ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
이병재 | 국토연구원 책임연구원([email protected])
6 도시의 재해 취약성 분석지원 플랫폼 구축방안 1)
머리말
전 세계적으로 기후변화가 진행되고 있으며, 이상기후 현상으로 인해 재해가 점차 대형화, 다 양화되고 있다. 기후변화 영향으로 태풍의 강도가 증가되어 피해규모가 초대형화되고 있고, 가 뭄피해 지역도 국내·외적으로 확대되고 있다. 이전에는 재해로 인식되지 않았던 폭염으로 인 해 많은 인명피해가 발생하고 있으며, 해수면 상승은 해안도시에서 위협적인 재해가 되고 있다.
초대형화되고 있는 기후변화 재해에 효율적으로 대응하기 위해서는 도시의 재해 취약성에 대한 분석에 근거하여 토지이용, 기반시설 등을 활용한 재해예방형 도시계획이 필요하다. 최근 기후변화의 영향으로 도시에서 재해가 점차 대형화·다양화되는 추세이며, 다양한 도시재해가 일상화되고 있다. 재해에 안전한 도시조성을 위해서는 도시계획 수립단계부터 재해를 고려하여 야 하며, 이를 위해 기후변화에 따른 재해 취약성을 분석하여 기초자료로 활용할 필요가 있다.
국토교통부는 도시계획 수립 시 재해 취약성 분석을 수행토록 하는 등 도시계획수립지침을 개정하였으나 지자체 수행실적이 저조한 상황이다. 2011년 발생한 우면산 산사태와 강남역 주 변 침수 등을 계기로 국토교통부는 도시계획수립지침을 개정(2011.12)하여 재해 취약성 분석
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1) 이 글은 ‘도시 기후변화 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 구축방안 연구(이병재 2014)’의 내용을 기초로 작성되었음.
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등으로 인하여 지자체 수행실적이 저조한 상황이다.
이러한 상황에서 도시·군기본계획 및 도시·군 관리계획 수립 시 기초조사의 하나로 재해 취약성 분 석을 실시하도록 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」
제20조 및 제27조가 개정(2015.1)되었다. 따라서 재 해 취약성 분석을 체계적으로 지원하고 분석결과를 지식 자산화하여 공유하기 위한 플랫폼이 필요하며, 재해 취약성 분석결과에 대한 체계적인 평가, 검증, 모니터링을 위한 지원 플랫폼 개발이 시급하다. 특히 초대형 재해 예방을 위해서는 도시인프라, 환경, 도 시계획, 관리, 행정, 시민협력 등 복잡한 이해관계자 의 상호 협력이 필요하기 때문에 플랫폼이 거버넌스 구축과 관리 측면에서 큰 역할을 할 수 있다.
플랫폼의 의미
플랫폼의 사전적 의미를 살펴보면, 플랫폼의 어원은
‘Plat’+‘Form’으로 ‘구획된 땅’+‘형태’, 즉 구획된 일정 한 모양의 땅을 의미한다. 또한 (기차역의) 플랫폼 내
Cusumano MIT 교수는 그의 저서인 「Staying Power」에서 플랫폼의 개념을 ‘플랫폼+보완재+네트 워크 효과’로 정의하였다. 그는 “플랫폼을 중심으로 보완재 공급자와 사용자가 늘어감에 따라 네트워크 효과가 발생하여 사용자와 공급자가 증가하는 선순 환 구조를 이루게 된다”라고 말하고 있다.
또한 조용호(2012)는 플랫폼의 정의에 대하여 “플 랫폼은 핵심 가치를 담을 틀을 제공하고, 내부와 외 부, 외부와 외부 간에 상호 연결을 가능케 해주는 그 무엇을 의미한다. 플랫폼은 주로 소비와 공급의 중간 에 위치하며, 미리 만들어진 것이 아닌 연결을 통해 서 가치를 창출하고, 진화해가는 과정을 추구한다고 볼 수 있다”라고 말하고 있다.
