경제․인문사회연구회 협동연구총서 08-33-01 국토연 2008―40
국책사업의 갈등해결을 위한 보상제도 개선방안 연구 Policy Tasks to Improve Compensation System
for Mitigation of Conflicts in Public Works
정희남, 김승종, 안영아, 김영욱, 김병주, 고평채 강문수, 정명운, 박찬호
주관연구기관 : 국토연구원 협력연구기관 : 한국법제연구원
국책사업의 갈등해결을 위한 보상제도 개선방안 연구 Policy Tasks to Improve Compensation System
for Mitigation of Conflicts in Public Works
국토연 2008-40 ․ 국책사업의 갈등해결을 위한 보상제도 개선방안 연구
지은이․정희남, 김승종, 안영아, 김영욱, 김병주, 고평채, 강문수, 정명운, 박찬호 / 펴낸이․박양호 / 펴낸곳․국토연구원
출판등록․제2-22호 / 인쇄․2008년 12월 20일 / 발행․2008년 12월 31일 주소․경기도 안양시 동안구 시민로 224 (431-712)
전화․031-380-0114(대표), 031-380-0426(배포) / 팩스․031-380-0470 값․8,000원 / ISBN․978-89-8182-587-4
한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B130410 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2008, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 2008―40
국책사업의 갈등해결을 위한 보상제도 개선방안 연구 Policy Tasks to Improve Compensation System
for Mitigation Conflicts in Public Works
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정희남․김승종․안영아․김영욱․김병주․고평채 강문수․정명운․박찬호
협동연구총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
08-33-01 국책사업의 갈등해결을 위한 보상제도 개선방안 연구 국토연구원
한국법제연구원
소속 연구심의위원
국토연구원
박형서 국토․지역연구실장(주심) 김선희 연구위원
지대식 연구위원 차미숙 연구위원
경제․인문사회연구회 협동연구총서
국책사업의 갈등해결을 위한 보상제도 개선방안 연구
1. 협동연구총서 시리즈
2. 참여연구진
연구기관 연구진
주관 연구 기관
국토연구원
연구총괄 정희남 연구위원 부문책임
연구진
김승종 책임연구원 안영아 연구원
김영욱 한국토지공사 차장 김병주 한국감정원 감정평가사 고평채 대한주택공사 차장 협력
연구 기관
한국법제연구원
부문책임 연구진
강문수 부연구위원 정명운 부연구위원 박찬호 부연구위원
3. 연구심의위원
소속 연구자문위원
학계
서울시립대학교 도시행정학과 권원용 교수
이화여자대학교 법학부 최승원 교수
한국부동산연구원 허강무 박사
사업시행자
대한주택공사 택지보상팀 신 열 처장
김석수 팀장 한국토지공사 보상심사팀
서병렬 처장 이명호 팀장 이길용 차장
한국수자원공사
단지기획처 보상팀 김배호 팀장
권효동 과장
수자원보상팀 박인근 팀장
원대준 과장 한국도로공사 용지관리팀
김영섭 팀장 이찬혁 차장 김현국 차장
경기도시공사 용지기획팀 이주하 처장
전용각 팀장
SH 공사 보상기준팀 신범수 팀장
평가업계
감정평가협회
박봉욱 이사 최몽성 이사 김준배 과장 한국감정원
김철홍 처장 서경화 팀장 주종천 박사
정 부
국무총리실 갈등관리정책과 정영주 과장
국무총리실 사회문화정책관실 윤종설 전문위원
국토해양부 토지정책과 안충환 과장
국토해양부 토지정책과 이광재 사무관
4. 연구자문위원
i P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
작년 미국에서 시작된 서브프라임 사태로 발생한 금융위기가 전 세계에 영향 을 미치고 있다. 우리도 예외가 아닌 것 같다. 금융경제 위기가 점차 실물경제로 이어지고 있다. 투자와 소비가 줄어들고 실업과 부도는 늘고 있다. 한편으로 이 러한 민간부문의 침체된 투자를 대체하고, 다른 한편으로 국민의 삶의 질 향상과 국가경쟁력 강화를 위하여 당분간 국책사업을 계속 추진할 필요가 있다. 이러한 국책사업에는 150만호 보금자리주택 건설계획, 2020년까지 3,000㎢의 도시용지 공급계획 등이 포함된다.
국책사업을 추진하기 위해서는 불가피하게 사유재산을 수용 및 사용할 수밖에 없다. 국토의 대부분이 사유지이기 때문이다. 공익사업 시행자는 헌법에서 보장 하고 있는 정당보상을 하고자 하지만, 토지소유자의 입장에서는 정당보상의 수 준에 대해 동의하기 어려울 때가 있다. 손실보상액은 대부분 개발사업 주변지역 의 개발이익과 비교되기 때문이다. 이러한 이유 때문에 보상갈등이 점차 늘고 있 다. 그러나 국책사업을 원활하게 추진하기 위해서는 보상갈등의 최소화가 선결 되어야 한다. 보상단계에서 갈등이 해소하지 않을 경우, 사업 추진과정에서 더 큰 갈등이 발생하기 때문이다. 이러한 보상갈등의 구조와 원인을 진단하고, 보상 갈등의 완화를 위한 정책과제를 도출하는 연구가 수행되어 기쁘게 생각한다.
이 연구 보고서가 작게는 공익사업 시행자와 토지소유자 간의 갈등을 완화하
고, 크게는 국가경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 향상에 불가결한 국책사업의 원활 한 추진을 위한 정책과제를 모색하는데 중요한 계기가 될 수 있기를 기대한다.
이 연구 과제를 맡아 유용한 결과를 도출하기 위해 노력했던 연구진 모두의 노고 에 심심한 감사를 표한다.
2008년 12월 국토연구원장 박 양 호
iii F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
옛 성인의 말씀에 정치행정의 요체는 군사와 경제와 백성의 신뢰 세 가지지만, 그 중 가장 핵심은 국민의 신뢰라고 하였다. 자고로 사람은 모두 죽거니와 백성 의 신뢰가 없으면 나라가 설 수 없기 때문이다(足食足兵이면 民信之矣리라 ...自古로
皆有死이어니와 民無信이면 不立이니라 : 論語/顔淵 12-7). 그러면서 사회적 갈등을 없 애고 국민의 신뢰를 얻는 데는 공정함만한 것이 없다고 하였다. 공정하면 천하가 평화롭고 이 평화는 공정해야만 얻을 수 있다는 것이다(公則天下平矣하나니 平은得 於公이니라 : 呂氏春秋/貴公).
이 연구를 수행하면서 국책사업 추진과정에서 불가피하게 수반되는 수용보상 의 갈등은 결국 정당보상의 공정함에 대한 신뢰문제 때문에 생기는 것이 아닐까 라고 생각하였다. 국책사업을 추진하는 과정에서 보상행정에 대한 국민의 신뢰 는 참으로 중요하다. 한편으로, 공익(public interests)을 위해 국책사업의 추진이 불가피하지만, 다른 한편으로 헌법에서 보장하는 사유재산권의 보호라는 사익 (private interests)도 중요하기 때문이다. 공익과 사익의 조화를 공정하게 추구하 는 사회가 진정한 민주사회일 것이다. 그동안 우리 경제개발 과정에서 토지수용 과 보상행정이 차지한 역할은 사실 지대했다. 그러나 우리사회가 보다 민주적으 로 변하면서 보상갈등이 새롭게 인식되고 있다. 보상갈등의 해소방안에 대한 국 민적 합의가 그만큼 중요해졌다는 것이다.
이 연구는 이러한 인식에서 보상갈등의 구조를 찾아보고, 보상갈등이 왜 생기 는지 그 근본적인 요인을 도출하며, 보상갈등을 다소라도 완화할 수 있는 방안이 없는지를 고민하기 위하여 추진되었다. 이 연구 결과가 공익사업 시행자뿐 아니 라, 보상행정을 직접 담당하는 정책당국자, 보상제도의 선진화에 관심을 갖고 있 는 관련 전문가, 그리고 보상갈등이 완화되기를 원하는 일반국민에게 다소라도 도움이 될 수 있기를 기대한다.
