시스템사고에 입각한 정책설계방안
부동산 정책을 검토해봄으로써 어느 정도 해답을 얻을 수 있다. 즉, 어떠한 메커니즘을 전제로 하여 부동산 정책이 성립되었는지, 그리고 어떠한 메커니즘들이 부동산 정책의 고려에서 제외되었는지를 살펴보고자 하는 것이다. 부동산 정책에 반영되지 못한 메커 니즘들을 발견함으로써, 우리는 강력한 관심과 지원을 받은 부동산 정책이 왜 미약한 효과만을 가져왔는지를 이해할 수 있을 것이다.
“이러한 투기적 수요는 부동산 가격 상승을 부채질하고 이는 다시 가격 상승 기대를 높여 매물이 사라지고 가격은 더욱 상승하는 악순환을 초래한다. 부동산 시장에 수급 불균형이 자주 발생하고 거품이 생기는 이유가 바로 이 때문이다. 한마디로 부동산 시 장은 불완전한 데다 가격 기능이 제대로 작동하지 못함으로써 시장 실패가 빈번히 나타 나는 시장이다.”(정문수, “부동산 투기, 서민 배고프게 만드는 주범”, 2005. 7. 27)
이러한 강화 피드백 루프는 악순환을 형성하고, 악순환에 의해 형성되는 거품은 브레 이크 없는 차량처럼 거품 붕괴를 향해서 질주한다는 것이다. 이에 대해서 정부가 개입 하여 거품 형성을 억제하지 않는다면, 국가경제 전체에 심대한 타격을 줄 수 있다는 점 에서 부동산 정책은 참여정부의 중요한 정책 과제로 부각되었다.
그런데 모든 강화 피드백 루프가 악순환이 되는 것은 아니다. 강화 피드백 루프는 악 순환이 될 수도 있지만, 선순환이 될 수도 있다(김동환, 2004). 문제는 특정 변수의 값이 임계 질량을 초과하느냐 그렇지 못하느냐에 달려 있다. 부동산 가격이 임계 질량 이상 으로 높으면 투기적 수요가 발생하고, 투기적 수요에 의해서 부동산 가격이 더 증가하 는 악순환에 빠진다. 그러나 부동산 가격이 임계 질량 이하로 억제되면 투기적 수요가 감소하고, 감소된 투기적 수요로 인해 부동산 가격이 더 감소하는 선순환이 발생할 수 있는 것이다.
그렇다면 부동산 가격을 억제하는 강력한 정책을 수행하면 부동산 문제는 해결될 수 있는가? 그렇지 못하다는 것이 정부의 인식이다. 부동산 가격을 억제하는 정책은 부동 산에 관련된 기득권층의 저항을 가져오고, 결국 부동산 정책이 다시 완화된다는 것이다.
부동산 정책은 끊임없이 저항에 부딪히면서 흔들리고, 그 결과 효력을 발휘하지 못할 위험을 안고 있다. 이러한 인식은 노무현 대통령의 다음 언급에서 나타난다.
“실제로 부동산 정책은 어렵습니다. 역대 정부가 계속해서 실패했습니다. 왜 실패했느 냐 하면, 저항 때문입니다.”(KBS, “참여정부 2년 6개월, 대통령에게 듣는다”, 2005. 8. 25.)
“지금은 기득권 세력이 부동산 정책은 반드시 실패할 것이라는 분위기를 조성하여 부 동산 정책을 조소 거리로 만들려는 심각한 전선이 형성되어 있는 상황이다. 심각한 문 제이다.”(수석보좌관회의, 2005. 6. 14.)
이와 같은 인식을 인과루프지도로 표현하면 <그림 Ⅲ-2>와 같다. 이 인과루프지도의 오른쪽에는 투기적 수요와 아파트 가격 간에 형성된 강화 피드백 루프가 표현되어 있 다. '가격 상승 기대'가 증가하면, 투기적 수요가 늘어남으로써 아파트 가격이 올라가고, 이것이 다시 가격 상승 기대를 높이는 순환 구조이다.
시스템사고에 입각한 정책설계방안
왼쪽 부분은 정책 저항으로 부동산 규제가 완화되고 이로 인해 아파트 가격이 회복되 는 순환을 그리고 있다. 여기에서 전제가 되는 것은 부동산 정책 또는 부동산 규제가 강화되면 아파트 가격이 하락한다는 묵시적인 인과관계이다. 이는 어느 정도 타당한 것 으로 보인다. 새로운 부동산 규제가 논의되고 발표되면 시장에 충격이 가해지고, 이로 인해 부동산 가격 상승이 주춤하거나 심한 경우 하락하기 때문이다.
<그림 Ⅲ-2> 정부의 부동산 문제에 대한 인식에 반영되어 있는 피드백 루프들
(2) 보유세와 양도세를 통한 조절 피드백 루프 도입
부동산 규제는 세금을 통해 보다 정교하게 가해질 수도 있다. 참여정부의 부동산 규 제 핵심은 세금 정책이라고 할 수 있다. “세금 정책을 통한 아파트 수요의 억제”가 참 여정부의 부동산 정책을 집약하여 표현해주는 문구일 것이다. 이는 일회적인 대책이 아 니라 시스템 안에서 지속적으로 순환 작용을 하는 하나의 제도이다. 이에 관한 피드백 루프는 <그림 Ⅲ-3>의 위쪽 부분에 표현되어 있다.
참여정부는 부동산 관련 세금의 핵심을 보유세와 양도세에 두고 있다. 이들 세금은 아파트 가격의 상승과 연동되어 있다. 아파트 가격이 상승하면 보유세와 양도세가 모두 증가한다. 보유세가 증가하면 아파트 소유 부담이 증가하고, 따라서 아파트 매물이 증가 할 것이라는 것이다. 또한 양도세가 증가하면 시세 차익으로 인한 이득이 줄어들어 아 파트에 대한 수요가 감소하고, 곧 아파트 가격이 하락하여 이전 수준으로 되돌아갈 것 이라는 것이다. 결국 보유세와 양도세는 아파트 가격에 대해 조절 피드백 루프를 형성 하는 메커니즘이다. 투기적 수요에 따라 강화 피드백 루프를 형성하는 아파트 시장의 수요에 대해서 보유세와 양도세를 부과함으로써 조절 피드백 루프를 도입하는 것이다.
이렇게 강화 피드백 루프에 의한 상승을 조절 피드백 루프를 도입하여 억제하려는 정 책은 시스템 사고의 측면에서 볼 때 합리적인 전략이라고 평가할 수 있다. 그런데 이러 한 조절 피드백 루프에도 불구하고 아파트 가격이 상승하는 이유는 무엇인가?
<그림 Ⅲ-3> 부동산 정책에 반영되어 있는 피드백 루프들
3) 부동산 정책에 반영되지 못한 피드백 루프들