도시의 재해 취약성 관련 플랫폼 사례
주요 선진국에서는 정보관리에 오픈소스를 제공하는 추세이며, 기후변화에 대한 취약성 분석정보 관리 또 한 다양한 형태로 공개·활용되고 있다. 특히 기후변
<그림 1> 「Staying Power」에서 정의한 플랫폼 생태계 모델
출처: ICT 플랫폼 생태계 개념과 이해(http://swprocess.egloos.com/viewer/2918144).
Number of Users
Number of Advertisers, Content Providers, Channel Partners, etc.
Platform
(E.g., VHS Player, Windows-Intel PC, Apple iphone, Barbie Doll)
Indirect
Network Effect
Direct Network Effect
Positive Feedback
Loop Complementary
Product
Complementary
Service
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화 재해 취약성 분석과 국가기반시설의 재해관리 지 원 플랫폼 및 정보공개 창구를 운영하고 있으며, 폭 넓은 연구도 함께 진행되고 있다. 해당 재해 취약성 분석의 경우 지역적인 특성을 모두 반영하기 어려움 에 따라 특정 기관에서 총괄로 시스템을 운영·제공 하기보다는 연구기관의 제안과 지역의 활용도를 고 려하여 별도 구축되는 경우가 많다.
1. 미국 FEMA의 GeoPlatform
미국 재난관리청인 FEMA(Federal Emergency Management Agency)의 GeoPlatform은 공식적으 로 FGDC의 National Geospatial Platform(www.
geoplatform.gov)의 파트너라고 명시하고 있으며, 2012년 8월 이후로 FEMA 재해위험정보의 일반 공 유를 위한 플랫폼 구축을 추진하고 있다. 이 플랫폼 은 FEMA의 시스템 방화벽을 넘어 관련 기관이나 파 트너들이 자료를 공유할 수 있도록 설계되었으며, 대 부분의 데이터가 일반인에게 공개되고 있으나 일부
민감한 데이터의 경우 별도의 접근권한 계정이 필요 하다. FEMA GeoPlatform으로 제공되는 주요 공간 데이터와 지도는 현재의 재해위험정보, 관련 기후 및 날씨 정보, 관련 분석결과 등이며, 공개되는 데이터 들은 FEMA 분석 전문가들에 의해 선택되고 관리되 며, 일반 사용자들이나 관련 기관 종사자들에게는 현 재 재해나 사건·사고에 대한 수정사항을 제안할 수 있는 기능이 제공되고 있다. 또한 특정 재해나 주제 에 관련해서 그룹을 구성하여 분석 정보 및 보유 데이 터를 공유하고 생산할 수 있는 기능이 제공되며, 사 용자 그룹은 그룹 목적에 따라 일반인 공유, 공공기 관 종사자로 제한, 초대에 의한 그룹 구성 등으로 참 여권한을 제한할 수 있다.
2. 일본 재해 리스크 정보 플랫폼
일본에서는 국가적으로 대책을 마련하여 도시의 구 성요소별 종합적 대책의 추진과 함께 각각의 개인도 스스로를 지키기 위해 적합한 방재대책을 노력해야 한다는 인식하에 개인 각각에게 적합한 ‘방재대 책’을 입안·실행하는 사회를 목표로 재해 리스 크 정보와 도구로서의 정보 환경을 제공하고자
‘재해 리스크 정보 플랫폼’을 구축하였다. 재해 리 스크 정보 플랫폼은 소재의 제공과 도구 및 수단 의 제공이라는 두 가지 측면을 고려하여 개발하였 으며, 소재로서의 정보로 지진재해를 시작으로 각 종 재해에 관한 해저드 및 리스크 정보를 구축하 여 제공하고, 소재의 정보를 활용하여 방재를 계 획 및 실행할 수 있는 환경의 구축을 위한 재해 리 스크 평가 도구와 수단을 제공한다. 각종 지식의 융합을 통해 정보를 공유함으로써 각 개인과 사회 전체의 방재력 향상을 도모하기 위해 누구나 활용 할 수 있는 형태로 제공·유통하기 위한 재해 리
<그림 2> FEMA GeoPlatform 사용자 그룹 생성
출처: FEMA GeoPlatform(https://fema.maps.arcgis.com).