이번 보고서를 마련하는데 여러분의 도움이 컸다. 먼저, 바쁜 가운데에서도 본 연구의 중요성을 인식하고 소속 직원을 파견하여 도와준 한국토지공사와 한국감 정원에 감사드린다. 보상행정과 보상제도의 개선 필요성에 공감하고 연구협의회 에 동참하여 관련 자료를 제공해준 6개 투자기관에 감사드린다. 보상제도의 개선 과제 등에 대한 전문가 설문조사를 직접 담당해준 한국리서치(주)의 이혜민 선생 에게도 감사드린다. 보상갈등을 국가 전체 차원에서 접근하기 위하여 이 연구가 시작된 처음부터 마지막까지 이 주제에 관심을 갖고 도와주신 국무총리실의 류 충렬 (전)산업갈등정책관, 최병록 사회문화정책관, 정영주 갈등관리정책과장, 송 기진 사무관, 그리고 국토해양부 토지정책과의 이광재 사무관께 감사드린다. 한 국부동산연구소 류해웅 부원장과 지대식 연구위원께도 감사드린다. 두 분의 논 평은 연구의 질을 높이는데 큰 도움이 되었다. 누구보다도 벅찬 업무에도 의연하 게 연구에 임해준 김승종 책임연구원과 안영아 연구원에게 감사한다.
이 연구과제의 중요성을 인식하고서 연구를 시작할 때부터 마칠 때까지 아는 범위 안에서 최대한의 주의력을 가지고 추진하려 하였다. 보상제도가 일반국민 의 생활에 미치는 영향을 생각하며 조심하고 또 조심해서 연구를 추진하였다. 그 렇지만, 이 주제가 워낙 전문적인 분야이다 보니 적지 않은 오류가 있을 수 있다 고 생각한다. 잘못된 오류는 전적으로 천학비재한 본인의 책임이다. 추후 계속해 서 보완해 나가고자 한다. 학계와 정책 실무자 그리고 일반국민 제현의 질책과 격려를 기대한다.
2008년 12월 정희남 연구위원
v S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
이 연구는 국책사업 추진과정에서 나타나는 보상현황을 분석하고, 보상갈등의 원인이 어디에 있는지를 밝히며, 보상제도 주변여건이 어떻게 변하고 있는지 전 망하고, 그러한 변화에 대응한 보상제도의 개선방안을 모색하기 위하여 추진되 었다.
이 연구는 다음과 같이 구성된다. 제1장은 서론으로 연구의 배경과 목적, 연구 의 범위 및 방법, 그리고 관련 선행연구를 고찰한다. 제2장은 보상갈등을 조정하 는 손실보상의 이론과 제도를 검토하여 연구의 이론적 기반을 다진다. 제3장은 보상현황을 거시적 측면과 미시적 측면으로 분석하고 보상갈등 요인을 도출한 다. 제4장은 보상갈등의 유형별 실태를 구체적인 사례조사를 통해 분석하고 정책 적 시사점을 도출한다. 제5장은 보상갈등 실태분석 결과를 토대로 보상갈등 완화 를 위한 정책과제를 제시한다. 제6장은 결론으로서 이 연구의 성과와 정책기여 도, 연구의 특징과 향후 연구과제를 밝힌다.
제1장 서론
제1장에서는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 그리고 연구의 구성과 흐름을 다루었다.
최근 행정도시, 혁신도시 등 대규모 국책사업으로 토지보상비가 급증하면서 이로 인한 악영향에 대한 우려가 늘고 있다. 보상비가 급증함에도 보상관련 민원 역시 증가하고 있다. 이와 같은 문제인식을 배경으로 이 연구는 다음과 같은 세 부적인 연구목적을 가진다. 먼저, 국책 및 공익사업의 보상현황을 살펴본다. 이를 바탕으로 보상갈등의 내용과 구조 및 보상갈등의 원인을 도출한다. 도출된 보상 갈등의 구조와 유형을 실제 국책사업 사례를 통하여 구체적으로 분석한다. 끝으 로 보상제도를 둘러싼 내․외 환경이 어떻게 변하는지 전망하고, 이러한 변화에 대응한 보상제도의 개선방안을 도출한다.
연구의 시간적 범위는 1998년~2007년까지 최근 10년간이다. 공간적 범위는 택 지, 공장용지 등 면적(面的) 도시개발사업과 도로 등 선형적(線型的) 개발사업을 대상으로 하였다. 내용적 범위는 보상갈등 조정기제인 손실보상의 이론과 제도 및 판례동향, 보상현황 분석, 보상갈등의 유형별 실태분석, 보상갈등 완화를 위한 정책방안 모색 등이다.
위와 같은 연구내용을 충족하기 위해 이 연구는 선행연구에 대한 문헌조사, 토 지보상법 등 20여개의 개별법과 국책사업 시행자의 내부 규정에 대한 통시적(通 時的) 및 수평적 법제분석, 6개 개별사례에 대한 세부적인 실증분석, 국책사업이 지가에 미치는 시․공간적 영향을 파악하기 위한 GIS 분석, 전문가와 보상받은 토지소유자 대상의 설문 및 면담조사, 관련 전문가의 의견수렴 등 다양한 연구방 법을 사용하였다. 또한 보상제도의 전문성을 고려하여 이 연구를 정부, 업계, 학 계, 관련 연구소의 전문가들과 관․산․연 협동연구 방식으로 추진하였다.
제2장 손실보상의 이론 및 제도
제2장은 보상갈등을 조정하는 정당보상 이론과 우리나라 손실보상 법제를 다 루었다.
1948년 건국 이래 우리 헌법은 공공필요에 의한 재산권의 수용 또는 사용에는 정당보상이 선행되어야 한다고 밝혀왔다. 정당보상의 개념은 크게 세 가지 즉, 수용재산이 갖는 재산적 가치를 충분하고 완전하게 보상하는 완전보상설, 개인
vii 의 이익과 사회의 이익을 적정하게 비교형량하여 보상하는 상당보상설, 그리고 완전한 보상을 요하는 경우와 상당한 보상으로 충분한 경우를 나누어 보는 절충 설로 구분된다. 우리 헌법재판소에서는 정당보상을 피침해 재산권의 객관적인 가치를 완전하게 보상하는 완전보상으로 판시하고 있다.
이 같은 정당보상의 개념에 사회적 합의를 도출하기 어렵다. 국책사업이 주변 지역에 미치는 파급효과, 즉 개발이익 때문이다. 보상액 산정에서 당해사업으로 인한 개발이익은 제외하도록 한 반면, 다양한 이유로 주변지역의 개발이익을 환 수하기가 어렵다. 주변지역과의 개발이익 격차로 기존 생활수준을 유지하기 어 렵게 되자 생활대책과 간접보상 문제가 새롭게 제기되고 있다.
우리나라의 토지수용 및 손실보상제도는 1911년의 조선토지수용령을 기초로 1962년에 제정된 토지수용법과 1975년에 제정된 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법을 토대로 운영되었다. 이 법은 2002년 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률로 통폐합되었다. 토지보상법은 손실보상에 대한 기본 원칙과 보상기준 등을 규정하고 있다. 공익사업의 범위, 이주대책 및 생활대책, 사업인정 의제 등은 개별법에서 규정하는 바를 준용한다.
토지보상법에서 규정하고 있는 손실보상의 내용은 크게 재산권 보상과 생활권 보상으로 양분된다. 재산권 보상은 토지․건축물 등 지상물․기타 권리의 보상 을 다루고, 생활권 보상은 피수용자의 생계와 관련된 생활비․주거대책비․이주 대책․기타 생활재건조치 등을 다룬다. 보상방법은 현금보상을 원칙으로 하되, 채권보상, 대토보상 등도 가능하다.
제3장 보상현황 및 갈등유형 분석
제3장은 거시적 측면에서 지난 10년 동안의 국책사업 보상현황과 미시적 측면 에서 사례사업의 보상현황 고찰 그리고 보상갈등의 유형을 다루었다.
먼저, 거시적 측면에서 보면, 지난 10년간(1998~2007) 총 1731㎢의 공공용지를 취득하였다. 취득목적별로는 도로건설 용지가 780㎢로 가장 많았고 주택단지 용 지가 245㎢로 그 뒤를 이었다. 지난 10년간 지출한 토지보상비는 총 116조원으로
0 5 10 15 20 25 30
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 (단위: 조원)
도 로 주택·택지 공업·산업단지 기타
<공익사업 목적별 손실보상 금액>
매년 평균 11조 6천억원을 지출하였다. 최근에는 행정도시 및 혁신도시 등 대형 국책사업 추진으로 보상규모가 급격히 증가하여 국민의정부 기간에 매년 평균 7조원이던 보상비가 참여정부 기간에는 매년 평균 17조원으로 늘었다. 보상규모 의 증가뿐 아니라 보상단가도 빠르게 상승하여, 최근 5년간 토지보상비 상승률이 일반물가 상승률보다 5.6배, 전국지가 평균 상승률보다도 5.8배 빠른 속도로 상승 해 왔다.
