공공서비스 이용의 최적화를 위한
복지전달체계 연구 (Ⅰ)
- 구조와 기능을 중심으로
강혜규·김보영·길현종·김동진·김효진·유애정·최복천 함영진·안수란·권영빈·이정은·하태정·이주민
연구보고서 2017-37 공공서비스 이용의 최적화를 위한 복지 전달체계 연구(Ⅰ) - 구조와 기능을 중심으로 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2017년 12월 강 혜 규 김 상 호 한국보건사회연구원 [30147]세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동(1~5층) 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일(제8-142호) ㈜한디자인코퍼레이션 12,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2017 ISBN 978-89-6827-457-2 93330 사회보장부문의 서비스 전달체계 연구: 맞춤형 서비스를 위한 통합성 분석을 중심으로 한국보건사회연구원, 2016(공저) 지방자치단체 복지정책 평가센터 운영 한국보건사회연구원, 2015(공저) 【공동연구진】 김보영 영남대학교 새마을국제개발학과 교수 길현종 한국노동연구원 연구위원 김동진 한국보건사회연구원 부연구위원 김효진 대구가톨릭대학교 사회통합연구소 학술연구교수 유애정 건강보험정책연구원 부연구위원 최복천 전주대학교 재활학과 교수 함영진 한국보건사회연구원 연구위원 안수란 한국보건사회연구원 부연구위원 권영빈 요크대학교 사회정책 박사과정 이정은 한국보건사회연구원 전문연구원 하태정 한국보건사회연구원 전문연구원 이주민 한국보건사회연구원 연구원
지방자치단체를 주축으로 하는 복지전달체계의 개선 추진이 사회보장 제도의 변화 폭과 속도에 비해 상당히 더디 진행되었기에, 그간의 정책적 관심은 공공정책 집행을 위한 전달체계의 일차적인 정비에 우선순위를 두었다. 사회복지담당 인력의 최소 수준을 확보하고, 최일선 창구(읍면동 주민센터)에서 복지중심의 업무가 가능하도록 분담체계를 구성하는 등 지극히 기초적인 여건 마련에 상당한 노력이 투입되었다. 정부의 공공복지전달체계 개편이 본격화된 2006년 이후의 10년간은 복지전달체계의 기본 구성 요소로서, 조직(구조 및 업무분담체계), 인력 (적정규모 및 배치), 업무지원체계(정보시스템 등)의 정비에 집중해 왔지 만, 변화하는 환경은 복지제도, 사업추진 여건에 영향을 미치며, 이에 적 합한 전달체계, 즉 제도 집행, 사업 운영, 서비스 이용에 적합한 최선의 시스템 구축이 지속적으로 요구되고 있다. 즉, 여전히 공공 복지전달체 계, 민간 부문을 아우르는 전달체계 영역에는 정책적, 실천적 과제들이 산적해 있다. 본 연구는 복지 전달체계에 대한 분석과 대안 마련을 이전과는 다소 다 른 접근으로 시도하였다. 그간의 전달체계 개선이 ‘수혜’로서의 복지서비 스 제공 ‘대상’을 찾는 과정을 중심으로 적합성, 효율성을 높이는 데 주력 했다면, 본 연구에서는 다종다양한 공공과 민간 부문의 복지사업(서비스 및 프로그램)이 ‘공공성을 지닌 서비스’로서 ‘선택, 이용’될 수 있는 운영 체계에 중점을 둔 접근이 요청된다는 점에 주목한 것이다. 이에 공공 영역을 넘어 민간 영역을 아우르고, 중앙정부 중심의 전국 단위 종합 분석의 한계를 넘어 지자체별 편차의 확인을 위한 지역 단위
하였으며, 사회복지 부문의 공공, 민간 핵심 사업기관들이 담당하고 있는 기능, 역할을 포괄적으로 검토하고 서비스‧사업의 특성을 고려한 기관간 분담 구조를 지역 단위로 진단하여, 통합적 조정의 필요성과 그 과제를 파악하는 데 목적을 두고 진행하였다. 본 보고서는 강혜규 연구위원의 책임 하에 함영진 연구위원, 김동진 부 연구위원, 안수란 부연구위원, 이정은 전문연구원, 하태정 전문연구원, 이주민 연구원과 김보영 교수(영남대학교), 길현종 연구위원(한국노동연 구원), 김효진 교수(대구가톨릭대학교 사회통합연구소), 유애정 부연구위 원(건강보험정책연구원), 최복천 교수(전주대학교 재활학과), 권영빈 박 사(요크대학교 사회정책 전공)가 작성하였다. 연구 과정에서 지역사례 조사에 참여하여 인터뷰, 서면조사에 흔쾌히 응해 고견을 주신 지방자치단체 복지담당 공무원, 다수의 민간 복지기관, 보건소, 고용센터 담당자들 덕분에 보다 실증적인 의미 있는 연구결과의 도출이 가능했기에 깊은 감사를 드린다. 또한 연구 착수과정에서부터 마 무리 단계까지 보고서의 검독을 담당하여 세심하게 읽고 조언해주신 공 주대학교 이재완 교수, 본원의 최현수 연구위원에게 감사의 뜻을 전한다. 2017년 12월 한국보건사회연구원 원장
김 상 호
Abstract ···1 요약 ···3 제1장 서 론 ···9 제1절 연구의 배경 및 목적 ···11 제2절 연구의 내용 및 방법 ···16 제3절 주요 연구 문제 및 분석틀 ···26 제2장 국내외 복지전달체계의 현황 및 운영 사례 분석 ···29 제1절 국내 복지전달체계 정책 및 운영 사례 분석 ···31 제2절 국외 복지전달체계 현황 및 운영 사례 분석 ···57 제3장 지역 단위 복지 수요·공급의 공간 구조 분석 ···105 제1절 분석 방안 개요 ···107 제2절 복지 대상자 및 복지 공급 공간 분석 ···115 제3절 지역복지 수요‧공급 공간 구조 분석 ···130 제4절 광역자치단체 복지 수요·공급 구조 분석 ···136 제5절 소결 ···157
제2절 원인과 대응에 대한 욕구별 분석 ···170 제3절 전달체계의 문제 ···212 제4절 소결 ···251 제5장 지역 단위 복지전달체계의 구조와 기능 분석 ···263 제1절 분석 방안 개요 ···265 제2절 아동‧청소년복지 전달체계 ···266 제3절 노인복지 전달체계 ···294 제4절 장애인복지 전달체계 ···319 제5절 고용-복지 전달체계 ···347 제6절 보건-복지 전달체계 ···386 제7절 소결 ···412 제6장 결 론 ···415 제1절 주요 연구 결과 및 함의 ···417 제2절 정책 제언 ···438 참고문헌 ···447
표 목차 〈표 1-2- 1〉 사례 연구 대상 지역 ···21 〈표 1-2- 2〉 사례 연구 대상 지역의 인구 특성 ···22 〈표 1-2- 3〉 이용자 사례조사의 대상 유형 ···23 〈표 1-3- 1〉 연구의 분석틀 ···28 〈표 2-1- 1〉 주요 공공복지전달체계 개편 정책의 추이 ···32 〈표 2-1- 2〉 읍면동 복지허브화 사업과 찾아가는 동주민센터 사업 비교 ···33 〈표 2-1- 3〉 공공 복지전달체계의 개편 과제 ···36 〈표 2-1- 4〉 지자체 복지행정의 주요 기능 및 담당 부서 현황 ···40 〈표 2-1- 5〉 시군구 본청의 팀 설치 및 인력 배치 현황(2016년 기준) ···41 〈표 2-1- 6〉 분석에 활용한 지자체 현황 ···44 〈표 2-1- 7〉 서울시의 전달체계 개편 이후 복지 인력의 증가 현황 ···46 〈표 2-1- 8〉 서울시 ‘찾아가는 동주민센터’ 기본모형(예) ···47 〈표 2-1- 9〉 부산시 다복동 추진 전략 및 핵심 과제 ···48 〈표 2-1-10〉 경기도 무한돌봄센터 조직별 역할 및 기능 ···53 〈표 2-1-11〉 대전시 희망티움센터 운영 관련 기관별 주요 업무 ···56 〈표 2-2- 1〉 미국 올버니 카운티 대인서비스 담당부서 및 제공 프로그램 ···62 〈표 2-2- 2〉 미국 올버니 카운티 아동·청소년·가족부 하위부서 담당서비스 및 프로그램 66 〈표 2-2- 3〉 2016년도 올버니 카운티 지출 예산 구성 ···67 〈표 2-2- 4〉 영국 달링턴 지역복지 기관 네트워크 구조별 서비스 제공 유형 ···103 〈표 3-1- 1〉 집계구별 통계자료의 인구 현황 ···108 〈표 3-1- 2〉 지역별 공공기관 및 보건소 설치 현황 ···109 〈표 3-1- 3〉 사회서비스 제공기관의 서비스 대상자별 제공서비스 종류 ···110 〈표 3-1- 4〉 지역별 사회서비스 제공기관 현황 ···110 〈표 3-1- 5〉 지역별 보건의료 및 사회복지 사업체 수 및 종사자 수 ···111 〈표 3-4- 1〉 분석 대상 시도별 복지 제공기관 설치 현황 기초통계 ···138
