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(1)

연 구 보 고 서

시스템사고에 입각한 정책설계방안

- 정책 부작용의 예방을 중심으로 -

2008. 7.

■□ 목차 □■

Ⅰ. 한국의 정책현실... 1

Ⅱ. 시스템사고에 입각한 정책부작용의 이해... 18

Ⅲ. 과거 정책사례의 분석... 40

Ⅳ. 시스템적 정책설계방안... 81

부록: 시스템사고의 개요... 90

참고문헌... 97

삼성경제연구소

(2)

내부 연구진

김창욱 수석연구원(프로젝트 리더) 김선빈 수석연구원

외부 연구진

김동환 교수(중앙대 행정학과) 안남성 박사(전력연구원 경영전략센터장) 최남희 교수(충주대 행정정보시스템학과)

연구 자문 박용규 수석연구원 박재룡 수석연구원 최숙희 수석연구원

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시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

< Executive Summary >

정부 정책이 의도한 효과를 가져오기 보다는 오히려 부작용을 초래하는 경우가 많이 있다. 그럼에도 정책 부작용의 원인에 대한 분석과 연구는 찾아보기 어렵다. 이들 부작 용을 낳는 정책들의 밑바탕에는 대개 단선적 사고의 오류가 존재한다. 문제의 배후에 존재하는 구조 및 시스템을 충분히 반영하지 못한 채 정책이 수립·추진되어 예기치 못 한 결과를 초래하는 것이다. 본 연구는 '시스템 사고(Systems Thinking)' 방법론을 활용 하여 정책이 부작용을 낳는 원인을 분석하고, 정책 부작용이 발생하는 다양한 구조를 유형화한다. 그리고 이를 다양한 과거 사례에 적용하여 부작용의 발생 구조를 분석한다.

이를 통해 정책 부작용을 예방하기 위한 시스템적 정책설계 방안을 제시하고자 한다.

본 연구의 핵심질문은 다음과 같다. 첫째, 많은 정책들이 의도한 효과를 거두지 못하 고 부작용을 초래하게 되는 이유는 무엇인가? 둘째, 정책 부작용을 낳는 시스템 구조의 일반화와 유형화가 가능한가? 셋째, 주어진 정책 상황에서 어떻게 부작용의 구조를 발 견하고 효과적인 정책 수단을 도출하는가?

이에 답하기 위해 본 연구는 '시스템 사고' 이론에서 발전시켜 온 '시스템 원형 (System Archetype)' 분석틀을 정책 부작용이라는 상황에 맞추어 재구성하여 기본 구조 를 정립하고 유형화를 시도한다. 그리고 이를 과거 사례인 성매매 특별법, 중소기업 보 증제도, 농공단지 조성정책, 신용카드 남발, 환율방어정책 등과, 부동산 정책, 저출산 대 책, 지방분산 정책 등에 적용하여 분석한다.

분석 결과는 다음과 같다. 첫째 정책 부작용이 발생하는 것은 의도하지 않은 결과 를 초래하는 피드백 루프의 존재 때문이다. 이는 정책 실행 자체가 초래하는 부수효과 와 변화된 현실에 대한 관련 주체들의 반작용으로 구성된다. 현실에 대한 협소한 인식 과 단선적 사고에의 매몰이 의도하지 않은 루프의 파악을 제약한다.

둘째 다양한 정책 부작용의 발생 양상은 의도한 루프와 의도하지 않은 루프의 속 성에 따라 제어 실패형, 원상 회귀형, 불균형 심화형, 성장 한계형으로 구분이 가능하다.

대부분의 정책 부작용 사례들은 이 네 가지 유형 중 하나에 속하거나 2~3가지가 결합 된 복합 유형에 속한다. 이들 유형을 파악하면 정책 부작용을 막기 위한 처방을 도출하 는 것이 용이해진다.

셋째 정책 부작용을 사전에 예방하기 위해서는 각 정책에 대해, 관련된 모든 피드 백 루프의 검토, 종합적인 처방책의 강구, 사고 모형의 지속적인 평가와 개선이 필요하 다. 이를 위해서는 시스템사고의 전면적인 도입과 관련 주체들 사이에 존재하는 다양한 입장의 통합, 모든 피드백 루프에 대한 처방책 마련과 시뮬레이션에 의한 영향 평가, 정 책 평가와 학습의 제도화가 이루어져야 한다.

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< 요 약 >

Ⅰ. 한국의 정책 현실

1. 문제 제기

□ 반복적인 정책 실패를 목격하면서 정책 부작용이 초래하는 엄청난 비용을 줄이기 위한 사전 예방 노력이 필요하다는 공감대가 형성

- 정책 환경의 구조적 변화로 정책 현안에 대한 해결책 찾기가 점점 어려워지고, 정 책의 결과 또한 예상했던 것과는 다른 방향으로 전개되는 경우가 증가

- 정책 평가에 대한 요구가 과거와 같은 부정부패 점검에서 확대되어 정책의 경로와 성과 등을 미리 그려보고 사전적으로 정책을 조정하는 것을 선호하는 쪽으로 변화

□ 본 연구는 시스템 사고를 적용하여 정책 부작용을 예방할 수 있는 방안을 모색하 는 것이 목적

- 국내의 경우 정책 평가에 관한 초점이 사후 평가에 맞추어져왔으며, 정부 내 평가 기관의 관례적인 행사로 치부

- 정책이 기반하고 있는 현실 인식의 한계와 오류를, 시스템 사고를 활용하여 점검하 고 평가함으로써 정책에 대한 사전적 평가와 정책 부작용의 최소화가 가능

2. 정책 부작용을 어떻게 줄일 것인가?

□ 기존의 정책 부작용의 원인에 대한 논의는 크게 3가지 측면에서 한계를 지님 - 정책 집행 이전 단계보다 정책 집행 이후 단계에 관심이 집중

- 정책 실패 원인을 규명하는 데에서 도덕성, 책임감 등 윤리적인 문제를 제기 - 개별 사안의 특수한 사정에 초점을 맞추어 일반적인 시각의 제시가 부족

(5)

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

□ 시스템 사고에 입각한 정책 부작용 예방 시스템 구축이 필요

- 정책 부작용을 예방하기 위해서는 정책 형성과 입안 과정에 대한 평가가 중요 - 정책이 기반하고 있는 현실 인식의 한계와 오류를 시스템 사고에 입각하여 평가 - 정책 부작용 발생의 일반적인 구조에 입각하여 정책설계 방안을 체계화

Ⅱ. 시스템 사고에 입각한 정책 부작용의 이해

1. 이해의 기초

□ 정책 부작용은 현실에 대한 사고 모형(metal model)의 협소함 때문에 발생 - 정책이 기반하고 있는 사고 모형이 협소할 때 의도하지 않은 결과가 발생

- 환경의 변화나 반대세력의 저항 등이 원인이 아니라 그것을 고려하지 못한 불충분 한 현실 인식이 문제

□ 시스템 사고를 통해 정책 부작용의 사전적인 예방이 가능

- 피드백 루프를 중심으로 사고할 때 문제의 배후에 존재하는 구조의 파악이 가능

․사건 중심의 단선적 사고는 문제의 직접적인 원인에만 집착하도록 유도

- 시스템 사고는 피드백 루프 중심으로 현실을 분석하는 방법론으로서, 사고 모형에 내포된 한계와 오류를 발견하고 시정하는 수단으로 역할

□ 의도한 피드백 루프와 의도하지 않은 피드백 루프의 결합이 정책 부작용 발생의 기본 구조

- 정책에 의해 만들어진, 의도하지 않은 피드백 루프들이 정책 부작용을 초래

- 의도하지 않은 피드백 루프는 정책 자체의 부수 효과 루프와 다른 주체의 반작용 루프로 구성

(6)

< 정책 부작용 발생의 기본 구조 >

2. 발생 구조의 유형화

□ 의도한 루프 및 의도하지 않은 루프 각각의 속성에 따라 4가지로 유형을 구분

< 정책 부작용 발생구조의 4가지 유형 >

명칭 의도한 루프 의도하지 않은 루프 내용

제어 실패형 조절 강화 정부의 제어 행동이 장기적으로 문제를 악화

원상 회귀형 조절 조절 다른 주체의 반작용으로 조절 노력이 허사로 귀결

불균형 심화형 강화 강화 특정 부문의 성장이 다른 부문의 희생을 초래

성장 한계형 강화 조절 성장 노력이 기반을 잠식하여 한계에 봉착

1) 제어 실패형

□ 정책은 직접적인 수단을 통해 문제를 해소하려 하지만, 이 행동이 다른 부문을 통 해 반대 방향으로 영향을 미쳐 문제를 악화(예: 경찰 증원을 통한 범죄에의 대응)

(7)

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

< 제어 실패형의 구조와 예 >

주: 위 그림과 같이 변수들 사이의 인과관계를 화살표로 표시한 것을 인과루프지도라고 한다(<부록> 참조). 'B'나 ‘R’은 각각 조절 루프(balancing loop)와 강화 루프(reinforcing loop)를 의미하며, 루프의 속성을 나타낸다.

