해 외 출 장 결 과 보 고
『시장 개방 확대에 대응한 밭 농업 경쟁력 제고 방안 연구』관련 “농지제 도 선진지 사례조사”를 위한 해외조사출장결과를 다음과 같이 보고합니다.
2015. 11.
출장자 : 선임연구위원 김 홍 상
붙임 : 조사결과보고 1부 끝
조 사 결 과 보 고
1. 조사지역, 출장자, 출장기간
조사지역 출 장 자 출 장 기 간
독일, 스위스,
프랑스 김 홍 상 2015. 9. 6 ∼ 9. 15 (8박 10일)
● 농림축산식품부 농지과 문지인 사무관, 농어촌공사 박기용 차장, 명지대학교 법학 과 송재일 교수 등과 공동 조사 참여
2. 출장목적 :
○ 농림축산식품부 “농지제도 선진지 사례조사” 활동 관련 공동 조사 출장
3. 출장 일정과 조사 대상 기관 및 면담자
일 자 방문기관 면담자 세부 내용
9.6(일) 인천 → 베를린 이동 및 전략회의
9.7(월) 독일 연방식량농업부 Christoph Burose
국장 외 6명 독일 농지제도 관련 질의토론 9.8(화) 공동이익토지회사 Karl-Heinz Goetz 공동이익토지회사 업무 토론 9.9(수) 튀링엔 농업행정청 Bernd Haverecht
과장 외 1명 집행기관인 농업행정청 업무 토론 9.10(목) 스위스 연방농업청,공간개발청 Corinne Roux 외 2명 스위스 농지제도 및 국토 관리 토론
9.11(금) 대단위 농지개발 사례지구, 농장
Andreas von Waldkirch, Barbara
Schwab Zuger
대규모 강수로 농지개발사업 역사관 관람, 체험관광 선도농가 견학
9.12(토) 베른 → 파리 이동 및 전략 회의
9.13(일) 파리 체류 업무 관련 점검 회의
9.14(월) 프랑스 농림식품부,
토지정비회사연합회 Reverbori 과장 외
2명, Loic Jegouzo 프랑스 농지제도 관련 질의토론
9.15(화) 파리 → 인천 이동
4. 주요 조사 내용
가. 공동조사 내용(별첨 자료 참조)
○ 출장 조사 목적이 독일, 스위스, 프랑스 등 유럽 선진국의 농지제도에 대한 조 사에 있으므로, 주요 조사 내용은 별첨 자료처럼 농지제도 관련 내용으로 구 성됨.
- 방문국 및 한국의 농지제도 관련 주요 내용을 요약 정리하면 아래와 같음.
구분 독일 스위스 프랑스 한국
정부형태 연방정부 – 주정부 연방정부 – 주정부 단일국가 단일국가
소 유
근거법 토지거래법
민법전
농민적 농지법 민법, 채무법
농수산법전 민법전
농지법 민법
소유제한 농업인 최적 농업인 비농업인도 가능 농업인
매매 (우선순위)
매매허가제 (농업구조개선에
적합한 자)
매매허가제 (공동소유자-가족
- 임차인 순서)
매매신고제 (취득은 자유지만,
농지로 활용해야 함)
농지취득자격증명 (농업인, 농업법인) 선매권 주 농업청이 판단,
BLG가 행사
주정부가 판단, 행사
SAFER가 판단,
행사 -
이 용
근거법 농지임대차거래법 민법전
농지임대차법 민법, 채무법
농수산법전 민법전
농지법 민법 임대차(비율) 신고제(80%) 신고제(45%) 경작허가제(65%) 사적 자율(50%)
최소 임차기간
규정 없음 (농업법원의 판결 있으면 농장 18년,
농지 12년)
농장 9년, 농지 6년
9년 (갱신시 18년
유도)
3년
임차료 통제 존재 존재 존재 시장 자율
보 전
전용허가
게마인데의 토지이용계획 변경
(개별 변경 불가)
게마인데의 토지이용계획 변경
(칸톤의 승인)
도 단위 허가 (개인 요청으로 변경․해제 불가)
개별 요청
농지보호 - 최소작목면적(FFF
)
농업보호지구(ZAP
) 농업진흥지역
농지은행 (담당기구)
제국이주정착법 (BLG)
농민적 농지법 (주정부, 칸톤)
농수산법전 (SAFER)
농어촌공사법 (농지은행)
나. 밭 농업 발전 관련 스위스 딸기 재배농가 사례의 시사점
※ 스위스 딸기 재배 농가의 노동력 부족 해소, 기계화, 출하시기조정 사례
○ 스위스는 산악, 경사지 농업이 중심으로 풍부한 목초지와 축산업 및 축산 가 공품의 발달로 유명한 지역인데, 일부 대규모 저지대 밭 농업 지역이 개발되 어 있음. 노동력 부족 해소를 위한 외국인 노동 활용, 기계화 추진, 농지 집단 화를 위한 체계적인 농지 정비 및 농지교환·분합사업의 추진 등의 사례를 보 여주고 있음.
○ 딸기 재배 사례 농가의 경우 15ha를 가족노동력 중심으로 경영하는데, 파종·
이식, 수확 시기의 노동 집중 문제를 해소하기 위해 기계화, 외국 노동 활용, 체험 노동 활용 등 다양한 노력을 결합함.
- 육묘, 이식 등 노동력이 많이 소요되는 작업을 가능한 한 단순화하고, 품목도 단일화하여 기계화가 가능한 범위를 최대화하고, 기계로 대체되지 않는 일부 작업은 외국인 노동을 계절 고용 형식으로 활용하고 있으면서 15ha의 대규모 경영을 가족 노동력에 의존하여 경영하고 있음.