미시적 측면에서 보면, 6개 개별사례의 토지보상액이 전체 보상액의 91.8%를 차지하여 거시적 분석결과(85.8%)와 크게 다르지 않았다. 다만 댐건설사업에서 는 이주정착지원금과 생활안정지원금이 다른 사업보다 상대적으로 많았다. 이주 대책은 이주정착지 건설․이주택지 또는 주택공급․이주정착금 중에서 선택할 수 있었다. 생활대책은 사업시행자의 내부규정에 따라 운영되고 있는데, 1세대-1 생활원칙 외에는 사업시행자와 사업에 따라 대상자 선정기준과 공급기준이 조금 씩 달랐다.
보상갈등은 토지관련 민원이 60.4%로 가장 많고 건축물 관련 민원이 11.7%, 이주대책과 생활대책이 각각 8.5%와 2.1%로 그 뒤를 이었다. 이러한 결과는 설문 조사 결과와도 일맥상통했다. 보상갈등 이유에 대해 응답자의 63.3%가 보상가격 문제를 지적했고, 이주 및 생활대책이 12.2%로 그 뒤를 따랐다. 보상받은 소유자 들은 보상가격(63.4%), 보상금에 부과되는 조세(14.6%), 일방적인 국책사업 진행
ix (14.7%) 등을 문제로 지적하였다.
이 같은 현황분석을 토대로 보상갈등의 요인을 주체 간의 관계에 따라 국책사업 과 토지소유자 간의 갈등(제1갈등), 준법보상과 보상투기 간의 갈등(제2갈등), 사업 지구․외 토지소유자 간의 갈등(제3갈등), 그리고 국책사업 보상비와 일반국민 간 의 갈등(제4갈등)으로 유형화하였다.
제4장 보상갈등의 실태분석
제4장에서는 4가지 보상갈등 유형에 대한 실태분석을 다루었다.
제1갈등은 책사업과 토지소유자 간의 갈등이다. 국책사업을 추진하는 방식에는 전면매수방식과 환지방식이 있지만 지금까지 우리나라는 주로 전면매수방식에 의 존해왔다. 전면매수방식은 토지 소유자의 토지를 강제로 수용해야 하기 때문에 보 상갈등을 근본적으로 해결하는 데 한계가 있다. 보상 평가과정에서 당해 사업으로 인한 개발이익의 배제원칙을 엄격히 적용하기도 어렵다. 개발계획 발표시점과 보 상시점이 다르기 때문이다. 설문조사 결과(복수응답)에서도 65.6%에 달하는 응답 자가 공익사업 시작 전에 토지가격이 미리 오르고, 48.9%는 사업 주변지역의 토지 가격이 상승하기 때문에 개발이익 배제가 어렵다고 지적하였다. 시행자 선정과 토 지소유자 추천제 등 2원적인 평가업체 선정체계 때문에 보상평가 결과에 대한 신 뢰성이 떨어지는 문제도 있다.
제2갈등은 준법보상과 보상투기 간의 갈등이다. 보상투기는 국책사업의 개발 계획이 사전에 유출되면서 위장전입이나 불법적인 개발행위 등을 통해 주로 이 주대책 및 생활대책 용지를 분양받을 수 있는 자격을 얻고자 하는 데에서 발생한 다. 이주자택지와 생활대책용지의 분양권을 높은 프리미엄을 받고 전매할 수 있 기 때문이다. 본 연구의 사례조사에서는 보상투기를 확인하기 위하여 인구변동 과 개발행위 및 건축허가 추이를 분석하였다. 예정지구지정 공람공고일 이후 개 발행위 제한조치가 내려지기까지 사업지역 내에서 인구증가는 해당시 전체 증가 분의 66%가 발생했고, 개발행위 허가건수는 해당시 전체 허가건수의 48%가 발 생했다. 건축허가 건수 또한 직전 연도 평균보다 3배가 증가하였다. 이러한 보상
투기행위가 발생할 수 있었던 것은 개별법마다 개발행위규제 관련규정이나 행위 제한 시점이 다른 데에도 원인이 있다. 행위제한일과 보상기준일 사이에 생겨난 불법 건축물에 보상해야 한다는 대법원의 판례와 보상투기를 노린 불법건축물을 확인할 수 있는 방법이 제한되어 있다는 점도 원인 중 하나이다.
제3갈등은 사업지구․외 토지소유자 간의 갈등이다. 개발사업에 따른 보상으 로 현금 유동성의 일시적인 증가, 주변지역에 대한 대토수요 증가, 개발사업에 따른 투자 잠재력의 증가 등 여러 요인들로 국책사업 지역주변에서 지가가 상승 한다. GIS 분석을 통해 주변지가에 영향을 미치고 있음을 확인할 수 있었다. 이 때문에 토지소유자는 당해 사업으로 지가가 상승한 주변지역과 비교하여 보상가 격이 낮다고 인식할 수 있었다. 설문조사 결과에서도 토지소유자의 87.8%가 보 상가격이 시장가격보다 낮다고 인식하였다. 한편, 주변지역 지가관리를 위하여 도입했던 채권보상과 대토보상제도는 실효성이 낮았다. 채권보상 실적은 0.28%~
5.33%로 저조했고, 대토보상 실적 역시 평균 3.6%에 그쳤다.
제4갈등은 국책사업 보상비와 일반국민 간의 갈등이다. 국책사업의 사업비는 일반국민의 조세에서 조달되기 때문에, 보상비의 증가는 결국 조세부담 증가로 귀결된다. 따라서 국민 부담을 최소화할 수 있도록 관련 제도 간의 연계성을 강 화할 필요가 있었으나 현실은 그렇지 못했다. 기존의 신도시 주변에 새로운 신도 시를 추진하거나 도로․철도 등의 선형 SOC사업처럼 연차별로 보상하면서 전기 (前期)의 개발사업 영향으로 후기(後期)의 토지보상비가 계속 증가하였다. 본 단 지사업 이후에 광역교통시설 등 부대사업을 추진하면서 본 단지사업의 영향으로 부대사업의 보상가격도 올랐다. 예컨대 파주 교하신도시 부대사업인 제2자유로 보상비가 본단지 보상비보다 1.29배, 오산 세교신도시 부대사업 보상비가 본단지 보상비보다 1.79배 높았다. 공익사업과 공익사업 간의 합리적인 연계성 부족으로 발생하는 환매권의 불합리한 행사 역시 보상갈등의 한 요인으로 작용하고 있다.
이 같은 유형별 보상갈등 분석을 통해 다음과 같은 정책적 시사점을 도출하였다.
제1갈등의 완화를 위해서는 토지소유자 등의 사적 재산권을 강제 수용하는 방식보 다는 택지개발과 같은 공익사업의 경우에는 환지방식을 활용할 수 있는 방안을 모
xi 색할 필요가 있다. 제2갈등의 완화를 위해서는 투기보상을 방지할 수 있는 보다 정 교한 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 제3갈등을 해소하기 위해서는 국책 사업 주변지역의 토지시장을 안정시키는 방안을 보다 강화해야 하며, 제4갈등의 완화를 위해서는 보상관련 법제 간, 관련 부처 간의 연계성과 협력체계를 강화해야 한다.
개발이익 배제 원적 평가업체 선정 갈등 1
(소유자)
갈등 2 (보상투기)
갈등 3 (주변지역)
갈등 4 (일반국민)
미 시 적 보상제도 개 선
정책추진 능력제고 거 시 적 정치사회 변화수용 전면매수
보상투기 행위제한
주변지역관리 채권보상 대토보상
동시다발 사업 연차별 사업 관련제도 연계성
보상갈등 유형 보상갈등 요인 보상갈등 완화과제
<보상갈등의 유형, 요인 및 완화과제>
제5장 보상갈등 완화를 위한 정책과제
제5장에서는 우리 보상제도의 주변여건 변화 전망과 보상갈등 완화를 위한 정 책과제를 다루었다.