2) 원상 회귀형

□ 정책은 문제가 되는 상황에 작용을 가하여 바라는 상태로 변화시키려 하지만, 이러 한 상태의 변화가 다른 주체의 반작용을 일으켜서 상황을 원래 상태로 환원(예: 도 로 건설을 통한 교통 혼잡에의 대응)

< 원상 회귀형의 구조와 예 >

3) 불균형 심화형

□ 성장을 유도하기 위해 형성시킨 강화 루프가 의도한 부문에서는 선순환을 일으켜 성장을 가져오지만, 다른 부문에서는 오히려 악순환을 일으켜 퇴보와 희생을 강요 (예: 코스닥을 활용한 벤처기업 육성)

(8)

< 불균형 심화형의 구조와 예 >

4) 성장 한계형

□ 정책이 의도한 선순환 루프의 작동이 다른 경로를 통해, 의도한 성과를 뒷받침하는 기초를 잠식(예: 국립공원 개발)

< 성장 한계형의 구조와 예 >

3. 유형별 사례

1) 성매매특별법(제어 실패형)

□ 성매매 단속의 조절(의도) 루프에 성매매 음성화의 강화(비의도) 루프가 결합

(9)

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

< 성매매특별법의 피드백 구조 >

2) 환율 방어 정책(원상 회귀형)

□ 외환 매입의 조절 루프(의도 루프)에 수출과 투기 수요에 의한 조절 루프(비의도 루프)가 결합

< 환율 방어 정책의 피드백 구조 >

3) 농공단지 조성 정책(불균형 심화형)

□ 특정 지역에서 기업 입주와 인구 유입의 선순환적 강화 루프(의도 루프)가 다른 지 역에서 인구 유출과 지역경제 위축의 악순환적 강화 루프(비의도 루프)를 초래

(10)

4) 신용카드 활성화 정책(성장 한계형)

□ 소비와 경기의 순환적 강화 루프(의도 루프)에 신용불량 증가에 의한 조절 루프(비 의도 루프)가 결합

< 농공단지 조성 정책의 피드백 구조 > < 신용카드 활성화의 피드백 구조 >

Ⅲ. 과거 사례의 분석

1. 부동산 정책

1) 정책에 반영된 루프

< 부동산 정책에 반영되어 있는 피드백 루프 >

(11)

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

▷ 투기적 수요에 따른 가격 상승의 악순환 루프가 문제라고 인식(R1)

▷ 정책 저항에 따라 규제의 강화와 완화가 반복되어왔다고 파악(B1)

▷ 보유세와 양도세를 통한 매물 증가와 수요 감소의 루프를 도입(B2, B3)

2) 정책에 반영되지 못한 루프

< 부동산 정책의 전체 피드백 루프 >

▷ 정책에 대한 불신감 때문에 새로운 부동산 정책이 오히려 가격을 부추기는 강 화 루프가 형성(R2)

▷ 규제 대상에서 제외된 곳으로 수요가 이동하여 가격 상승을 확산시키는 풍선 효과가 발생(R3)

▷ 증가된 세금이 전세 가격에 전이됨으로써 전세 가격이 오르고, 이것이 아파트 가격의 상승으로 연결(R4)

▷ 과도한 규제로 신규 공급이 위축되고 양도세 중과에 따라 매물이 감소하여 다 시 가격이 상승(R5, R6)

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2. 저출산 대책

1) 정책에 반영된 루프

< 저출산 대책에 고려되어 있는 피드백 루프 >

▷ 저출산 대책은 자녀 양육비와 사교육비 지원, 일과 가정 양립 지원을 통해 이 에 대한 비용 부담을 감소시켜 출산율을 제고하려는 조절 루프에 기초(B1) 2) 정책에 반영되지 못한 루프

< 저출산 대책의 전체 피드백 루프 >

(13)

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

▷ IMF 위기 이후 안정적인 일자리의 감소로 출산율이 저하되고, 이에 따라 다시 성장 잠재력이 낮아져 일자리 감소와 출산율 저하가 지속되는 악순환적 강화 피드백이 형성(R1)

▷ 실업률이 상승하면 소득에 대한 불안감이 높아져 생계를 위한 여성의 경제활 동 참여가 증가하고, 자녀 양육 부담이 가중(R2)

▷ 여성의 경제활동 참여 증가로 결혼 회피 가치관이 확산되어 싱글 가정이 증대 (R3)

▷ 안정적인 일자리의 감소는 여성의 교육 기간을 늘려 결혼 연령의 상승을 초래 (R4)

▷ 자녀 양육비 지원이 늘어나면 경제성장 지원 예산은 줄고 국민의 세금 부담은 늘어나 경제성장 잠재력이 위축(R5, R6)

3. 지방분산 정책 1) 정책에 반영된 루프

< 지방분산 정책에 반영되어 있는 피드백 루프 >

▷ 수도권으로의 권력 집중에 의한 강화 루프(R1)와 투자 집중에 의한 강화 루프 (R2), 이 양자의 결합(R3) 등에 의해 수도권 집중의 악순환이 발생

(14)

▷ 비수도권에서는 경쟁력 저하와 투자 감소의 악순환적 강화 루프가 형성(R4, R5)

▷ 수도권 기능의 지방분산을 통해 수도권과 비수도권의 격차를 줄이는 것이 정 책의 의도(B1, B2)

2) 정책에 반영되지 못한 루프

< 지방분산 정책의 전체 피드백 루프 >

▷ 비수도권으로의 기능 이전은 비수도권 내의 지역 간 격차를 심화시키는 역할을 함으로써 결국 비수도권 내의 경쟁력 차이의 확대를 초래(R6)

▷ 수도권 기능의 지방분산은 수도권의 불만을 무마하기 위한 수도권 규제 완화를 불가피하게 수반(R7)

▷ 지방분산은 집적의 경제 효과를 낮추어 생산성 저하를 불러옴으로써, 국가경쟁력 하락과 기업의 해외 이전을 야기(B5)

▷ 수도권 기능의 이전은 해당 지방의 자족성을 오히려 낮춰 투자와 기능의 유입에 제약을 가하는 효과를 야기(B6)

(15)

시스템사고에 입각한 정책설계방안(요약)

Ⅳ. 시스템적 정책설계 방안

1. 피드백 루프의 인식 1) 시스템 사고의 도입

□ 사고의 객관화 도구인 시스템 사고를 활용하여 정책 입단 단계에서 가능한 모든 피드백 루프를 파악

- 피드백 루프를 발견하는 도구로 인과루프지도를 활용

- 피드백 루프 인식의 제약 요인들을 제거하기 위한 조직적인 노력을 병행

․실패의 용인, 다양성의 조장, 토론의 활성화 등을 추구 2) 다양한 입장의 통합

□ 가능한 모든 피드백 루프를 파악하기 위해서는 다양한 입장을 가진 사람들의 생각 을 통합하는 것이 필요

- 다양한 입장을 통합해가는 데 인과루프지도를 대화의 수단으로 활용

․다른 접근에 대해 열려 있어야 자신의 사고 함정으로부터 벗어나는 것이 가능 - 제도적인 협의기구를 구성하고 관련 당사자의 반응에 대한 폭넓은 조사를 수행