- 딸기 재배 과정에서 노동력 최소화를 위한 기계화 도모와 이를 위한 생산 과 정 단순화와 품목 단일화, 파종·이식·출하시기 조정 등의 노력이 중요함.
○ 스위스는 인건비와 물가가 비싼 나라로서 인근 스페인, 프랑스 등 값싼 농산 물과 비교하여 경쟁력이 매우 낮은 상태이며, 이들과 출하 시기를 차별화하여 시장 개방의 피해를 최소화하는 노력이 필요한 것으로 조사됨. 딸기 재배 사 례 농가는 이러한 스페인, 프랑스 등 값싼 농산물의 출하 시기와 차별화하여 시장 개방의 피해를 최소화하기 위해 고산지역의 특성을 활용하고 있으며, 하 우스 등을 활용하여 수확 시기를 조절하고 있음. 그리고 적절한 체험 관광 등 을 통해 시장 차별화와 노동력 부족 문제를 동시에 해소하는 노력도 함.
○ 외국인 노동의 체계적 이용을 통한 계절적 노동력 피크 문제를 해소하는데, 폴란드 등에서 3주 정도의 단기 고용 형태의 외국인 노동 공급을 받는데, 육 묘·이식, 수확 등 계절적 노동력 집중시기에 계획적으로 정부 승인하에 외국 인 노동을 확보함.
○ 용수 부족 문제 해결을 위한 빗물 이용 시설을 갖추고 있음. 지하수 수질 문 제가 있어 빗물과 지하수를 섞어 사용하여, 빗물을 저장 탱크에 가두어두었다 가 사용하고, 효율적 물 이용·관리를 위한 관개 기법 개발 및 교육 훈련에 자 부담으로 적극 참여하고 있음.
○ 해당 지역에서는 중장기 체계적 농지교환분합사업을 통해 영농 규모화화 필지 규모 확대를 도모하였음. 5년에 걸친 꾸준한 농지기반정비 사업 추진, 공동체 의 연대를 통해 농지 교환·분합 과정에서의 갈등 문제를 해결하였음.
다. 기타 농업 발전 관련 시사점
○ 독일, 스위스 등은 농지 이용 및 관리체계가 주정부 중심으로 이루어져, 지역 농업 특성이 반영된 농지 이용 및 관리가 이루어짐.
- 최근 우리나라에서 밭 농업 발전 방향 관련 지역별, 품목별 특성을 고려한 농 업 발전 방향 모색 논의에 대한 중요한 시사점을 줌.
○ 프랑스의 SAFER(토지정비및농촌시설회사)의 운영이 지역 조직 중심으로 이 루어져 지역 특성을 반영한 농업 발전, 후계인력 육성 및 영농 정착 지원, 생 산기반 등이 이루어지고 있음. 농업인 참여 형태의 운영 조직 특성 등과 맞물 려 기반정비 등이 지역특성과 농업인의 의견을 반영함.
- 최근 우리나라에서 밭 농업 발전 관련 지역 중심의 농업기반정비 필요성 논의 에 대한 중요한 시사점을 줌.
○ 프랑스, 독일, 스위스 모두 젊은 농업인의 영농 정착 지원을 위한 우선 순위 부여
- 프랑스의 젊은 농업인과 은퇴예정 농가와의 연계 사업, 스위스의 35세 이하 젊은 농업인 육성 위한 무이자 장기 융자 지원 등 다양
○ 농지규모화 및 집단화를 위한 지역단위 중장기 계획 수립
- 5년에 걸친 스위스 베른 주(canton)의 Ins, Gampelen, Gals 등 3개 counties에 걸친 대규모 농지개발 사업 지구내 농지규모화 및 집단화 사업 추진 사례 - 농지집단화를 위한 마을 공동체 역할 제고(스위스 사례)
- 우리나라 농지법상의 농지이용증진사업의 내실화, 지자체의 농지이용계획 수 립의 내실화와 연계하여 이해 가능
(별첨 자료)
선진국 농지제도 조사를 위한 해외출장 결과보고
2015. 11.