〈표 3-4- 4〉 경기도 시군구별 기관 설치 현황 기초통계 ···141 〈표 3-4- 5〉 대구광역시 시군구별 기관 설치 현황 기초통계 ···143 〈표 3-4- 6〉 경상북도 시군구별 기관 설치 현황 기초통계 ···144 〈표 3-4- 7〉 광주광역시 시군구별 기관 설치 현황 기초통계 ···146 〈표 3-4- 8〉 전라남도 시군구별 기관 설치 현황 기초통계 ···147 〈표 4-1- 1〉 연구 대상 사례 및 지역 유형과 표기 방법 ···166 〈표 4-1- 2〉 분석 결과 단계별 구분 및 코딩 현황 ···168 〈표 5-2- 1〉 아동‧청소년 복지사업 현황과 사례 관리 수행 여부 ···269 〈표 5-2- 2〉 시‧군‧구 드림스타트 지원 기구 구성 및 운영 내용 ···272 〈표 5-2- 3〉 드림스타트 지역 유형 특성 ···273 〈표 5-2- 4〉 드림스타트 사업 대상자 수 ···273 〈표 5-2- 5〉 학교 밖 청소년 지원센터 현황 ···277 〈표 5-2- 6〉 사례지역별 아동‧청소년 복지전달체계 ···281 〈표 5-2- 7〉 지역별 드림스타트 사례관리 현황 ···282 〈표 5-3- 1〉 노인주거복지시설의 종류 및 입소 대상 ···297 〈표 5-3- 2〉 노인 일자리 및 사회활동 지원 사업 운영기관 현황 ···299 〈표 5-3- 3〉 시도별 여가노인복지시설(노인복지관, 경로당) 현황 ···300 〈표 5-3- 4〉 사례연구 대상 지자체의 고령화율 및 주요 노인복지기관 현황 ···305 〈표 5-3- 5〉 사례지역 노인복지기관의 향후 강화되어야 할 사업을 위한 노력 ···308 〈표 5–3- 6〉 사례지역 노인복지기관의 이용자 만족도에 가장 영향을 미치는 부분 ···309 〈표 5–3- 7〉 사례지역 노인복지기관의 이용자들이 민감하게 반응하는 서비스 사항 ···310 〈표 5-3- 8〉 사례지역 노인복지기관의 서비스 제공 과정에서 유의하는 부분 ···311 〈표 5-3- 9〉 사례지역 노인복지기관의 서비스 질 향상을 위한 개선 과제···312 〈표 5-3-10〉 사례지역 노인복지기관의 사례관리 중 가장 어려움을 겪는 문제/욕구 ····313
〈표 5-3-11〉 사례지역 노인복지기관의 기관 간 협력이 필요한 이유 ···314 〈표 5-3-12〉 사례지역 노인복지기관이 주로 협력하고 있는 기관 ···314 〈표 5-3-13〉 사례지역 노인복지기관의 협력 혹은 연계가 필요한 기관 ···315 〈표 5-3-14〉 사례지역 노인복지기관의 원활한 협력을 위해 해결되어야 할 사항 ···316 〈표 5-4- 1〉 5개 시·도 지역 장애인복지시설 현황 ···328 〈표 5-4- 2〉 5개 시군구 지역 장애인 지역사회재활시설 현황 ···329 〈표 5-4- 3〉 5개 시군구 지역 직업재활시설 현황 ···329 〈표 5-4- 4〉 사례지역 장애인복지기관의 기관 고유 역할 수행 여부에 대한 자가 평가 330 〈표 5-4- 5〉 사례지역 장애인복지기관의 이용자 대응 서비스 품질에 대한 의견 ···331 〈표 5-4- 6〉 사례지역 장애인복지기관의 사례관리 수행 현황 ···332 〈표 5-4- 7〉 사례지역 장애인복지기관의 사례관리 수행의 어려움 ···333 〈표 5-4- 8〉 사례지역 장애인복지기관의 사례관리 대상자 발굴 및 의뢰 경로 ···333 〈표 5-4- 9〉 사례지역 장애인복지기관의 사례관리 대상자의 주된 어려움 ···334 〈표 5-4-10〉 사례지역 장애인복지관의 주요 변화 특성 ···335 〈표 5-4-11〉 사례지역 장애인 주간보호센터의 주요 변화 특성 ···336 〈표 5-4-12〉 사례지역 직업재활시설의 주요 변화 특성 ···336 〈표 5-4-13〉 사례지역 장애인복지기관 시설 운영의 주된 어려움 ···338 〈표 5-4-14〉 사례지역 장애인복지기관의 서비스 질 향상을 위한 개선 과제 ···339 〈표 5-4-15〉 사례지역 장애인복지기관의 타 기관 연계‧협력을 통한 문제해결 주된 영역340 〈표 5-4-16〉 사례지역 장애인복지기관의 기관 간 협력 필요성 이유 ···340 〈표 5-4-17〉 사례지역 장애인복지기관의 기관 간 역할 분담 필요성 이유 ···341 〈표 5-4-18〉 사례지역 장애인복지기관의 기관 간 협력·연계체계 강화를 위하여 해결해야 할 사항 ···341 〈표 5-4-19〉 사례지역 장애인복지기관의 타 기관 연계 및 협력에 대한 주요 의견 ···342 〈표 5-4-20〉 사례지역 장애인 대상 유관 기관들 간의 연계·협력을 위한 노력들 ···343 〈표 5-4-21〉 사례지역 장애인복지기관의 공공 전달체계와의 연계 및 협력에 대한 주요 의 견 내용 ···344
〈표 5-6- 1〉 건강관리서비스 내용 ···389 〈표 5-6- 2〉 보건 영역 사례지역의 현황 개요 ···394 〈표 5-6- 3〉 사례지역 보건기관의 서비스 수요자 욕구를 반영한 사업수행을 위한 노력 ···396 〈표 5-6- 4〉 보건영역 사례지역 유관영역 간 협력 필요 기능 ···397 〈표 5-6- 5〉 사례지역 보건기관의 이용자 대응 서비스 품질 관련 사항 ···399 〈표 5-6- 6〉 이용자 서비스 체감도 향상을 위해 필요한 노력 ···400 〈표 5-6- 7〉 보건기관의 세부 서비스별 연계 내용 ···401 〈표 6-2- 1〉 사회복지부문 시설의 시군구별 현황 ···442 그림 목차 〔그림 2-1-1〕 서울시 찾동의 개편 원리 ···45 〔그림 2-1-2〕 부산형 도시재생 행정복지센터 조직 구성(안) ···50 〔그림 2-1-3〕 경기도 무한돌봄센터 조직 ···51 〔그림 2-1-4〕 대전시 희망티움센터의 추진 모형 ···55 〔그림 2-2-1〕 미국 올버니 카운티 SOC 의뢰 요청 주체 및 기관 ···70 〔그림 2-2-2〕 영국 성인사회복지서비스의 유형 ···80 〔그림 2-2-3〕 영국 성인복지서비스 전달체계 ···82 〔그림 2-2-4〕 영국 아동복지서비스 전달체계 ···83 〔그림 2-2-5〕 영국 달링턴 지역복지기관 네트워크 사례 분석 모형 ···87 〔그림 2-2-6〕 영국 달링턴 자폐증(Autism) 치료 및 재활서비스 제공기관 네트워크 ···88 〔그림 2-2-6〕 영국 달링턴 치매(Dementia) 치료 및 관리 서비스 제공기관 네트워크 ···89 〔그림 2-2-7〕 영국 달링턴 재가복지(Domiciliary) 서비스 제공기관 네트워크 ···90 〔그림 2-2-8〕 영국 달링턴 고령자 간호케어(Nursing Care) 서비스 제공기관 네트워크 91
〔그림 2-2-9〕 영국 달링턴 개인 맞춤형 케어 및 주거지원 서비스 제공기관 네트워크 ···92 〔그림 2-2-10〕 영국 달링턴 재가 학습장애 케어 서비스 제공기관 네트워크 ···93 〔그림 2-2-11〕 영국 달링턴 입양 및 가정위탁서비스 제공기관 네트워크 ···94 〔그림 2-2-12〕 영국 달링턴 요보호 아동 서비스 제공기관 네트워크 ···95 〔그림 2-2-13〕 영국 달링턴 장애아동 지원 서비스 제공기관 네트워크 ···96 〔그림 2-2-14〕 영국 달링턴 가정 및 성적 학대 케어 서비스 제공기관 네트워크 ···97 〔그림 2-2-15〕 영국 달링턴 성 건강 서비스 제공기관 네트워크 ···99 〔그림 2-2-16〕 영국 달링턴 금연서비스 제공기관 네트워크 ···100 〔그림 2-2-17〕 영국 달링턴 약물-알코올 중독 예방 및 치료 서비스 제공기관 네트워크 100 〔그림 3-1- 1〕 인구 분포 시각화 예제 ···113 〔그림 3-1- 2〕 집계구별 공공기관 및 복지기관 분포 시각화 예제 ···114 〔그림 3-1- 3〕 인구와 시설 간의 복합적 시각화 예제 ···115 〔그림 3-2- 1〕 전국 총 인구 분포 ···117 〔그림 3-2- 2〕 서울·경기 총 인구 분포 ···118 〔그림 3-2- 3〕 전국 영유아 인구 분포 ···120 〔그림 3-2- 4〕 서울·경기 영유아 인구 분포 ···121 〔그림 3-2- 5〕 전국 총 노인 인구 분포 ···122 〔그림 3-2- 6〕 서울·경기 65세 이상 노인 인구 분포 ···123 〔그림 3-2- 7〕 전국 공공기관 분포 ···125 〔그림 3-2- 8〕 보건업 및 사회복지 서비스 사업체 및 종사자 분포 현황 ···127 〔그림 3-2- 9〕 사회서비스 제공기관 유형별 분포 현황 ···129 〔그림 3-3- 1〕 전국 총 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···131 〔그림 3-3- 2〕 영유아 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···133 〔그림 3-3- 3〕 전국 노인 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···135 〔그림 3-4- 1〕 인구 1,000명당 복지 공급 기관 비율 분포: 서울 경기 ···142 〔그림 3-4- 2〕 인구 1,000명당 복지 공급 기관 비율 분포: 대구 경북 ···145 〔그림 3-4- 3〕 인구 1,000명당 복지 공급 기관 비율 분포: 광주·전남 ···148 〔그림 3-4- 4〕 서울·경기 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···149
