우리나라 역대정부 차관의 임용특성 및 재임기간 분석
민병익(경상대 박사과정)
Ⅰ. 머리말
'인사는 만사'라는 말을 흔히 하듯이 국가나 공공기관 또는 기업체를 경영함에 있어 인사정책은 무엇보다 중요한 요소라 할 수 있을 것이다. 특히 ‘권력을 독점하고 권력으로부터 나오는 이득을 향 유하는 소수의 지배계급'이라 정의(G. Mosca, 1963: 50)할 수 있는 정부엘리트로서 장․차관에 대한 대통령의 인사정책은 정부의 관리능력 제고와 사회적 갈등의 해소라는 측면에서 매우 중요한 요소 라 할 수 있다. 이러한 중요성에 비추어 그 동안 장․차관의 충원기준과 관련하여 임용권자인 대통령 과의 출신지역․학교․경력 등 그 연고성의 측면에서 일정한 논의가 있었으며, 이러한 연구들이 지역감 정의 원인과 그 해결방안에 관한 처방책을 상당부분 제시해 준다는 점에서 그 유용성이 적지 않았 다(김순양, 1996: 17). 그러나 지금까지 장․차관의 임용 관련 선행연구 가운데 차관만을 독자적으로 분리하여 분석한 연구는 전무한 실정이며, 대부분이 장관에 관한 연구의 일부분으로 다루어지고 있 다. 그나마 몇몇 장․차관 관련 연구조차도 우리나라 정부수립 이후 전체 장․차관을 대상으로 한 거시 적 연구가 아니라 대부분이 단일정부, 단일부처 등을 중심으로 그 특징을 살펴보는 수준에 머물러 있다.
정부조직법상 차관은 그 기관의 장을 보좌하여 소관사무를 처리하고 소속공무원을 지휘․감독하 며, 그 기관의 장이 사고가 있을 때에는 그 직무를 대행하는 것으로 그 역할을 규정하고 있다(정부 조직법 제7조 2항). 이렇듯 차관은 대통령에 의해 임명되는 정무직 공무원으로서 집권자와 장관의 정책적 의지를 가시화시키는 권한과 책임을 지고 있고, 그 역할의 성공적인 수행을 위해 타부처와 의 보완적 경쟁관계를 형성함으로써 합리적으로 정책을 창출하고 조정하는 일, 경력직의 일반관료 들과 유기적인 관계를 형성하여 조직을 효율적으로 이끌어 가야하는 일을 수행해야 하는 자리이다 (박경효, 1995: 490). 또한 국민의 입장에서 본다면 어떠한 성향과 능력을 가진 인물이 차관으로서 각 부처의 활동을 지휘, 감독하느냐에 따라 일상적 삶에 직․간접적으로 영향을 받게 될 것이다 (Thomson, 1994: 395-409).
우리는 장․차관이 임명되는 경우 전문성이니, 개혁성이니, 풍부한 행정경험이니 하는 여러 가지 기준을 대중매체를 통해 자주 듣게 된다. 그렇다면 과연 지금까지 우리나라 역대 정권은 어떠한 기 준을 중심으로 차관을 선택하였으며, 임용 후 어느 정도 신뢰하였는가? 라는 물음을 제기해 볼 수 있을 것이다. 그러나 지금까지 차관에 관한 연구는 그리 활발한 편이 아니며, 1990년대 이전에는 저널리즘 차원에서 그 임용을 둘러싼 배경 등에 대한 기사들을 찾아볼 수 있을 따름이다.1) 이에 본
1) 더구나, 1960년대 이전에 임용된 차관의 경우 정부의 공식적인 자료에서 조차 누락되거나, 이름, 재임 기간 등이 잘못 기재되어 있는 경우를 상당수 발견할 수 있으며, 언론보도 내용에서도 차관의 출신배
연구에서는 1948년 8월 15일 정부수립 후 김대중 정부에 이르기까지 우리나라 역대 정부 차관의 임용에 있어 정권별, 부처별로 어떤 특징이 있었는가를 살펴보고자 한다.2) 본 연구는 이론의 검증 이나 구축의 의미보다는 우리나라 역대 차관에 대한 자료의 발굴과 정리를 통해, 보다 진전된 논의 를 위한 단서를 제공하는데 더 큰 의미를 두고 있다.
Ⅱ. 분석을 위한 연구설계
1. 차관의 임명기준
인사행정은 공직의 분류제도나 임용제도 등을 통해 “어떠한 특성과 배경을 지닌 사람이, 어떠한 직위에서, 어느 정도의 영향력을 행사하는가?”하는 권력배분의 문제에 강력한 영향력을 행사함으로 써, 정부관료제의 성격을 규정하고 특정한 정책문제에 대한 정부의 입장을 결정하는데 주도적인 역 할을 담당한다(하태권, 1995: 1466). 특히 정무직의 구성적 특성에 대한 분석과 평가는 정권의 가 치정향, 나아가 정권의 특성을 판단할 수 있는 중요한 자료로 활용될 수 있을 것이다. 또한 정무직 에 관한 임명기준을 통해서 대통령과의 관계에서 본 정무직의 역할을 도출할 수도 있을 것이다.
그렇다면 이와같이 중요한 의미를 지니고 있는 정무직의 구성적 특성을 분석하기 위한 기준을 과연 어떻게 설정할 것인가가 중요한 문제로 제기된다. 지금까지 수행된 정무직 관련 임용기준에 관한 선행연구를 살펴보면 다음과 같다. 먼저, Wyszommirski(1989)는 미국의 역대 대통령을 대상 으로 장관의 임명기준을 크게 전문성을 기준으로 뽑는 경우, 일반관리자로서의 능력을 기준으로 임 명하는 경우, 상징적 대표성 즉 정치적 기준에 의해 임명하는 경우 등 세가지로 구분하였고, 김호균 (2002)은 Wyszommirski의 이와 같은 분류기준을 토대로 우리나라 장관 임용을 정치적 보상차원, 상징적 대표성 차원, 일반관리성 차원, 전문성 차원으로 나누어 그 역할을 분석하였다. 둘째, 박경효 (1995)는 대통령이 행사하는 정무직의 충원내용을 김영삼 정부를 대상으로 관리자적 지도력, 행정 적 능률성, 대표성 등의 입장에서 분석하고 있다. 여기에서 관리자적 지도력은 정치적 임용정도를 의미하는 엽관성을, 행정적 능률성은 능력위주의 임용정도를 의미하는 정실성을, 대표성은 사회적 형평 개념과 관료와 국민사이의 사회경제적 배경의 일치정도를 의미한다. 셋째, 김순양(1996)은 장․
차관의 임용실태를 분석하기 위해 그 기준을 실적성, 정실성, 엽관성, 대표성으로 구분하였고, 정실 성의 지표로 경력경로, 전직, 자격여부를, 정실성의 지표로 출신대학, 출신지역(대통령과의 동향 여 부), 기타의 사적 연고를, 엽관성의 지표로는 정치적 연고성을, 대표성의 지표로는 출신지역을 설정 하였다.3) 넷째, 정순관․최진태(1998)는 김영삼 정부의 장․차관 인사정책을 엽관성, 전문성, 대표성,
경 등에 대한 소개가 상세하게 기술되어 있지 않다.
2) 본 연구에서는 정부간 그리고 부처간 비교연구를 위해 현재의 정부조직법상 국무위원의 자격 으로 장관을 두는 부처, 즉 현재의 18부 1처를 중심으로 이승만정부에서 김대중정부에 이르기 까지의 전체 차관을 대상으로 분석을 시도하고자 한다. 다시말해 차관급에 해당하는 청장, 지 방장관, 차장, 위원장 등은 분석에서 제외하고자 한다.
3) 김순양(1995)은 연구의 시간적 범위를 이승만정부에서 김영삼정부 초기내각까지로 하였고, 연
신뢰성 등을 기준으로 설정한 후 각 기준별 측정지표를 엽관성은 정치적 직계그룹의 등용정도, 전 문성은 전문가의 등용정도, 대표성은 출신지역대표성, 성의 대표성, 출신대학 대표성, 직능대표성 등 으로 구성하여 분석하였다. 이밖에 하태권(1995)은 한국관료제의 인적구성을 대표성 관련 요인, 실 적과 관련된 요인, 정실과 관련된 요인으로 구분하였으며, 박경효(1993)는 한국관료제의 지역대표 성의 정도를 측정하고 있다.