목 차
Ⅰ. 출장 개요
Ⅱ. 출장 내용
1. 독일 농지제도 조사 2. 스위스 농지제도 조사 3. 프랑스 농지제도 조사
Ⅲ. 시사점 및 정책제언
Ⅰ 출장 개요
□ 출장 목적
○ 국민식량의 안정적 공급 등 미래를 대비하기 위한 농지의 보전대책 등 외국의 농지제도를 조사하여 향후 농지정책 수립시 참고
- 외국의 농지 소유·이용 제도, 농지전용·보전 사례, 농지이용실태 등 현지 시찰을 통해 농지제도 발전 방안 모색
□ 출장 국가 및 일정 : 독일, 스위스, 프랑스/ ’15.9.6 ∼ 9.15, 8박 10일
□ 출장자 : 농지과 행정사무관 문지인
○ 한국농어촌공사 1명 및 민간 전문가 2명* 동행
* 박기용차장, 한국농촌경제연구원 김홍상 박사, 명지대학교 법학과 송재일 교수
□ 출장 일정
일 자 방문기관 면담자 세부 내용
9.6(일) 인천 → 베를린 이동 및 전략회의
9.7(월) 독일 연방식량농업부 Christoph Burose
국장 외 6명 독일 농지제도 관련 질의토론 9.8(화) 공동이익토지회사 Karl-Heinz Goetz 공동이익토지회사 업무 토론 9.9(수) 튀링엔 농업행정청 Bernd Haverecht
과장 외 1명 집행기관인 농업행정청 업무 토론 9.10(목) 스위스 연방농업청,
공간개발청 Corinne Roux 외 2명 스위스 농지제도 및 국토 관리 토론
9.11(금) 대단위 농지개발 사례지구, 농장
Andreas von Waldkirch, Barbara
Schwab Zuger
대규모 강수로 농지개발사업 역사관 관람, 체험관광 선도농가 견학
9.12(토) 베른 → 파리 이동 및 전략회의
9.13(일) - -
9.14(월) 프랑스 농림식품부,
토지정비회사연합회 Reverbori 과장 외
2명, Loic Jegouzo 프랑스 농지제도 관련 토론
9.15(화) 파리 → 인천 이동
Ⅱ 출장 내용
1. 독일 농지제도 조사 가 연방 식량농업부
□1 개황
○ (국토 구성) 52.2%가 농지, 30.2%가 산림, 13.5% 주거지로 구성
○ (국토계획 및 관리체계) 연방(Bund) ⇔ 16개주(Länder) ⇔ 광역지방 (Regionen) ⇔ 기초지방(Gemeinde) 체계
- 연방은「공간정비법」에 따라 국토계획 및 관리의 기본원칙 설정(정 책의 청사진 제시), 주 단위 이하에서 추진하는 정비계획 지원
- 주(Länder)는 연방의 지침을 주 공간정비계획으로 구체화함. 농지 제도는 각 주가 농업발전계획 등에 맞추어 주도적 운용
- ’06년 연방개혁 이후, 주 자체적으로 법을 제정할 수 있으나 산업화가 크게 진전된 바덴-뷔르템베르크주*(남서부)만이 자체 법을 제정했고, 튀링겐 주 등 15개 주는 자체 법을 제정하지 않고 연방법에 따라 운용
* 벤츠 등 자동차산업, 보석가공, 전자, 화학 등 첨단산업과 중소공업이 발달된 지역
* 바덴-뷔르템베르크주의 경우 산업화 심화, 대규모 농장 증가 등 환경 변화에 따라 연방법만으로는 제도운영이 곤란하다고 인식하여 주법 제정
○ (토지 거래) 사인간 거래자유 실현이 원칙이나, 농지와 산림 거래는 예외
○ (농지 이용 지향점) 자경농 확산, 경쟁적인 재배실현, 농업정착 보호
○ (EU 규범) EU 역내규범과 독일 국내법간 조화는 없음(EU 회원국
간에는 다른 회원국 국민을 차별하지만 않으면 됨)
□2 농지 소유 및 거래제도
○ 농업인 중심 농지 소유에 대한 철학이 강하게 유지(거래허가제) - 비농업인의 농지소유를 인정하나, 농지거래허가제도를 통해 농업인이
비농업인에 비해 우선적으로 취득하게 하고, 거래허가를 받지 못한 농지 는 공동이익토지회사가 우선 매입(선매권 행사)하여 다시 농업인에게 매각
-「토지거래법」(Grundstückverkehrsgesetz)상 허가 거부사유는,
① 토지의 양도가 토지에 대한 불건전한 배분을 의미할 때
*ⅰ) 농업인이 구매의향을 가지고 있으면 농지를 비농업인에게 양도 하는 것은 불허(구매의향을 가진 농업인이 없는 경우에는 농지를 비농업인에게 양도해도 그 농업구조가 위험해지는 것이 아니므로 허용, ⅱ) 농업인이라도 현재 농업기반과 너무 멀리 떨어진 곳의 농지를 매입하고자 하는 경우에는 불허
② 양도로 인해 토지가 비경제적으로 축소․분할될 때
* 경영규모 확대가 아닌 축소 방향의 거래(농지 1ha 미만, 임야 3.5ha 미만)
③ 계약가격이 실제의 토지가격과 커다란 불일치를 가져올 때
* 통상적인 거래가격보다 50% 이상 높은 수준으로 거래하려는 경우
○ 외국인에 대한 농지 취득 제한은 없으며, 동일한 허가제도 적용
○ 농지거래 정보를 투명하게 하여 투기적 농지 거래 및 농지 가격 급 등 현상을 억제하려 노력하고 있으나, 여전히 농업수익성에 비해 큰 농지가격의 상승 문제가 나타남
- 노령은퇴예정 농가들의 농지가격 상승 기대 현상은 한국과 비슷하며,
정부의 농지가격 억제 정책, 젊은 농업인 지원 중심의 공동이익토 지회사의 업무 추진에 불만을 나타내기도 함