〔그림 3-4- 8〕 대구·경북 영유아 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···153 〔그림 3-4- 9〕 광주·전남 영유아 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···154 〔그림 3-4-10〕 서울·경기 노인 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···155 〔그림 3-4-11〕 대구·경북 노인 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···156 〔그림 3-4-12〕 광주·전남 노인 인구수와 복지 공급 교차 구조 분석 ···157 〔그림 4-1- 1〕 근거이론 패러다임 모형 ···167 〔그림 5-2- 1〕 드림스타트 지역 단위 아동보호사업 추진체계 및 서비스 흐름도 ···271 〔그림 5-2- 2〕 지역사회 청소년통합지원체계(CYS-net) 구성 ···274 〔그림 5-2- 4〕 애란원의 자체 네트워크시스템 개요 ···293 〔그림 5-3- 1〕 노인일자리 사업 전달체계 ···298 〔그림 5-3- 2〕 노인복지 전달체계 구성도 ···304 〔그림 5-4- 1〕 중앙정부 주요 장애인 복지사업 및 전달체계 현황 ···321 〔그림 5-4- 2〕 지방이양 주요 장애인 복지사업 및 전달체계 현황 ···325 〔그림 5-5- 1〕 고용복지+센터 내부의 서비스 연계 프로세스 ···356 〔그림 5-5- 2〕 일선 고용-복지서비스 연계 과정 ···360 〔그림 5-6- 1〕 방문건강관리 사업 수행체계 ···388 〔그림 5-6- 2〕 방문건강관리서비스 제공 흐름 ···391 〔그림 5-6- 3〕 방문건강관리 대상 집중관리군 집중관리 흐름 ···392 〔그림 5-6- 4〕 보건-의료-복지 연계 모형 ···403 〔그림 5-6- 5〕 지역보건의료정보시스템의 서비스 연계 서식 ···405 〔그림 5-6- 6〕 복지서비스 의뢰 절차(보건소→시군구청 및 읍면동 사무소) ···406 〔그림 5-6- 7〕 보건서비스 요청 절차(시군구청 및 읍면동 사무소→보건소) ···406 〔그림 5-6- 8〕 보건-복지서비스 연계 시점과 내용 ···408 〔그림 5-6- 9〕 연계 가능한 보건-복지 기관 ···409
Social Welfare Delivery System for Optimizing
Public Service Use(Ⅰ)
: A Focus on the Structure and Function of Public and
Private Welfare Agencies
Kang, Hye Kyu This study aims to examine the functions and roles of major welfare service agencies in public and private sectors in a com-prehensive manner. The study also diagnoses how the functions and roles are shared and divided among those agencies consid-ering the characteristics of welfare services and programs they provide. By doing so, we suggest the need for integrated coor-dination across various agencies and identify policy tasks to achieve it.
Social welfare delivery system has been improved in the process of finding appropriate ‘target group’ who are regarded as ‘beneficiaries’ of welfare services and enhancing efficiency. However, we pay attention to a new approach for the improve-ment of the delivery system. It becomes more important to de-velop a system in a way that a wide array of welfare services and programs provided by public and private sectors are ‘selected and used’ as ‘services with publicness’.
The study employs a mixed research method. We conduct in-depth case studies by doing interviews with service users with special welfare needs and focus group interviews with
em-ployees working at public and private social welfare agencies in selected Si, Gun, Gu areas. We also use a spatial structure anal-ysis to observe the distribution of welfare demand and supply at the local level and identify welfare discrepancies across the regions.
The study specifically addresses the following research questions. First, how are the public and private welfare delivery system composed in response to the main welfare needs? Second, is there a difference in welfare delivery system at the local level? Third, are public and private welfare agencies properly performing the public function that is given to them? Fourth, how are integrated services provided in a fragmented delivery system, and what are the efforts of welfare agencies to provide integrated services? Fifth, what needs to be considered to better serve the user in the process of welfare delivery?
1. 연구의 배경 및 목적
본 연구는 사회복지 부문의 공공, 민간 핵심 사업기관들이 담당하고 있 는 기능, 역할을 포괄적으로 검토하고 서비스‧사업의 특성을 고려한 기관 간 분담 구조를 진단하여, 통합적 조정의 필요성과 그 과제를 파악하는 데 그 목적이 있음. 그간의 전달체계 개선이 ‘수혜’로서의 복지서비스 제공 ‘대상’을 찾는 과정의 적합성, 효율성을 높이는 과정이었다면, 다종다양한 공공과 민간 부문의 복지사업(서비스 및 프로그램)이 ‘공공성을 지닌 서비스’로서 ‘선 택, 이용’될 수 있는 운영체계를 마련하는 데 중점을 둔 접근이 요청된다 는 점에 주목함. 연구는 질적 조사 방법으로서, 이용자 사례조사(인터뷰), 지역 사례조 사(시군구 단위 공공기관, 민간기관의 담당자 인터뷰, FGI), 사회복지 공 공-민간기관의 공간 구조 분석을 실시하였으며, 주요 연구내용은 다음과 같음: 첫째, 주요 복지 욕구에 대응하는, 공공과 민간을 아우르는 복지전 달체계는 어떻게 구성되어 있는가. 둘째, 복지 부문의 지역 단위 전달체 계는 지역별로 어떤 차이가 존재하는가. 셋째, 공공과 민간의 복지기관들 은 부여된 공적 기능들을 충분히 수행하고 있는가. 넷째, 분절적인 전달 체계에서 통합적 서비스 제공 실태는 어떠하며, 이를 위한 기관별 노력은 어떤 양상으로 이루어지고 있는가. 다섯째, 복지 서비스 과정에서 최적의 여건을 조성하기 위해서는 어떤 고려가 필요한가를 파악함.2. 주요 연구결과