지금까지 살펴본 선행연구에서 나타난 바와 같이 정무직의 임용기준은 크게 실적요인과 실적외 적인 요인으로 나눌 수 있고, 실적외적인 요인은 다시 정실성, 엽관성, 대표성으로 구분할 수 있을 것이다. 이에 본 연구에서는 선행연구에서 설정한 이러한 기준에 근거하여 역대정부에서 단행된 차 관임용의 특징을 분석하고자 하며, 각 기준을 측정할 수 있는 지표를 <표 1>과 같이 구성하고자 한 다.
<표 1> 차관임용의 특성 분석을 위한 기준 및 측정지표
임명기준 일반적 지표 본 연구에서 설정한 지표
실적요인 실적성 자격과 능력
(학력, 전공, 교육훈련)
주요경력, 해당부처 유관기관 근무여부, 관료 출신의 경우 해당부처 출신여부
실적외적 요인
연고성 정실성 학연, 지연, 혈연 출신대학, 고위군인경험유무, 대통령과의 동 향여부
엽관성 정당관계 정치인 경험여부
비연고성 대표성 성, 지역, 인종, 계층 등 인구대비 출신지역 비율
차관임용 각 기준을 측정하기 위한 지표를 <표 1>과 같이 구성한 근거는 다음과 같다. 먼저, 실 적성의 경우 실적과 관련된 주요 요인으로는 일반적으로 학력, 전공, 교육훈련 등을 들 수 있지만 정무직에 해당하는 차관의 경우 이러한 요소들은 실적성의 정도를 측정하기에 변별력이 낮은 문제 가 있다.4) 그러므로 각 정권에서 실시한 차관 임용의 실적성 정도는 경력, 전직 등을 통해 측정하 는 것이 더욱 현실적일 것이다(김순양, 1996: 18). 이에 본 연구에서는 실적성 정도의 측정을 위한 지표를 주요경력, 부처관련 기관 근무유무, 관료출신의 경우 해당부처 출신여부 등으로 구성하고자 한다. 여기에서 주요경력은 차관이 되기 이전에 주로 활동하였던 분야를 중심으로 분류하고자 하며, 해당부처 유관기관 근무여부는 차관으로 임용되기 이전에 해당 부처와 관련된 기관에서 근무한 경 험이 있는가를 살펴보고자 한다. 또한 더욱 세부적인 분석을 위해 차관 가운데 가장 높은 구성비율 을 차지하고 있는 관료출신을 분리하여 해당부처 출신인지 아니면 타부처 출신인지를 살펴보고자 한다.5)
구대상을 보건복지부, 노동부, 환경부 등의 사회복지 관련 부처로 설정하였다.
4) 학력, 전공, 교육훈련 등을 차관 임용에 있어 실적성 정도를 측정하기 위한 지표로 설정한다 면, 학력의 경우 대부분의 차관이 대졸이상인 점을 감안한다면 변별력이 낮은 문제가 있고, 전 공의 경우도 차관에게 어떠한 전공을 요구하는지 정확하게 규정하기란 매우 어려운 문제가 있다.
5) 관료출신 차관의 경우 해당부처 출신인지 아니면 타부처 출신인지를 구분하여 살펴보는 이유 는 더욱 구체적으로 전문성 정도를 측정할 수 있을 뿐만 아니라 차관의 역할 가운데 하나인
다음으로 실적외적 요인 가운데 정실성을 측정하기 위한 지표로 선행연구에서는 군경력과 출신 대학을 중심으로 논의되고 있으며(하태권, 1990), 본 연구에서도 이러한 지표를 활용하여 정실성 정도의 측정지표로 출신대학, 고위군인경험유무, 인사권자인 대통령과의 동향여부 등을 설정하고자 한다. 엽관성은 정치적 귀속성에 따라서 임용이 이루어지는 것이므로 정치인 경험여부를 통해 이를 일정정도 측정할 수 있을 것으로 본다. 마지막으로 대표성은 성(性), 출신지역, 인종, 계층 등의 인 구구성 비율을 공직의 구성에서도 적용하고자 하는 것인데, 우리나라의 차관임용의 경우 성별 대표 성은 거의 무시되는 상황이고6), 인종적 대표성은 단일민족국가이므로 의미가 없으며, 계층 대표성 의 경우도 명확한 계층 구분이 없는 상황이다. 그러므로 지역대표성을 통해 대표성의 정도를 측정 할 수 있는바 본 연구에서는 각 지역별 인구비율과 차관비율를 대비하여 대표성의 정도를 측정하고 자 한다.
한편, 본 연구에서는 이와 같은 차관의 임용기준에 대한 고찰과 더불어 각 정부별 평균 재임기 간과 취임연령을 살펴보고자 한다.
2. 연구의 범위 및 분석방법
그 동안 우리나라 중앙행정부처는 많은 변화를 거듭해 왔다. 1948년 정부수립 당시 11부 4처로 출발하여, 제2공화국에서는 1월 12부 1처, 제3공화국에서는 2원 13부 3처, 제4공화국에서는 2월 13부 4처, 제5공화국에서는 2원 16부 4처, 제6공화국에서는 2월 16부 6처, 김영삼 정부에서는 대 폭적인 정부조직 개편을 통해 2월 14부 5처로 중앙행정부처의 변화가 있었다. 현재의 김대중 정부 는 18부 4처의 중앙행정부처 체제를 갖추고 있다. 정무직 가운데 차관을 연구대상으로 삼아 재임기 간이나 배경분석 등을 실증적으로 연구할 경우, 차관의 범위를 어떻게 규정지어야 하는가에 대한 논란이 있을 수 있다. 법제처와 원호처의 경우는 과거 장관급의 지위를 가졌으나 김대중 정부에 와서는 차관급으로 지위가 격하된 반면, 국무총리실의 행정조정실장은 과거 차관급에서 김대중 정 부에서 장관급으로 지위가 상승하였다. 또한 청장의 경우도 통계청, 기상청, 해양경찰청의 장은 차 관급에 해당되지 않으며, 건설부의 전신인 국토건설청의 장도 차관급에 해당되지 않는다. 또한 제1 공화국의 공보실장, 법제실장, 국무원사무국장의 경우 차관급에 해당하는지의 구분이 명확하지 않은 실정이며, 농업진흥청의 전신인 과도정부에서의 농사원장의 경우도 그 지위를 명확히 규정하기 어 려운 실정이다. 또한 과거 차관급으로 분류되었던 도지사의 경우도 지방자치단체장 선거 실시 이후 정무직에 해당되지 않는다. 따라서 본 연구에서는 국무위원의 자격을 가진 장관을 두는 부처의 차 관만을 연구대상으로 삼기로 한다. 즉, 현재의 중앙행정부처를 기준으로 할 때 18부와 기획예산처 와 같이 국무위원의 지위를 가진 장관을 직접적으로 보좌하는 차관, 다시말해 차관급이 아닌 차관 이라는 호칭을 공식적으로 부여받은 차관만을 연구의 대상으로 삼는다.7) 또한 본 연구의 시간적 범
경력직 공무원과의 유기적인 관계형성에 있어 이들 간에는 일정한 차이가 있을 것으로 보기 때문이다.
6) 우리나라 역대 정부에서 임용된 차관 가운데 여성은 김대중 정부의 김송자 노동부 차관 한명 밖에 없으므로 성별 대표성을 측정한다는 것은 의미를 찾을 수 없다.
7) 이에 따라 차관급에 해당되는 청장, 각 위원회의 장 혹은 부위원장, 지방자치단체장 선거 이전 의 도지사 등은 연구대상에서 제외된다. 본 연구에서 이와 같이 차관의 범위를 설정하는 이유
위는 1948년 정부수립에 의해 성립된 제1공화국(이승만 정부)이래 김대중 정부에 이르는 기간이다.