□3 농지 임대차제도
○ 독일은 자작 가족농 체제 유지를 위해 노력하고 있지만, 농지제도의 이념과 현실간 괴리 현상을 경험하고 있음
- 자경 : 임대차 비율이 1960년대 80 : 20 → 2013년 20 : 80으로 뒤바뀜 - 특히, 농산물 시장개방 확대에 대응한 구조개선(영농규모화) 정책의 추진, 통독 이후 동독 지역의 대규모 영농 확대 등으로 임차지 비율이 높아지고 자작 가족 경영의 기반이 약해짐
○ 농지 임대차제도는 민법에 속하는 농지임대차에 관한 규정(「농지임대 차계약법」)과 행정법에 속하는「농지임대차보호법」의 이중체계로 구성
-「농지임대차계약법」은 농지임대차에서 합리적인 사적 계약관계를 정착시키는 역할을 하며,「농지임대차보호법」은 임차농 보호 등 토지정책 차원에서 농지임대차를 규제하는 법률 체계를 의미함 - 임차농에 대한 사회적 보호에 중점을 두었던 전통적인「농지임대차
보호법」이 1952년 농지임차법 제정으로 농지의 유동화를 촉진하는 경제적 임대차보호로 바뀌고, 1986년에「농지임대차거래법」으로 대체됨
○「농지임대차거래법」상 임대인은 농지임대차계약 체결시 신고해야 함 - 농지임대차제도의 기본취지는 토지거래법에서처럼 농지임대차를 통해
농업구조개선에 기여하는 데 있음. 임대차 계약이 농업구조개선에 반하는 형태로 나타날 경우* 해당 관청이 이의를 제기하고 계약의 취소나 변경을 요구할 수 있음
* ① 임대가 토지이용의 불건전한 배분을 의미할 때, ② 공간적으로나 경제적으로 긴밀히 연결된 토지의 이용이 비경제적으로 나누어질 때,
③ 임차료가 정상적인 경영에서 얻을 수 있는 수익과 비교해서 적정 하지 않게 책정될 때
□4 농지은행 관련 제도
○ 농지의 비축과 교환․분합, 선매권 행사 등 농업구조개선에 기여하는 농지관리사업은 각 주별로 실시하고,
- 개별 주에서는 이 사업을 관할하는 관리청과 실제 사업을 실시하는 실행기관인 공동이익 토지회사를 두고 있음
□5 최근 농지관련 이슈
○ 우리나라와 마찬가지로 경자유전 원칙 등 농지제도 이념과 현실의 괴리를 인식하고, 제도개선 필요성을 인정하면서도 농지제도 개혁에 대해서는 신중한 입장을 보임
- ’14년 1년 동안 연방정부가 16개 주 농지 업무 담당자들과의 워크샵 등을 통해 아래 5개 과제에 대하여 논의했지만, 결론 도출에는 실패
① 농지가격 상승 억제(상승률 50%
초과시 정부 개입 검토) * 그림 참고
* 통일 이후, 큰 폭으로 지가 상승
② 산업화로 인한 농지 감소 억제,
③ 부농에 의한 농지 집중 억제,
④ 농지 분할 지침, ⑤ 농지 거래 투명성 제고
독일 토지가격
- 다만, 자작 가족농 중심의 농지정책 유지를 위하여 자작농 지원 정책(비료 등 투입재 비용 지원과 세제 혜택 등)을 지속 추진
○ 현 단계 독일 농지정책의 현안 과제는 우리나라와 유사
- 상대적으로 풍부한 농지를 보유하고 있지만, 독일 내 생산되지 않는 품목이 많아 식량작물 재배면적 감소 등은 중요한 과제로 이해하고,
적정 규모 농지 보전의 필요성을 강조함
나 공동이익 토지회사(BLG)
□1 개황
○ 9개의 공동이익토지회사(1개의 협회)가 10개주, 2개 자치 도시주 담당
* (최대 주주) 6개 회사에서는 주 정부, 바이 에른 주는 바이에른 농민연맹, 바덴-뷔르템 베르크 주는 주정부 산하 개발공사, 슐레스 비히-홀슈타인 주는 주정부 투자은행
독일 BLG 운영 현황
○ (주요 업무) 농지관리*, 통합적 농촌개발 및 마을 재정비사업의 실행, 농업투융자사업 및 농업용 건축에 대한 컨설팅
* 농지의 비축을 중심으로 한 매입·매도, 제3자에 의한 수탁 매입·비축,
「제국영농정착법」및「토지거래법」에 의한 선매권 행사, 보유 및 수탁 농지의 임대·관리, 농지직거래장터 운영(매매, 임대차), 농지의 교환·분합, 토지이용권 교환
○ (성격) 기본적으로 정부조직이 아니라 민간회사로 출발하여 지역 특성에 맞게 영농정착 지원 사업을 추진
- 유한회사 형태의 민간회사이지만, 출자금의 50% 이상이 정부(주정부) 보유이고, 공공적인 업무를 수행하기에 공동이익 토지회사로 이해
○ (연혁) 1890년대 농민들의 영농정착을 지원하는 조직으로 설립됨. 이전 에는 영농정착을 지원하는 정책은 국가 주도로 이루어지다가 1890년
「지대토지법」 제정으로 국가의 지원을 받는 민간 영농정착회사들 설립
- 역사적으로 보면 1886년「프로이센이주정착법」제정을 계기로 동독 지역에 급증하는 폴란드 이주민의 독일정착을 막고, 대신 독일인의 영농 정착을 정책적으로 장려하는 차원에서,
- 소작농민들에게 경작농지를 제공하여 자작농 창설을 지원하는 영농 정착정책이 시작됨. 독일의 산업화에 따른 대량 이농과 농업 노동력 부족 문제와도 관련됨
- 영농정착 정책의 핵심은 무토지소유자에게 농지를 제공하여 자영 농민을 육성하는 것임. 이를 위해 국가기구가 거래되는 토지를 구입 해서 영농 정착자에게 분할 상환 방식으로 분배하고,