최근 우리 사회는 민주화과정을 거치면서 시민의식이 성장하였고, 협력과 소
통을 중시하는 거버넌스 사회로 진입하였다. 컴퓨터 보급 등으로 정보화가 급속 히 진전되었고, 정보화의 진전과 함께 세계화 역시 진전되었다. 이와 같은 여건 변화에 부응하는 방향으로 보상제도를 개선할 필요가 있다.
보상이론 및 현황분석
보상갈등 실태분석 실증분석
GIS 분석 설문 및 면담
협동연구 연구협의회 전문가 자문
갈등유형 1 국책사업
vs 보상대상자
갈등유형 2 적법보상
vs 보상투기
갈등유형 3 사업지구
vs 주변지역
갈등유형 4 보상대상자
vs 일반납세자
거시변화 수용
․환지방식 활용
․거버넌스간 역할분담
․주변지역 시장관리
정책 추진능력 제고
․국책사업 계획성 강화
․토지비축 기능 활용
․제도간 연계성 강화
․보상DB구축
보상행정 선진화
․보상대상 명확화
․평가업자 선정 개선
․평가지침 구체화
․보상방식 다양화
․이주․생활대책 보완 정책방안
보상갈등 완화 정책방향
<갈등완화를 위한 보상제도 개선방안>
거시적 측면에서는 우리의 정치사회 변화를 수용하면서 보상제도의 선진화를 추구할 필요가 있다. 우선 전면매수방식에만 의존하지 말고 SOC사업 등 불가피
xiii 한 경우를 제외하고는 환지방식의 활용을 검토해야 한다. 대규모 국책사업은 광 역교통시설과 같은 부대사업을 수반한다. 부대사업은 지방자치단체․사업시행 자․일반국민 등 광범위한 계층이 최종 수혜자가 되므로, 거버넌스 참여자 간에 역할분담을 강화하여 부대사업 건설비용을 분담할 필요가 있다.
중시적 측면에서는 정책 추진능력을 제고해야 한다. 동시다발적으로 국책사업 을 추진하기 보다 우선순위 및 타당성을 고려하여 연차적으로 추진하는 등 국책 사업의 계획성을 강화해야 한다. 연차별․단계별로 추진하는 SOC사업 등에서는 선행취득(land banking) 방식을 활용하고, 국책사업 시행자 간 및 사업시행자와 지자체 간 협력체계를 구축하여 보상투기 방지와 주변지역 지가안정을 도모해야 한다. 본단지와 부대사업의 보상시차 최소화, 공익사업 간 환매권 행사의 합리적 조정 등 관련제도의 연계성도 강화해야 한다.
미시적 측면에서 현행 보상제도의 개선도 뒤따라야 한다. 개별법마다 달리 적 용하고 있는 보상기준과 행위제한 등을 통일적으로 운용할 수 있어야 한다. 보상 대상기준과 평가기준을 명확히 규정하며, 보상평가의 공정성과 신뢰성을 제고할 수 있도록 중립적인 제3자로 보상평가업자 선정방식을 개선할 필요가 있다. 보상 제도 선진화과제에 대한 인식조사 결과 역시 관련법 간 보상기준의 통일을 가장 우선 순위로 꼽았으며(21.8%), 개선이 시급한 분야로는 보상가격 산정방식 개선 이 29.4%로 가장 많았다. 보상행정에 대한 정보가 축적되어 있지 않아 유사한 시 행착오가 반복되므로, 토지보상과 관련한 정보체계를 구축하여 보상업무의 객관 화와 체계화를 도모해야 한다. 현금보상제도를 보완하기 위해 도입된 대토보상 제도, 채권보상제도 등 다양한 보상방식도 활성화시킬 필요가 있다.
이주대책 및 생활대책 개선도 필요하다. 이주대책과 생활대책이 사업별 및 사업 시행자 간에 형평성을 유지할 수 있도록 정비․보완하고, 사업시행자마다 상이한 관련규정에 통일성을 제고하고, 보상투기 억제를 위하여 생활대책 대상자 선정기 준을 강화할 필요가 있다.
제6장 결론
제6장은 이러한 연구결과를 토대로 이 연구의 성과와 정책기여도, 연구의 특 징과 향후 연구과제를 다루었다.
이 연구는 보상갈등을 원인에 따라 유형화하고, 유형별 갈등요인을 세부적으 로 분석한 후, 갈등원인을 해소할 수 있는 방안을 제시함으로써 국책사업을 둘러 싼 사회적 갈등을 최소화하는데 기여할 것으로 기대된다. 보상갈등이 완화될 경 우 국책사업의 원활한 추진도 가능하고 더 나아가 부동산시장의 안정기반 구축 에도 기여할 것으로 기대된다. 무엇보다도 이 연구의 결과가 토지보상법 등 수용 보상 관련법제를 체계적으로 정비하는데 방법론적 및 이론적으로 뒷받침 할 수 있을 것으로 기대된다. 보상제도는 토지보상법 하나만으로 운영되는 것이 아니 라 다양한 정책과제가 보상제도 틀 속에서 서로 얽혀있다. 따라서 연구에서 제안 한 다양한 정책과제의 장․단기적 추진과제를 제시하였다.
부문별 정책 제안
갈등유형별 기대효과
장․단기 과제 제1유형 제2유형 제3유형 제4유형
소유자와 갈등 완화
투기보상 완화
주변지역 안정 관리
국민과의
갈등 완화 단기 중장기
거시변화 수용
환지방식 활용 ○ ○ ○
거버너스 참여자의
역할분담 ○ ○ ○
주변지역 시장관리 ○ ○ ○
정책 추진능력
제고
국책사업 계획성 강화 ○ ○
토지비축기능 활용 ○ ○ ○ ○
제도 간 연계성 강화 ○ ○ ○ ○
보상행정 선진화
보상대상 명확화 ○ ○ ○
평가업자 선정방식 개선 ○ ○ ○
평가지침 구체화 ○ ○
보상방식 다양화 ○ ○ ○ ○
이주 및 생활대책 보완 ○ ○ ○
<연구의 기대효과와 장․단기적 정책과제>
xv 국책사업은 다양한 기능과 역할을 가지고 있기 때문에 보상갈등을 항구적으로 완화할 수 있도록 지속적인 연구가 필요하다. 이 연구에서 제시한 단기과제는 이 미 관련부처 및 기관에서 제도화방안을 마련하고 있기 때문에, 중장기적인 후속 과제를 제시하면 다음과 같다. 먼저, 다양한 부처에서 다양한 법률 간에 서로 상 이하게 적용하고 있는 보상기준과 보상대상 등의 통일안 마련이 필요하다. 토지 보상 정보체계 구축을 지원하는 연구도 필요하다. 보상제도 자체의 범주 속에는 들어가지 않지만, 보상갈등과 직결되어 있는 국책사업 주변지역의 개발이익 환 수문제와 국책사업지구의 손실보상 간 연계방안, 토지소유자와 협력체계를 전제 로 한 환지방식 및 선행취득방식의 활용방안 등에 대한 이론적이고 기초적인 연 구도 시급히 추진되어야 할 것으로 보인다.