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지식 플랫폼의 운용체제를 구축하여 리스크 정보 지 식의 구조화를 도모하고 있다. 각 분야의 정보를 통 합하여 지식 베이스화하고 분야를 넘어 이용할 수 있 는 장치와 체제의 구축을 시도하고 있다.
재해 취약성 분석 지원 플랫폼의 개념 및 필요성
서로 배우고 협력할 수 있는 인프라로서 플랫폼의 활 용가치를 고려하면, 재해 취약성 분석 지원 플랫폼이 란 실무자들이 분석 수행 및 결과 활용을 위해 필요 한 다양한 교육자료, 분석도구, 데이터, 인적자원 정 보 등을 손쉽게 공유, 축적하고 찾을 수 있는 온라인 협업지원 체계라고 정의할 수 있다.
재해 취약성 분석 지원 플랫폼의 비전은 분석 수행 자와 분석 지원자의 동반성장형 커뮤니티다. 재해 취 약성 분석 수행자는 관련 업무에 필요한 정보자원을 손쉽게 획득하고, 업무수행에 필요한 도움을 체계적 으로 지원 받으며, 지역현황에 대한 정보를 연구자들 이 활용가능하도록 지속적으로 플랫폼에 제공한다.
해 취약성 분석에 따른 다양한 문제 사례에 대한 해 결방안을 마련하고, 도시의 재해 취약성에 대한 장기 적 추세 변화 모니터링과 취약요인에 대한 포괄적 이 해를 위한 연구를 수행한다.
재해 취약성 분석 지원 플랫폼에서는 교육지원을 위해 재해 취약성 분석 방법에 대한 상세한 매뉴얼, 분석 참조사례, 재해 예방형 도시계획 가이드라인 및 사례, 교육 동영상 등이 제공되어야 하며, 분석지원 을 위해서는 분석 수행 프로세스의 표준화를 통해 분 석 단계별 입력 데이터와 결과를 검토할 수 있는 웹 기반 사용자 환경을 지원하여 동반성장형 커뮤니티 의 활성화를 기해야 한다. 데이터 관리 지원을 위해 서는 재해 취약성 분석 자료 표준화를 통해 기초자료 데이터 연계채널과 입출력 데이터 DB가 구축되어야 하며, 협력 네트워크 지원을 위해서는 지역 전문가, 분석 수행가능 인력, 유관기관 담당자, 도시방재 전 문가에 대한 정보의 공유가 가능하도록 협력 네트워 크가 마련되어야 한다.
결국 재해에 안전한 도시조성을 위한 재해 예방형
<그림 3> 재해 취약성 분석 지원 플랫폼의 핵심 개념
교육자료
데이터
분석도구
인적자원 정보 재해 취약성 분석 지원
플랫폼
분 석 수 행 자
동반성장형 커뮤니티
분 석 지 원 자 지역현황
자료
분석지원 정보자원
지역현황 자료
분석연구 결과
출처: 이병재. 2015.
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도시계획 수립을 지원하는 기초자료를 제공하는 재 해 취약성 분석이 정확하고 손쉽게 수행되어 의미 있 는 결과를 지속적으로 생산할 수 있도록 지원하는 것 이 재해 취약성 분석 지원 플랫폼의 목표다.
재해 취약성 분석 지원 플랫폼 필수기능 구축방안
재해 취약성 분석 관련 기술현황 및 제도 추진현황 조사, 사용자 요구사항 조사, 사용자 시나리오 설정, 사례분석을 바탕으로 교육 지원, 분석 지원, 데이터 관리 지원, 협력 네트워크 지원 기능을 재해 취약성 분석 지원 플랫폼의 네 가지 핵심 기능요소로 도출 하였다.