- 분할 상환이 지대지불 방식으로 이루어졌기 때문에 이 절차에 의해 획득된 토지를 지대토지(Rentengut)라 명명함
- 지대 토지만으로는 공급 농지 부족으로 한계에 부딪히자, 바이마르 공화국 시대 1919년 8월「제국영농정착법」제정과 더불어 동독지역 만이 아니라 독일 전 지역으로 적용 대상을 확대하여
- 영농정착정책은 지역의 균형적 발전을 고려하여 인구밀도가 낮은 농촌지역 정착을 장려하였음. 자본주의적 대경영보다는 자작소농 형태를 선호하여 대토지 소유자의 희생 하에 소규모 자작농을 육성 - 나치정권 기간에 영농정착회사의 활동이 중단되었다가 1949년 독일
연방공화국(서독) 건국과 더불어 공동이익 토지회사란 이름으로 재 출범함. 1990년 독일 통일로 동독지역에도 주별로 설립됨
□2 선매권 제도
○ (개념) 농지거래 허가청에 의해 거래허가가 거부된 농지에 대하여 공동이익 토지회사가 우선적으로 해당농지를 매입할 수 있는 권리
- 농지 거래질서를 완성하기 위해 비농업인이 농업구조개선에 역행하는 방향으로 농지를 취득하려 할 때, 거래허가청이 공동이익토지회사로 하여금 선매권을 실시토록 함
- 이 과정에서 공동이익토지회사는 선매대상 농지를 매입·비축하여 다 시 적격 선매대상자에게 매도하는 역할을 담당함
○ (입법과정) 1919년 제정된「제국영농정착법」에 따라 영농정착회사 에게 농지매입의 우선권을 부여함으로써 시작
- 1961년 제정된「토지거래법」에서「제국영농정착법」의 선매권 규 정을 일부 수정하여 입법화함
○ (선매 조건) 선매대상 농지가 최소 2ha 이상, 선매대상은 매도되어야 하고, 증여나 교환 및 양도계약은 허용되지 않음. 부부나 직계가족, 공공기관은 선매권자에 포함될 수 없음, 선매대상 농지가「토지거래 법」상의 거래허가 거부 조건에 해당되어야 함
○ (평가) 농지거래시장에서 매입·비축사업의 거래량이 약 10% 이상을 차지하여 시장 조절적 기능을 수행할 수 있지만, 구체적으로 공동이익 토지회사의 농지거래 목표치 등 사업 목표를 수치로 설정하지는 않음 - 기구의 역할에 대하여도 공동이익토지회사협회 담당자와 연방정부
농지 정책 담당자간의 인식 차이 존재
* 공동이익토지회사 담당자는 자율적 민간조직적 성격을 강조하고, 정 부 담당자는 기본적으로 정책 추진 조직으로서 식량안정, 축산 발전 등 공익 달성을 강조함
다 튀링엔 주 농업행정청
○ (조직) 독일 국토관리체계상 연방(Bund) 하, 16개주(Länder)별로 농지 정책이 운영되는데, 주에서는 농지정책 집행기관인 농업청을 두고 있음 - 튀링엔 주 내에 7개의 농업청이 소재, 일반 행정 구역과는 구분됨
○ (업무) 농지 거래허가 및 임대차 신고, 직업 교육, EU 보조금 집행․감독
○ (튀링엔주 농업 개황) 과거 동독지역으로 대규모 토지경작자 비율 高 - 1,000ha 이상 규모농이 53.5%로 회사경영, 단체 경영 비율이 높음
* 고도의 산업화가 이루어진 바덴-뷔르템베르크주는 100ha 미만 농가가 100%
- 튀링엔 주에서도 州都 에르푸르트 주변 대도시지역의 변화가 심하여 연방법만으로는 운용이 곤란한 점도 발생하고 있으나, 별도 주법 제정의 필요성은 낮은 상태(연방법의 체계적․논리적 보완 필요성 제기)
○ (농지거래 허가) 농업청에서 직접 거래허가 심사를 관할
- (절차) 허가 관청에 농지거래허가 신청서 접수(일반적으로 공증인이 제출) → 심사(1개월 정도이나 2∼3개월 연장도 가능*) → 결과통보
* 허가제외 농지 : 각 주마다 차이가 있지만 작은 면적은 허가대상 에서 제외, 허가 불필요 증명서 발급(자르란트 주는 0.15ha 이하, 튀링엔주, 헤젠주는 0.25ha, 라인란트-팔츠주와 작센주는 0.5ha, 바 덴-뷔르템베르크주, 노르트라인-베스트팔렌주는 1.0ha, 바이에른주, 브란데부르크주 등은 2.0ha)
* 허가제외 주체 : 연방․주정부, 공법적 종교단체, 공적 건축계획 내 토지 양도시
* 선매권 행사시 3개월의 연장이 가능함(연장시에는 모두 중간판결
이 필요함)
- (심사기준) 토지의 불건전한 배분 → 가격 남용* → 비경제적 분할 순으로 순차적 검토
* 가격 수준의 적절성은 실무적 판단과 감정가위원회 검토가 합해짐 - (주요 애로사항) 영농계획서의 진정성 파악에 어려움(영농계획서 작
성 지원 컨설팅 업체도 보편화된 상황)
<사례> 귀농인의 농지 취득 절차
(1) 영농계획서 작성․제출 → (2) 농업청에서 심사 → (3) 발전가능성, 긍정 적인 분석 결과가 나오면 농업인으로 인정하여 증서(Schein) 발급, 그렇지 않으면 농업인으로 인정하지 않음(선매권 행사) → (4) 농지거래 허가 신청서를 공증인이 제출함
* 영농계획서 작성시 실제로는 상담가가 작성하고, 토지취득하려는 자는 싸인만 하면 됨
* 토지거래 허가 신청 자격은 계약당사자, 체결된 계약으로 이득을 보는 자, 법적 권한 위임에 의거한 공증인, 법적인 전권 위임자 등임.