￭ 색인어 _ 공용수용, 정당보상, 보상실태, 보상갈등
￭ 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드 _ B130410
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1 1) 연구의 배경 ··· 1 2) 연구의 목적 ··· 5 2. 연구의 범위 및 방법 ··· 6 1) 연구의 범위 ··· 6 2) 연구의 방법 ··· 8 3. 선행연구 고찰 ··· 14 1) 선행연구 현황 ··· 14 2) 선행연구의 한계와 본 연구의 차별성 ··· 20 4. 보고서의 구성과 흐름 ··· 22
제2장 손실보상의 이론 및 제도
1. 헌법상 정당보상 ··· 25 1) 서설 ··· 25 2) 정당보상의 헌법상 연혁 ··· 26
3) 현행 헌법상 정당보상의 의미 ··· 27 4) 정당보상 관련문제 ··· 30 2. 보상법제의 연혁과 체계 ··· 40 1) 우리나라 보상법제의 연혁 ··· 40 2) 보상법제의 체계 ··· 44 3. 손실보상의 내용과 절차 ··· 52 1) 보상내용 ··· 52 2) 보상방법 ··· 60 3) 보상절차 ··· 62
제3장 보상현황 및 갈등유형 분석
1. 보상현황분석 ··· 67 1) 보상현황의 거시분석 ··· 67 2) 보상사례의 미시분석 ··· 73 2. 보상갈등 유형분석 ··· 89 1) 추진단계별 보상민원 ··· 89 2) 보상민원분석 ··· 91 3) 보상갈등의 유형분석 ··· 93
제4장 보상갈등의 실태분석
1. 보상갈등 유형 1 : 국책사업과 토지소유자 간의 갈등 ··· 99 1) 전면매수에 의존하는 국책사업 추진방식 ··· 99 2) 정당보상과 개발이익의 조정 ··· 100 3) 2원적인 평가업자 선정체계 ··· 106 4) 소결 ··· 111 2. 보상갈등 유형 2 : 준법보상과 보상투기 간의 갈등 ··· 112 1) 보상투기의 발생경로 ··· 112 2) 보상투기 실태분석 ··· 116 3) 보상투기와 개별법상의 문제점 ··· 121
3. 보상갈등 유형 3 : 사업지구 내․외 토지소유자 간의 갈등 ··· 123 1) 개발사업이 주변지역 지가에 미치는 경로 ··· 123 2) 사업지구 내․외의 지가 변동 실태 ··· 123 3) 채권보상제도 ··· 126 4) 대토보상제도 ··· 128 4. 보상갈등 유형 4 : 국책사업 보상비와 일반국민 간의 갈등 ··· 129 1) 개발사업의 수도권 비중 증가 ··· 130 2) 국책사업의 연차별 추진 ··· 131 3) 관련법제 및 조직 간 미흡한 협력체계 ··· 136 5. 정책적 시사점 ··· 142
제5장 보상갈등 완화를 위한 정책과제
1. 보상관련 여건변화 ··· 145 1) 경제사회 발전과 보상제도 ··· 145 2) 보상제도의 주변여건 변화 ··· 149 2. 거시적 측면 : 정치사회 변화를 수용 ··· 154 1) 총괄 : 보상제도 선진화 과제 ··· 154 2) 전면매수 방식과 함께 환지방식 활용 검토 ··· 155 3) 국가, 지자체, 사업시행자, 최종수혜자 간의 역할분담 강화 ··· 158 4) 공익사업 주변지역의 지가안정 도모 ··· 158 3. 중시적 측면 : 정책 추진능력의 제고 ··· 159 1) 국책사업 추진의 계획성 강화 ··· 159 2) 연차별․단계별 추진사업인 경우 토지비축기능의 적극 활용 ··· 159 3) 거버넌스에 부응하는 관련제도 간 연계성 강화 ··· 163 4. 미시적 측면 : 보상제도의 개선방안 ··· 164 1) 대물보상제도의 개선방안 ··· 164 2) 이주대책 및 생활대책 제도의 개선방안 ··· 173
제6장 결 론
1. 연구의 시사점과 정책과제 ··· 177 2. 연구의 성과와 정책 기여도 ··· 180 3. 연구의 특징 ··· 183 4. 정책건의와 향후 연구과제 ··· 184
참고문헌 ··· 187 SUMMARY ··· 193
부 록Ⅰ. 전문가 및 보상대상자 설문조사표 ··· 197 Ⅱ. 설문조사 분석결과 ··· 205 Ⅲ. 전문가 자문회의 회의록 ··· 223 Ⅳ. 최근 판례 경향 ··· 235 Ⅴ. 이주대책 및 생활대책 사례분석 ··· 259 Ⅵ. 주요국의 손실보상제도 ··· 275
T ․ A ․ B ․ L ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 사례 분석 대상사업 ··· 9
<표 1-2> 전문가․보상대상자 인식조사 최종 응답자 ··· 10
<표 1-3> 연구협의회 및 실무자 운영협의회 구성 ··· 11
<표 1-4> 협동연구 참여기관 및 역할분담 ··· 13
<표 1-5> 선행연구와의 차별성 요약 ··· 21
<표 2-1> 기타 개별법상 공익사업의 종류 ··· 44
<표 2-2> 개별법상 이주대책의 내용비교 ··· 45
<표 2-3> 개별법상 생활대책의 내용비교 ··· 47
<표 2-4> 현행 개별법상 사업인정 의제일 ··· 49
<표 3-1> 공익사업 목적별 공공용지 취득 및 손실보상 현황 ··· 68
<표 3-2> 보상대상별 손실보상액 ··· 69
<표 3-3> 지가변동률 비교 ··· 70
<표 3-4> 수용재결 및 이의신청 현황 ··· 73
<표 3-5> 원주 혁신도시 건설사업 추진경과 ··· 74
<표 3-6> 원주시 표준지 공시지가의 변동추이 ··· 75
<표 3-7> 파주 운정 택지개발사업 추진경과 ··· 76
<표 3-8> 파주시 표준지 공시지가의 변동추이 ··· 77
<표 3-9> 부천 오정 지방산업단지 조성사업 추진경과 ··· 78
<표 3-10> 부천시 표준지 공시지가의 변동추이 ··· 79
<표 3-11> 안양 관양 국민임대주택 건설사업 추진경과 ··· 80
<표 3-12> 안양시 표준지 공시지가의 변동추이 ··· 81
<표 3-13> 서수원~오산~평택 고속도로 건설사업 추진경과 ··· 81
<표 3-14> 오산시 표준지 공시지가의 변동추이 ··· 83
<표 3-15> 부항 다목적댐 건설사업 추진경과 ··· 83
<표 3-16> 김천시 표준지 공시지가의 변동추이 ··· 85
<표 3-17> 6개 사례대상 사업의 물건별 보상내역 ··· 86
<표 3-18> 6개 사례대상 사업의 보상내역 ··· 87
<표 3-19> 6개 사례대상 사업의 이주대책 수립현황 ··· 88
<표 3-20> 6개 사례대상 사업의 생활대책 수립현황 ··· 89
<표 3-21> 4대공사 보상대상별 민원현황 ··· 91
<표 3-22> 4대공사 민원대상별 세부민원사항 ··· 92
<표 3-23> 보상갈등 분야에 대한 인식 ··· 93
<표 3-24> 보상갈등 원인에 대한 인식 ··· 94
<표 3-25> 보상가격의 시장가격 반영 정도 ··· 95
<표 4-1> 연도별 기타요인 보정률 ··· 101
<표 4-2> 보상가격 산정시 개발이익배제 정도에 대한 인식 ··· 104
<표 4-3> 보상가격 산정시 개발이익배제의 한계에 대한 인식 ··· 106
<표 4-4> 2원적 보상평가의 평가 격차율 ··· 107
<표 4-5> 2원적 보상평가의 평가 격차율 비교 ··· 107
<표 4-6> 평가업체간 기타요인 보정률 비교 ··· 108
<표 4-7> 기관별 감정평가업체 선정방식 ··· 109
<표 4-8> 사업 유형별 개별법상 사업인정 의제일 ··· 112
<표 4-9> 보상투기 유형 및 투기원인 ··· 115
<표 4-10> 이주자택지 전매비율 ··· 115
<표 4-11> 사례지구의 사업개요 ··· 116
<표 4-12> 사례지구의 인구 변동 현황 ··· 117
<표 4-13> 사례지구의 개발행위허가 현황 ··· 119
<표 4-14> 사례지구의 건축허가 및 신고 현황 ··· 120
<표 4-15> 현행 개별법상 사업인정 의제일 ··· 121
<표 4-16> 보상가격의 시장가격 반영 정도에 대한 인식 ··· 125
<표 4-17> 연도별, 사업별 채권보상 지급현황 ··· 126
<표 4-18> 대한주택공사의 최근 2년간 채권보상 현황 ··· 127
<표 4-19> 대토보상 신청 현황 ··· 128