교육 지원 기능은 교육자료 검색, 교육자료 추천, 교육이수 프로그램을 제공하여 재해 취약성 분석 및 재해예방형 도시계획에 대한 사이버 대학의 형태로 구현한다. 교육자료(재해 취약성 분석 매뉴얼 및 동 영상, 재해예방형 도시계획 가이드라인, 온라인 강좌 등)에 대한 온라인 도서관 방식의 검색창을 제공한
다. 재해 취약성 분석 유형별 사례 및 재해예방형 도 시계획 수립 사례 정보는 WebGIS 사이트 형태의 검 색 인터페이스를 구현하여 사례유형별, 지역별 검색 이 가능하도록 기능을 제공(대표적인 예는 미국 저영 향개발기법 사례정보 제공 사이트인 BMP Database 가 있음)한다.
교육자료 추천은 교육대상자의 상황(재해 취약성 분석에 대한 지식 수준, 관심 재해, 관심 지역유형 등)에 따라 Decision Tree 형식의 자료 및 강좌를 추 천하는 기능을 구현(대표적인 예로 GIS 소프트웨어 회사인 ESRI의 Virtual Campus의 코스 추천 기능 이 있음)한다. 교육이수 프로그램은 정해진 교육과정 에 따라 온라인 강좌를 수강한 후 온라인 시험을 통 과한 경우 교육 이수증을 발급하는 서비스 기능을 구 현한다.
분석 지원 기능은 분석 단계별로 필요한 정보와 데 이터를 정해진 포맷에 맞게 입력하고, 분석 단계별로 출력결과를 미리보기 창으로 확인하여 최종적인 결 과도면 및 보고서(QR코드로 플랫폼 상세정보와의 연
<그림 4> 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 기본구도
출처: 이병재. 2015.
공간정보 분석기술
1. 교육지원(Education)
● 온라인 매뉴얼 및 동영상
● 재해 취약성 분석 유형별 사례 DB
● 재해예방형 도시계획 가이드라인 및 사례 DB
● 재해 취약성 분석 및 재해예방형 도시계획 온라인 강좌
3. 데이터 관리 지원 (Data Management)
● 기초자료 데이터 연계채널
● 분석 단계별 입력 자료 DB
● 분석 단계별 결과 DB
2. 분석지원(Analysis)
● 분석 단계별 입력 데이터 검토체계
● 분석 단계별 결과 검토체계
4. 협력 네트워크 지원 (Cooperation Network)
● 지역 전문가 정보
● 분석 수행 업체 정보
● 유관기관 담당자 정보
● 도시방재 전문가 정보 정보공유 기술
재해 취약성 분석 지원 플랫폼
웹기반 기술 사용자 접근성 향상 기술
분석 수행자 (지자체 등)
분석 지원자 (국토연구원 등)
피드백 피드백
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결링크 포함)를 생산할 수 있는 전자결재 시스템 체계 로 구현한다. 재해 취약성 분석 전체 프로세스에 대 한 업무 프로세스 표준화를 우선적으로 완료한 뒤 분
크를 설정한다. 분석순서도상의 분석 단계별로 별도의 웹페이지를 디자인 하여 입력자료와 출력자료를 확인하 고 오류를 체크한 뒤 다음 단계로 진 행할 수 있는 사용자 환경을 구현(대 표적인 예로 웹기반 프로그램은 아니 지만 토지적성평가 표준프로그램의 평가 Flowchart에 기반한 평가수행 기능구성이 있음)한다.