역대 정부 차관 명단 및 재임기간은 각 부처 홈페이지와 한국행정연구원에서 제공하는 공식자료 를 주로 참고하였으며, 보조적으로 각 언론사에서 제공하는 차관임용 관련 신문기사를 참고하였 다.8) 역대 차관들의 취임연령, 출신지, 학력, 경력배경에 대한 자료는 조선일보, 동아일보, 문화일보 의 인명데이터 베이스를 참고로 삼았으며, 미진한 경우에는 차관임용 관련 신문기사, 인명사전 등 동원 가능한 모든 원천을 활용하여 역대 정부 전체 차관 가운데 1950년 이전에 임용된 차관 중 5 명 차관9)의 일부자료를 제외한 모든 자료를 확보할 수 있었다. 한편, 자료의 처리방법은 다음과 같 다. 첫째, 정부의 변화에도 불구하고 해당 차관직을 유임한 경우 정권별 분석에서 바뀐 정부에서 다 시 임용된 것으로 처리하였다. 둘째, 정권내에서 부처명이 바뀌거나 개편된 후, 해당 부처의 차관을 유임한 경우에는 이를 구분하지 않고 이전 부처에 속하는 것으로 처리하였다.
본 연구에서는 역대 정부에서 단행된 차관임용의 특징을 정권별로 그리고 부처별로 살펴보고자 한다. 먼저, 정권의 구분은 1948년 8월 정부수립부터 2003년 2월 김대중 정부까지 집권한 각 정부 를 기준으로 나누는 가운데 박정희 정부는 공화국의 변화가 있었던 유신을 기준으로 유신전과 유신 후로 구분하였다. 그리고 부처별 구분은 유사한 기능을 수행하는 부처별로 부처를 범주화하여 분석 의 범위를 좁히고자 하며, 선행연구에서 활용한 부처별 범주화를 바탕으로 각 부처를 핵심경제관련 부처, 비핵심경제관련부처, 안보관련부처, 정보과학관련부처, 교육문화관련부처, 사회복지관련부처, 법질서 치안관련부처 등 7개의 범주로 구분하였다.10)
는 이승만 정부에서 김대중 정부까지의 정권별, 부처별 비교연구를 위해서이다.
8) 중앙부처 홈페이지 가운데 역대 차관 명단과 재임기간을 제공하는 부처는 교육인적자원부, 통 일부, 정보통신부, 보건복지부, 국방부 등 몇몇 기관에 불과했으며, 부처의 통폐합등으로 인해 폐지된 부처의 경우는 차관명단을 제공하고 있지 않은 경우가 많았다. 이에 본 연구에서는 각 부처 홈페이지를 통해 차관 관련 정보를 수집할 없는 부처는 한국행정연구원에서 홈페이지를 통해 제공하는 자료를 기준으로 삼았다. 그러나 이와 같이 수집된 차관명단의 경우에도 문교 부의 경우 제2대 손진태, 상공부의 제1대 임문환 차관 등 몇몇 차관은 누락되어 있었고, 교통 부 제2대 차관 나기호씨의 경우는 엄기호로 잘못 기재되어 있었으며, 제1공화국과 과도정부에 존재하였던 부흥부 차관의 경우는 해당 부처 등에 홈페이지 민원 등을 통해 문의하였으나 자 료를 확보하고 있지 않은 것으로 나타났다. 또한 해당 부처와 한국행정연구원에서 제공하는 공식적인 자료에서 각 차관의 재임기간 관련 정보의 경우, 차관으로 임용된 년(年), 월(月)은 기재되어 있었으나 일(日)이 기재되어 있는 경우는 보건복지부, 교육인적자원부, 건설교통부 등 몇몇 부처에 불과할 뿐만 아니라 1960년 이전 자료의 경우 당시 신문기사와 대조해 본 결 과 사실과 다른 내용을 상당수 발견할 수 있었다.
9) 본 연구에서 확보하지 못한 5명 차관의 자료는 다음과 같다. 먼저 교통부 제1대 강형섭과 제2 대 나기호의 경우는 취임연령을, 제4대 김석명은 취임연령, 출생지, 출신학교를, 체신부 제1대 백홍균은 취임연령과 출생지를, 문교부 제3대 박종만은 취임연령, 출생지, 출신학교 관련 자료 를 수집할 수 없었다.
10) 부처의 기능별 범주화를 시도하였던 선행연구를 살펴보면, 송하중(1993)은 외교․국방기능, 경제개발 및 관리기능, 국내질서유지기능, 사회․문화기능 등으로 각 부처를 범주화 하였고, 김호균(2001)은 경제관련기능, 안보관련기능, 정보과학기능, 교육문화기능, 사회복지기능, 법질 서 및 치안유지기능 등으로 구분하였다. 또한 정정길(1994)은 대통령의 경제리더십에 관한 연 구에서 경제관련부처를 핵심경제관련부처와 비핵심경제관련부처로 구분하고 있다. 이에 본 연 구에서는 이러한 구분을 바탕으로 각 부처의 기능별 범주화를 시도하였으며, 김대중정부를 기 준으로 할 때 재정경제부, 기획예산처, 산업자원부는 핵심경제관련부처로, 건설교통부, 농림부, 해양수산부는 비핵심경제관련부처로 구분하였다. 그리고 통일부, 외교통상부, 국방부는 안보관
Ⅲ. 역대정부 차관의 임용기준 분석
1. 실적성 관련 요인
1) 주요경력
각 정권별․부처별로 어떠한 배경을 가진 인물이 차관으로 임용되었는가를 살펴보기 위해 차관이 되 기 이전에 주로 활동하였던 분야를 중심으로 주요경력을 관료, 정치인, 군인, 법조인, 기업인, 교수․연구 원, 언론인, 금융인, 기타 등으로 구분하여 분석하였다. 그 결과 다음 <표 2>에서와 같이 전체적으로 관 료출신이 61.8%로서 가장 높게 나타난 가운데 교수․연구원(9.6%), 법조인(9.1%), 군인(7.2%), 정치인 (4.8%), 언론인(3.0%), 금융인(2.2%), 기업인(0.9%) 출신 순으로 조사되었다.
역대 차관의 주요경력을 정부별로 살펴보면 이승만정부의 경우 타 정부와 마찬가지로 관료출신이 41.2%로서 가장 높은 비율을 차지하고 있지만 역대정부의 평균에 비해 다소 낮은 반면, 법조인 출신 (16.7%)과 교수․연구원 출신(14.0%), 금융인 출신(7.9%), 정치인 출신(7.9%)이 타 정부보다 다소 높은 것을 볼 수 있다. 한편, 이러한 결과를 부처별로 살펴보면, 관료출신의 비율이 높았던 부처는 농림부 (80.0%), 체신부(66.7%), 교통부(62.5%), 부흥부(60.0%) 등이었고, 교수출신은 문교부(88.9%), 정치 인 출신은 내무부(27.8%), 금융인 출신은 재무부(44.4%)에서 높은 비율을 차지하였다. 그리고, 법무부 의 경우는 10명 차관 모두 법조인인 반면,11) 국방부에서는 8명의 차관중 4명(50.0%)만이 군인출신이 고 3명(37.5%)은 법조인 출신이었다. 또한 보건부의 경우는 5명의 차관 중 4명이 의사출신이었으며, 사 회부는 3명 차관 중 2명이 언론인 출신인 것으로 나타났다. 이상의 결과를 통해서 볼 때 이승만 정부의 차관임용에서는 주요경력을 일정부분 중시하였다고 말 할 수 있으며 금융인 출신이 타 정부에 비해 상 대적으로 높게 나타났다.