<표 4-20> 지역별 택지공급 현황 ··· 130
<표 4-21> 파주시 주요 택지개발사업 현황 ··· 132
<표 4-22> 전국대비 파주시 지가변동률 ··· 133
<표 4-23> 파주시 교하신도시 택지개발사업 보상액 증가 추이 ··· 133
<표 4-24> 고속도로 건설사업 개요 ··· 134
<표 4-25> 도로사업 연차별 예산집행내역 ··· 135
<표 4-26> 교하신도시 본 사업과 부대사업의 지구지정일 비교 ··· 136
<표 4-27> 교하신도시 본 사업과 부대사업의 보상액 비교 ··· 137
<표 4-28> 오산세교 신도시 본 사업과 부대사업의 지구지정일 비교 ··· 138
<표 4-29> 오산세교 신도시 본 사업과 부대사업의 보상액 비교 ··· 139
<표 4-30> 환매권 관련 현행규정 ··· 139
<표 4-31> 환매권 발생가능 공익사업 현황 ··· 141
<표 5-1> 개별법상 행위제한 기준일 ··· 165
<표 5-2> 개발행위 제한시점에 대한 인식 ··· 165
<표 5-3> 보상평가업자 선정방식에 대한 인식 ··· 167
<표 5-4> 채권보상 만기보유시 양도소득세 감면율에 대한 인식 ··· 169
<표 5-5> 채권보상 만기보유시 적정한 양도소득세 감면율에 대한 인식 ··· 170
<표 5-6> 대토보상제에 대한 인식 ··· 171
<표 5-7> 환매권 행사제한에 대한 인식 ··· 172
<표 5-8> 생활대책용지 공급에 대한 인식 ··· 175
<표 5-9> 생활대책용지 공급대상자 선정기준에 대한 인식 ··· 176
<표 6-1> 연구의 기대효과와 정책과제 ··· 181
F ․ I ․ G ․ U ․ R ․ E ․ C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 협동연구 추진체계 ··· 13
<그림 1-2> 연구 흐름도 ··· 23
<그림 2-1> 토지취득 및 보상절차의 비교 ··· 43
<그림 2-2> 토지보상가격 산정방식 ··· 53
<그림 3-1> 공익사업 목적별 손실보상 금액 ··· 68
<그림 3-2> 보상대상별 손실보상액 ··· 69
<그림 3-3> 공익사업 목적별 보상단가 추이 ··· 70
<그림 3-4> 지가변동률 비교 ··· 71
<그림 3-5> 지가, 물가, 보상단가 상승률 추이 ··· 71
<그림 3-6> 토지수용 재결 및 이의신청 추이 ··· 72
<그림 3-7> 토지수용 재결 및 이의신청률 추이 ··· 72
<그림 3-8> 원주 혁신도시 건설사업 주요 추진경과 ··· 74
<그림 3-9> 원주 혁신도시 사업추진 과정별 공시지가의 변동추이 ··· 75
<그림 3-10> 파주 운정 택지개발사업 주요 추진경과 ··· 76
<그림 3-11> 파주 운정 택지개발 사업추진 과정별 공시지가의 변동추이 ··· 77
<그림 3-12> 부천 오정 지방산업단지 조성사업 주요 추진경과 ··· 78
<그림 3-13> 부천 오정산업단지 사업추진 과정별 공시지가의 변동추이 ··· 79
<그림 3-14> 안양 관양 국민임대주택 건설사업 주요 추진경과 ··· 80
<그림 3-15> 안양 관양 국민임대주택 사업추진 과정별 공시지가의 변동추이 ·· 80
<그림 3-16> 서수원～오산～평택 고속도로 건설사업 주요 추진경과 ··· 82
<그림 3-17> 서수원평택 고속도로 사업추진 과정별 공시지가의 변동추이 ···· 82
<그림 3-18> 부항 다목적댐 건설사업 주요 추진경과 ··· 84
<그림 3-19> 부항 다목적댐 사업추진 과정별 공시지가의 변동추이 ··· 84
<그림 3-20> 6개 사례대상 사업의 물건별 보상액 비율 ··· 85
<그림 3-21> 6개 사례대상 사업의 단위면적당 보상가격 ··· 86
<그림 3-22> 4대공사 보상대상별 민원현황 ··· 91
<그림 3-23> 보상갈등 분야에 대한 인식 ··· 93
<그림 3-24> 보상갈등 원인에 대한 인식 ··· 94
<그림 3-25> 보상가격의 시장가격 반영 정도 ··· 95
<그림 3-26> 보상갈등의 유형 ··· 97
<그림 4-1> 연도별 기타요인 보정률 ··· 101
<그림 4-2> 도로사업의 경우 보상절차 및 소요기간 ··· 102
<그림 4-3> ○○ 개발사업의 보상절차와 보상선례 적용 ··· 104
<그림 4-4> 보상가격 산정시 개발이익배제 정도에 대한 인식 ··· 105
<그림 4-5> 보상가격 산정시 개발이익배제의 한계에 대한 인식 ··· 105
<그림 4-6> 평가업체간 기타요인 보정률 비교 ··· 108
<그림 4-7> 보상투기 발생경로 ··· 113
<그림 4-8> 개발사업지역 내 보상투기 사례 ··· 114
<그림 4-9> 사례지구의 인구변동 ··· 117
<그림 4-10> 사례지구의 개발행위 허가 추이 ··· 118
<그림 4-11> 사례지구의 건축허가 및 신고 건수 추이 ··· 120
<그림 4-12> 파주 운정 택지개발사업 주변지역 공시지가 변동추이 ··· 124
<그림 4-13> 오산시 표준지 공시지가 변동추이 ··· 124
<그림 4-14> 보상가격의 시장가격 반영 정도에 대한 인식 ··· 126
<그림 4-15> 지역별 택지공급 추이 ··· 130
<그림 4-16> 파주시 교하신도시 위치도 ··· 132
<그림 4-17> 전국대비 파주시 지가변동률 ··· 133
<그림 4-18> 파주시 교하읍 주변 택지개발사업 보상액 비교 ··· 134
<그림 4-19> 도로사업별 보상단가 변동 추이 ··· 135
<그림 4-20> 교하신도시 본 사업과 부대사업의 보상액 비교 ··· 137
<그림 4-21> 오산세교 신도시 본 사업과 부대사업의 보상액 비교 ··· 138
<그림 4-22> 보상갈등의 유형, 요인 및 완화과제 ··· 143
<그림 5-1> 도시화 및 산업화 추이 ··· 146
<그림 5-2> 자본주의적 보상시장의 구조적 특성 ··· 148
<그림 5-3> 보상제도 주변여건 변화와 보상갈등 완화 과제 ··· 153
<그림 5-4> 보상제도 선진화 과제에 대한 인식 ··· 154
<그림 5-5> 현행 보상제도 중 개선이 시급한 분야에 대한 인식 ··· 155
<그림 5-6> 전국 및 서울의 주택보급률 추이 ··· 157
<그림 5-7> 개발행위 제한시점에 대한 인식 ··· 165
<그림 5-8> 보상평가업자 선정방식에 대한 인식 ··· 167
<그림 5-9> 채권보상 만기보유시 양도소득세 감면율에 대한 인식 ··· 169
<그림 5-10> 채권보상 만기보유시 적정한 양도소득세 감면율에 대한 인식 ··· 169
<그림 5-11> 대토보상제에 대한 인식 ··· 171
<그림 5-12> 환매권 행사제한에 대한 인식 ··· 172
<그림 5-13> 생활대책용지 공급에 대한 인식 ··· 174
<그림 5-14> 생활대책용지 공급대상자 선정기준에 대한 인식 ··· 176
<그림 6-1> 갈등완화를 위한 보상제도 개선방안 ··· 179
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
국책사업 추진이 늘어나면서 소유자 등과 보상을 둘러싼 갈등도 늘고 있다. 이 연구는 헌법에서 천명하고 있는 정당보상의 원칙 아래 국책사업의 원활한 추진과 사회적 갈 등 완화를 동시에 도모할 수 있는 방안을 모색하기 위하여 추진되었다. 이를 위하여 이 장에서는 연구의 배경과 목적, 연구의 범위와 방법, 연구의 추진체계, 선행연구 고 찰과 타 연구와의 차별성, 그리고 연구의 구성 등을 기술하고자 한다.
1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
우리나라는 그동안 세계적으로 유례없는 짧은 기간 안에 도시화와 산업화를 달성하였다. 도시화 및 산업화 추진과정에서 도시용지에 대한 수요가 폭증하였 다. 대규모의 도시용지 개발과 공급이 불가피했다. 도시용지에는 주거용지․상 업용지․산업용지 등 도시적 용지, 댐․전기․전화․가스․도로․철도․학교․
상하수도 등 다양한 용도의 산업 기반시설 용지 등이 포함되었다.