* 공증인은 법률 행위 및 서류의 증명을 하는 자(독일에서 토지 계약시 공증인의 공증필요)
○ (선매권) 신고된 거래내용을 검토하여 부적절한 거래 의심 시 행사 - 튀링엔 토지협회 유한회사(공동이익토지회사)는 이주법(제국영농정착
법)에 따라 설립된 튀링엔 기업이며, 선매권을 행사함
○ 선매권 행사실적은 미미 (전체 허가 중 0.6%)
- 2014년 튀링엔주 거래 중 허가 대상이 8,982건이며, 그 중 선매권이 작동된 것은 59건
- 전체 8,982건 중 승인, 8,878(98.8%), 기각 19, 세금 및 조건 26, 선매권 59
독일 토지거래 현황('14년)
○ (토지 구분) 농업용과 비농업용으로 구분
- 농업용 토지에는 농경지, 초지, 농장·축사·창고·헛간부지, 농로, 비농 업용 토지는 건물용지 및 나대지(공공용, 주거, 교통, 산업), 도로 등
라 농가 방문
○ (개요) 구 동독지역 Weißenfeld 영농규모 4ha 수준의 취미농과 질의응답 - 농지거래는 사인 간 시장 거래가 기본이라는 인식
- 소규모 취미농에 대한 정부 지원은 일절 없어, 대규모 전업농가 위 주의 지원에 대하여 불만
<독일 연방식량농업부> <독일 연방식량농업부>
<독일 공동이익토지회사> <튀링엔 농업행정청>
<튀링엔 농업행정청> <튀링엔 농업행정청>
2. 스위스 농지제도 조사 가 연방 농업청
□1 개황
○ (국토 구성) 24%가 농지, 13%가 고산(알파인) 농업지, 31%가 산림, 7%가 주거지, 비생산지(호수, 강 등)가 25%(수면 공간 4% 포함)로 구 성
- 국토의 1/3이 농업 목적으로 이용, 고산(알파인)농업은 주로 알프 스, 유라 산맥의 훌륭한 초지 등에서 여름동안 낙농, 방목하는 것을 의미
○ (국토계획 및 관리체계) 연방(Bund) ⇔ 26개주(Canton) ⇔ 기초지방 (Gemeinde) 체계 * 광역지방(Regionen) 조직이 부분적으로 기능하고 있음
- 주별 법에 따라 차별화된 농업 정책을 추진하고, 농지 보호 정책도 다르지만, 전체적으로 다양한 연방법에 의해 국토 및 농지 관리
○ (농업) 전체 GDP의 1% 차지(2차 산업 26%, 3차 산업 73%)
- 다만, 농업의 전후방 연관효과가 커 핵심 산업으로 인식(전체 일자 리 중 1/10이 농업 관련 산업), 또한 식량안보에 중요한 기여를 하 고 있는 산업으로 인식(2012년 기준, 전체 식량자급률은 62%, 축산 은 100% 자급)
- (농가 분포) 평야지대 46%, 구릉지대 28%, 산악지대 26%
스위스 식량 자급률 지표 농업 생산가치(’14년 : 9.4 bill. US＄)
○ (예산) 국가 전체예산의 6%를 농정에 투자
- 3가지 정책수단으로 농가 보호
① 직불제 보조, ② 시장조치(관세, 장려수단, 우유, 육류, 농작물 지원조치),
③ 기본 농업구조 개선(투자지원, 사회적 복지, 농축산물 생산, 연구, 농촌지도)
’14년 예산(단위 : Million CHF)
□2 농지 소유 및 거래제도
○ 농사지을 사람만 농지를 소유하는 경자유전 원칙 준수(거래허가제 ) - 가족농을 육성하고, 경작자의 지위를 강화하기 위해 가족농적 토지
소유를 장려하는 농민적 농지법이 있음
- 농지법 적용대상은 건축구역 밖의 0.25ha 이상의 농지와 고산(알파인) 초지이고, 농업경영체에 속한 산지도 포함됨
○ 농지거래허가제도를 운영, 경작자나 직계 비속 승계가 우선됨. 가족 이외에는 경작(자경)하는 자만이 농지 및 농장을 구매할 수 있음 - 농지취득 선매권은 ①공동소유자, ②자녀, ③6년 이상 경작한 임차인 순 - 농업경영체(농장)은 허가 없이 분할할 수 없음
○ 지나친 농지가격 상승을 억제
- 거래가격 통제(주변 농지 5년 평균의 5% 범위 내에서 거래)에도 불구하고 농장단위 거래 가격 상승 추세
- 농지구입자금 신용평가는 농지평가액과 연간 농업소득액 기준으로 산정
□3 농지 임대차제도
○ 스위스도 자경농 육성을 위해 노력하나, 전체 중 45%가 임대차 농지
- 다만, 농지를 누가 경작하든지 농업용으로만 이용하면 된다는 인식도 견지 - 농지임대차는「농지임차법」으로 규율하는데, 이는 임차인을 보호하고
농업경영체를 분할하지 않으며, 자경자에게 임차지를 제공하여 지속 가능한 농업이 가능하도록 하는 것
○ 최소 임대차 기간을 6년(축사 등 농업용시설을 포함한 농지 임차 시 9년)으로 설정하여 임차인 보호
구 분 농업용 시설 포함 농지 농지
최소 임대차 기간 9년 6년
연장 기간 6년 6년
고지 기간 1년 1년
- 구두계약도 인정(서면, 구두, 암묵적 합의 등의 형식 가능)
- 고지는 반드시 서면으로 해야 함. 소유관계 변화에도 농지임대차 관계는 지속됨(임차권의 제3자 대항력 인정)
○ 임차료는 관할청에서 허가하고 관리하는데, 임차료가 높은 경우에는 관할청이 낮출 수 있음. 임차료 수준은 시행령을 통해 계산하는데, 해당 토지 수익가치의 3.5%
○ 임차인의 우선 농지매입권 부여
- 6년 이상 경작한 임차인에게 3순위로 선매권 제공
* 선매권 우선순위 : ① 공동소유자 > ② 자녀 > ③ 6년 이상 경작 한 임차인
* 공동 소유자가 없고, 자녀가 농업 승계 거부의사 표현시 임차인이 매입가능
□4 최근 농지관련 이슈
○ 식량안보의 중요성은 커지고 있으나, 산업비중 감소, 농업 부문 정치력 약화 등으로 인한 예산 축소 경향은 우리와 유사. 또한 스위스 국민 내부적으로 비중이 적은 농업에 대한 과잉 지원을 반대하는 분위기*
* Q. 남이 보기에 충분한 대가를 받고 있는 사람인데 본인 스스로 계속 부족하다고 투덜대며 더 받아야 한다고 하는 사람에게 하는 말? A.