․정책 입안 과정에 이해 관계자들이 함께 협의하고 조정할 수 있는 과정을 포함

․관련 당사자에게 정책에 어떻게 반응할지를 직접 질문하는 사전 조사를 수행 2. 종합적 처방책의 강구

1) 비의도 루프의 억제

□ 정책을 둘러싼 피드백 루프 중 의도한 루프는 활성화하고 의도하지 않은 루프는 억제하는 처방을 강구

- “급한 불 끄기”식의 대응 방식에서 탈피하여 의도하지 않은 결과를 최소화할 수

(16)

있는 효과적인 정책 개입 지점을 신중하게 선택

- 의도하지 않은 루프의 작동을 억제하기 위해서는 링크를 차단하거나 새로운 링크 를 추가하는 조치가 필요

2) 정책 지렛대 분석의 제도화

□ 시스템 사고를 필수화하고 시뮬레이션 분석을 제도화

- 중요한 정책을 수립하는 경우 다양한 피드백 루프를 인과루프지도로 분석하는 과 정을 반드시 거치도록 하고 인과루프지도 분석 방법을 정책 관련자에게 교육

- 중요 정책에 대해 정책 평가 모형을 구축하여 시뮬레이션을 통해 정책의 효과를 사전에 충분히 테스트하는 것이 필요

․인과루프지도 분석만으로는 정책의 효과를 평가하는 데 한계가 존재 3. 사고 모형의 평가와 개선

1) 시스템 사고에 근거한 정책 평가

□ 지속적인 평가와 개선을 통해 부작용 없는 최적의 정책을 형성하는 것이 가능 - 정책의 입안과 실행은 일회적인 사건이 아니라 지속적인 과정

- 정책 자체에 대한 평가가 아니라 정책을 낳은 사고 모형에 대한 평가가 필요

․정책의 결과에만 초점을 두면 부작용과 오류의 근본 원인에 대한 파악은 불가능 2) 정책 학습의 제도화

□ 정책의 발전을 위해서는 끊임없는 의심, 테스트, 탐구, 학습이 필요 - 현실의 변화에 따라 우리의 사고 모형도 지속적인 갱신 과정이 필요

- 정책의 기반이 되는 지식과 사고 모형에 대해 끊임없이 의문을 제기하고 개선해나 가는 과정을 사회에 내재화

(17)

< 세부 목차 >

Ⅰ. 한국의 정책 현실 ··· 1

1. 문제 제기 ··· 2

2. 정책 부작용의 개념과 실태 ··· 3

1) 정책 실패와 정책 부작용 ··· 3

2) 정책 부작용의 역사적 고찰 ··· 4

3. 정책 부작용을 어떻게 줄일 것인가? ··· 10

1) 사후적 평가에 치중하는 기존 논의 ··· 10

2) 종합적 관점과 한계 ··· 10

3) 정책 부작용 예방 시스템 구축의 필요성 ··· 11

Ⅱ. 시스템 사고에 입각한 정책 부작용의 이해 ··· 18

1. 이해의 기초 ··· 19

1) 사고 모형의 한계 ··· 19

2) 부작용 발생의 기본 구조 ··· 20

2. 발생 구조의 유형화 ··· 24

1) 제어 실패형 ··· 24

2) 원상 회귀형 ··· 26

3) 불균형 심화형 ··· 27

4) 성장 한계형 ··· 28

3. 유형별 사례··· 30

1) 성매매 특별법(제어 실패형) ··· 30

2) 중소기업 보증제도(제어 실패형) ··· 32

3) 환율 방어 정책(원상 복귀형) ··· 34

4) 농공단지 조성 정책(불균형 심화형) ··· 36

5) 신용카드 활성화 정책(성장 한계형) ··· 38

Ⅲ. 과거 정책사례의 분석 ··· 41

(18)

2) 부동산 정책의 전제 ··· 43

3) 부동산 정책에 반영되지 못한 피드백 루프 ··· 46

2. 저출산 대책··· 53

1) 저출산 대책의 배경 ··· 53

2) 저출산 대책의 내용과 반영된 피드백 루프 ··· 55

3) 저출산 대책에 반영되지 못한 피드백 루프 ··· 57

4) 저출산 대책의 한계 ··· 62

3. 지방분산 정책 ··· 65

1) 지방분산 정책의 기조논리에 대한 시스템 사고적 접근 ··· 65

2) 시스템 사고를 통한 지방분산 정책의 피드백 구조 재검토 ··· 71

3) 지방분산 정책의 한계 ··· 76

4. 반영되지 못한 피드백 루프의 특성 ··· 78

Ⅳ. 시스템적 정책설계 방안 ··· 81

1. 피드백 루프의 인식··· 82

1) 시스템 사고의 도입 ··· 82

2) 다양한 입장의 통합 ··· 83

2. 종합적인 처방책의 강구 ··· 84

1) 비의도 루프의 억제 ··· 84

2) 정책 지렛대 분석의 제도화 ··· 85

3. 사고 모형의 평가와 개선 ··· 87

1) 시스템 사고에 근거한 정책 평가 ··· 88

2) 정책 학습의 제도화 ··· 88

부록: 시스템 사고의 개요 ··· 90

<참고 문헌> ··· 97

(19)

한국의 정책 현실

1. 문제 제기

2. 정책 부작용의 개념과 실태

3. 정책 부작용을 어떻게 줄일 것인가?

(20)

1. 문제 제기

다원화, 민주화, 세계화로 대표되는 정책 환경의 구조적 변화로 인해 정책 현안에 대 한 해결책을 찾기가 점점 어려워지고, 정책의 결과 또한 예상했던 것과는 다른 방향으 로 전개되는 경우가 과거에 비해 늘고 있다. 정책 환경이 단순하고 정책의 이해관계자 가 복잡하지 않았던 과거에는 정책의 결과 또한 의도한 것에서 크게 벗어나지 않았다.

특히 정책 목표를 실현할 정책 수단이 자원 측면에서 빈약한 경우일지라도 물리적 강제 력을 활용하여 정책을 성공시킬 수가 있었다. 하지만 1987년 이후 민주화와 함께 사회 는 다원화되었고, 1990년대 이후 동서 진영의 대립이 막을 내리면서 단일 슈퍼파워에 의한 세계화가 가속되었다. 이러한 상황에서 일국 내의 정책 사안들은 점점 더 다원화, 다층화, 복합화 되어갔다. 이에 따라 관료기구가 더욱더 세분화되는 동시에 정책 결정 과정에 참여하는 이해당사자의 수가 급격히 증가하였다. 특히 시민사회의 성장은 정부 의 정책 결정 과정에서 더 큰 개방성과 포용성, 그리고 공공적 책임을 요구하게 되었다.

이와 같은 정책 과정의 구조적 변화는 정책에 대한 시각을 근본적으로 바꾸어놓았다.

이제 국민과 정책 평가자들은 산업화 단계와는 비교할 수 없을 만큼의 높은 잣대로 정 책의 성과를 평가하고 있다. 과거 단순히 정책 방향의 타당성이나 정책 목적의 달성 여 부 등을 평가하는 단계에서 벗어나 정책의 합리성과 효과성을 보다 정밀한 잣대로 평가 하려는 경향이 번지고 있다. 그에 따라 정책 평가는 합법성 검사, 즉 부정부패 여부를 판단하는 데서 탈피하여 회계학적 도구와 경영학적 재무지표를 활용해 정책의 성과를 진단하는 정책 감사의 형태로 진보되어왔으며, 나아가 정책의 부작용을 예방하는 데까 지 관심의 영역을 넓히고 있다. 구체적으로 이러한 경향은 정책에 대한 전략 평가로 이 어지고 있는데, 정책의 경로와 성과 등을 미리 그려보고 사전적으로 정책을 조정하는 것을 선호하는 방향으로 나아가고 있는 것이다.

