재해 대비 전문가 세미나^’를 개최하였다. 세미나에서는 ^‘2012 년 봄철 기상 특성 및 여름철 기상 전망^’(강영준 기상청 수문기후팀장), ^‘서울시 산사태 취약성 및 대 응방향^’(이석민 서울시정개발연구원 연구위원), ^‘기후변화에 따른 폭우재해 대응 도시방재방안^’(심 우배 국가도시방재연구센터장) 등 총 3개의 주제발표가 있었다. 각 주제별 발표 후에는 송재우 홍익 대학교 명예교수의 사회로 고태규 서울시 도시안전실 하천관리과장, 김학열 대한국토·도시계획학회 이사(서경대 교수), 김현주 국립방재연구원 기반보호연구팀장, 이기문 KBS 보도국 과학·재난부 팀 장, 원유승 한강홍수통제소 하천정보센터 하천예보실장, 한건연 한국수자원학회 부회장(경북대 교수) 등 전문가들과 함께 올여름 폭우 대비 도시방재방안을 논의하였다.

세미나 직후에는 전국 시·군·구 도시계획 담당자 120여 명을 대상으로 폭우재해 대비 사전점검 및 도시계획 수립 시 재해취약성 분석방법에 대한 지자체 교육이 개최되었다. 지자체 교육에서는 올해 7월부터 시행되는 재해취약성 분석에 대한 이해에 도움을 주기 위해 매뉴얼 설명 및 도시취약지역·

시설물 사전점검, 해외 선진 도시방재 사례 등 도시계획 차원의 재해예방 대책을 전파하였다. 다음은 이번 세미나의 발표내용 및 토의내용을 요약ㆍ정리한 것이다.

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발표내용

1. 2012년 봄철 기상 특성 및 여름철 기상 전망 (강영준 기상청 기후예측과 수문기후팀장)

기상청의 기후예측과에서는 기온 및 강수량에 대 한 기후 장기예보 및 수문기상 관련 정보를 예측 하여 일반에게 제공하고 있다. 장기예보는 기온 및 강수량에 대해 1개월 및 3개월 단위로 평년대비 높 음, 비슷, 낮음의 3분위로 결정하여 나타내고, 2월 (여름철), 5월(가을철), 8월(겨울철), 11월(봄철) 에 계절기후전망을 발표하고 있다. 수문기상과 관 련해서는 수문기상 실황감시시스템을 통해 유역별 로 강수 실황을 감시할 수 있는 서비스와 유역별 상 세 강수예측정보를 제공하고 있다.

2012년도 봄철 전국 평균기온은 12.2^oC로 평 년보다 0.5^oC 높았고, 강수량은 256.5mm로 평년 대비 106%를 보였다. 3월부터 4월 상순까지는 대 륙고기압의 영향을 주기적으로 받아 기온이 평년 보다 다소 낮아 쌀쌀한 날이 많았으며, 강수량은 남쪽으로부터 다가오는 기압골과 저기압의 영향으 로 남부지방을 중심으로 전국에 많은 비가 내렸다.

4월 하순부터 5월까지는 고온·건조한 이동성 고기압의 영향을 주로 받아 맑고 건조한 날이 잦 았으며, 강한 일사까지 더해져 고온현상이 나타났 다. 특히 5월 평균기온은 18.3^oC로 1973년 이래 가 장 높았으며, 5월 평균강수량은 36.2mm로 평년의 36.4%를 기록하였다. 특히 경기도 서부와 충남 서 해안지역의 강수량은 평년 대비 20% 미만으로 매 우 적은 강수를 기록하였다.

2012년 여름철은 6월 상순과 7월에 기온이 높 아 더운 날이 많고, 7월 전반에 많은 비가 내릴 것

으로 전망하고 있다. 7월은 기압골의 영향을 주로 받아 중부지방과 서해안지방을 중심으로 흐리고 비가 내리는 날이 많고 점차 무더운 날씨가 나타날 것으로 예상되며, 8월은 북태평양고기압의 영향을 받아 무덥고, 대류불안정으로 인해 지역적으로 많 은 비가 내릴 때가 있을 것으로 전망된다.

월별 태풍 빈도(1981~2010)를 보면, 우리나라 에 영향을 미치는 태풍은 7월, 8월, 9월에 주로 나 타나며, 올해에는 1~2개가 우리나라에 영향을 줄 것으로 예상되고, 대만/동중국해 및 일본 남쪽 태 평양으로 이동하는 진로 유형이 나타날 것으로 예 상된다.