첫째, 중앙정부의 복지 전달체계 정책 방향과 병행하여 자체적으로 복 지 전달체계 개선을 시도한 선도 사례를 분석함. 이들 지자체는 자체적인 실태 진단, 인력과 예산 배분이라는 별도의 준비와 투입을 시도했다는 점, 기존 지자체 행정체계와 상충될 수 있는 ‘복지 권역’을 설정, 운영하 여 규모의 경제, 효율적 운영이 가능한 체계를 마련했다는 점, 사례관리 의 전문화, 민간 부문을 보다 적극적으로 활용하고 있다는 점을 확인하였 으며, 이에 따라 그 변화와 성과를 지속적으로 주목해볼 필요가 있음. 둘째, 미국 사례에서는 복지국가 황금기 이후에 나타난 연방 재정의 악 화, 공공서비스 이양과 탈시설화 등으로 인한 지역복지 수요의 급증으로, 공공서비스 전달체계 자체 내에서 관련 기관과의 연계와 협조를 강조하 고 있었음. 특히 파편적으로 발달해온 공공서비스를 통합함으로써 운영 과 관리 측면에서는 행정절차의 간소화와 유사‧중복 프로그램의 조정을 통한 효율성 제고를 도모하고, 공공서비스를 이용하는 대상자가 가진 복 합적인 욕구와 문제를 일원화된 시스템 속에서 해결할 수 있게 하는 노력 이 확산되고 있어, 우리와 유사한 맥락의 고민이 진행되고 있었음. 영국 사례에서도 복지 효율성의 증대와 효과적인 서비스 제공 보장을 위해 복 지서비스의 지방화(localization)가 강조되고, 민간자원을 적극적으로 활용하여 공공의 비용 부담을 줄이고 복지사각지대 및 중복영역을 해소 하기 위해, 서비스 제공기관 간 파트너십, 공동계획, 공동투자, 의뢰 등의 방식을 도입한 협력조정 체계를 마련하는 등 우리 보다 앞서 진행된 서비 스 제도 발전과 행정 여건, 경제 상황 변화에 따른 다양한 해결 시도의 시 사점을 얻을 수 있었음. 셋째, 지역단위 복지 수요와 공급의 공간 구조 분석을 실시함. 분석 결과 공공기관은 기초자치단체 행정단위를 기준으로 분석한 기존의 연구결 과들과 달리 임야지역과 농지를 제외하면 전국에 고르게 분포되어 있었 고 특히 공중보건을 담당하는 보건(지)소는 전국에 고르게 분포되어있는 것으로 확인됨. 그러나 민간 보건업‧사회복지서비스 사업체 및 종사자 수 를 통해 민간부문 기관의 분포는 대도시 지역에 밀집되어 있어, 복지 수 요를 고려한 공급이 어려운 실정인 것으로 나타남. 예컨대 노인인구는 농 산어촌 지역의 밀도가 높았으나 노인 대상 복지 제공기관은 오히려 대도 시에 밀집되어있는 것으로 확인됨. 넷째, 복합적인 복지욕구‧문제를 가진 통합사례관리 이용자의 공공서 비스 이용 경험에 대한 인터뷰를 통해 질적 연구를 진행한 결과, 이용자 의 기초적인 생계유지와 직결되는 기초생활보장 생계급여의 제도상 문제 (부양의무자 기준, 자산기준, 낮은 급여수준 등)의 해결과 노인돌봄, 장애 인활동지원, 정신보건서비스 등 제도적 서비스에 대한 보완이 필요한 것 으로 확인됨. 이용자에게 제공되는 지원 수준 자체가 적절하지 못하고 제 도 자체의 한계 때문에 처음부터 대상자의 욕구에 대응하기 어렵다면, 아 무리 공공서비스를 통해 이용자에게 통합적이고 맞춤형인 지원을 시도한 다고 하더라도 이용자가 경험하는 위기의 근본적인 원인을 해결하기는 역부족이기 때문임. 또한 통합사례관리가 단순한 서비스 연계를 넘어 서 비스를 이용하는 대상자 각각에 맞는 급여와 서비스를 설계할 수 있도록 하는 방안이 모색되어야 함. 인터뷰 결과 통합사례관리는 공공서비스 이 용의 체감적인 접근성을 향상시키는 데에는 상당한 기여를 하고 있었지 만, 맞춤형 서비스의 제공과 안정적인 지원, 통합사례관리의 주요 목표인 탈빈곤과 빈곤 예방에는 한계를 갖고 있었음. 따라서 통합사례관리사에 게 급여‧서비스의 설계, 점검, 조정 등을 할 수 있는 권한이 부여되어야 맞 춤형 서비스가 가능하므로, 급여‧서비스를 융합하고 재설계할 수 있는 권
한 부여와 예산 공유, 거버넌스 체계 마련, 사례관리사 양성을 위한 교육 훈련 체계도 개발이 요청됨. 다섯째, 본 연구에서는 다섯 개의 주요 복지 영역: ①아동‧청소년복지 영역, ②노인복지 영역, ③장애인복지 영역, ④고용-복지 연계 영역, ⑤보 건-복지 연계 영역을 대상으로 지역단위 복지전달체계의 구조와 기능을 분석하는 사례조사를 실시함. 영역별 지자체 복지행정부서를 비롯한 공 공기관과 민간복지사업기관을 바탕으로 기관별 수행 기능, 기관간의 연 계-협력의 상황, 서비스의 통합적 제공 노력 등을 파악함. 5개 영역에서 공히 발견되는 점은 서비스 기관간의 연계-협력이 필요 성에 대한 인식 대비 현저히 미흡하다는 점임. 이는 근본적인 원인으로서 전담인력 부족과 그로 인한 업무 부담 과다, 손쉽게 접근할 정보 공유 시 스템의 부재, 공식적 의뢰체계 및 의뢰에 따른 보상체계의 부재 등으로 파악됨. 둘째, 지역단위에서 서비스 제공기관의 부족 현상이 여전히 지속 되고 있음. 시군구당 1개소가 설치되었거나, 아예 미설치된 시설들, 복지 수요의 규모와는 무관한 시설 배치 등이 아동, 노인, 장애인 모든 영역에 서 확인되었고, 특히, 최중증 장애인, 중·장년기 발달장애인, 도전적 행동 을 보이는 발달장애인에 대한 전문서비스 제공기관은 일부 지역을 제외 하고는 거의 부재한 상황이었음. 셋째, 이는 곧 서비스 제공기관의 지역 적 편차 문제로 이어지며, 이용자의 쏠림 현상이 발생함. 넷째, 신규 서비 스 제공이나 사례관리가 시도되는 지역, 기관이 확인되었는데, 이 경우 기존 인력의 업무과중으로 이어지는 문제점이 노출되고 있어 이에 대한 지원방안에 대한 고려가 필요함.
3. 결론 및 시사점
분절화된 전달체계의 문제는 다양한 복지 욕구의 출현과 전문화가 요 구되는 서비스의 발전 상황과 결부됨. 이는 한가지의 대안만으로 해결하 기 어려움. 즉 전문화의 전략과 통합성 향상의 전략이 병행되어야 함. 효 율성과 전문성을 제고하기 위하여 사례의 위기도 및 특수문제에 특화된 전문서비스가 충분히 확보되고, 관련 서비스간의 연계체계가 병행되어야 할 것임. 보다 구체적로는 현행 일선 복지창구에서는 대상자 발굴, 욕구 진단 과정에서 욕구 범위를 보다 포괄적으로 설정하는 데에서부터 출발 할 수 있음. 서비스의 연속성(문제가 해결될 때까지의 지속성)을 확보하기 위한 제 도간의 점검이 필요함. 예컨대 분절적으로 운영되는 아동·청소년 통합사 례관리 수행의 지속성을 확보하여 12세 이후 청소년에게도 적절한 통합 사례관리체계를 구축해야 함. 이는 기관(제도)의 통합 방안과 현 제도에 기반한 명확한 의뢰체계 확립의 대안이 가능할 것임. 의뢰체계 확립과 함께, 유관기관 간 개별 사례회의체에 교차 참석의 의 무화, 정기적 교류를 지원하는 방안, 협업이나 서비스연계와 관련된 규정 개선의 경우, 유관 정부부처 간 공동 작업을 통해 지역 현장을 지원할 수 있는 방안이 모색되어야 함. 또한 지역 단위의 서비스 통합성, 전달체계 의 연계 및 통합을 높이기 위해서는 우선 중앙정부 단위에서 정책조정기 구의 운영을 강화되어야 함.서 론
제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 내용 및 방법 제3절 주요 연구 문제 및 분석틀1
제
장
제1절 연구의 배경 및 목적
본 연구는 복지 부문(사회보장 부문의 핵심 영역을 포함)의 공공, 민간 핵심 사업기관들이 담당하고 있는 기능, 역할을 포괄적으로 검토하고 서 비스‧사업의 특성을 고려한 현행 분담 구조를 진단하여, 통합적 조정의 필 요성과 그 과제를 파악하는 데 주안점을 두어 출발하였다. 그간 정부는 복지 전달체계 개편을 위해 공공영역에 집중하였고, 그 개편의 핵심 과제는 맞춤형 복지팀 운영을 중심으로 새로운 기반을 구축 한 ‘읍면동 복지허브화’이다. 이 방안의 내실화는 지속될 정책 방향이자 당면 과제라 할 수 있다. 그러나 이는 전달체계의 문제를 개선할 핵심 과 제이지만 수많은 과제 중 하나에 불과하다. 그간 진행된 복지 부문의 확 대‧보편화 경향, 공적 책임성의 확대, 공공-민간의 활력 제고, 효율적 사 업 운영을 담보하는 복지 부문 전달체계 전반의 점검과 대안 모색이 필요 하다. 또한 ‘이용자의 편의’를 높일 요소를 고려하되 이용자의 주도성과 권리의식 신장에 기반한 이용자 중심 관점을 통한 연구, 정책 설계의 변 화가 필요한 시점이다. 특히 그간의 전달체계 개선이 ‘수혜’로서의 복지서비스 제공 ‘대상’을 찾는 과정의 적합성, 효율성을 높이는 과정이었다면 다종다양한 공공과 민간 부문의 복지사업(서비스 및 프로그램)이 ‘공공성을 지닌 서비스’로 서 ‘선택, 이용’될 수 있는 운영체계를 마련하는 데 중점을 둔 접근이 요 청된다. 본 연구에서는 ‘공공서비스’를 정부 예산으로 운영되는 사업을 범위로서 론