둘째, 장면정부에서 임용된 차관의 주요경력을 살펴보면, 관료출신(35.6%)은 정치인 출신과 더불어 가장 높은 분포를 이루고 있지만 우리나라 역대 정부 가운데 그 비율이 가장 낮은 반면 정치인 출신은 역대 정부 중에서 가장 높은 비율을 차지하고 있다. 또한 교수․연구원출신(13.3%)의 비율이 타 정부에 비해 상대적으로 높은 반면 군인 출신, 법조인 출신, 기업인 출신은 매우 낮은 분포를 이루고 있다. 이러 한 전반적인 주요경력별 분포를 부처별로 분석해 보면, 재무부의 경우 정치인 출신이 66.7%, 문교부는 정치인 출신과 교수출신이 각각 50%, 외무부는 관료출신과 정치인 출신이 각각 50%, 법무부는 법조인 이 100%, 내무부는 관료출신이 50%, 농림부와 상공부, 보건사회부는 관료출신과 정치인출신이 각각 50%, 교통부는 관료출신이 75.0%, 부흥부는 정치인 출신이 66.7%, 체신부는 금융인이 50%를 차지하 였으며, 국방부의 경우12)는 전체 차관의 주요경력이 각각 다른 것으로 분석되었다. 이상과 같이 장면정
련부처에, 정보통신부와 과학기술부는 정보과학관련부처에, 교육인적자원부와 문화관광부는 교 육문화관련부처에, 보건복지부, 노동부, 환경부는 사회복지관련부처에, 법무부와 행정자치부는 법질서 치안관련부처에 각각 포함시켰다. 그리고 김대중 정부 이전 정권에서는 존재하였으나 그 이후 통합․폐지된 부처의 경우는 그 기능을 승계한 부처에 포함시켰다.
11) 법무부 10명의 차관 가운데는 판사출신이 4명, 검사출신이 5명, 변호사 출신이 1명인 것으로 나타났다.
12) 장면정부에서 국방차관을 역임한 네명의 차관은 관료출신, 정치인 출신, 군인출신, 교수출신 으로 모두 출신배경이 다른 것으로 나타났다.
부에서는 역대 정부 가운데 정치인 출신의 비율이 월등히 높았다는 점과 정치인 출신이 전체 부처에 걸 쳐 고르게 높은 비율을 차지하고 있다는 것이다. 이러한 결과는 장면정부의 경우 한 부처에 정무차관과 사무차관을 동시에 두는 제도를 채택하였기 때문인 것으로 보여진다.
셋째, 5.16군사 쿠데타 이후부터 박정희 대통령이 정식으로 취임하기 이전에 존재하였던 과도정부 에서의 차관임용을 살펴보면 관료출신(45.7%)이 가장 높은 비율을 차지하는 가운데 군인출신(22.9%) 의 비율이 역대 정부 가운데 가장 높은 반면 정치인 출신은 1명도 임용되지 않았다. 이러한 전체적인 분 포를 부처별로 구분하여 살펴보면, 재무부의 경우 군인출신이 50.0%, 경제기획원은 관료출신이 66.7%, 문교부는 교수출신이 66.7%, 보건사회부는 교수출신이 100.0%, 외무부, 내무부, 농림부, 체신부, 교통 부는 관료출신이 100.0%, 법무부는 법조인출신이 100.0%, 상공부와 건설부는 관료출신과 군인출신이 각각 50.0%, 공보부는 전체 3명의 차관이 각각 군인, 교수, 언론인 출신인 것으로 분석되었다. 그러므로 과도정부는 역대 다른 정부에 비해 군인출신의 비율이 높았지만 군정의 시기라는 점을 감안해 놓고 볼 때는 차관임용에 있어 주요경력을 일정정도 중시하였다는 보는 것이 타당할 것이다.
넷째, 박정희 정권의 유신전 정부에서 임용된 차관의 주요경력을 보게되면, 관료출신(53.7%)이 가 장 많고, 다음으로 교수․연구원 출신(15.9%), 군인 출신(12.2%), 법조인 출신(11.0%)의 순으로 나타났 다. 그리고 부처별 주요경력을 살펴보면, 관료출신은 재무부(66.7%), 경제기획원(100.0%), 외무부 (80.0%), 상공부(80.0%), 체신부(75.0%), 교통부(75.0%), 건설부(80.0%), 농림부(66.7%) 등에서 높은 비율을 보이고 있다. 그리고 국토통일원은 군인출신, 법무부는 법조인출신, 과학기술처는 교수출신이 전체를 차지하였고, 문교부의 경우는 교수출신(44.4%), 관료출신(33.3%), 군인출신(22.2%)의 순으로, 내무부는 관료출신(42.9%), 군인출신(28.6%), 정치인 출신(14.3%)의 순으로 높게 나타났으며, 총무처 는 관료출신이 2명, 정치인, 법조인, 기업인이 각각 1명씩 임용되었다. 또한 문화공보부는 관료출신이 2 명, 교수출신과 언론인 출신이 각각 1명씩 임용되었으며, 국방부는 법조인 출신(66.7%)이 군인출신 (33.3%)보다 높은 분포를 이루고 있다. 이와 같이 박정희 정권의 유신전 정부는 군사정부임에도 불구하 고 군인 출신의 비율이 그렇게 높지 않을뿐더러 군인출신이 주로 국토통일원, 내무부, 문교부, 보건사회 부 등 사회관련부처에 주로 배치되었다. 또한 교수․연구원 출신은 타 정부에 비해 상대적으로 높게 나타 났고 경제관련 부처의 경우는 관료출신이 압도적으로 높은 분포를 이루는 특징을 보여주고 있다.
다섯째, 박정희 정부의 유신 후 정부에서 임용된 차관의 주요경력별 분포에서는 관료출신의 비율이 72.1%로 이전 정부에 비해 월등히 높아졌으며, 군인출신과 언론인 출신이 역대정부의 평균보다 약간 높은 반면 정치인, 기업인, 금융인 출신은 1명도 임용되지 않았다. 한편, 부처별 주요경력을 분석한 결 과, 재무부, 경제기획원, 문교부, 외무부, 내무부, 과학기술처, 농림부, 상공부, 동력자원부, 보건사회부, 건설부 등은 관료출신이, 법무부는 법조인이, 총무처는 군인출신이 전체를 차지한 가운데 국토통일원은 관료, 언론인, 기타 출신이 각각 1명씩, 체신부는 관료와 군인 출신이 각각 1명씩, 교통부는 관료와 교수 출신이 각각 1명씩 임용되었다. 그리고 국방부는 군인출신(66.7%)과 관료출신(33.3%)이, 문화공보부 는 언론인출신(66.7%)과 관료출신이(33.3%)이 차관으로 임용되었다. 즉 이 시기부터 차관임용에 있어 관료 집중현상과 군인출신은 국방부, 법조인 출신은 법무부, 언론인 출신은 문화공보부 등 특정부처의 특정 주요경력 집중현상이 나타났다고 할 수 있을 것이다.
여섯째, 최규하 정부에서 임용된 차관의 주요경력을 살펴보면, 관료출신이 80.6%로서 역대 정부 가 운데 그 비율이 가장 높은 반면 그 외의 경력을 가진 차관은 역대 정부의 평균보다 낮은 것을 볼 수 있
다. 부처별로는 재무부, 경제기획원, 문교부, 국토통일원, 외무부, 총무처, 내무부, 과학기술처, 농림부, 상공부, 동력자원부, 교통부, 건설부 등에서 관료출신이, 법무부는 법조인 출신이, 국방부에서는 군인출 신이, 체신부에서는 군인출신이 전체를 차지하고 있다. 그리고 문화공보부에서는 관료출신과 언론인 출 신이 각각 1명씩 차관에 임용되었다.13) 이러한 현상은 박정희 정권의 유신후 정부의 차관 임용과 거의 비슷한 행태라 할 수 있을 것이다.
