C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 4
보상갈등의 실태분석
앞 장에서 우리는 보상갈등을 네 가지 유형으로 분류하였다. 이 장에서는 각 유형별로 보상갈등의 실체를 확인하고자 한다. 이를 위해 국책사업과 토지소유자 간 갈등, 준법 보상자와 보상투기자 간의 갈등, 사업지구 내․외 간의 갈등, 그리고 국책사업 보상비 와 일반국민 간의 갈등실태를 분석하고자 한다. 끝으로, 이들 갈등유형별 실태분석이 주는 정책적 시사점을 도출한다.
1. 보상갈등 유형 1 : 국책사업과 토지소유자 간의 갈등
1) 전면매수에 의존하는 국책사업 추진방식
국책사업 대부분은 도시개발과 SOC 등 사회기반시설 설치를 목적으로 하기 때문에, 궁극적으로는 국민의 삶의 질 향상과 국가경쟁력 제고에 기여한다고 볼 수 있다. 이들 국책사업을 추진하는 방식에는 크게 전면매수방식과 환지방식으 로 구분할 수 있다. 먼저 전면매수 방식은 사업시행자가 토지소유자로부터 토지 를 매입하여 사업을 추진하는 방식으로서, 원칙적으로 토지소유자와 협의를 통 해 토지를 취득하지만 불가피한 경우에 강제수용으로 토지를 확보한다. 환지방 식은 토지소유자와 공동으로 사업을 추진하는 방식으로서, 개발사업 시행 전ㆍ 후의 권리관계를 변경시키지 않고, 사업 후 조성된 새로운 토지에 종전 토지에 있던 권리관계를 이동시키는 방식을 말한다.
우리나라는 1934년 조선시가지계획령 및 1962년 도시계획법 제정 당시부터 전
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면매수방식과 환지방식을 모두 활용할 수 있게 하였고, 특히 2000년 도시개발법 제정시 다시 환지방식을 허용해 왔다. 양 방식에는 나름대로의 장․단점이 있음 에도 불구하고, 그동안 주로 전면매수방식에 의존하여 국책사업을 추진해 왔다.
반면 일본의 경우, 우리나라와 마찬가지로 전면매수방식과 환지방식을 법적으로 모두 허용하고 있으나, SOC 및 댐건설 등 일부 불가피한 경우를 제외하고는 대 부분 환지방식으로 국책사업을 추진하고 있다.
전면매수방식을 통한 강제적인 수용 및 보상은 갈등이라는 문제를 항시 내재 하고 있다. 헌법 및 모든 관련법에서 정당한 보상을 보장하고 있지만, 물질적인 측면에서 정당한 보상을 객관적으로 확보하기가 용이하지 않다. 뿐만 아니라 토 지는 재산권의 하나에 그치지 않고 역사적․심리적․문화적으로 토지소유자에 게 영향을 주기 때문에 정신적으로도 삶의 터전을 강제로 이주해야할 때 발생하 는 정신적 상실감을 완전히 회복하기가 어렵다. 이 때문에 앞서 제시한 보상갈등 인식조사에서 보았듯이1) 토지소유자는 재산권 상실에 대한 정당한 보상뿐 아니 라 영업 및 농업보상 등 생활대책에 대한 보상과 국책사업의 추진과정에 보다 능동적으로 참여할 수 있는 기회를 보장해줄 것도 요구하고 있는 것이다.
2) 정당보상과 개발이익의 조정
(1) 기타요인의 보정현황
토지보상가격을 산정하는 기준이 되는 공시지가는 시장가격과 괴리가 발생하 므로 보상평가시 이를 보정하기 위해 기타사항을 참작하게 된다. 토지보상평가 지침에서는 토지에 관한 평가를 함에 있어서는 지가변동률·생산자물가상승률·지 역요인 및 개별요인의 비교 외에 지가변동에 영향을 미치는 사항이 있을 때에는 이를 기타요인으로 보정하여야 한다고 규정하고 있다(토지보상평가지침 제16조 제1항).
1) 제3장 <표 3-23> 및 <표 3-24> 참조.
실제로 최근 00공사 57개 사업에서2) 적용된 연도별 기타요인 보정률을 살펴보 면, 2000년 이후부터 지속적으로 상승하여 2005년도에는 1.916 배까지 상승하였 다. 이는 비교표준지 공시지가에 시점수정, 지역요인 및 개별요인을 고려한 가격 에 1.9배를 가산하는 것을 의미한다. 따라서 실무상 기타요인 보정이 보상평가액 산정에 있어서 표준지 공시지가 선정보다 더 큰 영향을 미치고 있어서 과다보상 의 원인으로 작용한다는 우려가 제기되고 있다.
이러한 기타요인 보정률은 2006년 이후 감소하는 추세를 보이고 있는데, 이는 2006년 토지보상법 개정을 통해 보상평가관리를 강화한 데에 따른 것으로 보인 다. 종래에는 보상평가시 최고평가액과 최저평가액의 격차가 1.3배를 초과하는 경우 재평가를 하였으나, 2006년부터 1.1배를 초과하는 경우에 재평가를 하도록 보상평가가 강화되었다.
0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5
2003 2004 2005 2006 2007 2008
재평가율 변경(130%→110%)
<그림 4-1> 연도별 기타요인 보정률
년도 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 평균 1.304 1.450 1.380 1.778 1.887 1.916 1.679 1.850 1.635 자료 : 00공사 내부자료
<표 4-1> 연도별 기타요인 보정률
2) 연도별로는 2000년 15건, 2001년 1건, 2002년 55건, 2003년 20건, 2004년 36건, 2005년 16건, 2006년 46건, 2007년 11건, 2008년 16건을 대상으로 하였다.