국내의 경우 그동안 정치적 경쟁의 중심에서 정책이 밀려나 있던 것이 사실이다. 이 로 인해 정책 평가에 대한 관심도 사후적 평가에 집중되어왔고, 그것도 정부 내 평가기 관의 관례적인 행사로 치부되어왔다. 그러나 최근 들어 매우 중요한 정책들이 다양한 평가자나 심판자에 의해 좌절되기도 하고, 활동적인 참여자들에 의해 치열한 논쟁의 대 상으로 발전하기도 하며, 혹은 반복적인 정책 실패로 인해 풀어낼 수 없는 난제로 인식 되는 경우를 목격하면서 정책 부작용이 초래하는 엄청난 비용을 줄이기 위한 예방적 노 력이 필요하다는 공감대가 형성되고 있다. 이 보고서는 바로 이러한 문제의식에서 출발 하여 정책 부작용을 예방할 수 있는 정책설계 방안을 시스템 사고를 통해서 모색하는 것을 목적으로 한다.

(21)

시스템사고에 입각한 정책설계방안

2. 정책 부작용의 개념과 실태 1) 정책 실패와 정책 부작용

정책 실패의 개념을 정의하는 데에는 성공과 실패를 가르는 기준에 따라 몇 가지 시 각이 있다. 먼저 정책 목적의 달성 여부를 중시하는 시각에서는 정책 실패를 정부가 정 책 문제를 해소하기 위하여 정책을 수립하고 집행하였으나 의도한 소기의 목적을 달성 하지 못한 것이라고 정의한다(김도훈, 2003; 염재호․박국흠, 1994; 안병철, 2002). 이와 유사한 시각으로는 정책을 조직의 목적과 목표를 달성하기 위해 수립된 사업이라고 정 의하고, 정책 실패를 일정한 시점에서 조직의 목적과 목표를 성취하지 못한 상태를 의 미하는 것으로 보는 입장이 있다(김형렬, 1999). 또한 잉그램(Helen Ingram)과 만(Dean Mann)은 정책 실패를 의도한 정책 목표와 나타난 정책 결과의 차이로 설명한다. 즉, 의 도한 것을 성취하지 못했거나 의도했던 결과를 산출하지 못했다고 판단하는 것을 뜻한 다(Ingram & Mann, 1980, p.11)

그런데 어떤 정책이 실패인지 아닌지를 판단하는 기준은 단순하지 않다. 평가자의 의 도, 평가지표, 평가 시점의 변화된 현실 등이 모두 정책 평가에 영향을 미칠 수 있기 때 문이다. 따라서 정책 목적의 달성 여부만으로 정책의 성공과 실패를 판단하는 것은 자 의적일 수 있다. 실제로 목표 달성에는 성공했지만 정책 실패로 평가받는 경우도 있고, 반대로 목표 달성에는 실패했지만 성공으로 평가받는 정책도 있다. 이러한 현상은 정책 의 실패가 단순히 정책 목표의 실현 여부만으로 판단될 수 없음을 의미한다. 결과 중심 의 이분법적 판단에 근거해서 ‘정책 실패’를 살펴보는 것은 이론적으로는 가능할지 모르 겠지만 현실적으로는 결코 용이하지 않다. 평가 주체에 따라 ‘의도한 것’에 대한 해석이 상이하며, 평가 시점에 따라 결과가 달리 나타날 수 있기 때문이다. 정책 결정 과정이 일회성 활동이 아닌 순환적인 과정이라고 한다면, 정책 실패는 정책 평가의 한 국면에 서 나타난 특수한 결과라고 볼 수 있다. 따라서 정책 실패는 정책 평가라는 보다 거시 적이고 동태적인 정책 과정의 일부로서 간주되고 논의되어야 한다(정익재, 2002).

정책의 성패는 현실적인 맥락과 다른 정책과의 관계 속에서 가려진다(최성두, 1998).

이처럼 정책 실패를 정책 평가의 큰 테두리 내에서 다룰 수 있는 거시적․동태적 개념 (정익재, 2000)으로 파악할 때, 정책 실패를 예방할 수 있는 유용하고 풍부한 대안을 탐 색할 수 있다. 다시 말해서 정책은 목표치로만 평가할 수는 없는 것이며 다른 파급 효 과도 고려하여 평가되어야 하고, 정책의 목표가 사회적인 기대와 조화되는지도 검토되 어야 한다(송하진, 1994).

따라서 특정 시점에서 특정한 기준으로 정책의 성패를 가름하기보다는 정책이 현실과 상호 작용하고 다른 정책과 상호 영향을 주고받는 과정에서 발생하는 여러 가지 문제를

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보다 거시적이고 동태적인 측면에서 조명할 수 있는 정책 부작용의 개념으로 접근하는 것이 정책 평가의 政治화를 탈피하고, 예방과 치유를 위한 자원을 획득하는 데 유용할 것이다. 정책 실패가 정책 목적 달성 실패, 또는 정책에 대한 사회적 기대 배반이라는 가치 중심적 판단에 입각한 개념이라면 정책 부작용은 정책의 부정적 영향을 총칭하는 개념으로서 정책의 逆효과와 非효과 등을 포함한다.

정책 부작용 연구는 해당 정책을 비판하는 것을 추구하기보다는 또 다른 정책 실패를 미연에 방지하려는 긍정적인 차원에서 고찰되어야 한다. 또한 정책의 수립 및 집행 단 계의 시대적 상황이 감안되어야만 객관적인 평가가 가능할 것이다(김종범, 2004).

2) 정책 부작용의 역사적 고찰 (1) 시기별 정책 기조의 변화

1960년대 조국 근대화 전략이 제시된 이후 한국경제는 비약적으로 성장하였고, 강력 한 정치리더십과 일관된 전략 하에 경제ㆍ사회 정책이 체계적으로 전개되었다. 이 시기 국정 담당자들은 냉전으로 인한 진영 간 대립과 내부 경제․사회적 혼란 등, 대내외 정 책 환경을 고려하여 국가 역량을 결집하고 분명한 지향점을 제시하여 성장의 견인차를 마련하고자 노력하였다.

정치적으로는 권위주의 시대였고 경제적으로는 도약기였던 1987년 이전 시기에는 안 보와 번영을 국가 전략의 중점에 두고 정책이 전개되었다. 안보 정책으로는 한미동맹을 축으로 한미일 공조체제를 형성하는 데 주력하였고, 경제정책으로는 산업구조 고도화를 통해 수출 중심 산업을 지속적으로 육성하였다. 이를 위해 수출 100억 달러라는 구체적 인 목표 하에 불균형 성장론에 근거한 수출 드라이브 정책을 구사하였다. 하지만 이 시 기는 사회 정책이 제대로 형성되지 못했다는 한계를 노정하고 있었다.

1987년 민주화 이후는 사회적 요구에 부응하여 안보, 번영, 조화 등 국가 전략의 균형 을 도모하였으나, 리더십의 한계로 절반의 성공에 그쳤다고 할 수 있다. 먼저 정치민주 화에 걸맞은 제도 개혁으로 정책의 중심이 이동하였다. 문민정부 하에서는 금융실명제 실시, OECD 가입 등 정책의 다각적인 파급 효과를 신중하게 고려하지 못한 정책이 속 출하였고, 사회적 요구를 수용한 사회보험 확대와 주택 200만 호 건설 정책은 단기적인 정책 효과를 거두기는 하였지만 중장기적으로는 정책 운영에 부담이 되었다는 지적을 낳았다. 권위주의 시대의 안보 정책 기조는 문민정부로까지 이어지다가 국민의 정부가 출범하여 햇볕정책으로 선회되었으나 이후 국론이 모아지지 못하는 모습을 보이고 있 다. 또한 경제개발 시기 이후 번영 전략이 취약한 가운데 새로운 성장 동력을 마련하는 작업이 파행을 겪거나 지연되었다. 정보통신 부문에서 CDMA 개발은 매우 효과적이었

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시스템사고에 입각한 정책설계방안

으나 벤처 육성과 외자유치 정책은 여러 가지 부작용을 동반하였다. 한편, 참여정부 출 범 이후에는 초기 2년 여 동안 소위 4대 입법 등 정치‧사회 개혁 프로그램의 추진을 둘 러싼 국론의 분열, 행정수도 이전 등 정치사회적 이슈의 급속한 전개가 이어지면서 신 성장 동력에 대한 탐색과 논의가 소홀해지는 모습이 나타나기도 하였다.