일곱째, 전두환 정부에서 임용된 차관의 주요경력별 분포에서는 관료출신이 64.0%로 가장 많고, 다 음으로 군인출신과 교수․연구원출신이 각각 10.5%를 차지하고 있으며, 법조인 출신은 8.1%인 것으로 나타났다. 부처별로는 상공부와 건설부를 제외한14) 재무부, 경제기획원, 농수산부, 교통부, 건설부, 동 력자원부 등 경제관련 부처의 모든 차관이 관료출신으로 충원된 가운데 관료출신은 이밖에도 외무부와 과학기술처에서 100.0%, 내무부에서 87.5%, 문교부에서 80%를 차지하였다. 그리고 법무부는 모든 차 관이 법조인 출신이고,15) 국방부는 모든 차관이 군인출신이었다. 국토통일원은 2명의 차관이 각각 관료 출신과 군인출신이었고, 총무처는 4명의 차관 중 관료출신이 2명, 군인출신과 교수출신이 각각 1명이 며, 체신부는 3명의 차관이 각각 관료, 군인, 교수 출신이었고, 노동부는 2명의 차관이 각각 관료, 군인 출신이었다. 문화공보부의 경우는 5명의 차관중 언론인 출신이 3명, 관료출신, 교수․연구원 출신이 각각 1명이며, 보건복지부는 4명의 차관중 의사출신과 관료출신이 각각 2명이었다. 그러므로 전두환 정부의 차관임용 역시 경제관련부처를 중심으로 대부분의 부처에서 관료출신 중심으로 이루어졌으며, 안보관 련부처는 군인출신, 문화공보부는 언론인 출신, 법무부는 법조인 출신 등 특정부처 특정경력 현상이 나 타났고, 교수․연구원은 나머지 부분을 보충하는 역할이었다고 볼 수 있을 것이다.
여덟째, 노태우 정부에서 임용된 차관의 주요경력을 보게되면 관료출신이 78.1%로서 역대 정부 가 운데 가장 높은 비율을 차지하였다. 부처별로는 재무부, 교육부, 외무부, 총무처, 내무부, 문화부, 농림수 산부, 상공부, 동력자원부, 체신부, 보건사회부, 교통부에서 모두 관료출신이 차관으로 임명되었고, 경제 기획원은 6명의 차관중 5명이, 체육부 및 체육청소년부는 4명중 3명이, 환경처는 3명중 2명이, 과학기 술처는 4명중 3명이, 건설부는 4명중 3명이 각각 관료출신으로 채워졌다. 그리고 법무부는 법조인출신, 국방부는 군인출신으로 모두 채워졌으며, 문화공보부와 공보부는 모두 언론인 출신, 문화부는 모두 관 료출신이 차지하였다. 이와같이 노태우 정부의 차관임용은 전두환 정부의 차관임용과 거의 유사한 형태 를 보이고 있는 가운데 관료집중과 특정부처 특정경력 집중현상이 전두환 정부보다 더욱 강해졌다고 볼 수 있을 것이다.
아홉째, 김영삼 정부에서의 차관임용을 살펴보면, 노태우 정부와 마찬가지로 관료출신이 77.2%로서 압도적인 비율을 차지하고 있다. 부처별로는16) 재정경제원, 교육부, 외무부, 총무처, 농림수산부, 통상 산업부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 해양수산부 등은 모두 관료출신이, 그리고 법무부는 모두 법조인
13) 최규하 정부에서 이러한 결과가 나타난 것은 재임기간이 짧았던 관계로 해당부처에 각가 2-3명의 차관이 임용되었기 때문이다.
14) 전두환 정부에서 상공부의 경우 6명의 차관 중 관료출신이 4명, 교수출신이 2명이며, 건설부 의 경우는 4명의 차관중 관료출신이 3명, 교수출신이 1명이다.
15) 전두환 정부에서 법무부 7명의 차관은 모두 검사출신인 것으로 나타났다.
16) 본 연구에서는 1994년 12월에 단행된 정부조직법의 개정에 따라 재무부와 경제기획원을 재 정경제원에, 상공자원부를 통상산업부에, 체신부를 정보통신부에, 보건사회부를 보건복지부에, 환경처를 환경부에, 건설부와 교통부를 건설교통부에 포함시켜 분석하였다.
출신이 임명되었다. 또한 관료출신은 내무부(80.0%), 과학기술처(75.0%), 정보통신부(75.0%), 문화체 육부(50.0%)에서도 높은 분포를 이루고 있으며, 공보처는 언론인 출신이 50.0%를, 건설교통부는 관료 출신과 교수․연구원 출신이 각각 50%를 차지하였으며, 국방부의 경우는 3명의 차관이 각각 군인, 관료, 교수 출신으로 임명되었다. 이와 같이 김영삼 정부의 차관 임용에서는 이전 정부와 같이 관료집중현상 나타났지만 특정부처 특정경력 현상은 법무부에서와 공보처에서만 나타났고, 문민정부의 구호에 걸맞 게 군인 출신은 국방부에서 1명만 임용되었다.
마지막으로, 김대중 정부에서 임용된 차관의 주요경력별 분포를 보게되면, 여전히 관료출신이 76.3%로 가장 높고, 법조인은 10.0%로서 역대 정부의 평균보다 약간 높은 것으로 나타났다. 부처별로 는 재정경제부, 외교통상부, 행정자치부, 과학기술부, 농림부, 산업자원부, 정보통신부, 보건복지부, 노 동부, 건설교통부, 기획예산처에서 임용된 모든 차관은 관료출신이며, 문화관광부(75.0%), 환경부 (75.0%), 해양수산부(66.7%), 통일부(66.7%) 차관 역시 관료출신이 높은 분포를 이루고 있다. 그리고 법무부의 경우는 8명의 차관이 모두 법조인 출신이고, 국방부는 4명 중 3명이 군인출신이며, 여성부는 2명의 차관이 각각 관료출신과 언론인 출신이었다. 또한 교육인적자원부(교육부 포함)의 경우는 5명의 차관중 관료출신이 3명, 교수․연구원출신이 2명이었다. 그러므로 김대중 정부의 차관임용은 관료중심으 로 이루어졌으며, 군인출신은 국방부, 법조인 출신은 법무부, 교수․연구원 출신은 교육인적자원부의 집 중현상이 나타났다고 할 수 있다.
역대 정부 차관의 주요경력을 살펴본 결과 관료출신의 비율은 정권이 거듭될수록 높아지는 반면 정 치인 출신과 기업인, 금융인 출신은 이승만정부와 장면정부를 제외하면 미미한 수준인 것으로 나타났 다.17) 또한 군인 출신은 군사정부 시절에 대략 10%정도를 차지하였으나 노태우정부 이후 그 비율이 낮 아져 김영삼정부 이후에는 국방부 외의 부처에는 임용되지 않았다. 교수․연구원 출신 역시 초기정부에서 는 대략 15%정도의 비율을 차지하였으나 최근정부에서는 6-7%정도대에 머무러는 것으로 나타났으며, 법조인 출신은 정권과 관계없이 모든 법무차관을 차지하였다.
역대정부 차관의 주요경력별 분포의 특징은 박정희 정권의 유신후 정부부터 관료집중현상과 특정부 처 특정경력 집중현상이 나타나기 시작하였으며 이러한 현상은 최근으로 올수록 더욱 강해지는 것으로 분석되었다.
17) 우리나라 역대정부 전체 장관의 주요경력별 분포인 관료출신 33.3%, 정치인출신 11.6%, 군인 출신 16.8%, 법조인출신 9.5%, 기업인 출신 1.6%, 교수출신 17.1%, 언론인 출신 5.6%, 금융인 출신 2.7%, 기타 1.8%와 비교해 볼 때 관료출신의 집중도가 매우 높은 것을 확인할 수 있을 것이다.