2. 서울시 산사태 취약성 및 대응방향 (이석민 서울시정개발연구원 연구위원)

과거 서울시 산사태 피해 현황을 보면 2001년에 50 개소에서 약 35억 원으로 가장 피해가 컸고, 2010 년에는 23개소에서 26억 원의 피해가 발생하였다.

2011년에는 81개소에서 발생하였으며, 우면산 산 사태로 사망 16명, 부상 50명의 인명피해가 발생 하였다.

2005~2011년까지의 서울시 산사태 발생인자 를 분석한 결과, 시간당 강수량 30mm, 일 누적강 수량 200mm부터 산사태가 발생하였으며, 경사도 는 38°를 전후로, 지질은 변성암(76%)에서, 산림 은 활엽수림(69.7%)에서 산사태가 가장 많이 발 생하였다.

서울시는 산사태 재해로부터 시민의 생명과 재 산을 보호하기 위해 사면전수조사 및 산사태 피해 저감시스템을 구축할 계획이다. 사면전수조사는 산지 및 공원 구릉지 110개소, 도로사면 2,470개

행할 계획이다. 산지 조사를 위해 산지 및 수계 유 역을 구분하고, 토석류와 산사태 발생 가능지역에 따른 조사항목을 구분하였다. 유역별 조사대상지 는 계류, 생활권, 상부사면, 좌우사면으로 구분하 고, 산지와 생활권 경계부는 상세조사를 수행하여 사면붕괴의 주요 요인, 피해 정도, 붕괴 및 피해방 지 시설물 등을 조사할 계획이다. 또한 산사태 발 생 시 피해 영향권을 고려하여 공공시설, 주택, 도 로, 공원 등 예상되는 피해 시설을 중심으로 조사 할 계획이며, 일부는 진행되고 있다.

도로 및 주택 인공사면은 해당 구청에서 관리하 고 있는 현황 등에 대한 사전조사 및 현장조사를 통 해 DB를 구축하고, 위험도 평가를 통해 평가등급 작성 후 자문 및 협의를 통해 정밀조사를 수행할 계 획이다. 한편 산림청, 소방방재청, 자치구 등과 연

원 등 산지관리시스템을 구축할 계획이다.

3. 기후변화에 따른 폭우재해 대응 도시방재방안 (심우배 국가도시방재연구센터장)

기후변화의 영향 등으로 최근 2010년 광화문 침 수, 2011년 우면산 산사태 등 대규모 도시재해가 날로 심각해지고 일상화되고 있다. 1차적인 원인 은 공통적으로 기후변화로 인한 집중호우, 태풍 등 의 대형화이나, 피해를 가중시키는 주요 원인은 하 천변·해안변 저지대, 급경사지 주변 등 재해취약 지역의 밀집 거주 등 방재개념이 미흡한 토지이용, 건물 배치, 도시지역 지표면의 우수저류·침투시 스템 미흡 등으로 나타났다.

기후변화 영향에 적응하는 도시를 조성하기 위

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해서는 우선적으로 기후변화 취약성을 분석하여 도시 내 취약지역을 도출하고, 지역특성에 맞는 효 과적인 도시방재방안을 마련하는 것이 중요하다.

이에 앞서 국가도시방재연구센터에서는 전국 지 자체를 대상으로 기후변화에 따른 폭우재해 취약 성을 분석하여 우리나라 지자체 간 상대적인 잠재 위험지역을 파악하였다. 기후변화에 따른 도시의 재해취약성 분석은 IPCC(2007)의 취약성 개념을 따르면서, ^‘기후노출^’과 ^‘도시민감도^’를 분석·중첩 하여 도시 간 비교를 통해 상대 평가하는 것으로, 기후노출지표(강수량), 잠재취약지역지표(하천길 이, 저지대면적, 불투수면적, 산사태위험면적 등), 도시평가대상지표(취약인구, 기반시설, 취약건축 물)를 종합한 평가다. 즉, 기후노출이 높고 잠재취 약지역 내 취약한 도시 구성요소가 많을 경우 상대 적으로 더욱 취약한 것으로 평가된다.