“너 언제 농부 되었니?”
○ 한편, 자국 농업 및 농업인에 대한 자긍심도 견지. 농업이 있어 국토 경관이 보전되고, 경관이 좋기 때문에 관광산업도 잘 된다는 인식
○ 35세 이하 젊은 농업인 육성을 위해 농업투자시 무이자 장기 융자 지원(농장 규모에 기초해 산정)
* 전세계적인 저금리 기조로 무이자 융자 자체가 큰 인센티브는 아닐 수 있으나, 농업은 산업특성상 금융기관 융자를 받기 어려우므로 결 과적으로는 인센티브임
- 젊은 후계 인력 육성은 중요한 과제이지만, 인력난이 한국처럼 심각 하지는 않음. 농지 이용에 대한 경쟁이 여전히 강한 편임
○ 농업 소득 다각화 사업에 정부 지원 증대
- 관광, 농산물 가공·유통 등을 위한 건물 및 시설 설치비 지원(총 비 용의 50%, 한도 : 20만프랑)
* 농가는 총 노동 시간의 44.5%를 농산업과 연계된 소득 다각화를 위하 여 투입(ex. 직접 판매 12%, 민박 3.5%, 식당 2.2%, 산림관리 20.4%,
타 농장 작업 10.2%)
나 연방 공간개발청
□1 개황
○ (업무) 국토공간청에서 환경보전과 국토개발 업무를 모두 다룸. 토 지 이용 효율성 확보를 위하여 공간계획(spatial planning)을 수 립, 다양한 개발 행위 간 조화를 추구
☆ 좁은 국토에 많은 인구 거주. 제한된 공간에 대한 서로 다른 요청 수용 - 주거, 도로교통, 경관 등 이용목적이 서로 달라 이해관계 충돌이 발생 - 특히 농촌 토지를 이용하는 비계획적인 도시확산(urban sprawl)이 문제
- 연방 지침과 주별 공간계획을 상호 협의하여 수행하며, 기초자치단 체인 게마인데 단위의 이용계획이 중요함
- (연방) 관리계획의 원칙과 방향 및 주요 내용을 확정하고, 근거는 연 방헌법과 연방공간개발법(연방공간계획법이 2009년 변경)에 둠 - (주, canton) 연방의 관리계획에 부응하는 주 지침계획을 수립, 게
마인데의 토지이용계획을 심사하여 허가함. 근거는 건축법
- (게마인데) 토지이용계획의 실행 주체로서 게마인데 차원의 지침 계획과 토지이용계획(구역계획), 건축계획을 수립하고 공사계획을 관리·감 독
<공간계획에 관한 연방 법률 연대기>
‣ 1876년 산지 및 산림 보호 연방법 제정(1902, 1991년 개정)
‣ 1955년 물 보호법 제정(1971, 1991년 개정)
‣ 1960년 국가고속도로 연방법 제정
‣ 1966년 자원 문화유산 보호 연방법 제정
‣ 1969년 공간계획에 대한 헌법 규정
‣ 1980년 공간 계획에 대한 연방법(2014년 개정)
□2 농지 보전(전용)제도
○ 전체 국토를 개발 가능한 ‘건축구역’과 자유로운 개발이 불가능한
‘경작지 구역’으로 구분. 건축 구역은 주거 및 도시지역을 의미하고, 경작지 구역은 농지와 초지, 산지 및 비생산적 토지로 구성
- 경작지구역에서 건축구역으로 전용은 토지소유자 차원에서 신청이 불가능하고, 게마인데의 구역계획에 구역변경이 포함될 때 비로소 가능하며, 이에 대한 확정은 칸톤에서 이루어짐
- 건축 허가 고시를 1개월간 유지하여 주위 민원을 수렴․해소
* 건축하려는 경우에는 건축계획(Bauplan) 고시(통상 1달 정도 표지 목을 세워 공시), 이 기간에 주변 시민들이 동 건축에 대한 이의제 기 가능
○ 우량농지 확보와 식량안보를 위해 경작지 구역에 최소 경종작목 재배면적(FFF, Friuchtfolgeflächen)을 확정하여 총량 유지
- 지속가능한 국가 발전차원에서 연방 국토공간청이 주체가 되어 시행, 1992년에 확정되어 지금까지 유지되어온 지정농지가 약 44만ha (전체 농경지의 44.4%)
- 이 면적은 각 주(canton)별로 상이하게 배분되어 개별 주 별로 관리
○ 토지용도 구역을 엄격히 관리, 토지대장에 재산권 관련 모든 정보 기재 - 소유자, 취득이력, 건물 현황, 구역 계획이나 경계, 담보대출(저당권),
지역권이나 지상권(예, 전기, 수도관 매설 현황), 이용제한 내역
○ 최근 개발이익 마을기부 관련 법률이 제정됨(일종의 개발이익 환수) - 지역의 개발에 따른 이익이 발생하면 그 일부를 환수하여, 계획 변경
과정에서 피해본 지역 농가의 구입농지 매입 지원 하는 등 피해보전
* 환수의 주체는 Gemeinde이며, 우리처럼 환수할 때 세금으로 떼는 것은 아님