<표 2> 우리나라 역대 정부 차관의 주요경력
단위: 명(%)
구분 이승만
정부
장면 정부
과도 정부
박정희정부 최규하
정부
전두환 정부
노태우 정부
김영삼 정부
김대중
정부 합계
유신전 유신후
관 료 47(41.2) 16(35.6) 16(45.7) 44(53.7) 31(72.1) 25(80.6) 55(64.0) 57(78.1) 61(77.2) 61(76.3) 413(61.8) 정치인 9(7.9) 16(35.6) - 2(2.4) - - - 2(2.7) 2(2.5) 1(1.3) 32(4.8) 군 인 5(4.4) 1(2.2) 8(22.9) 10(12.2) 4(9.3) 2(6.5) 9(10.5) 5(6.8) 1(1.3) 3(3.8) 48(7.2) 법조인 19(16.7) 2(4.4) 3(8.6) 9(11.0) 3(7.0) 2(6.5) 7(8.1) 3(4.1) 5(6.3) 8(10.0) 61(9.1)
기업인 2(1.8) 1(2.2) - 1(1.2) - - 1(1.2) - 1(1.3) - 6(0.9)
교수․
연구원 16(14.0) 6(13.3) 5(14.3) 13(15.9) 1(2.3) - 9(10.5) 3(4.1) 5(6.3) 6(7.5) 64(9.6) 언론인 3(2.6) - 1(2.9) 2(2.4) 3(7.0) 1(3.2) 3(3.5) 2(2.7) 4(5.1) 1(1.3) 20(3.0)
금융인 9(7.9) 3(6.7) 2(5.7) 1(1.2) - - - - - - 15(2.2)
기 타 4(3.5) - - - 1(2.3) 1(3.2) 2(2.3) 1(1.4) - - 9(1.3)
전 체 114 100%
45 100%
35 100.0%
82 100.0%
43 100.0%
31 100.0%
86 100.0%
73 100.0%
79 100.0%
80 100.0%
668 100.0%
2) 해당부처 유관기관 근무여부
우리나라 역대정부에서 임용된 차관의 전문성 정도를 살펴보기 위해 해당부처와 관련 기관에서 근 무한 경력이 있는가를 조사한 결과 전체 668명의 차관 가운데 77.8%인 520명이 관련 기관에서 근무한 경험이 있는 것으로 나타났다. 이러한 결과를 정권별로 대별한 후 부처별로 구체적으로 살펴보면 다음 과 같다.
먼저, 이승만 정부의 경우 전체 차관 114명 가운데 87명(76.3%)이 관련기관 경험이 있는 것으로 분 석되었으며, 부처별로는 재무부, 부흥부, 법무부의 모든 차관은 관련 기관에서 근무한 경험이 있는 반면 농림부(60.0%), 상공부(60.0%), 국방부(62.5%), 체신부(66.7%), 외무부(71.4%), 내무부(72.2%), 교통 부(75.0%) 등은 전체 평균보다 그 비율이 다소 낮은 것으로 조사되었다. 그러므로 재무부를 중심으로 한 핵심경제부처의 경우 관련 기관 근무 경력이 있는 차관의 비율이 높은 반면, 비핵심 경제관련부처와 안보관련부처의 경우는 그 비율이 낮다고 보아야 할 것이다.
둘째, 장면정부에 있어서는 전체 차관 45명 가운데 53.3%가 관련기관 근무 경험이 있는 것으로 나 타났으며, 이는 역대 정부에서 그 비율이 가장 낮은 것임을 확인할 수 있을 것이다. 한편 부처별로 더욱 구체적으로 살펴보면, 법무부(100.0%), 문교부(75.0%), 농림부(75.0%), 보건사회부(75.0%)는 관련 기 관 근무 경험이 있는 차관의 비율이 높은 반면, 체신부(0.0%), 재무부(33.3%), 국방부(25.0%), 외무부 (50.0%), 내무부(50.0%), 교통부(50.0%)에서는 그 비율이 낮았다. 따라서 장면정부 차관의 경우는 사 회관련부처에서 유관기관 근무경험이 있는 차관의 비율이 높은 반면 경제부처와 안보관련관련부처에 서는 그 정도가 다소 낮았다고 보는 것이 적절할 것이다.
셋째, 박정희 정권의 유신전 정부 차관의 유관기관 근무경험 정도는 73.2%이며, 부처별로는 재무부, 경제기획원, 국토통일원, 외무부, 법무부, 상공부의 경우 모든 차관이 관련기관 근무경험이 있는 반면, 과학기술처(0.0%), 교통부(25.0%), 국방부(33.3%), 총무처(40.0%), 체신부(50.0%), 내무부(57.1%),
건설부(60.0%), 농림부(66.7%)는 그 비율의 정도가 평균보다 낮은 것으로 분석되었다. 그러므로 유신 전 정부의 경우는 핵심경제부처와 안보관련부처에서 유관기관 근무경력자의 비율의 높은 반면, 비핵심 경제부처는 그 비율이 낮았다고 보아야 할 것이다.
넷째, 박정희 정권의 유신후 정부 차관의 경우를 살펴보면, 전체적으로 79.1%의 차관이 유관기관 근 무경험이 있는 것으로 조사된 가운데 부처별로는 재무부, 경제기획원, 문교부, 외무부, 법무부, 국방부, 내무부, 과학기술처, 상공부, 동력자원부, 보건사회부의 모든 차관이 유관기관에서 근무한 경험이 있는 반면, 국토통일원(0.0%), 총무처(0.0%), 문화공보부(66.7%), 농림부(75.0%), 체신부(50.0%), 교통부 (50.0%), 건설부(0.0%)의 경우는 전체 평균보다 그 비율이 낮은 것으로 나타났다. 즉 유신 후 정부에서 는 핵심경제부처, 안보관련부처, 법질서치안관련부처에서 관련기관 근무경험자의 비율이 높은 반면 비 핵심경제부처의 경우는 그 비율이 다소 낮다고 보아야 할 것이다.
다섯째, 전두환 정부의 경우를 살펴보면 전체적으로 82.6%의 차관이 유관기관 근무경험이 있는 가 운데 부처별로는 총무처(50.0%), 내무부(87.5%), 문화공보부(80.0%), 체육부(25.0%), 상공부(66.7%), 체신부(66.7%), 보건사회부(75.0%), 노동부(50.0%), 교통부(75.0%), 건설부(50.0%)를 제외한 나머지 부처는 모두 관련기관에서 근무한 경험이 있는 것으로 조사되었다. 그러므로 전두환 정부에서는 사회관 련 부처 및 비핵심경제부처에서 관련기관 근무경험자의 비율의 다소 낮다고 보아야 할 것이다.
여섯째, 노태우 정부의 차관임용을 살펴보면 전체적으로 82.2%의 차관이 유관기관에서 근무한 경 험이 있는 것을 나타난 가운데 부처별로는 경제기획원(83.3%), 체육부 및 체육청소년부(25.0%), 보건 사회부(66.7%, 환경처(25.0%), 교통부(33.3%), 건설부(25.0%)를 제외한 나머지 부처는 모두 유관기관 근무경험이 있는 인물이 차관에 임용된 것으로 나타나 사회복지 관련 부처에서 경력자의 비율이 다소 낮은 것을 확인할 수 있다.
일곱째, 김영삼정부의 경우는 전체적으로 73.4%의 차관이 유관기관에서 근무한 경력이 있으며, 부 처별로는 교육부(66.7%), 통일원(50.0%), 국방부(66.7%), 내무부(80.0%), 과학기술처(25.0%), 공보처 (50.0%), 문화체육부(25.0%), 농림수산부(80.0%), 보건사회부 및 복지부(60.0%), 노동부(40.0%), 건 설교통부(85.0%), 해양수산부(0.0%)를 제외한 나머지 부처는 모두 유관기관 근무경험자들을 임용하였 다. 그러므로 김영삼정부는 안보관련부처와 사회복지관련부처, 비핵심경제부처에서 비경험자의 비율의 높았다고 보아야 할 것이다.
여덟째, 김대중 정부에서 차관으로 임용된 인물들의 유관기관 근무경험을 살펴보면, 전체적으로 87.5%의 차관이 근무경험이 있는 것으로 나타나 역대정부에서 가장 높은 비율을 보여주고 있다. 한편, 부처별로는 과학기술부(60.0%), 정보통신부(75.0%), 보건복지부(80.0%), 환경부(50.0%), 건설교통부 (83.3%), 해양수산부(66.7%)를 제외한 나머지 부처의 모든 차관이 관련 기관 근무경력이 있는 것으로 조사되어 김대중 정부에서는 정보과학관련부처와 사회복지관련부처에서 비경험자의 비율이 다소 높다 고 보아야 할 것이다.