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하고, 중앙정부-지자체를 통해 집행되는 복지사업과 함께 국고 및 지방비 로 위탁 운영되는 주요 민간복지기관의 복지 서비스‧프로그램을 검토 범 위로 삼고자 한다. 전달체계의 개선은 복지 욕구와 수요의 규모 및 특성, 지역별 자원의 양과 분포에 따라 달리 모색될 필요가 있다는 점도 이 연구에서 주목하고 자 하는 지점이다. 이를 위해서는 “지역별” 차이를 확인하는 접근이 필요 하다. 궁극적 목표인 생애주기별 주민(복지수요자)의 욕구 충족과 문제 해결은 서비스의 충분성이 확보될 때 가능하다는 점도 고려되어야 한다. 즉, 전달체계 연구에서는 관련 욕구의 충족과 문제 해결 수준(전문성), 수요자 중심 접근, 접근성, 통합성, 공공성에 대한 진단이 병행되어야 한 다. 지역적 여건, 대상 영역의 욕구와 특성 등에 따라 그 우선순위가 달라 질 수 있지만 이들 가치와 원칙은 함께 고려되어야 한다. 좀 더 구체적으 로 보면 첫째, 부처별, 정책대상별, 기능별 다종다양한 전달체계(서비스 기관)가 산발적, 분절적으로 운영되고 있어(그러한 인식이 있어), 그 서비 스의 통합성을 높일 수 있는 방안에 대한 고민이 필요하다. 전달체계의 물리적 통합(재구조화)의 대안에서부터 업무상의 연계성을 높일 방안까 지 다양한 대안이 병행 검토되어야 하고, 이를 위해서는 현행 복지 전달 체계의 전반적인 구도가 상세하게 파악될 뿐만 아니라, 사회보장 범위(고 용, 보건, 주거 등)가 고려될 필요가 있다. 둘째, 현금급여제도의 집행‧관리를 주축으로 하던 공공 복지전달체계 (지자체 복지행정)는 수요자의 다양한 욕구에서 출발하는 ‘맞춤형 서비 스’ 제공, 지자체 통합사례관리를 통해 대응하게 되었다. 이는 공공의 역 할, 공공서비스의 한계선에 대한 의문과 함께 전문적 서비스(인력 및 기 관) 확충에 대한 공감대를 넓히고 있다. 예컨대 2016년 본원 연구(강혜규 등: 4)에서는 “법정 급여만으로 대응하기 어려운, 다른 서비스를 연계하
지 않거나 복지급여 자체의 포괄성이나 충분성 수준이 제고되지 않는 경 우 복지 욕구 충족이 미약한 상황으로서, 고용, 학대‧폭력‧응급상황 대응, 가족 관계 영역에 대한 보다 긴급한 대응 필요성이 부각되었다. 고용 욕 구는 근로 능력에 따라 다차원의 맞춤형 서비스가 필요한 영역임에도 불 구하고 복지와 고용의 통합적 접근에 대한 현장의 인식은 매우 낮은 수준 으로 확인되었으며 현행 고용센터와의 막연한 연계를 넘어서는 대책이 요구되는 상황으로 판단된다. 또한 학대‧폭력‧응급상황 대응, 정신적 건강 유지, 가족관계 영역은 현행 지자체의 대응 역량(전문적 서비스 및 자원 연계‧동원)을 넘어서는, 다차원적 상황에 대한 공적 대응책이 필요하며 보 건의료, 주거, 고용의 영역을 아울러 보다 전문적인 서비스 지원을 위한 통합적 접근이 필요불가결”한 상황으로 확인되었다(강혜규 등, 2016: 4) 셋째, 맞춤형 서비스에 대한 적극적 정책은 공공성을 지닌 ‘서비스’에 대한 인지, 민간의 역할, 그리고 공공과 민간의 역할 분담의 중요성과 대 안을 고민하게 하였다. 2000년대 중반 이후 사회서비스 제도화가 진전되 었으며 전통 복지서비스기관의 하이브리드형 사업 운영(기존 기관 무와 새로운 사회서비스 실시), 지방 이양된 복지서비스 기관에 대한 정부의 운영정책 부재 상황 등은 통합사례관리를 비롯한 다양한 서비스 역할의 재구조화와 적정 분담의 논의에 장애로 작용하기도 하였다. 넷째, ‘수요자 중심’의 접근은 오래전부터 정책 방향으로 제시되고 있 으나 실효성 있는 전달체계상의 변화를 위한 모색이 요청되고 있다. 보편 적 서비스 이용을 위한 이용자의 서비스 이용 능력, 기회를 확대하며 이 용자의 권리, 제공자의 재량권을 존중한 탄력적 제도 운영을 가능하게 하 는, 이용자의 자기 주도적 서비스 이용체계를 위한 전달체계상의 정책을 고려할 필요가 있다. 이에 본 연구의 목적을 다음과 같이 설정하였다.
첫째, 복지 욕구의 범주와 서비스 유형을 고려한 전달체계 현황 분석 둘째, 공공-민간을 포괄하는 복지전달체계의 구조와 작동 사례를 지역 단위로 실증 분석 셋째, 사회보장 부문의 핵심 유관 영역으로 고용, 보건 부문과의 연계, 협력, 통합적 서비스 향상을 위한 전달체계 개편의 과제 제시 넷째, 아동-청소년-가족, 노인-장애인 등 주요 복지 이용자의 공공서 비스 이용 편의를 높일 전달체계상의 기능 조정안, 개선 과제 제시 선행 연구와 비교할 때 본 연구가 갖는 차별성을 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 연구범위와 관련하여, 공공 부문과 민간 부문을 포괄한다는 점이 다. 그간의 연구는 공공전달체계(지자체 복지행정부서 및 공공서비스기 관) 혹은 주요 복지 대상 영역별 전달체계를 분절적으로 연구해 왔다면, 본 연구는 공공전달체계와 민간전달체계를 아울러 이를 구성하는 전달 주체(기관)들의 조직 특성, 기능을 분석하고자 한다. 따라서 그간의 공공 전달체계 중심 개편의 제한성을 극복하고 공공-민간의 역동, 협력을 제고 할 보다 종합적인 제언을 제시하고자 한다. 공공 영역은 지자체 복지행정 부서를 중심으로 고용서비스기관(고용센터), 보건서비스기관(보건소)을, 민간 영역은 종합사회복지관, 노인종합복지관, 장애인종합복지관을 주축 으로 하여 부문 간 연계, 협력, 통합적 서비스 향상을 위한 전달체계 개편 의 과제와 그 근거를 파악하고자 한다. 둘째, 연구 방법과 관련하여, 보다 심층적인 지역 단위 사례연구를 활 용한다는 점이다. 사례연구는 3가지 차원에서 시도되었다. 첫 번째는 이 용자 인터뷰를 통한 질적 연구이다. 근거이론 패러다임에 근거하여 작성 한 지침으로, 복지 전달체계에서 주요 서비스 대상이 되는 복합적 욕구를
가진 6개 유형의 이용자 심층 인터뷰를 통하여, 이용자 위기의 원인과 욕 구‧문제, 개인적 노력, 복지 지원의 과정-내용-결과에 이르는 수급 실태 를 포괄적으로 파악하였다. 이를 통해 주로 서비스 제공자의 공급측면에 제한되었던 그간의 복지전달체계 연구의 한계를 넘어서고자 하였다. 두 번째는 시‧군‧구를 범위로 한 지역단위 사례연구이다. 대도시, 일반도시, 군 지역 등 5유형의 지자체를 사례연구 지역으로 선정하고, 5개 주요 복 지영역(아동, 노인, 장애인, 고용연계, 보건연계)의 공공 및 민간기관 담 당자를 대상으로 방문인터뷰, FGI, 서면조사 등을 실시하여, 각 기관의 기능과 운영 특성, 통합적 서비스를 위한 노력, 기관 간 연계‧협력 상황과 관련 쟁점을 확인하였다. 이처럼 공공과 민간을 아우른 몇 개의 주요 영 역을 대상으로 지역 단위의 전달체계 이슈를 심층적으로 분석한 연구는 쉽게 찾아보기 어렵다. 세 번째는 “공간구조 분석”을 실시한 것이다. 시군 구 단위가 아닌, 인구집단 거주지를 중심으로 복지대상자의 집중도와 복 지공급 기관의 분포를 분석하는 새로운 시도로써, 그간의 지자체 행정구 역 단위 밀도 분석의 한계를 극복하고자 했다는 점에서 의의가 있다.
제2절 연구의 내용 및 방법
1. 주요 연구 내용
가. 국내외 복지 전달체계의 현황 및 운영 사례 분석
1) 국내 지자체의 독자적 전달체계 운영 사례 분석 지자체가 자체적으로 구축․운영하고 있는 개별 전달체계의 사례를 검 토하여, 중앙정부의 정책에 조응하거나 이를 발전시켜 지역 현장에서 진 행되고 있는 전달체계의 변화를 분석하고자 한다. 분석 사례는 서울특별 시의 찾아가는 동주민센터, 부산광역시의 다복동 사업, 경기도 무한돌봄 센터, 남양주시 희망케어센터, 대전 희망티움센터 등으로서, 최근 충원된 인력을 바탕으로 지자체 조직을 활용한 사례, 지자체에서 독립된 기관을 설치하여 기관 중심의 전달체계 재구조화를 시도한 사례로 구분하여 검 토한다. 2) 국외 복지전달체계 현황 및 운영 사례 분석 미국과 영국의 지역 사례를 파악하였다. 국외의 사례도 중앙정부 중심 의 국가전반의 정책 보다는 지역 단위의 구체적인 실태와 복지 현장의 작 동을 파악하고자 한 바, 복지 정책과 전달체계에 대한 정보 접근이 수월 한 영미권의 국가를 선택하였다. 미국의 경우, 뉴욕주의 올버니 카운티를 중심으로 분야별 주요 공공서 비스 제공 현황과 수요자에게 최적화된 통합적 공공서비스 제공을 위해어떤 정책적 노력이 진행되었는지 검토하였다. 영국의 경우, 지역복지의 성공 사례 지역으로 지목되는 곳으로서, 북동 잉글랜드 지역의 더럼(Durham) 주, 달링턴(Darlington)시를 대상으로 지역 내 복지서비스 전달기관 간 구체적인 연계 구조를 집중적으로 분석 하였다.