분석 단계별로 입출력 자료를 저 장할 수 있는 기능을 추가하여 분석 수행자 혹은 담당자가 교체되어도 진 행사항을 확인하고 업무연속성을 유 지할 수 있도록 구현(분석수행에 대 한 Flowchart를 플랫폼상에 구현하 여 사용자의 진행단계를 가시적으로 확인할 수 있도록 구현)한다. 재해 취 약성 분석 수행자가 다수인 경우 분 석 단계 그룹별로 다른 수행자가 분 석 입출력 자료를 저장하고 분석을 수행할 수 있는 협업 기능을 구현하 여 업무 효율성을 제고(예를 들어 현 재 기후노출, 현재 도시민감도, 미래 기후노출, 미래 도시민감도에 대하여 각각의 분석 수행자가 동시에 접속하 여 분석을 수행하고 최종 결과를 공 유)한다. 기술적으로 분석 지원 기능 과 데이터 공유는 이원화 플랫폼으로 개발이 필요하다. 즉, 분석지원 기능은 Stand-Alone 방식의 안정성 위주 시스템으로 개발하고, 데이터 관 리 지원 기능은 Web Server 방식의 범용성 위주 시스
출처: International Stormwater BMP DB(www.bmpdatabase.org/map.html).
<그림 6> 토지적성평가 표준프로그램 평가수행도
출처: LH토지적성평가 홈페이지(http://lsa.lh.or.kr/lsa/main.do).
ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
템으로 개발이 필요하다.
데이터 관리 지원 기능은 기초자료 데이터 연계채 널과 분석 단계별 입출력 자료 저장, 공유, 검색이 가 능한 공간정보 포털의 형태로 구현한다. 재해 취약 성 분석에 필요한 기초자료 중 타 기관에서 제작하고 관리하는 데이터에 대해서는 CSW(Catalog Services for the Web) 클라이언트를 구축하여 플랫폼에서 조 회하고 활용할 수 있도록 구현(외부기관의 지리공간 서비스 서버에 대하여 메타데이터 요청, 레코드 상세 조회, 레코드 요청 등의 기능을 구현)한다. 재해 취약 성 분석 단계별로 입력된 자료와 출력된 자료는 분석 공간 단위(집계구, 읍면동, 시군구, 격자망의 셀단위 등)에 따라 통합되어 저장, 공유, 검색이 가능하도록 데이터베이스를 디자인한다. 재해 취약성 분석 결과 는 분석에 활용된 지표와 대체지표에 대한 설정값과 최종 분석결과에 대한 상세한 상황정보를 저장, 공유, 검색할 수 있도록 사용자 환경을 구현(대표적인 예는 도시재생종합정보시스템의 지표정보 공유 기능과 분 석정보 공유기능이 있음)한다.
협력 네트워크 지원 기능 은 재해 취약성 분석에 관련 된 인적자원 정보에 대해 저 장, 공유, 검색을 할 수 있는 기능과 재해 취약성 분석에 관한 의견을 교환할 수 있는 체계를 가진 온라인 커뮤니 티를 구현한다. 재해 취약성 분석을 수행할 수 있는 인력 및 업체의 과거 수행경력, 현 재 수행현황, 연락처 등을 등 록 및 검색 가능하도록 한다.
재해 취약성 분석 결과의 조 정 및 해석에 대한 도움을 줄 수 있는 지역전문가 및 도시방재 전문가에 대하여 전 문 분야에 대한 상세 설명과 연락처 등을 등록 및 검 색 가능하도록 기능을 구현한다. 분석에 필요한 데이 터 및 현황 정보를 요청할 수 있는 유관기관 담당자 에 대한 연락처 및 요청 업무 프로세스에 대한 정보를 등록 및 검색 가능하도록 기능을 제공(대표적인 예로 환경영향평가 정보지원시스템의 평가대행자조회 기 능과 평가사업 조회 기능이 있음)한다.
재해 취약성 분석에 관한 도움을 주고 받고 의견 을 교환할 수 있는 체계는 지역별 재해 취약성 분석 을 직접적으로 수행하거나 간접적으로 조력한 지자 체 공무원, 엔지니어링 관계자, 지역전문가, 도시방 재 전문가에 대한 정보를 한 그룹으로 묶어 그룹 대 그룹으로 도움을 주고 받을 수 있도록 협력 대화 서 비스 기능을 구현(대표적인 예로 일본 방재 플랫폼의 방재 협력 대화로 신흥국을 대상으로 관계 기관과 연 계해 양국의 산학관이 평상시부터 양자 협력 관계를 강화하는 채널을 구축)한다.