이상에서 살펴본 바와 같이 역대정부 차관의 유관기관 근무경력은 장면정부를 제외하고 대부분의 정부에서 대체로 높게 나타난 가운데 공통적으로 비핵심경제관련부처에서 비경력자의 비율의 높으며, 초기정부에서는 안보관련부처 그리고 최근의 정부에서는 사회복지 관련부처에서 비경력자의 비율이 높 은 것을 확인할 수 있다. 또한 역대 정부 장관의 유관기관 근무경험 비율과 비교해 볼 때도 장면정부를 제외하고 모든 정부에서 그 비율이 높은 것으로 나타났다.18)
<표 3> 우리나라 역대 정부 차관의 부처별 유관기관 근무경험
단위: 명
구 분 이승만 정부
장면 정부
과도 정부
박정희정부 최규하
정부
전두환 정부
노태우 정부
김영삼 정부
김대중
정부 합계
유신전 유신후
경험있다 87
76.3%
24 53.3%
27 77.1%
60 73.2%
34 79.1%
29 93.5%
71 82.6%
60 82.2%
58 73.4%
70 87.5%
520 77.8%
경험없다 27
23.7%
21 46.7%
8 22.9%
22 26.8%
9 20.9%
2 6.5%
15 17.4%
13 17.8%
21 26.6%
10 12.5%
148 22.2%
전 체 114 100.0%
45 100.0%
35 100.0%
82 100.0%
43 100.0%
31 100.0%
86 100.0%
73 100.0%
79 100.0%
80 100.0%
668 100.0%
3) 관료출신의 해당부처 출신여부
이승만 정부에서 김대중 정부에 이르기까지 668명의 차관 가운데 주요경력별 분포에서 413명으로 가장 많은 비율을 차지한 관료출신을 대상으로 이들이 주요하게 근무한 부처를 조사하였으며, <표 4>는 역대정부별 차관으로 임용된 부처와 주요근무부처의 일치정도를 보여주고 있다.
임용된 부처와 주요근무부처의 일치도를 살펴보면 전체적으로 71.4%의 차관이 주요근무부처와 임 용부처가 일치하는 것으로 나타났고, 역대정부별로는 박정희 정권의 유신전 정부에서 이와같은 비율이 가장 낮았고 김대중 정부에서 그 비율이 가장 높았으며 대체적으로 최근으로 올수록 주요근무부처와 임 용부처의 일치도가 높아지는 것을 볼 수 있다. 이는 최근으로 올수록 차관 임용의 기준에서 전문성이 중 요한 요소로 반영되고 있음을 의미한다 할 것이다.
<표 4> 우리나라 역대 정부 차관 중 관료의 해당부처 출신여부
단위: 명
구 분 이승만 정부
장면 정부
과도 정부
박정희정부 최규하
정부
전두환 정부
노태우 정부
김영삼 정부
김대중
정부 합계
유신전 유신후
해 당 부 처
30 63.8%
12 75.0%
11 68.8%
22 50.0%
21 67.7%
20 80.0%
42 76.4%
41 71.9%
46 75.4%
50 82.0%
295 71.4%
비해당 부 처
17 36.2%
4 25.0%
5 31.3%
22 50.0%
10 32.3%
5 20.0%
13 23.6%
16 28.1%
15 24.6%
11 18.0%
118 28.6%
전 체 47 100.0%
16 100.0%
16 100.0%
44 100.0%
31 100.0%
25 100.0%
55 100.0%
57 100.0%
61 100.0%
61 100.0%
413 100.0%
18) 우리나라 역대정부 장관의 부처관련 유관기관 근무경험 정도를 살펴보면 전체적으로 71.6%
의 장관이 근무경험이 있는 것으로 나타난 가운데 정부별로는 이승만정부의 경우 66.4%, 장면 정부 55.6%, 과도정부 68.6%, 박정희 정권의 유신전정부 73.6%, 유신후 정부 66.7%, 최규하정 부 75.7%, 전두환정부 75.7%, 노태우정부 75.8%, 김영삼정부 69.0%, 김대정정부 82.0%의 차관 이 근무경험이 있었다.
한편, 역대 정부별 출신부처의 비율을 살펴보면 재무부출신이 55명(13.3%)으로 가장 많고 다음으로 내무부 52명(12.6%), 경제기획원 48명(11.6%), 외무부 39명(9.4%), 상공부 32명(7.8%), 농림부 31명 (7.5%)의 순으로 조사되었다(<표 5> 참조). 그리고 역대정부에서 가장 많은 비율을 차지하는 출신부처 별 분포를 살펴보면, 이승만 정부와 장면정부의 경우는 내무부 출신이 전체 관료출신 가운데 25.5%, 18.8%로서 가장 높게 나타났고, 박정희 정권의 유신전 정부와 유신후 정부에서는 재무부출신이 34.1%, 19.4%, 전두환, 노태우, 김영삼 정부에서는 경제기획원 출신이 16.4%, 24.6%, 18.0%를 차지하고 있으 며, 김대중 정부에 있어서는 재무부 출신이 14.8%를 차지하고 있다.
<표 5> 우리나라 역대 정부 관료출신 차관의 주요근무부처
단위: 명
출신부처 건설부 경제기획원 문화공보부 과학기술부 교통부 통일부 내무부 노동부 농림부 상공부
차관수 12
2.9%
48 11.6%
12 2.9%
13 3.2%
16 3.9%
5 1.2%
52 12.6%
7 1.7%
31 7.5%
32 7.8%
출신부처 교육부 보건복지부 부흥부 외무부 재무부 체신부 총무처 해양수산부 환경부 기타 합계
차관수 21
5.1%
18 4.4%
4 1.0%
39 9.4%
55 13.3%
16 3.9%
14 3.4%
1 0.2%
5 1.2%
12 2.9%
413 100%
2. 정실성 관련요인
1) 출신대학
역대정부 차관의 출신대학별 분포를 보게되면 이승만정부에서 과도정부까지는 해외대학 출신이 가 장 많았으나 박정희정부부터 서울대 출신의 비율이 점차 높아져 김영삼 정부에서 최고조에 이르게 되며 김대중정부에서는 서울대 출신이 김영삼 정부에 비해 급감한 것으로 드러났다.
정부별 출신대학의 분포를 살펴보면 첫째, 이승만정부에 있어서는 해외대학 출신(45.5%)이 가장 많 았고 다음으로 서울대(19.6%), 연세대(13.4%) 순인 것으로 나타났다. 부처별로는 대부분의 부처에서 해외대학 출신이 높은 비율을 차지한 가운데 법무부(50.0%)에서는 서울대 출신, 문교부(50.0%), 외무 부(42.9%), 보건부(40.0%)에서는 연세대출신이 가장 많았다. 둘째, 장면정부에서는 서울대 출신 (33.3%)과 해외출신(33.3%)이 같은 비율을 차지한 가운데 서울대 출신은 재무부(66.7%), 문교부 (50.0%), 상공부(40.0%), 교통부(100.0%)에서 높게 나타난 반면 해외대학 출신은 외무부(50.0%), 국 방부(50.0%), 내무부(75.0%), 체신부(50.0%), 부흥부(66.7%)에서 높은 비율을 차지하고 있다.
셋째, 박정희정권의 유신전 정부에서는 서울대 출신이 40.2%, 해외대학 출신이 36.6%를 차지한 가 운데 서울대 출신은 경제기획원(50.0%), 문교부(77.8%), 외무부(80.0%), 총무처(60.0%), 농림부 (50.0%), 보건사회부(50.0%)에서 높게 나타났고, 해외대학 출신은 경제기획원(50.0%), 법무부 (66.7%), 국방부(66.7%), 상공부(60.0%), 체신부(100.0%) 등에서 높게 나타났다. 넷째, 박정희정권의 유신후 정부에서는 서울대 출신이 55.8%로 전체 부처에서 높은 분포를 이루고 있는 가운데 재무부 (66.7%), 경제기획원(75.0%), 문교부(100.0%), 외무부(100.0%), 내무부(100.0%), 문화공보부 (66.7%), 보건사회부(100.0%), 교통부(100.0%), 건설부(100.0%)에서 높게 나타났고, 육사출신은 국방
부(66.7%)와 총무처(100.0%)에서 고려대 출신은 법무부(66.7%)에서 높게 나타났다.