이들 도시용지, 산업용지, 기반시설 용지를 시장원리에 따라 민간이 개발․공 급할 수 없었기 때문에 공공이 대신할 수밖에 없었다. 도시용지를 개발․공급하 는데 대규모의 재원이 소요되지만, 경제개발 초기에 민간부문에서는 이들 재원 을 조달할 능력이 없었기 때문이다. 또한 도시용지 개발을 국가정책 및 경제개발
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계획 등과 연계해서 추진할 필요가 있었기 때문에, 시장의 자유방임적인 상태에 위임할 수도 없었다. 결국 정부 및 공공부문에서 이들 용지를 개발 및 공급해야 했고, 이를 뒷받침하기 위하여 토지수용 관련제도를 운용할 필요가 있었다.
이에 따라 1911년의 조선토지수용령을 1962년 1월에 토지수용법으로 정비하 였다. 이후 토지수용법은 1962년부터 본격적으로 추진된 경공업중심의 산업구조 개편을 위한 도시개발과 정비 그리고 공업단지 조성사업, 1963년부터 시작한 공 업화와 도시화를 지원하는 댐, 도로․항만․상하수도 등 사회간접자본의 집중적 인 건설사업을 실천적으로 지원하였다. 1972년 유신혁명 이후 정부는 1973년부 터 철강․기계․화학․조선․비철금속 그리고 전자산업 등의 중화학공업 중심 의 산업구조로 개편하고자 하였다. 산업단지뿐 아니라 대규모 국책사업에 필요 한 토지를 협의매수로 취득하여 관련 사업을 조기에 완공하기 위하여, 1975년 12 월에 공공용지 취득 및 손실보상에 관한 특례법(이하 ‘공특법’)을 제정하여 협의 매수자에 대한 특혜를 부여했다. 토지수용법과 공특법은 이후 도로, 철도, 택지개 발, 항만 및 공항 등 각종 공익사업의 시행에 필요한 토지와 물건의 취득․사용 과 보상에 관한 근거 법률로서 중요한 역할을 수행하여 왔다. 이 두 법은 2002년 에 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)로 통폐합되었다.1)
이들 토지보상 관련법의 운용은 기본적으로 헌법 제23조의 규정을 따랐다. 즉, 사유재산권은 기본적으로 보장하되, 공익을 위해 필요한 경우 개인의 토지 등을 수용 및 사용할 수 있게 하고, 이 경우 반듯이 사전에 정당보상을 하도록 한 규정 을 따랐다.
그러나 정당보상이 시장가격과 유사한 어떤 수준의 보상가격을 말하는 것이겠 지만, 구체적으로 어떤 시장의 어떤 가격을 말하는지에 대해서는 공익사업 시행 자와 토지소유자 사이에 종종 다르게 이해되었다. 시장에서 거래가 성사되기 위
1) 정희남. 1995. "광복후 한국 토지정책의 변천에 관한 소고, 1945~1995". 국토연구. 제23권. 경기: 국토 개발연구원; Adrienne LA GRANGE & Hee Nam JUNG. 2004. "The commodification of land and housing : The case of South Korea". Housing Studies. v19. n4. pp.557-580.
해서는 파는 자와 사는 자 사이에는 자유로운 협상에 따라 계약을 하는 것이 필 요하지만, 공익사업 시행자와 토지소유자 사이에 협상력의 균형도 종종 달랐다.
갈등이 불가피했다. 이러한 보상갈등을 조정할 수 있도록 1972년 12월 제정된 국 토이용관리법에서 공익사업을 위한 수용보상가격의 기준으로 사용하는 기준지 가제도를 도입했고, 이 기준지가의 평가를 위하여 토지평가사 제도를 도입하였 다.2) 이후 지금까지 보상갈등은 감정평가사의 평가액을 둘러싸고 전개되었다.
그런데, 최근 행정도시, 혁신도시 등 대형 국책사업을 추진하면서 보상규모가 급격히 증가하고 있다. 예컨대 국민의정부 기간에 매년 평균 7조원이던 보상비가 참여정부 기간에는 매년 평균 17조원으로 보상규모가 크게 늘어났다. 보상규모 의 증가뿐 아니다. 토지보상비 단가, 특히 택지조성사업의 토지보상비 단가가 아 주 빠르게 상승했다. 국민의정부 기간에 ㎡당 평균 15만원이었던 보상단가가 참 여정부 기간에는 평균 25만원으로 1.7배 상승하였다. 토지보상비 단가의 상승률 은 일반물가 상승률보다 5.6배 빠른 속도로 상승해 왔고,3) 전국 평균 지가상승률 보다도 5.8배 더 빠른 속도로 상승해 왔다.4) 어떤 요인 때문에 보상평가액이 이 처럼 빠르게 상승했을까라는 의문이 제기된다.
보상규모가 커지고 보상단가도 일반 물가보다 빨리 올랐다면 당연히 보상갈등 은 줄어들어야 할 것이다. 그럼에도 보상관련 민원은 계속 늘고 있다. 이들 민원 은 주로 보상가격이 저렴하다는 것이 이유로 제기되었다. 예컨대 한국토지공사․
대한주택공사․경기개발공사․SH공사 등 4대 투자기관의 보상평가액 민원의 60.4%가 토지보상 때문에 발생하였다. 건축물 관련 민원이 11.7%, 이주대책 관련 민원이 8.5%로 그 뒤를 이었다.5) 보상평가액이 상대적으로 높이 평가되었다고 제 기되고 있음에도 어떤 요인 때문에 보상갈등은 늘어날까라는 의문이 제기된다.
2) 1973년 12월에는 금융기관의 담보평가를 위하여 ｢감정평가에관한법률｣이 제정되었고, 공인감정사 제 도가 도입되었다. 토지평가사와 공인감정사는 후에 감정평가사로 통합되었다.
3) 2000년~2005년 기간 중 전국 소비자물가는 연평균 3.34% 상승한데 반해 보상단가는 연평균 18.64%
상승하였다. 자세한 내용은 제3장 현황분석 참조.
4) 2003년～2007년 기간 중 전국 평균지가는 26.87% 상승하였고, 전국 평균 공시지가는 87.16% 상승한데 반하여, 공익사업지구 내 공시지가는 155.28% 상승하였다. 자세한 내용은 제3장 현황분석 참조.
5) 자세한 내용은 제3장 현황분석 참조.
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사실 보상갈등은 국책사업의 원활한 추진에 큰 제약요인으로 작용할 수 있다.
예컨대 새정부는 도시토지 문제를 근본적으로 해결하기 위하여 2020년까지 3,000㎢, 연평균 250㎢의 도시용지를 개발․공급하기로 발표한 바 있다.6) 1990년 부터 2006년까지 도시용지의 개발․공급 규모가 연평균 180㎢ 수준이었던 것을 고려하고,7) 최근 5년 동안 공공용지 취득 면적이 매년 평균 201㎢ 정도였다는 것을 감안하면,8) 연평균 250㎢의 도시용지 공급계획을 실행하기 위해서는 막대 한 보상비뿐 아니라 사업추진 과정에서 보상갈등 문제가 해소되어야 할 것이다.
또한, 새정부는 주택문제를 근본적으로 해결하기 위하여 앞으로 10년간 500만 호 주택을 건설하기로 하였고, 특히 무주택 서민과 저소득층의 주거복지를 공공 이 책임지고 해결하기 위하여 150만호의 보금자리주택을 공급하기로 발표하였 다.9) 주택 분양가격의 상당부분을 택지비가 차지하고 있기 때문에,10) 저렴한 보 금자리주택을 공급하기 위해서는 공공택지 공급가격이 저렴해야 한다. 그런데 토지보상비 상승은 공공택지 공급가격 인상의 주된 원인으로 작용하고, 결국 보 금자리주택 공급가격의 인상을 초래할 것이다. 토지보상비의 합리적 산정이 필 요하다는 것이다.
아울러, 국민의 삶의 질 향상과 국가경쟁력 강화를 위하여 상당기간 기반시설 확충이 필요하다. 이를 구체화하기 위하여 제4차 국토종합계획 재수정계획, 5+2 광역권 개발계획 등에서 대규모 SOC시설 설치계획을 수립하고 있다. 이들 계획 을 실현하기 위해서는 안정적인 보상비가 전제되어야 하지만, 현실은 그렇지 못 하다. 예컨대 1990년부터 2005년까지 지난 15년 동안에 공사비는 9배가 상승했지 만 용지보상비는 13.4배가 상승하였다.11) 이러한 추세로 토지보상비가 계속 상승
6) 국토해양부. 2008.3.24. 기업하기 좋고 살기편한 국토경영: 2008 국토해양 실천계획. p.5.