나. 지역 단위 복지 수요·공급 공간 구조 분석
복지전달체계의 지역 단위 편차를 파악하기 위한 방법으로서, 복지 대 상자와 복지공급기관의 분포를 살펴보고 이들 간의 다차원적 공간 구조 분석을 시도하였다. 이를 위해 통계청 집계구 인구데이터와 읍면동 주민 센터, 보건소, 통계청의 집계구별 통계자료의 보건업 및 사회복지 서비스 업체 수와 종사자 수, 사회서비스 제공기관 등 다양한 복지기관 데이터를 집계구 단위로 연계하여, 집계구별 복지수요와 복지공급의 지리적 분포 를 분석하였다. 복지수요와 복지공급 간의 일치 현황을 살펴보고, 복지수 요와 공급 간 공간 구조적 측면에서 시사점을 도출하였다.다. 복지 욕구의 특성과 공공서비스 이용 경험 분석
그동안의 전달체계 연구가 복지직 공무원, 사회복지사, 복지기관 등 공 급자 중심으로 이루어진 한계가 있어 이용자의 욕구 및 경험에 근거한 분 석을 별도로 추진하였다. 전달체계 연구의 궁극적인 목적은 이용자의 욕 구에 효과적으로 대응하기 위한 것으로, 공급자의 시각이 아닌 이용자의 시각에서 현재 전달체계 문제를 살펴보는 것이 필요하다고 판단하였다. 특히 통합사례관리가 전면적으로 도입된 지 5년째 되는 시기로 ‘동주민센터 복지허브화’나 ‘찾아가는 동주민센터’ 등으로 읍면동 단위까지 확 산되고 있는 시점에서 그 대상이 되고 있는 복합적 욕구를 가진 이용자의 경험을 보다 심층적으로 살펴볼 필요가 있다. 복지서비스 이용자들을 대상으로 어떤 어려움을 겪고, 도움을 받았는 지 상세하게 파악하여 어려움을 겪게 된 원인과 복지 서비스 이용 경험, 개선 필요점에 대해 의견을 청취하고자 하였다. 이를 위하여 ① 발달장애 인 가구, ② 노인 단독가구, ③ 청년 중증장애인, ④ 중장년 1인 가구, ⑤ 한부모가구, ⑥ 학교 밖 청소년과 같이 여섯 가지 유형에 대하여 사례조사 를 실시하였다.
라. 지역 단위 복지전달체계의 구조와 기능 분석
전국 단위로 복지전달체계의 구조, 국가 복지사업을 담당하는 전달체 계, 사업기관의 기능을 파악하는 것도 간단치 않지만, 가능하다고 해도 실제 작동되는 전달체계의 실태와는 편차가 클 가능성이 높다. 기본적으 로 복지기관의 설치 규모, 분포, 접근성, 기관별 종사인력의 규모, 사업 (프로그램 및 서비스)의 내용 및 제공량 등이 획일적이지 않기 때문이다. 지자체(시군구 및 읍면동)의 경우도, 해당 지역의 인구 규모 및 면적의 편차가 매우 심할뿐더러, 대표적인 지역복지기관인 종합사회복지관의 경 우, 시군구별 설치 수가 크게 다르다. 본 연구에서는 시군구 단위의 지역 사례조사를 통해 보다 구체적인 전 달체계의 작동, 사업 운영의 현실을 파악하고자 하였다. 사례지역의 전달체계로서, 5개 시군구의 공공, 민간 서비스기관 분포 를 파악하고 지역 간 차별성과 동질성을 확인하며, 서비스 영역별 공급기 관의 충족도를 확인하고자 하였다. 또한 전달체계를 구성하는 주요 기관간의 연계, 협력의 상황을 분석하고자 하였다. 이를 위하여 기관별 서 비스사업의 운영, 서비스의 통합성 제고를 위한 노력(사례관리 등), 이 용자 서비스 향상을 위한 노력, 연계 및 협력 필요 기능, 연계 및 협력 을 위한 노력을 파악하고자 하였다. 마. 공공-민간 전달체계의 쟁점과 개선 과제 도출 앞서 제시한 다차원적인 연구 과정을 통해 다음의 사항을 점검하고 이 를 해결하기 위한 대안과 과제를 제언하고자 하였다. 첫째, 이용자 중심 접근의 수준과 필요사항을 파악하고자 하였다. 부문 별, 지자체-공공기관-민간기관 간 통합적 서비스 제공의 필요 영역과 서 비스 이용 최적화를 위한 이용 절차 및 서비스 구성 요소의 개선 사항이 해당될 것이다. 둘째, 복지전달체계의 분절-사각-불충분성을 진단하여 통합성을 검토 하고자 하였다. 지역 사례연구의 구조 분석을 통해 서비스의 접근성, 충 분성을 파악하고 지역별 구조의 완결성 수준을 가늠하여 지역단위 필수 설치-운영 기관에 대해 제언하고자 하였다. 또한 핵심기능 및 대상별 공 공-민간 (서비스) 사업기관 분포를 파악하여, 지역 편차 및 형평성을 진단 하는 것이다. 이와 관련하여 기관 간-부문 간의 편중, 누락, 중복성도 함 께 파악하고자 하였다. 셋째, 사업기관 간 연계성에 주목하여, 사업부서 간-기관 간 의뢰 체 계, 자원 공유 및 교류 활동, 대상-이용자의 중복 가능성과 민간 활성화, 민-관 협력 향상을 통한 복지서비스 개선을 저해하는 문제 구조를 진단하 고자 하였다.
2. 주요 연구 방법
가. 지역단위 공공-민간 복지기관 격차 분석
공간 구조 분석(Spatial structure analysis)을 통하여 인구 등 지역 여건과 복지기관의 유형 등을 고려한 시군구별 복지 자원의 지역 간 편 차를 분석하였다. 특히 기초자치단체를 분석 단위로 비율을 분석하는 그 간의 분석 방법을 탈피하여 복지 수요와 복지 공급 간 다차원적 공간 구 조를 분석하였다. 분석에 활용한 자료는 통계청 통계지리정보시스템 (SGIS)에 적재된 집계구별 경계자료와 통계자료(2015), 통계청의 집계구 별 통계자료의 보건업 및 사회복지 서비스업체 수와 종사자 수, 사회보장 정보시스템의 사회서비스 제공기관 정보 등이다.
나. 사례 조사
본 연구에서는 그간 본원에서 수행한 복지전달체계 관련 양적 조사 결 과를 참고하고, 양적 조사를 통해 파악하기 어려운 지역별 상이한 자원 분포, 사업 양태 등을 심도 있게 파악하기 위한 질적 조사를 핵심 연구 방 법으로 활용하였다. 지역 사례 조사는 전국을 아우르지만 평균적이고 보편적인 상황 파악 에 유리한 양적 조사와는 달리, 지역 간의 편차와 상이성 파악이 가능한 방법으로서, 복지 자원의 분포와 전달체계 개선 추진 상황의 지역 간 격 차가 점차 확대되고 있는 최근의 한국적 상황을 고려할 때, 보다 의미 있 는 접근이 될 것이라고 판단하였다. 특히 사례 지역은 인구, 복지자원, 복지사업 수행 성과 등이 평균적인 지역보다는 상대적으로 자원이 풍부하 고, 복지전달체계 개선 등을 선도적으로 추진하고 있는 지자체를 선정하 였다. 사례 조사의 목적이 공공과 민간의 복지자원과 복지기관들의 서비스 양태‧인식의 실태를 보다 상세하게 파악하는 1차적 목적과 함께, 전달체 계 개선 대안 모색을 위해서는 선도 지자체 담당자들의 고민과 해결 방식 의 사례를 검토하는 것이 매우 유익할 것이라 판단하였기 때문이다. 사례 조사는 첫째, 이용자 조사, 둘째, 공급기관 조사 등 두 가지 방법 으로 진행하였다. 이는 복지전달체계 개선을 위한 실태 진단 및 대안 마 련의 과정에서, 주요 복지 부문 공공기관 및 민간기관들이 주민 욕구에 적절하게 대응하고 있는지를 파악하고, 공공서비스 이용 경험이 있는 주 민 사례를 통하여 서비스 이용체계 개선을 위한 필요사항을 점검하기 위 한 목적으로 추진하였다. 그 대상 지역은 5개 시군구로 설정하였다. 구분 대상 지역 비고 특별광역시 서울 마포구 ‘찾아가는동주민센터’ 자체사업 운영 부산 사하구 ‘다복동’ 자체사업 운영 대전 서구 ‘희망티움센터’ 자체사업 운영 도의 시군 경기 남양주시 ‘무한돌봄센터’ 자체사업 운영 전북 완주군 복지전달체계 개선 우수지역 〈표 1-2-1〉 사례 연구 대상 지역