다섯째, 전두환정부에서는 서울대 출신이 전체의 57.0%로서 대부분의 부처에서 가장 높은 비율을 보이는 가운데 국토통일원(50.0%), 국방부(75.0%), 체신부(66.7%)에서 육사출신이 가장 많았고, 체육 부(50.0%0에서는 고려대 출신이 가장 많았다. 여섯째, 노태우 정부에서는 서울대 출신이 66.7%로서 대 부분의 부처에서 가장 높은 비율을 차지한 가운데 육사출신은 통일원(100.0%)과 국방부(100.0%)에서 높은 분포를 이루고 있다.
일곱째, 김영삼정부에서는 서울대 출신이 전체의 73.4%로서 역대 정부 가운데 가장 높은 분포를 이 루고 있고, 부처별로는 공보처, 총무처, 정보통신부를 제외한 모든 부처에서 서울대 출신이 가장 높게 나타났다. 여덟째, 김대중 정부에서는 서울대 출신이 48.8%로서 김영삼 정부에서 비해 그 집중 정도가 상당부분 감소하였으나 여전히 높은 분포를 이루고 있고, 다음으로 고려대(18.8%)와 서울소재대 (13.8%)의 비율의 상대적으로 높아졌다. 부처별로는 여전히 대부분의 부처에서 서울대 출신이 높은 비 율을 차지하는 가운데 국방부(100.0%)에서는 육사출신, 정보통신부(50.0%)에서는 연세대출신, 환경 부(50.0%)에서는 서울소재대 출신, 노동부에서는 지방대출신(66.7%)이 높은 비율을 보이고 있으며, 고려대 출신은 다양한 부처에 임용되었던 것으로 분석되었다.
이상과 같이 우리나라 역대 정부 차관의 대학별 분포에서 서울대 집중현상은 박정희 정부부터 나타 나기 시작해 김영삼 정부에서 가장 높았으며, 육사출신은 김영삼정부를 제외하고 박정희 정부부터 안보 관련부처에서 높은 비율을 차지하였다. 그리고 이러한 특정대학 집중현상은 김대중 정부에 이르러 다소 완화된 것으로 보아야 할 것이다.19)
<표 6> 우리나라 역대 정부 차관의 출신대학
단위: 명(%)
구 분 이승만 정부
장면 정부
과도 정부
박정희정부 최규하
정부
전두환 정부
노태우 정부
김영삼 정부
김대중
정부 합계
유신전 유신후
서울대 22(19.6) 15(33.3) 10(28.6) 33(40.2) 24(55.8) 19(61.3) 49(57.0) 51(69.9) 58(73.4) 39(48.8) 320(48.0) 육사 - - 2(5.7) 7(8.5) 4(9.3) 2(6.5) 11(12.8) 5(6.8) 2(2.5) 4(5.0) 37(5.6) 고려대 3(2.7) 4(8.9) 1(2.9) 3(3.7) 5(11.6) - 7(8.1) 4(5.5) 4(5.1) 15(18.8) 46(6.9) 연세대 15(13.4) 3(6.7) - 2(2.4) 2(4.7) 3(9.7) 5(5.8) 2(2.7) 1(1.3) 5(6.3) 38(5.7) 서울소재대 1(0.9) - 2(5.7) 2(2.4) 2(4.7) 3(9.7) 6(7.0) 7(9.6) 10(12.7) 11(13.8) 44(6.6) 지방대 2(1.8) 1(2.2) 2(5.7) 3(3.7) 4(9.3) 3(9.7) 3(3.5) 4(5.5) 4(5.1) 6(7.5) 32(4.8) 해외 51(45.5) 15(33.3) 13(37.1) 30(36.6) 2(4.7) 1(3.2) 5(5.8) - - - 117(17.6)
고졸 12(10.7) 4(8.9) 4(11.4) 1(1.2) - - - - - - 21(3.2)
기타 6(5.4) 3(6.7) 1(2.9) 1(1.2) - - - - - - 11(1.7)
전 체 112 100.0%
45 100.0%
35 100.0%
82 100.0%
43 100.0%
31 100.0%
86 100.0%
73 100.0%
79 100.0%
80 100.0%
666 100.0%
19) 차관임용에 있어 서울대 집중현상은 장관의 임용에 비해 더욱 강했던 것으로 나타났다.
역대정부별 장관의 서울대출신 비율을 살펴보면, 이승만정부 12.7%, 장면정부 28.9%, 과 도정부 11.8%, 박정희 정권의 유신전 정부 18.7%, 유신후 정부 31.4%, 최규하정부 27.6%, 전두환정부 51.5%, 노태우정부 58.6%, 김영삼정부 67.0%, 김대중정부 44.9%이다.
2) 고위군인경험여부
우리나라 역대정부에서 고위군인출신이 차관으로 임용된 정도를 살펴보기 위해 역대 정부 차관의 고위군인경험여부를 조사한 결과 전체 차관의 8.9%가 이에 해당되는 것으로 나타났으며, 상대적으로 군사정부 시절에 그 비율이 다소 높았다.
정부별 고위군인 출신이 임용된 부처를 살펴보면, 이승만 정부의 경우는 국방부에서 65.2%인 5명과 체신부의 1명, 장면정부에서는 국방부에서 1명이 임용되었다. 그리고 고위군인 출신이 가장 많았던 박 정희 정권을 살펴보면, 유신전 정부에서는 국토통일원(100.0%), 총무처(40.0%), 내무부(42.9%)에서 높게 나타났고, 유신후 정부에서는 국방부(66.7%), 총무처(100.0%), 체신부(50.0%), 교통부(50.0%)에 서 높게 나타났다. 그리고 전두환 정부의 경우는 국토통일원(50.0%), 국방부(100.0%), 노동부(50.0%) 에서, 노태우 정부에서는 통일원(50.0%)과 국방부(100.0%)에서 높은 분포를 이루고 있다. 김영삼정부 의 경우는 국방부에서 1명의 차관, 김대정 정부에서는 국방부에서 3명의 차관이 임용된 것이 전체에 해 당된다.
<표 7> 우리나라 역대정부 차관의 고위군인 경험여부
단위: 명
구 분 이승만 정부
장면 정부
과도 정부
박정희정부 최규하
정부
전두환 정부
노태우 정부
김영삼 정부
김대중
정부 합계
유신전 유신후
고위군인 경험있음
6 5.3%
1 2.2%
10 28.6%
13 15.9%
7 16.3%
3 9.7%
10 11.6%
5 6.8%
1 1.3%
3 3.8%
59 8.8%
고위군인 경험없음
108 94.7%
44 97.8%
25 71.4%
69 84.1%
36 83.7%
28 90.3%
76 88.4%
68 93.2%
78 98.7%
77 96.3%
609 91.2%
전 체 114 100.0%
45 100.0%
35 100.0%
82 100.0%
43 100.0%
31 100.0%
86 100.0%
73 100.0%
79 100.0%
80 100.0%
668 100.0%
이상과 같이 고위군인의 경력을 가진 차관이 전체 차관의 8.8%에 불과하며, 군사정권의 경우에도 고위군인 출신은 주로 국방부와 통일원 등 안보관련부처에 집중된 것을 볼 때 역대 정부의 차관 임용에 있어 군에 대한 정실임용의 정도는 낮았다는 보는 것이 타당할 것이다.20)
3. 엽관성 관련 요인
1) 정치인 경험여부
본 연구에서는 국회의원, 정당의 당료, 그리고 전문위원 등을 역임한 경력을 바탕으로 정치인 경험
20) 이와 같은 결과는 장관 임용에 있어 고위군인 경력자의 비율과 비교해 볼 때도 확인할 수 있 다. 즉 우리나라 역대정부 전체 장관 가운데 고위군인 경력자는 19.7%이며, 정부별로는 이승 만정부 9.1%, 장면정부 6.7%, 과도정부 58.8%, 박정희정권의 유신전 정부 35.2%, 유신후 29.4%, 최규하정부 27.6%, 전두환정부 21.4%, 노태우정부 17.2%, 김영삼정부 7.0%, 김대중정 부 7.9%로서 차관임용에서 고위군인경력자의 비율보다 월등히 높은 것을 볼 수 있다.