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(2) 개발이익배제의 한계
보상액 산정에 있어서 개발이익을 배제하기 위해 다양한 장치를 마련하고 있 으나, 현실적으로 개발이익을 배제하는 데에는 한계가 있다.
첫째, 보상평가시 적용되는 표준지공시지가에 이미 개발이익이 반영될 가능성 이 있다. 토지보상법 제70조 제4항에서는 개발이익배제를 위해 사업인정 고시일 당시로 소급하여 표준지공시지가를 적용하도록 규정하고 있지만, 표준지조사․
평가기준에서는3) 표준지 공시지가는 공익사업의 계획 또는 시행이 공고 또는 고 시됨으로 인한 지가의 증가분 등 현실화, 구체화된 개발이익을 반영하여 평가하 도록 규정하고 있다(표준지조사․평가기준 제19조). 따라서 적용표준지 공시지가 기준시점을 사업인정고시일 기준으로 소급한다고 하더라도 그 이전부터 당해 사 업으로 인한 영향이 표준지공시지가 안에 반영될 가능성이 여전히 남아있다. 국 책사업의 사업계획 발표시점과 사업인정 고시일 간에는 상당한 시차가 존재하는 것이 현실이고, 예정지구지정 시점과 사업인정 시점 간의 격차 때문에 보상액 평 가 기준이 되는 표준지 공시지가에 이미 개발사업의 영향이 반영될 가능성이 높다.
예컨대 도로 사업의 경우 아래 그림에서와 같이 사업계획이 발표된 이후 도로구역 결정고시일까지 2-3년의 기간이 소요되어 공시지가가 상승할 가능성이 있다.
감정평가
사업계획 설계(2년)
*주민공청회 도로구역 결정
(0.5년)
보상대상 조사 및 조서열람
(0.5년)
보상 착수
(계획공개) 개발이익 반영
(공시지가) 원칙적으로 개발이익 배제
(보상액)
지가상승 지가상승
자료 : 이덕복. 2007. “급등하는 보상비, 돌파구는 없는가?”. p.7.
<그림 4-2> 도로사업의 경우 보상절차 및 소요기간
3) 건설교통부훈령 제479호
둘째, 기타요인 보정을 위해 보상선례를 참작하는 데에서도 개발이익이 반영 될 가능성이 있다. 보상평가의 기준이 되는 표준지 공시지가가 인근 유사토지의 정상적인 거래가격을 이미 반영하였기 때문에 보상평가에서 별도의 기타요인 보 정을 하지 않도록 하고 있지만, 대부분의 보상평가에서 인근의 보상선례 등을 참 작한 기타요인 보정을 적용하고 있다. 토지보상평가지침 제17조에서도 보상평가 의 객관성과 공정성을 기하기 위하여 필요한 경우 기타요인 보정에 보상선례를 참작할 수 있도록 규정하고 있다.4) 게다가 현실적으로 보상선례의 선정기준이 명확하지 않기 때문에 보상평가 과정에서 당해 사업으로 인한 개발이익이 간접 적으로 반영될 가능성이 많다.
예컨대 유사지역에서 2개 이상의 공익사업이 동시에 시행되고 당해 사업으로 인해 개발이익이 발생한 다른 사업의 보상선례를 참작할 경우에 당해 사업의 보 상평가에 개발이익이 반영될 여지가 있다. 즉, 동일수급권 내 A, B 두 공익사업 의 보상시점이 유사할 경우 A의 보상가격에 B의 영향이 감안되어 평가되고 이후 A, B의 보상가격 형평성 확보차원에서 B의 보상평가시 A의 보상선례를 감안한 다면 개발이익이 포함될 수밖에 없다. 따라서 공익사업이 순차적․연차적으로 추진되는 우리의 현실에서 각각의 사업에 개발이익이 서로 영향을 미칠 수 있는 개연성이 있다.
또한 적용 공시지가 시점과 적용 보상선례 시점 간에 상당한 괴리가 있을 경우 개발이익이 반영될 여지가 있다. 보상선례를 참작한 기타요인 보정은 공시지가 를 적정가격으로 정상화하는 작업이지만, 공시지가 적용시점과 다른 최근의 보 상선례를 적용할 경우 인근의 보상선례가 당해 공익사업에 영향을 미칠 수밖에 없어서 개발이익이 포함되는 문제가 발생할 수 있다.
결국, 현행 평가방식에서는 <그림 4-3>에서 볼 수 있듯이 적용 공시지가의 시
4) 수용대상토지에 대한 보상액을 산정하는 경우에 인근 유사토지의 거래사례나 보상선례를 반드시 조 사하여 참작하여야 하는 것은 아니며, 다만 인근 유사토지의 거래사례나 보상선례가 있고 그 가격이 정상적인 것으로서 적정한 보상액 평가에 영향을 미칠 수 있는 것임이 인정된 경우에 한하여 참작할 수 있다고 기타요인 보정을 제한적으로 긍정하고 있다(선병채. 2007. “보상평가에 있어 개발이익배 제”. 「토지연구」제20권 제78호. 한국토지공사. pp.54-55).
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공익사업시행자 보상관련공무원 보상관련전문가
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<그림 4-4> 보상가격 산정시 개발이익배제 정도에 대한 인식
이러한 이유는 한편으로는 보상투기 관행, 다른 한편으로는 사업 주변지역과
이러한 이유는 한편으로는 보상투기 관행, 다른 한편으로는 사업 주변지역과