<표 Ⅰ-1> 시기별 경제 정책 기조의 변화

1960년대 1970년대 1980년대 1990년대~

정책 목표 경제개발

수출기반 조성

중화학공업화 고도성장

경제안정 산업구조 조정

개방화·자유화 형평·효율 조화

금융재정정책 정부의 금융개입 재정투융자 확대

기업지원 조치 정책금융, 부가세

시중은행 민영화 긴축재정 물가안정

금리자유화 조세부담률 증대

공기업민영화 정부-기업 관계 정부의 일방 주도 정부의 기업지원 대기업 성장 공정거래정책

복지정책 - - 의료보험 도입

국민연금 시행 기초생활보장제도

(2) 역대 정부 정책 부작용의 일반적 특징

역대 정부가 행한 주요 정책의 성공과 실패, 순기능과 부작용을 분석하기 위해서는 평가의 기준이 필요하다. 일반적으로 정책 과정을 중심으로 정책을 평가하는 데에는 다 음 4가지 축을 활용하는 것이 풍부한 설명력을 제공한다.

① 정책 목표 설정의 타당성: 실현 가능성을 기준으로 장단기 정책 목표 설정

② 정책 수단의 적합성: 내ㆍ외부 정책 자원의 효과적 배치 및 활용

③ 환경 변화에의 적응성: 국내외 정책 환경의 변화에 능동적으로 대응

④ 이해관계 조정 능력: 효과적인 정책 리더십과 의사소통 능력의 발휘

정책 목표 설정이 타당하지 않은 정책은 정책 형성이 원활하지 않을 것이고 집행 과 정에서도 많은 저항을 야기할 것이다. 따라서 정책 목표는 실현 가능성을 기준으로 장 기 목표와 단기 목표를 함께 고려하여 설정되어야 할 것이다. 단기 목표가 분명하고 장 기 비전도 확보한 정책일 경우, 성공 가능성이 높다.

그런데 정책 목표가 잘 설정된다고 해서 정책 성공이 보장되는 것은 아니다. 일반적 으로 성공한 정책들은 정책 목표를 달성할 수 있는 정책 수단을 채택하고 있다. 반면, 정책 수단이 미비하거나 졸속으로 추진됐던 정책들은 많은 부작용을 양산했다. 1996년

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말의 노동법 개정 시도, 농업 투ㆍ융자사업, 방폐장(방사성폐기물처리장) 건설 등은 기 본적으로 정책 수단이 미비하거나 잘못 채용됨으로써 정책 목표 달성에 실패하였던 것 이다.

정책 집행자들에게 있어서 정책 수단의 합리적 선택 및 효과적 구사와 함께 또 하나 중시되는 것은 정책 환경 변화에 적응하는 능력이다. 정책 담당자들이 정책 과정에 대 해 체계적인 관리 시스템을 마련하고 정책 입안 당시와는 다른, 변화하는 정책 환경에 능동적으로 적응할 때 비로소 정책의 성공 가능성이 높아지는 것이다. 금융실명제, 벤처 육성, 교육평준화 등의 정책은 정책을 둘러싼 대내외 환경의 급속한 변화로 정책 형성 및 입안 시기와는 다른 상황이 전개되는 데에도 불구하고 체계적인 대처나 행태의 변화 를 도모하지 못함으로써 정책의 취지를 지속적으로 살리지 못해 실패한 것들이다.

한편, 정책 집행은 다양한 정책 이해관계자들과의 역동적인 상호 작용 과정을 포함한 다. 정책은 이러한 과정을 거치면서 그 내용이 첨삭과 굴절, 변형, 통합, 심지어 폐기되 기도 한다. 따라서 제아무리 타당한 정책 목표와 풍부한 정책 수단, 그리고 환경 변화에 능동적으로 적응하는 체계적 관리가 동반된다고 하더라도 정책 집행에 따른 이해관계를 합리적으로 조정하지 못한다면 정책은 성공하기 어렵다. 이러한 상황에 빗대어 정책을 예술에 비유하는 것이다. 실패한 정책들은 예외 없이 이해관계 조정에 실패하였다. 국민 의 동의가 부족했던 금융실명제, OECD 가입, 행정수도 이전 등은 정책 후유증이 심했 고, 정책 집행 부처 간 의견 조율이 미흡했던 벤처 육성과 농업투융자 사업의 경우에는 정책의 성과가 미약했다. 또한 정책 이해관계자들로부터의 의견 수렴이 부진했던 방폐 장 건립 문제와 고교평준화 정책은 논란이 증폭되었던 경험을 갖고 있다.

(3) 시기별 특성

박정희 정부에서 노무현 정부에 이르기까지 국가 인프라 구축과 경제발전, 그리고 사회통합을 위한 다양한 정책들이 추진되었다. 앞서 이러한 정책들의 기조와 4가지 기 준에 따른 성과 평가를 개략적으로 기술하였다. 많은 정책이 성공과 실패의 잣대를 기 준으로 나눠지지만 사실상 대부분의 정책은 이 같은 이분법에 의해서 명확하게 구분되 기 어렵다. 또한 역사적 맥락을 고려할 때 정책 집행의 난이도 및 효과적 집행을 위한 물리력의 강도가 각기 달랐던 시기를 일정한 기준에 의해서 재단하는 것은 분석의 효용 을 낮출 수 있다. 그에 따라 각 정부별로 정책의 특성과 공과를 통시적 시각에서 조명 해보고자 한다.

먼저 박정희 정부 시기는 정책 목표가 뚜렷했으며 자원적 측면의 정책 수단은 부족했 지만 강제력 측면의 정책 수단은 풍부했던 시기로 볼 수 있다. 아울러 환경 변화에 체 계적ㆍ능동적으로 적응할 수 있는 리더십과 정책 집행자들의 열정이 발휘되었던 시기였

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시스템사고에 입각한 정책설계방안

다. 또한 사회적으로 미분화되어 있던 시기였으므로 정책 이해관계자들이 비교적 많지 않았다. 따라서 정책 형성이 위에서부터 일방적으로 이루어지는 경우가 많았고, 정책 입 안 역시 집권 후반기로 가면서 비교적 용이하였다. 한편, 장기 집권의 안정적 기반은 정 책 목표를 장기적으로 설계할 수 있는 밑받침이 되었다. 이 시기에 새마을운동, 경제개 발 5개년 계획과 같은 장기 전략과 경부고속도로 건설과 같은 대형 사업이 추진될 수 있었던 것도 바로 이러한 장기 집권과 무관하지 않다.

전두환 정부에서 정책 운영의 틀은 박정희 정부 시기와 크게 다르지 않았다. 경제정 책의 기조가 고도성장에서 안정화로 전환되기는 하였지만 중화학공업화 과정에서 나타 난 무리한 투자의 후유증을 치유하는 차원이었으며, 국가 번영 전략의 축은 크게 달라 지지 않았다. 따라서 정책의 목표 또한 장기 비전을 고려하여 추진되었고, 새마을운동과 경제개발 5개년 계획도 계속 유지되었다. 정책 수단의 경우 자원적 측면에서는 확충된 데다가 강제력 측면에서는 박정희 정부 시기와 크게 차이 없이 유지되었다. 한편, 경제 정책 전문 관료의 주도로 정책 환경 변화에 적응하기 위한 안정화 전략과 산업구조 조 정이 이루어짐으로써 체계적이고 능동적인 정책 관리가 가능하였다. 그러나 정책 이해 관계자에 대한 설득 과정에서는 변화된 환경을 반영하지 못해 많은 충돌이 나타났다.