〈표 1-2-2〉 사례 연구 대상 지역의 인구 특성 (단위: 명, %) 1) 사례 조사 1: 이용자 조사 ○ (목적) 공적복지급여‧서비스 및 민간복지서비스의 이용 경험과 그 과정에서 체감한 공공서비스 이용 절차, 내용, 대응성 등에 대한 의견 수렴 ○ (대상 사례) 지자체 통합사례관리 경험이 있는 주민으로서, 다음 1)~6)의 대상자 유형에 해당하는 경우 지역별 각 1사례 (모든 사 구분 마포구서울 사하구부산 대전 서구 남양주경기 완주군전북 전체 인구 379,968 337,501 490,415 640,488 92,258 출생인구 (0세) 수 3,370 2,579 4,253 5,592 856 비율 0.89 0.76 0.87 0.87 0.93 미취학-유아인구 (1~5세) 수 15,748 13,931 22,659 36,000 4,915 비율 4.1 4.1 4.6 5.6 5.3 유소년 인구 (6~14세이하) 수 47,553 41,773 73,883 108,932 13,737 비율 12.5 12.4 15.1 17.0 14.9 생산가능인구 (15~64세) 수 286,434 253,088 370,936 462,098 60,753 비율 75.4 75.0 75.6 72.2 66.0 노인인구 (65세 이상) 수 45,981 42,641 45,597 69,458 17,769 비율 12.1 12.6 9.3 10.8 19.3 장기요양 급여 이용자 수 2,576 1,914 3,885 4,560 1,035 비율 0.68 0.57 0.79 0.71 1.12 등록장애인 수 13,872 16,588 20,457 28,429 7,739 비율 3.65 4.91 4.17 4.44 8.39 기초보장 수급자(일반) 수 7,343 14,621 12,860 11,872 4,283 비율 1.93 4.33 2.62 1.85 4.64 사회복지예산 총예산대비 비율(%) 41.51 59.70 54.53 35.21 18.84 주민1인당 예산액 1,326.7 1,232.8 1,073.8 1,739.3 6,613.2
례에 대하여 가급적 빈곤, 주거, 건강, 일상생활지원 등 복합적인 욕구가 있는 경우) － 첫째, 모자 가구로서 어머니의 취업, 아동 양육(돌봄)에 어려움 이 있었던 사례 － 둘째, 학교밖 청소년으로서 가족 관계, 사회적관계망 등에 어 려움이 있었던 사례 － 셋째, 중장년 1인 가구로서 실업, 알코올 중독 등의 어려움이 있었던 사례 － 넷째, 노인단독(독거 혹은 부부) 가구로서 노인장기요양 등급 외자로서, 일상생활 지원의 필요가 있었던 사례 － 다섯째, 발달장애인(아동 혹은 성인) 가구로서 장애가 있는 다 른 가족원이 있는 등 돌봄 관련 어려움이 있었던 사례(보호자 응답 가능) － 여섯째, 중증장애인(신체장애가 있거나 발달장애가 있는) 청 년(20~30대)으로서 취업, 직업훈련의 욕구가 있었던 사례(보 호자 응답 가능) 대상자 유형 주요 욕구 유형 해당 욕구 공통 욕구 한부모가구(모자가구) 여성 취업, 아동 양육 빈곤, 주거, 건강, 일상생활지 원 문제 학교밖 청소년 사회관계, 가족관계 중장년1인가구 취업, 건강(알코올릭) 노인단독가구 요양(등급외자), 일상생활지원 발달장애인가구 돌봄(다장애 가족원) 등 청년 중증장애인(신체장애 & 발달장애) 취업, 직업훈련 〈표 1-2-3〉 이용자 사례조사의 대상 유형
○ (조사 규모) － 6가지 욕구유형에 부합하는 사례 × 5개 지역 = 30case ○ (조사 방법) 조사원이 직접 해당 주민과 인터뷰 가능 장소, 시간 등을 협의하여 개별 진행(1:1 면접조사 방식) 2) 사례조사 2: 지역 공급기반 조사 ○ (목적) 주요 복지기관의 서비스 제공 내용 및 실태, 공공 및 민간 기관과의 협력 여부 및 내용, 공공서비스 제공 주체로서의 역할에 대한 인식 등에 대한 의견 수렴 ○ (조사방법) － (1단계) 지자체별 희망복지지원단 관계자(통합사례관리사 등) 면담 진행 지자체별 공급 현황 확인 및 자원지도 등 정보 수집 지역 내 서비스 공공-민간 서비스 연계 실태 등 확인 － (2단계) 분야별 조사 대상 기관 선정 및 섭외 진행 5개 지역의 대상 기관 중 면접 인터뷰 혹은 서면조사를 협의 하여 진행 ○ (대상기관) 다음의 기관 유형을 대상으로 하였으며, 그 소재 여부 및 규모는 지역별로 상이 － 종합사회복지관 － 아동‧청소년기관: 드림스타트, 지역아동센터, 청소년상담센터, 청소년 쉼터 등 － 장애인복지기관: 장애인종합복지관, 발달장애인센터, 장애인
자립생활센터, 직업재활시설, 장애인부모회 등 － 노인복지기관: 노인복지관, 지역노인보호전문기관, 노인장기 요양보험운영센터 등 － 자활지원센터, 고용센터, 보건소 등 ○ (조사대상) 해당 기관의 중간관리자 ○ (조사방법) 면접 인터뷰 또는 심층서면조사
다. 해외 사례 조사
앞서 제시한 바와 같이 해외의 선진 지역 사례를 통해 복지 정책과 전 달체계의 구조를 보다 상세하게 파악하였다. 미국의 경우, 뉴욕주의 올버니 카운티를 중심으로 분야별 주요 공공서 비스 제공 현황과 수요자에게 최적화된 통합적 공공서비스 제공을 위해 어떤 정책적 노력이 진행되었는지 검토하였다. 영국의 경우, 지역 복지의 성공 사례 지역으로 지목되는 곳으로서 북동 잉글랜드 지역의 더럼(Durham) 주, 달링턴(Darlington) 시를 대상으로 지역 내 복지서비스 전달기관 간 구체적인 연계 구조를 집중적으로 분석 하였다.제3절 주요 연구 문제 및 분석틀
1. 연구 문제
첫째, 주요 복지 욕구에 대응하는, 공공과 민간을 아우르는 복지전달체 계는 어떻게 구성되어 있는가: 생애주기별 복지 수요자의 욕구 충족과 문 제 해결은 서비스의 충분성이 확보될 때 가능하다. 따라서 전달체계의 개 선은 복지 욕구-수요의 규모 및 특성, 지역별 자원의 양과 분포에 따라 달 리 모색되어야 함을 이 연구에서 주목하고자 한다. 즉, 전달체계 연구에 서는 관련 욕구의 충족과 문제 해결 수준(전문성), 수요자 중심 접근, 접 근성, 통합성, 공공성에 대한 진단이 병행되어야 하는데, 본 연구에서는 지역 단위로 공공-민간 복지기관이 존재하는 양태를 통해 먼저 지역 전달 체계의 ‘구조’1)로 파악하고, 그 구조를 통해서 나타나는 전달체계의 기능 을 진단하고자 한다. 둘째, 복지 부문의 지역 단위 전달체계는 지역별로 어떤 차이가 존재하 는가: 이를 위해서는 “지역별” 차이를 확인하는 접근도 요청된다. 즉 어떤 여건의 지역에서 어떤 전달체계의 기반이 마련되어 있는가가 파악될 필 요가 있다. 기본적인 지역 여건으로서 복지 수요(인구 특성-규모, 밀집도 등)가 고려될 필요가 있다. 셋째, 공공과 민간의 복지기관들은 부여된 공적 기능들을 충분히 수행 하고 있는가: 대상별-기능별-부처별로 분절적으로 형성된(그렇게 평가되 고 있는) 전달체계, 다종다양한 서비스사업기관들은 각각 부여된 기능을 수행하고 있으며 기관 간의 중복성, 편중과 누락이 존재하지 않는가가 운 1) 구조의 개념은 사전적으로 ‘부분, 요소가 어떤 전체를 짜 이룸, 그렇게 이루어진 얼개’를 의미함.영의 효율성, 이용의 편의성 차원에서 검토될 필요가 있다. 넷째, 분절적인 전달체계에서 통합적 서비스 제공 실태는 어떠하며, 이 를 위한 기관별 노력은 어떤 양상으로 이루어지고 있는가: 서비스의 통합 성을 높이기 위한 기관 간의 연계 및 협력이 필요한 주요 기능은 무엇이 며 연계 및 협력을 위한 노력(네트워킹 등)은 어떻게 이루어지고 있는지 의 파악이 필요하다. 특히 통합적 서비스를 위하여 운영되는 사례관리사 업의 기관별 운영 현황은 어떠하며 기관 간 중복성을 줄이기 위해 필요한 과제는 무엇인가를 검토하고자 한다. 다섯째, 복지 서비스 과정에서 최적의 여건을 조성하기 위해서는 어떤 고려가 필요한가: 이용자는 어떤 절차 혹은 지점에 서비스의 만족 혹은 불편을 느끼는지, 서비스 향상을 위해 각 기관에서는 어떤 노력을 하고 있는지의 파악이 필요하다.