<그림 7> 도시재생종합정보시스템 지표정보 공유 기능
출처: 한국토지주택공사. 2012.
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재해 취약성 분석 지원 플랫폼을 실제 구축하기 위한 플랫폼 설계와 이에 요구되는 현황조사(활용 대상자 요구사항 조사, 환경분석, 제도 운영실태 정밀조사 등) 및 활용 시뮬레이션에 대한 연구가 향후에 필요 할 것으로 보인다. 이 글에서 제시된 재해 취약성 분 석 지원 플랫폼의 기본구상과 구축방안을 근거로 하 여 실제 플랫폼을 구현할 수 있도록 시스템 설계 및 데이터베이스 디자인, 사용자 환경 디자인 등이 필요 하다. 초기에는 플랫폼 핵심 사용자에 대한 핵심 기 능 위주로 간결하고 직관적인 플랫폼 구축을 통해 데 이터의 지속적인 축적이 가능하도록 할 필요가 있으 며, 점차 분석 결과의 타 분야에서의 활용 및 핵심 기 능의 확장성을 염두에 둔 요구사항 조사 및 운영실태 정밀조사가 필요하다. 또한 장기적인 데이터 축적을 위한 데이터 포맷 설정을 위해 다양한 분석 상황 및 활용에 대한 시뮬레이션 및 고도화 연구가 필요하다.
또한 지자체 공무원과 엔지니어링업체 관계자가 재해 취약성 분석 지원 플랫폼을 활용하여 업무 효 율성을 높이고 지속적으로 제도를 추진할 수 있도록 하는 법제도적 지원체계 마련 연구가 필요하다. 재해 취약성 분석에 관한 지침 마련(재해 취약성 분석 결 과 보고서에 대한 표준 포맷, 자료의 관리 및 행정적 지원 절차에 대한 설정 등)이 필요하며, 재해 취약성 분석 지원 플랫폼을 구축하고 관리할 수 있는 지원조 직(국토연구원 국가도시방재연구센터)과 지원예산에 대한 법제도적 장치가 요구된다.
더 나아가 재해 취약성 분석 결과를 활용하여 재해 예방형 도시계획 수립을 지원할 수 있는 플랫폼에 대 한 구축방안 연구도 필요하다. 재해 취약성 분석 결과 를 장기적으로 축적하여 추세 분석과 재해 위험 원인 에 대한 포괄적 이해를 도울 수 있는 방법에 대한 연
련에 대한 연구도 장기적 전략의 일환으로 미리 준비 해야 할 것으로 보인다.
참고문헌 ---
국토교통부. 2013. 광역도시계획수립지침, 도시·군기본계획수립지침, 도시·군관리계획수립지침. 세종: 국토교통부.
이병재. 2014. 도시 기후변화 재해 취약성 분석 지원 플랫폼 구축방안 연 구. 안양: 국토연구원
_____. 2015. 도시 재해 취약성 분석을 위한 지원 플랫폼 구축방안. 국토 정책 Brief 519호. 안양: 국토연구원.
조용호. 2012. 플랫폼 전쟁. 파주: 21세기북스.
한국토지주택공사. 2012. 도시재생종합정보시스템 구축 개발보고서. 성 남: 한국토지주택공사.
Cusumano, Michael A. 2010. Staying Power . Oxford: Oxford University Press.
FEMA GeoPlatform. https://fema.maps.arcgis.com.
ICT 플랫폼 생태계 개념과 이해. http://swprocess.egloos.com/viewer/
2918144.
International Stormwater BMP DB. www.bmpdatabase.org/map.html.
LH토지적성평가 홈페이지. http://lsa.lh.or.kr/lsa/main.do.