방폐장 건립은 이 시기에 최초로 시도되었지만 과거와 같은 수직적이고 일방적인 방식 으로 문제를 해결하고자 함으로써 성공을 거두지 못했다.

노태우 정부에서는 주택 200만 호 건설, 인천국제공항 건설 등 많은 초대형 사업이 추진되었다. 주택 200만 호 건설은 주택가격 폭등과 주택 부족의 해소라는 단기적 정책 목적에 따라 시작되었고, 인천국제공항 건설은 동북아 허브 공항을 만들어 항공 수요에 대응하고자 하는 보다 장기적인 목적에서 착수되었다. 두 정책은 정책 목적에서는 타당 성을 갖고 있었지만 자원적 측면에서 정책 수단이 부족했고, 변화에의 적응성이 다소 떨어지는 한계를 지니고 있었다. 따라서 사업 진행 과정에서 여러 가지 굴절이 나타났 다. 주택 200만 호 건설의 경우 과잉 투자로 목표가 초과 달성되는 등 정책 관리 체계 에 문제가 있었다. 인천국제공항 건설도 정책 결정이 지연되어 사업 진행이 원활하지 않았다. 여러 한계에도 불구하고 주택 200만 호 건설은 국민 동의를 획득했다는 점에서 사업 추진의 탄력을 배가할 수 있었다. 또 인천국제공항 건설은 사업 추진이 지연되어 2001년에서야 완공이 되었지만 건설 기술을 한 단계 끌어올리는 계기가 되었다.

김영삼 정부 시기는 정치발전의 초석을 놓고 사회 전반의 질서를 의욕적으로 문민화 하려고 하였다는 점에서 긍정적인 평가를 할 수 있다. 하지만 정책 목표가 단기적 성과 와 정치적 고려에 맞추어져 있었기에 정책 수단의 활용이나 변화 관리 체계가 미흡하였 다. 금융실명제의 전격적 실시와 농업투융자 사업, OECD 가입, 노동법 개정 등의 처리 방법에 무리가 많았고, 제도 기반을 구축하는 데에서도 성공적이지 못했다. 또한 세 정 책 모두 국민적 공감대가 부족한 상황에서 추진되어 이해관계 조정도 원활하지 못했다.

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김대중 정부의 경우, 경제위기의 와중에서 출범한 관계로 위기 극복에 초점을 맞춘 정 책을 주로 구사하였다. 빅딜은 구조조정을 통해 국제경쟁력을 확보하기 위해 시도된 정 책이었으며, 벤처 육성은 첨단 신산업을 부흥하여 새로운 성장 동력을 확보하는 한편 고 용구조를 다변화하려는 시도였다. 정책목표에는 타당성이 있었지만 정책 형성과 입안 과 정이 짧고 정책 수단도 제한적이었다. 정책 관리 체계에도 일부 허점이 드러나, 벤처 육 성 정책의 경우 직접 금융 시장을 통한 자본 공급에서 건전성 감독이 제대로 이루어지 지 못하는 문제점을 노출하였다. 또한 빅딜의 경우에도 경기 특성을 고려하지 못한 무리 한 추진으로 후유증을 겪었고, 정책의 마무리도 미흡하였다. 한편, 두 정책 모두 비상 상 황에서 나온 정책이었으므로 이해관계 조정이 원활하지 못했다. 벤처 육성 정책은 국민 의 정부의 핵심 시책으로 자리잡다 보니 부처 간 정책 경쟁이 과도하게 진행되어 일부 낭비적 요소를 낳기도 하였다. 빅딜의 경우에는 강력한 구조조정 정책이었기에 고용불안 을 초래하였고, 흡수되는 사업체가 소재한 지역에서는 지역감정을 자극하기도 하였다.

일명 참여정부로 불렸던 노무현 정부에서는 국민과 함께 하는 민주주의, 더불어 사는 균형발전 사회, 평화와 번영의 동북아 시대라는 3대 국정목표를 표방하였다. 그러나 집 권 초기 북핵 위기, 미-이라크전 발발, 카드채 및 신용불량자 사태 등으로 인해 정책운 영 여건이 매우 취약하였고, 2004년에는 대통령 탄핵이라는 초유의 상황을 맞이하면서 국정운영의 기본 틀을 공고화하는 것이 지연되었다. 2005년 벽두에 대통령이 “동반성장 전략을 통한 선진경제 구현”이라는 정책비전을 제시하면서 참여정부 국정운영의 기조가 정식화되었는데, 동반성장은 성장잠재력 확충과 사회안전망 확대를 양대 축으로 하는 국가전략이라고 할 수 있다. 성장잠재력 확충을 위한 전략의 기조는 혁신이었고, 사회안 전망 확대를 관통하는 정책이념은 통합이었다. 하지만 이러한 국정운영전략은 불가피하 게 모순된 정책내용을 공존하게 함으로써 제한적 정책성과로 귀결되었다. 핵심 정책이 었던 양극화 해소의 경우, 초기에는 제도적‧문화적 인프라가 취약한 상황에서 북구형 노사정협의모델을 追隨하고자 하였고, 집권 중기 이후에는 수출과 내수 간의 균형을 목 표로 신기술산업 및 부품소재산업, 그리고 지식서비스산업의 육성을 통한 일자리 창출 을 추진하였다. 집권 후기에 들어서도 양극화 해소에 뚜렷한 성과가 나타나지 않자 정 부는 2006년, 사회투자국가론에 입각하여 사회서비스 일자리 80만개 창출 등을 제시하 기도 하였다. 하지만 정책목표 선정에 있어서 선택과 집중이라는 전략성이 미흡한데다 서비스산업의 발전의 경우는 경제성장의 결과이지 의도적 육성의 목표가 될 수 없었다 는 점에서 정책의 한계가 내재되어 있었다. 한편, 경쟁력 강화와 일자리 창출을 위한 또 하나의 정책 축인 FTA의 동시다발적 추진은 정책목표의 타당성에도 불구하고, 참여정 부가 역점을 두었던 양극화 해소 정책대상인 저경쟁력 계층의 반발을 불러왔고, 정부가 이를 효과적으로 조정하지 못함으로써 그 성과가 미진하였다. 양극화 해소와 함께 참여 정부 역점 시책 가운에 하나인 균형발전정책은 입안과정에서는 부분적인 지지를 받았지

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시스템사고에 입각한 정책설계방안

만, 여러 부처들이 유사한 정책을 쏟아내면서 분권을 통한 지역발전보다는 발전역량의 지역분산으로 연결되고 말았다. 아울러 급격한 가격상승으로 인해 참여정부 기간 내내 핵심 정책이슈로 자리 잡았던 부동산시장정책은 정책목표의 혼선과 정책수단의 적합성 저하, 이해관계의 분절로 인한 반발의 확산, 그리고 급변하는 시장과 소비자 선택에 비 해 정책대응이 지체되면서 가격 진정과 재상승이 반복되는 양상을 노정하였고 정책신뢰 의 저하를 야기하기도 하였다.