2. 검토 범위 및 분석틀
앞서 논의한 바와 같이 본 연구는 공공 영역에 치중하던 기존 복지 전 달체계 연구의 접근을 확장하여, 지역 단위로 이루어지는 공공 기관과 민 간 기관의 역동, 서비스 이용‧제공 과정의 필요불가결한 연계와 협력의 실 태에 주안점을 두었다. 복지 욕구의 다양성과 넓은 정책 영역으로 인해, 보다 초점을 두어 분 석할 대상 범위를 선정하였고, 먼저 서비스 이용자 집단을 기준으로 주요 복지 서비스 이용자인 아동‧청소년, 노인, 장애인 등을 중심으로 각각의 공공-민간 전달체계를 파악하고자 하였다. 다음으로는 복지 부문과의 밀 접한 협력이 기대되는 사회보장분야의 고용 연계, 보건 연계를 파악하기 위해 연구 범위에 포함하였다.〈표 1-3-1〉 연구의 분석틀 연구 필요성 ∙ 공공 복지행정의 ‘맞춤형복지’ 도입-정착 추세, 통합사례관리가 강조되면서 전문적 서비스의 수요 증대 및 민간 협력 강화 필요성 제고 ∙ 사회서비스 제도화 진전에 따라 전통복지기관의 하이브리드형 사업 운영 확산, 기관간 기능, 역할범위의 혼재, 중복성 분절성 존재 ∙ 실질적인 이용자 중심 서비스 이용체계를 위한 전달체계상의 요건 마련 필 요성 제고 착안 사항 〈공공서비스 이용의 적정 요건 마련〉 ∙ 충분한 서비스 공급: 다양한 욕구-문제에 대응할 유형별 서비스 제공처 확보 ∙ 서비스로의 접근성 확보: 이용자의 주도-선택, 욕구의 적절한 진단-연계 ∙ 서비스 이용의 편의적 절차: 서비스의 통합성 제고 주요 분석 요소 ∙ 주요 복지 욕구영역별 공공-민간기관의 구조(지역단위 복지 전달체계의 구성) ∙ 지역단위 전달체계의 지역간 편차 ∙ 대상별-기능별-부처별로 분절적으로 형성된 복지전달체계의 공적 책임성 및 기능적 충분성 ∙ 통합적 서비스 제공 여건: 사적 노력과 공적 여건 ∙ 이용자 입장의 서비스 체감 요소 연구 구성 지역단위 복지수요-공급 공간 구조 분석 복지 공급 지역 편차의 기본 현황 파악 ∙ 복지 수요자의 서비스 이용을 제약하는 근본적 원인으 로서 이용가능한 거리에 소재한 공공기관, 민간기관의 분포를 파악하기 위하여, 복지 수요와 공급의 밀집도를 통한 공간 구조를 분석 이용자 시례 연구 이용자 관점의 전달체계 체험 인식‧평가 ∙ 복합적인 복지 욕구‧문제를 지닌 공공 사례관리 경험자 를 심층인터뷰하여 실제 경험‧체감한 공공 서비스 이용 절차와 욕구‧문제를 분석, 이용자 관점의 복지전달체계 문제 도출 지역 사례 연구 지역유형별 공공-민간 복지 전달체계 구조-기능 파악 ∙ 시군구 단위로 주요 대상영역별(아동‧청소년, 노인, 장 애인, 고용연계, 복지연계) 공공-민간 전달체계 사례 연구로서, 공공-민간 서비스기관 분포를 파악하고 지 역 간 차별성과 동질성, 서비스 영역별 공급기관의 충 족도를 확인, 주요 기관간의 연계, 협력의 상황을 분석 해외 사례 분석 ∙ 미국, 영국의 주요 대상영역별 공공-민간의 서비스 전 달체계, 기관간 협력, 네트워킹의 지역 사례 분석 및 시사점 도출
운영 사례 분석
제1절 국내 복지전달체계 정책 및 운영 사례 분석 제2절 국외 복지전달체계 현황 및 운영 사례 분석
2
제1절 국내 복지전달체계 정책 및 운영 사례 분석
1. 복지전달체계 정책의 동향 및 개편의 필요성
가. 지자체 복지전달체계 개편 추진 경과
최초의 전국 단위 공공 복지전달체계 개편 정책인 “2006년 시군구 주 민생활지원서비스 기능 강화” 이후 주요 정책을 살펴보면, 행복이음 구축 및 본청 통합조사관리팀 운영(2010), 시군구 희망복지지원단 운영 및 지 자체 복지 인력 7000명 증원 결정(2011), 읍면동 복지허브화 추진 및 지 자체 복지인력 6000명 증원 결정(2014) 등을 제시할 수 있다. 이를 통해 파악할 수 있는 복지전달체계 개편 정책의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 잔여적․협의의 사회복지를 주민 생활의 포괄적 지원, 사회보장 부문의 협력으로 확장하고자 시도되었다. 둘째, 찾아가는 서비스, 맞춤형 서비스를 위한 주민과의 최일선 접점 강화 및 대응성 높은 공공서비스 시스템 구축을 목표로 통합사례관리가 운영(시군구 희망복지지원단 및 읍면동 복지허브화 추진)되었다. 셋째, 업무 효율화를 위한 자산 조사 및 급여관리체계 운영이 시도되면 서, 행복e음-사회보장정보시스템에 기반한 통합조사관리팀 본청 운영이 시작되었다.국내외 복지전달체계의
현황 및 운영 사례 분석
〈〈
2
〈표 2-1-1〉 주요 공공복지전달체계 개편 정책의 추이 연도 개편 주요 방향성 2006~07 지자체 주민생활지원 기능 강화 개편 ∙ 복지에서 사회정책 영역으로의 확장 ∙ 읍면동 주민생활지원팀(복지 전담) 운영 2010 본청 통합조사관리팀 운영행복이음 구축 및 ∙ 정보 시스템 기반 업무 효율화 추진∙ 읍면동의 ‘깔때기현상’ 해소, 여력 확보 2011 시군구 희망복지지원단 운영 ∙ 복지 수요의 확대‧다양화에 따른 욕구 중심의 서 비스 대응 및 공공자원의 제약 해소 ∙ 공공 복지 업무로서 통합사례관리 공식화 지자체 복지 인력 7000명 증원 결정 2014 읍면동 복지허브화 추진 ∙ 맞춤형 서비스 대응을 위한 최일선 접점 강화 ∙ 읍면동 주민센터를 복지 거점으로 활용 (‘행정복지센터’로 명칭 변경 추진) 지자체 복지 인력 6000명 증원 결정 “읍면동 복지허브화”와 “찾아가는 동주민센터” 사업은 인력 충원의 한 계로 인해 개편이 지체되었던 공공 복지전달체계의 최일선 접점에서 유 의미한 변화를 추동하였다. 복지 정책 수급자의 책정-급여 관리 등 중앙 정부 제도 집행에 집중하던 지자체 복지행정에서, 복지 수요자의 욕구에 서 출발하여 서비스를 설계, 다양한 공공-민간자원을 연계하는 사례 관리 방식을 도입하였고, 찾아가는 서비스, 맞춤형 복지서비스 제공 여건 조성 을 통해 사무실을 벗어나지 못하고 인적서비스가 어려웠던 공공 복지행 정의 역할 변화를 견인하였다. 예컨대 복지허브화 사업의 경우 맞춤형복 지팀을 설치하고 사회복지 담당 인력을 평균 3명 확충하였으며 찾동 사 업의 경우 인력을 35% 확대하였다. 이와 함께 민간-주민 참여, 마을공동체 활성화 등 복지자원 확장과 참 여 활성화가 촉진되었다. 허브화 사업에서는 협의체 운영을 통해 민간기 관과의 협력이 강조되었고 찾동 사업에서는 마을공동체 형성에 중점을 두고 있다.
〈표 2-1-2〉 읍면동 복지허브화 사업과 찾아가는 동주민센터 사업 비교 읍면동 복지허브화 찾아가는 동 주민센터 - 주민과 가장 가깝고 친숙한 읍면동 주민센터의 중심 기능을 복지행정으로 전환, 지역 단위 사 회보장부문의 허브(중추기관)로 역할하도록 추진 ∙ 전문복지인력이 사회보장정보시스템과 주민네트워크를 기반으로 복지 대상자, 공적제도, 민간복지기관, 지역복지자원 간 연계체계 구축, 촘촘한 사회안전망 구현 - 동 주민센터를 복지, 건강, 마을공동체 기 능 중심으로 개편 ∙ 직접 찾아가 맞춤형 서비스 제공 ∙ 생애주기에 맞는 서비스 제공 ∙ 주민 누구나 직접 공동체 활동 참여 ∙ 항상 열려 있는 주민 공간 - 맞춤형복지 전담팀 운영 ∙ 복지 사각지대 발굴 ∙ 찾아가는 복지상담 ∙ 통합사례관리 ∙ 민관 협력 활성화 및 자원 관리 - 복지담당 인력 전문성 강화 및 처우 개선 ∙ 복지업무 경력자 읍면동장 임용 목표제 ∙ 복지 인력 ʻʻ전문직위제ˮ 활성화 - 민관 협력으로 공공복지 보완･강화 ∙ 복지통(이)장, 읍면동 단위 지역사회보 장협의체 등 주민 조직 적극 활용 ∙ 민･관 복지 대상자 상호 의뢰 및 자원 정보 공유 추진 - 동 행정 혁신 ∙ 주민자치위원회 활동 강화 ∙ 자치회관 주민 자율 관리 ∙ 동주민센터 공간 개선 ∙ 동장 리더십 강화 - 복지‧건강 생태계 구축 ∙ 우리동네주무관 ∙ (어르신/빈곤위기가정) 복지플래너 ∙ (어르신/우리아이) 방문간호사 ∙ 복지 통반장 ∙ 동 단위 사례 관리 - 마을공동체 형성 ∙ 마을계획 수립 ∙ 마을활력소 ∙ 마을기금 조성(18년 장기과제) ∙ 주민리더 발굴 및 관계망 형성 자료: 1) 보건복지부. (2016). 2016 읍면동 맞춤형복지팀 업무 매뉴얼. 2) 서울특별시. (2016. 12. 13.). 2016 찾아가는 동주민센터 성과공유대회: 함께 나누는 찾 동, 같이 꿈꾸는 서울 자료집.