전국 232개 지자체(창원시 통합 이전 기준)에 대한 현재 상태의 취약성 분석 결과, 서울을 포함 한 수도권, 강원권, 지리산을 중심으로 호남·영남 권의 남해안 일대가 취약한 것으로 나타났으며, 인 구, 기반시설 등이 집중된 특별시·광역시 등 대도 시가 상대적으로 취약한 것으로 나타났다. 특히 서 울시는 저지대 및 불투수지역의 비율이 높고, 취약 인구(65세 이상 및 6세 미만 인구), 기반시설, 반 지하주택이 타 지역에 비해 집중되어 있어 25개 지 자체 모두가 취약등급 IV, V등급으로 나타나, 단 기적인 재해대책뿐만 아니라 도시 체질을 근본적 으로 개선하기 위한 중장기 계획과 실천이 필요할 것으로 판단된다.

기후변화 영향으로 대형화·일상화되고 있는 폭우재해에 대응하기 위해서는 도시의 모든 구성 요소가 위험을 분담하는 ^‘토탈방재시스템^’ 구축이

필요하다. ^‘토탈방재시스템^’은 하천과 하수도 등 전 통적 방재시스템과 병행하여 토지이용에서부터 기 반시설, 단지, 건축물, 시민과 행정체계 등이 모두 연계하여 대응하는 시스템을 말하며, 도시계획 등 공간계획을 통해 실현성을 제고할 수 있다.

토지이용 측면에서는 상습침수지역 등 취약지 역은 가급적 개발을 억제하고 보전용도로 지정하 며, 취약지역이지만 개발 편익이 큰 지역에 대해서 는 시가지 정비사업과 연계하여 재해위험을 낮추 도록 한다. 하천변이나 해안가, 급경사지 주변지역 등 취약지역은 적정공간 이격하여 재해위험을 근 원적으로 방지하고, 단지 조성 시에는 저영향개발 (LID), 지속 가능한 도시배수체계(SUDS), 바람 길 등을 적용해 도시열섬현상 완화 및 물순환 도시 를 조성하는 것이 바람직하다.

또한 공원과 녹지, 공공청사, 학교 등 공공시설 을 중심으로 본연의 기능 외에 우수저류 및 침투기 능을 부여하여 주변지역의 침수위험을 경감하고, 도로, 광장 등 불투수포장으로 주변지역에 재해위 험을 가중시키는 시설에 대해서는 재해 가중 영향 을 경감할 수 있도록 방재기준을 강화해야 한다. 이 밖에 상습침수지역 내 건축물은 필로티 구조를 적 용하고 저류지를 설치하며, 옥상 및 벽면 녹화사업 을 시행함으로써 모든 도시의 구성요소가 위험을 분담하도록 해야 한다.

토론내용

■ 고태규(서울시 도시안전실 하천관리과장): 최근

강북지역보다 강남지역에 많은 강우가 내리고 있 으며, 2011년 집중호우로 강남지역의 피해가 컸 는데, 강남지역은 저지대가 많아 상대적으로 취약

택보급정책 시 반지하주택을 허용하여 재해에 취 약하다.

서울시는 우선적으로 저지대 상습침수지역의 하수관거 설계용량을 시간당 100mm로 상향조정 하고, 양천구 신월동에는 대심도 우수관을 설치하 여 재해위험을 경감할 계획이다. 장기적으로는 도 시계획, 재개발사업 등을 통해 물순환도시를 조성 할 계획이다. 올해 서울시는 과거에 수해가 발생하 였던 침수흔적도를 공개하였으며, 내년도에는 홍 수위험지도를 공개할 예정이다.

■ 김학열(대한국토·도시계획학회 이사, 서경대 교

수): 재해관리라면 일반적으로 취약지역을 파악하 고, 해당 취약지역에 대한 관리대책을 수립해야 한 다. 소방방재청의 풍수해저감종합계획이 도시계획 에서 실질적으로 반영될 수 있도록 제도적으로 보 완할 필요가 있다. 특히 지구단위계획의 지침 등을 개정하여 재해위험을 고려할 수 있도록 하고, 개발 행위허가에 풍수해 등을 검토할 수 있는 기준을 마 련해야 한다.

■ 김현주(국립방재연구원 기반보호연구팀장): 기후

변화에 대응하기 위해 제시된 토탈방재시스템은 적절하며, 이러한 토탈방재시스템은 여러 수단, 주 체 간의 연계가 무엇보다 중요하다. 우리나라는 여 러 부처에 분산되어 재해 관련 업무가 이루어지고 있어 부처 간 협력체계가 중요한 과제다.