<표 Ⅰ-2> 정책 아이템별 분석

구분 목표 타당성 수단 적합성 변화 적응성 이해관계 조정 고교평준화

(1974~)

과열경쟁 방지 公益-私益 충돌

부작용 대비책 미흡 평준화·비평준화

공존

정책의 경직성

이념논쟁 집착 의견 수렴 부족 방폐장 건립

(1986~2006)

방사성폐기물 처분 지역경제 지원

권위주의적 접근 투명한 절차 부재

사후적 제어 미진 강경 대응 일변도

소극적 의견 수렴 기술적 의사결정 주택200만호 건설

(1988-1992)

주택보급 증대 주택가격 안정

주택 대량 공급 투기억제 병행

과잉 투자

목표 초과 달성 국민동의 획득 인천공항 건설

(1989-2001)

동북아 허브 공항 항공 수요 대응

민간의 기술 활용 외국계 컨설팅 활용

정책 결정 지연

2단계 사업 추진 리더십, 솔선수범 금융실명제

(1993) 투명성 제고 부패 방지에 한계 인센티브 부족

실명제 우회 가능 금융종합과세 연기

국민동의 부족 제도 보완 미진 농업투융자 사업

(1994)

경쟁력 강화 살기 좋은 농촌

제도 정비 미비 부적합 사업자 선정

공급자 위주, 농민보호, 정치논리

부처 이기주의 정책의 사장·왜곡 OECD가입

(1996)

경제 체질 개선 국제화에 대응

단기충격 방지 미흡 선진국 환상 초래

금융감독체계 미약

성장 일변도 정책 국민 공감대 부족 노동법개정

(1996)

법체계 선진화 노동유연성 제고

졸속 처리 선택 정부가 논의 未참여

정책 선택 시기 부적절 파업 대응 혼선

이해대립 유발 부처 간 견해 차이 벤처 육성

(1997)

첨단 신산업 육성 고용구조 다변화

벤처투자조합 결성 코스닥 시장 활성화

건전성 감독 실패

직접금융 관행 정착 부처 간 정책 경쟁 빅딜

(1998)

원활한 구조조정 국제경쟁력 확보

금융제재 등 사용 여론몰이 방식

정책의 마무리 미흡 경기특성 未고려

고용불안 자극 지역감정 부채질 양극화 해소

(2005~2007)

사회통합 일자리 창출

선택과 집중 미흡 정책간 내재적 한계

서구의 정책경험 이식에 치중

성장친화적 정책수단 발굴 지체 국토균형발전

(2003~2007)

지역갈등 해소 지역간 동반 성장

유사 정책 프로그램의 중복

도시경쟁시대를 의식한 거점개발

미흡

정치사회적 아젠다로 변질

부동산시장 안정 (2003~2007)

가격 급등 저지 국민 주택 공급

대증적 정책에 치중 정책시차 고려 미흡

시장변동 대응 지체 유동성 확대에 대한

체계적 대응 부족

이해관계 분절 정책신뢰 저하

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3. 정책 부작용을 어떻게 줄일 것인가?

1) 사후적 평가에 치중하는 기존 논의

정책 부작용의 원인에 대한 기존의 논의는 크게 3가지 측면에서 한계를 가지고 있다.

첫째, 정책 형성과 정책 입안 등 정책 집행 이전 단계보다는 정책 집행 이후 단계에 관 심을 집중하고 있다는 점이다. 이러한 관점은 정책 부작용을 사전적으로 예방하기보다 는 정책 부작용을 사후적으로 교정하는 것에 주안점을 두는 경향을 대변하는 것이다.

정책 실패의 원인을 논의하는 연구자들이 주로 이러한 경향을 보이고 있는데, 특히 일 부 학자들은 정책 실패의 원인으로 정책 결정자와 집행자와의 의사소통을 지적한다. 민 진(1985)의 경우는 정책 결정자와 집행자 간 의사소통의 문제가 정책의 성공 여부에 직 결된다고 주장하며, 한세억(1998)도 정책 집행 과정에서 의도된 목표가 효과적으로 달성 되지 못하는 현상을 정책 결정과 집행 사이의 연결고리(link)가 불완전하게 나타나는 조 직 설계상의 문제 탓으로 돌리고 있다. 또한 김도훈(2003)의 경우에는 시화호 개발 사업 을 분석하면서 정책의 집행과 조정 과정에서 정책 오차가 수정되고 학습되지 못하여 실 패가 일어났다고 봄으로써 역시 정책 집행 단계에 초점을 맞추고 있다.

둘째, 개별 정책사안의 실패 원인을 규명하는 데에서 지나치게 철학적․윤리적인 문 제를 제기하는 경우를 들 수 있다. 이원희(1999)는 지속적인 시행착오를 겪은 시화호 개 발 문제를 해결하기 위해서는 환경 정책에 대한 분석, 총체적 정책 설계, 자연과학과 사 회과학의 융합, 관련 기관 간의 유기적 공조 체계 유지가 필요하다고 제시하고 있고, 김 순영(2005)은 김대중 정부의 신용카드 정책에서 도덕적 해이가 일어났고, 민주적 대표성 및 책임성의 원리가 경제 정책 결정 과정에서 작동하지 않은 까닭에 정책 실패가 일어 났다고 주장하고 있다.

셋째, 정책 실패의 원인을 제도적, 행태적 요인에서 찾고 있지만 개별사안의 특수한 사정에 초점을 맞춰 일반적이고 거시적인 관점을 놓치는 경우이다. 고재경(2002)은 축산 폐수 관리에서 정보 불균형 문제, 정책 공급자의 지대추구 문제 등을 실패 요인으로 분 석하고 있는데 미시적 분석에만 그쳤다는 비판에서 자유롭기는 어려워 보인다.

2) 종합적 관점과 한계

이러한 기존 논의의 한계를 극복하기 위해 종합적인 관점을 제시하는 김종범(2004)은 정책 실패의 원인을 의제 설정, 정책 결정, 정책 집행 단계 등 정책 과정의 각 단계에서 찾고 있다. 그는 먼저 의제 설정에서의 실패로는 정책 문제에 대한 정확한 이해나 분석

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시스템사고에 입각한 정책설계방안

없이 정책 수립을 할 경우 나타날 수 있다고 보고 있다. 정책 결정 단계에서는 사회ㆍ 경제적 환경과 같은 국내․외적 변화, 정책 목표 달성을 위한 자원의 질적․양적 동원 상태가 적절하지 못할 때, 그리고 정책 결정 계층의 상호이해 조정이 실패했을 때에 정 책 실패가 나타날 수 있다고 보고 있다. 끝으로 정책 집행 단계에서는 정책 추진기관의 위상, 정책 추진담당자의 전문성 및 리더십 부족, 정책 추진 시에 요구되는 기술 및 전 문성의 미비, 불명확한 추진 주체, 부족한 정보 공유, 정책 실패로부터의 학습 부족, 조 정 기능의 미비, 불명확한 정책 목표, 현실 적합성이 부족한 정책 목표, 이해 당사자들 로부터의 지지 부족 및 저항, 의견수렴의 부족, 그리고 관련 기관들 간의 협조 부족 등 이 정책 실패의 이유가 된다고 지적하고 있다. 구체적인 정책 사례 분석에서는 한석태 (1999)가 청주신공항 건설 사업의 실패 요인으로 수요 예측의 부정확, 비현실적 정책 목 표, 무분별한 정책 변화, 집행의 무계획성, 운영상의 미비 등 정책 과정 전반에 걸쳐 문 제점을 지적하고 있는 것이 유사한 관점이라고 할 수 있다.

그러나 이러한 관점도 정책 부작용의 예방이라는 측면을 온전하게 조명하고 있지는 못하다. 의제 설정 단계에서 어떠한 장치를 도입하여 사전적으로 정책 부작용의 발생을 최소화할 것인가에 대한 답을 주고 있지 못하며, 간혹 의제 설정과 정책 결정 단계가 명확히 구분되지 못하는 문제가 존재한다.

3) 정책 부작용 예방 시스템 구축의 필요성 (1) 시스템 사고에 입각한 정책 부작용 분석

이상에서 살펴본 바와 같이 정책 부작용에 대한 기존의 논의는 정책에 대한 사후적 평가에 기초함으로써 정책 부작용에 대한 예방에서는 한계를 보인다. 특히, 많은 논자가 정책 부작용의 원인으로 제도적, 행태적 요인에 초점을 맞추고 있어 인간의 인지에 기 초한 정책 설계의 정교화가 가지는 중요성을 놓치고 있다는 문제점을 갖고 있다. 이러 한 기존 논의의 한계를 3가지로 나누어 정리하면 다음과 같다(김동환, 2001, pp.6~8).