7) 정희남․최수. 2007. 공공택지 공급방식의 다양성 확보방안 연구: 대지임대부 주택공급제도를 중심으 로. 경기: 국토연구원. 제5장.
8) 자세한 내용은 제3장 현황분석 참조.
9) 국토해양부. 2008.9.19. 국민 주거안정을 위한 도심공급 활성화 및 보금자리주택 건설방안.
10) 정희남․김근용․최수․박천규. 2004. 공공택지 및 분양주택 공급제도 개선방안. 경기: 국토연구원;
진정수․정희남․최수. 2006. 공공택지 조성원가 및 공급가격체계 개선방안 연구. 경기: 국토연구원.
11) 이덕복. 2007.3.20. “급등하는 보상비, 돌파구는 없는가?”. 2007~2011년 국가재정운용계획: 수송․교 통 및 지역개발 분야. 공개토론회. 기획예산처. p.2.
할 경우, 주어진 예산 및 사업비 안에서 사업을 추진해야 하는 SOC 기반시설 확 충의 투자여력이 크게 떨어질 가능성이 크다. SOC 투자사업 추진에 앞서 보상갈 등 문제의 완화방안이 마련되어야 한다는 것을 시사한다.
작년 미국에서 시작된 서브프라임(sub-prime: 비우량 주택담보대출) 사태로 발생한 금융위기가 전 세계에 영향을 미치고 있다. 우리도 예외가 아니다. 금융 경제 위기가 점차 실물경제로 이어지면서 기업의 투자와 가계의 소비가 줄어들 고, 실업과 부도는 늘고 있다. 한편으로 이러한 민간부문의 침체된 투자를 대체 하고 다른 한편으로 국민의 삶의 질 향상과 국가경쟁력 강화를 위하여, 당분간 국책사업을 추진할 필요가 있다. 이러한 국책사업을 추진하기 위해서는 불가피 하게 사유재산권을 수용 및 사용할 수밖에 없다. 국토의 대부분이 사유지이기 때 문이다. 공익사업 시행자는 헌법에서 보장하고 있는 정당보상을 하고자 하지만, 토지소유자의 입장에서는 정당보상의 수준에 대해 선뜻 동의하기 어려울 때가 있다. 다양한 이유가 있을 것이다. 그러나 생산적으로 국책사업을 추진하기 위해 서는 보상갈등의 최소화가 선결되어야 할 것이다. 보상단계에서 갈등을 해소하 지 않을 경우, 사업 추진과정에서 더 큰 갈등이 발생할 수 있기 때문이다.
2) 연구의 목적
이와 같은 국책사업의 추진과정에서 나타나는 현실을 바탕으로 보상현황을 분 석하고, 보상갈등의 원인이 어디에 있는지를 밝혀내며, 보상시장이 어떻게 변하 고 있는지 전망하고, 그러한 변화에 대응하여 보상제도의 개선방안을 모색할 필 요가 있을 것이다.
이러한 필요성을 바탕으로 이 연구는 먼저, 국책사업의 보상현황을 살펴보고 자 한다. 둘째, 이를 바탕으로 보상갈등의 내용과 구조 및 보상갈등의 원인을 도 출하고자 한다. 셋째, 이러한 보상갈등의 구조와 유형을 실제 국책사업 사례를 통하여 구체적으로 분석하고자 한다. 끝으로, 우리 보상시장의 내․외적 환경이 어떻게 변하고 있는지 전망하고, 이러한 변화에 대응하여 우리 보상제도의 개선
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방안을 도출하고자 한다.
2. 연구의 범위 및 방법
1) 연구의 범위
(1) 시간적 범위
우리나라에서 수용보상이 본격적으로 일어난 것은 1962년 이후로서 그동안 40 여년이 지났다. 이 연구에서는 제한된 시간과 인력 및 예산 속에서 국책사업 수 용보상의 현황조사와 보상갈등에 대한 실태를 효율적으로 분석하기 위하여 시간 범위를 1997년부터 2007년까지로 하였다.
(2) 공간적 범위
국책사업은 전국 각지에서 추진된다. 따라서 국책사업의 수용보상 현황과 보 상갈등에 대한 기초조사는 전국을 대상으로 분석하였다. 국책사업은 주택용지․
공장용지 등 면적(面的)인 도시개발사업과 도로․댐 등 선형적(線型的)인 국책사 업으로 구분할 수 있다. 이들 사업의 특성을 반영하여 <표 1-1>에서 보는 바와 같이 6개의 사례 대상지역을 선정하였다. 구체적인 사례지역은 이 연구를 위하여 구성된 연구협의회에서 논의한 뒤 선정하였다.
(3) 내용적 범위
국책사업은 국민의 삶의 질 향상과 국가경쟁력 강화 등 공익목적을 위하여 중 앙 및 지방정부 등 국가와 그 산하 투자기관 등이 사업주체가 되어 중앙 및 지방 정부의 예산 지원을 받아 추진하는 공공투자사업을 말한다.12) 이에 반하여 공익
12) 김선희․조진철․박형서. 2005.「국책사업의 효과적 추진을 위한 사회합의형성시스템 구축방안 연 구」. 경기: 국토연구원. pp.39-40; 안완기 외. 2006.「2008 대형국책사업 발굴 및 제안」. 전북: 전북 발전연구원. pp.11-12.
사업은 토지보상법 제4조에서 규정하고 있는 사업을 말한다.13) 따라서 국책사업 은 법률상 개념이 아니라 정부가 정책적으로 추진하는 공익사업을 의미하므로 이 연구에서는 국책사업과 공익사업을 따로 구분하지 않고, 정책적 측면에서는 국책사업으로, 법적 측면에서는 공익사업으로 용어를 통일하였다.
국책사업 추진과정에는 다양한 갈등이 흔히 발생한다. 예컨대 1970년대 및 1980년대에 울산, 여천, 온산 산업단지 조성에서 있었던 갈등은 공단 주변의 공 해와 농작물 피해와 관련된 것이었다. 1990년대에 안면도 핵폐기물처리장, 인천 국제공항, 영월 동강댐 건설에서 있었던 갈등은 핵의 안전성, 자연생태계 보전과 관련한 가치관 차이에서 발생한 것이었다. 2000년대에는 국책사업에 더욱 다양 한 갈등들이 나타났었다. 부안 원전수거물관리센터, 새만금 간척사업, 한탄강 댐, 서울외곽순환고속도로 건설사업 및 평택 미군기지 이전사업 등에서 절차의 투명 성, 농지와 갯벌의 가치, 환경훼손, 도룡뇽의 생명가치, 안보에 대한 가치관 차이 등을 둘러싸고 많은 갈등이 표출되었었다.
이 연구에서는 이들 입지선정과 관련한 다양한 갈등은 제외하고 순수하게 보 상과 관련한 갈등만을 대상으로 한다. 이 연구의 내용적 범위를 보다 구체적으로 적시 한다면, 보상갈등 조정이론 및 법리적 검토, 보상갈등과 손실보상의 체계․
내용 및 판례 동향, 보상시장의 현황분석, 보상갈등의 요인별 실태분석, 주요국의 보상갈등 조정제도 및 시사점 도출, 그리고 보상갈등 완화를 위한 보상제도 개선
13) ① 국방ㆍ군사에 관한 사업 ② 관계법률에 의하여 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적 으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ삭도ㆍ궤도ㆍ하천ㆍ 제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방ㆍ방풍ㆍ방화ㆍ방조(防潮)ㆍ방수 ㆍ저수지ㆍ용배수로ㆍ석유비축 및 송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상관측에 관한 사업 ③ 국가 또는 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건 또는 문화시 설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ화장장ㆍ도축장 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업
④ 관계법률에 의하여 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 학교ㆍ도서관 ㆍ박물관 및 미술관의 건립에 관한 사업 ⑤ 국가ㆍ지방자치단체ㆍ정부투자기관ㆍ지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조 성에 관한 사업 ⑥ 제1호 내지 제5호의 사업을 시행하기 위하여 필요한 통로ㆍ교량ㆍ전선로ㆍ재료 적치장 그 밖의 부속시설에 관한 사업 ⑦ 제1호부터 제5호까지의 사업을 시행하기 위하여 필요한 주택, 공장 등의 이주단지 조성에 관한 사업 ⑧ 그 밖에 다른 법률에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업