기후변화 재해 취약성 분석 시 적응능력을 포함 하는 것을 검토해보고, 도시계획과 연계될 수 있도 록 평가방법을 지속적으로 보완해나가야 할 것이다.

■ 이기문(KBS 보도국 과학·재난부 팀장): 기후변

화 재해에 대비하여 도시의 모든 구성요소가 위험

수신하고 DB를 통합·가공하여 각 매체로 공개·

전파하는 시스템을 구축 중이다. 그러나 기상청, 소방방재청, 산림청 등 각 기관의 시스템이 달라서 언론에서 통합하는 데 시간도 많이 걸리고 현실적 으로 어려움이 많다. 재난방송을 대중에게 신속하 게 전파하기 위해서는 재난정보를 효율적으로 관 리할 수 있는 재난통합관리시스템이 필요하며, 각 기관에서 시스템 등을 구축할 때 언론에 어떻게 제 공할 것인가에 대해서도 신경을 써주기 바란다. 향 후 국가도시방재연구센터, 서울시 등과 관련 DB, 정보, 연구결과 등을 상호 교류하기를 바라며, 이 를 위해 협력체계를 구축하였으면 한다.

■ 원유승(한강홍수통제소 하천정보센터 하천예보실

장): 현재 기후변화 재해 취약성은 행정구역 단위 로 분석하도록 되어 있으나, 하천에 대한 대책을 수 립하기 위해서는 배수구역 단위로 분석하는 방법 도 고려해볼 필요가 있다고 생각한다.

시설물에 대한 대책을 수립할 때는 동일 유형의 시설물이라고 하더라도 위치 및 특성을 고려하여 야 한다. 예를 들어, 강남대로와 올림픽대로의 경 우, 강남대로는 내수 하수관거 문제에 의한 침수이 고, 올림픽대로는 하천 내 도로가 침수되는 것으 로, 시설물별 특성을 고려하여 방재대책을 수립하 는 것이 바람직하다고 생각된다.

■ 한건연(한국수자원학회 부회장, 경북대 교수): 기

상청에서는 기상예보에 대해 상당히 보수적인 편 인데, 보다 적극적으로 정보를 제공하여 재해에 대 응할 수 있도록 해주었으면 한다. 토탈방재시스템 에서 기존의 하천, 하수도의 중요성을 간과하지 않 았으면 하며, 지자체 간 상대적인 취약성보다는 지

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자체 내에서 어디가 어떻게 취약한지에 대한 분석 이 필요하다고 생각한다.

홍콩 등 선진국의 산사태 관리 우수사례는 관련 부서를 설립한 후 피해 저감 효과가 나타난 것으 로, 우리나라에도 산사태 전담부서 설치가 필요하 며 지속적인 예산, 인력지원이 필요하다.

국가도시방재연구센터에서는 단기·장기 연구 계획을 마련하여 추진하기 바라며, 특정지역을 사 례로 지속적인 연구가 이루어지고, 이를 확대하여 도시방재에 대한 기초 DB를 구축하기 바란다.

■ 송재우(홍익대학교 명예교수): 기상청의 여름철

기상전망에 따르면 올여름 비가 많이 온다고 하니, 오늘 발표된 산사태 대응방향 및 도시방재방안, 토 론자들이 제안한 사항 등을 종합하여 올해 폭우재 해에 효과적으로 대응하여 작년과 같은 피해가 발 생하지 않도록 해야 할 것이다.

도시를 만들 때부터 안전하게 조성하려면 중앙 도시계획위원회, 지방도시계획위원회에 치수전문 가 등 도시방재전문가가 반드시 포함되어야 할 것 이며, 서울시 등 도시는 포장률이 너무 높아 수해에 취약하므로 도시개발단계에서 사전재해영향성 평 가 등을 강화하고, 저영향개발(LID) 등을 적극 적 용해야 할 것이다. 도시계획에서 방재를 고려할 수 있도록 제도적 뒷받침이 중요하고, 이를 위해 국가 도시방재연구센터의 역할이 중요하며, 정부에서는 국가도시방재연구센터를 활성화하고 체계적인 연 구시스템을 구축할 수 있도록 예산과 인력을 적극 적으로 지원해야 할 것이다.