첫째, 정책 부작용을 다루는 기존의 방법론에서는 행태들 간의 관련성에만 주목했다.

하지만 그러한 행태를 가져오는 원인 제공자로서 시스템의 구조에 대한 연구가 수반되 지 않는다면, 결과적으로 행태를 이해할 수도, 변화시키기도 어려울 것이다. 예를 들어, 두 행태 간에 상당히 높은 상관관계가 발견되었다고 가정했을 때, 두 행태가 동일한 구 조에 의해 연결되어 있다면 높은 상관관계는 당연한 결과일 뿐이다. 반대로 만약 두 행 태가 동일한 구조에 의해 연결되어 있지 않다면 높은 상관관계는 결과적으로 흥미로운 우연일 뿐인 것이다.

둘째, 정책 부작용의 원인에 관한 기존의 방법론에서는 ‘자극-반응’ 혹은 ‘자극-유기체-

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반응’이라는 도식화된 이분법을 사용했다. 여기에서는 반응이라는 행태의 원인으로서 외 부의 자극이라는 또 다른 행태가 중요하게 부각되면서 외부와 내부가 이분화된다. 하지 만 이러한 이분법은 극복될 필요가 있다. 모든 행태의 변화를 시스템 구조에 의해 내생 적, 혹은 자생적으로 이루어지는 현상으로 이해할 필요가 있는 것이다. 자극-반응의 단 선적 관계에서는 하나의 자극에 따른 하나의 반응을 기대한다. 하지만 피드백 구조에 의해 행태들이 서로 맞물려 있을 때, 각각의 행태들은 지속적으로 변화할 수 있다. 따라 서 지속적인 행태의 변화를 의미하는 동태성은 내생적인 설명 구조로서 피드백 구조를 필요로 한다.

셋째, 정책 부작용에 대한 기존의 방법론에서는 경험적 데이터에 크게 의존하는 경향 을 보여왔다. 하지만 비록 경험적인 데이터에 의한 증거가 없다고 하더라도 상식이나 직관에 근거하여 두 변수 간의 인과관계를 수식으로 설정할 수 있어야 할 것이다. 여기 서 중요한 것은 수치적인 정확성을 추구하는 대신에 상식적인 피드백 구조가 산출해내 는 행태의 개연성에 초점을 맞추는 일이다. 시스템적인 사고에서는 특정한 시점에 특정 한 변수의 값보다는 자기조절과 자기강화의 메커니즘, 그리고 상호 작용의 지속성에 따 른 파라미터의 변화를 더 중시한다.

(2) 선진국들의 정책 평가 초점의 변화: 사후 평가에서 예방적 평가로

사후적 정책 평가의 전통을 구축하고 평가 기법들을 발달시켜온 선진국들은 이미 1990년 이후부터 정책 실패와 부작용의 예방을 위해서 평가 방식을 전환하고 있다. 미 국은 정부 개혁을 통해 ‘예측하는 정부(anticipatory government)’를 강조하며 문제 해결 보다는 문제 예방에 주력하는 정부를 지향하고 있다. 또 프랑스의 경우는 정책 평가의 관리 모델을 만들고, 다중적인 정책 평가 전담기구들을 구축함으로써 보다 과학적인 정 책 평가에 접근하고자 노력하고 있다.

① 미국

미국에서는 클린턴 대통령 재임 시 ‘실적 평가법’이 제정되었는데, 그 필요성은 다음 과 같았다. 첫째, 연방정부사업에서 국민의 신뢰를 훼손시키는 낭비와 비효율, 국민수요 를 적절하게 충족시키지 못하는 정부 체계를 개혁할 필요가 있었다. 둘째, 사업 목적의 모호함, 성과에 대한 부정확한 정보 등에서 비롯되는 연방정부 관리자의 관리상의 심각 한 한계를 교정해야 했다. 셋째, 사업 성과에 대한 관심 부족에서 기인하는 의회의 정책 결정, 중복적 의사결정, 프로그램 조망에서의 한계 등의 문제들을 평가를 통해 개선할 필요성이 강하게 생겨났다. 요컨대 ‘실적 평가법’ 제정의 가장 큰 목적은 정부 정책의

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시스템사고에 입각한 정책설계방안

평가 결과를 통해서 책임성을 확보하겠다는 데 있었던 것이다.

이 법에서 특히 강조된 것은 ‘예측하는 정부’로서의 기능이다. 이는 문제 해결보다는 문제 예방에 주력하는 정부가 될 것을 요구하는 것이다. 예를 들어, 소방서는 고도의 화 재 진압 기술과 장비, 인력의 훈련에 대부분의 예산을 사용하지만 정작 화재 발생 원인 을 제거하는 데에는 의외로 소홀하며, 경찰은 범인 색출과 체포를 위한 온갖 기술과 인 력, 장비 확충에만 열중하고 범죄 발생 원인 자체를 파헤치는 데에는 별다른 예산과 노 력을 투입하지 않고 있다는 것이다. 또한 연방환경처는 예산의 99%를 공해 예방보다는 이미 발생한 공해의 처리 및 관리에 사용하고 있기도 하다.

따라서 문제의 발생을 방지하기 위해서는 앞날을 예측하고 이에 따라 행동해야 하며, 전략적으로 미래에 대처하기 위한 몇 가지 실천적인 조치가 있어야 한다. 이는 첫째, 예 산이 장기화되어야 하고, 둘째, 과목의 벽을 허문 예산 체계, 비상대비기금의 설치, 장기 단위의 결산회계제도 등 혁신적 아이디어가 필요하며, 셋째, 정부의 회계제도에 기업회 계처럼 감가상각의 개념을 도입해야 한다는 것이다.

② 프랑스

중앙집권의 성향이 강한 프랑스는 행정부 내의 심사평가 기능이 상대적으로 활성화되 어 있다. 행정부 주요 사업에 대한 심사 평가는 원칙적으로 각 부처의 감찰총국에서 자 체적으로 실시하여왔다. 즉, 관료권이 강한 행정 문화 속에서 지시 및 통제에 의한 평가 가 이루어져온 것이다. 하지만 이런 프랑스에서도 1990년 로카드(M. Rocard) 수상 재임 시에 추진된 ‘공공서비스 개혁 정책(renewal of the public service)’의 일환으로 전통적 인 정책 평가 체계의 문제점을 해소하고자 노력하기 시작했다. 이는 공공 서비스의 질 을 향상시키기 위해 평가라는 수단을 동원해야 하겠다는 취지로 이루어졌으며, 올바른 평가는 적절한 공공 서비스 제공의 척도가 될 것이라는 인식하에 추진되었다.

이 정책에서 분석한 전통적인 정책 평가 기준의 문제점은 다음의 4가지였다. 첫째, 사 후 평가에 치중하는 면이 강했다. 즉, 정책이 집행되고 난 후에 평가가 이루어져 효율성 이 떨어졌다. 둘째, 효과에 대한 평가의 한계를 노출했다. 과거의 평가는 오직 의도한 효과만을 염두에 두었지만 부수적 효과까지 포함하여 전반적인 영향을 검토할 필요가 생겨났다. 셋째, 체계적인 접근 방법과 평가의 기법에 대한 개발이 미흡했다. 세련된 기 법이나 접근 방법론이 체계화되지 않아 평가의 객관성과 신뢰성이 확보되지 못했다. 넷 째, 평가 결과의 실효성 확보가 미흡했다. 과거에는 사후 평가 결과에 관한 체계적 이행 관리가 이루어지지 않아 활용도가 저조한 면이 있었다.

따라서 정책 평가제도 개혁의 핵심은 공공 서비스 질 제고를 위한 평가의 역할과 이 를 통한 행정적 책임성 강조에 놓이게 되었다. 이에 따라 프랑스는 정책 평가의 관리모

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