다 대규모 농지개발 사례지구
○ 방문지 : Schloss Museum Nidau
- 전시 주제 및 설명자 : 유라 산맥 물길 보정의 역사(The history of the Jura water correction), Mr. Andreas von Waldkirch
○ (개요) Neuchâtel 호수의 수위를 낮게 조정하여 농지 2,500ha 개발 - 베른 주(canton)의 Ins, Gampelen, Gals 등 3개 counties(게마인데)에
걸친 대규모 농지개발 사업 사례(현재 감자, 사탕무, 채소 등 생산) - 개발 방식은 간척 개발 방식과 유사
○ (역사) 1717년 대홍수 이후 강수로 선회 프로젝트 추진, 250여년에 걸친 대규모 농지개발 사업이었음
- 반복적 홍수로 보험회사도 기피하게 되어 1780년대 수로 변경 등을 구상했으나, 장비 부족․프랑스와의 전쟁 등으로 중단
- 의사 출신 루돌프 슈나이더가 질병해결 차원에서 개발 계획 필요성 제기, 엔지니어 출신 리차드라 니카가 1867년 수로 변경 등의 개발 계획 수용 - 습지 등에서 말라리아 모기 발생, 홍수로 기근 발생 등에 대한 근본적
대책 차원에서 습지 개발이 추진
- 대규모 농지 조성 이후 소규모 분산된 필지를 1970∼75년 사이에
대대적인 농지정비 사업(교환 분합 사업, 규모화 사업 등)을 추진하여 1970년 4,200필지의 농지를 1975년 970필지로 규모화함
- 배수 개선 등 기반정비를 통해 다양한 채소, 과일 등 생산 가능한 우량농지로 조성하여, 채소 등을 생산하는 저지대 평야부 농업의 대표적 지역으로 전환
라 농가 방문
○ 인터뷰 대상 : 딸기․사과 생산 농가, Ms. Barbara Schwab Züger - 브라질에 거주하다 ’04년에 귀국한 후 ’08년에 부모 농장을 승계
○ (주 재배 작물) 딸기(부모가 스위스 內 특작으로는 최초의 딸기재배 농업인)
○ (경영 규모) 25ha(자가 소유 15ha, 임차 10ha)
* 8∼9ha는 체험 농장으로 운용, 5.5ha 딸기 재배 및 판매. 25개 판매점 을 통해 직판
○ (노동력 확보) 폴란드 인력 활용(6주 단기 비자) * 노동력이 많이 소 요
- 수확시 80명/일 , 포장·판매시 60∼70명/일 필요
- 높은 인건비 부담으로 기계화가 절실하나 작물 특성상 기계화에 한계
○ 비닐하우스를 활용하여 수확시기 조정(다른 고지대 딸기보다 약 3주 빨리 수확, 재배기간 : 5∼10월), 동절기 생산은 수익성이 맞지 않아 시도 하지 않음
○ 배수상태 양호 등 과수 재배가 자유로운 농지에 대한 수요경쟁 심함
* 과수생산기술․정보 등은 자가 비용으로 교육 이수하고, 홍보를 별도로 시행하지 않음(이 농가는 선도 체험관광 농가로서 이미 입 소문이 많이 나있음)
○ 비닐하우스 등 농업용 시설 설치시 허가 절차가 필요하며, 특히 빗물 차집, 수질 고려, 환경 고려 등 제한이 따름
* 농업용 시설의 설치에 대한 허가는 쉬운 편이나 설치로 인해 주 변 환경에 미치는 영향에 대하여 신중하게 평가함
○ 스페인, 프랑스 등 수입 농산물 대비 가격 경쟁력이 낮아 수입품 판매 시기와 농장 수확시기를 차별화, 가공·판매, 체험 농장 운영 등 다양한 대안 모색
* 재배지역 특성상 친환경 유기 재배가 불가피하여 수입 농산물에 대 한 차별성은 있으나 높은 생산비 부담이 문제이고 관세 장벽 등 농 민 보호 필요성 강조
<스위스 연방 농업청 및 공간개발청> <스위스 연방 농업청 및 공간개발청>
<스위스 연방 농업청 및 공간개발청> <대규모 농지개발 사례 지구>
<대규모 농지개발 사례 지구> <농가 방문>
<농가 방문> <농가 방문>
3. 프랑스 농지제도 조사 가 농림식품부
□1 개황
○ (국토 구성) 54%가 농지, 24%가 산림, 13.5% 주거지로 구성 - 농지전용 등으로 연평균 0.3%씩 농지 감소
○ (국토계획 및 관리체계) 우리와 같은 단일국가체계로서 법률이 전국 적으로 시행됨. 국토의 개발 및 보호, 가치화를 위한 목적으로 도시 계획법전(Code de l’Urbanisme)에 따라 국토정비 규정을 둠
- 지역도시계획 (PLU, le plan local d'urbanisme)에 따라 개별 시(코 뮨)의 토지 전체에 대하여 시가 규정한 용도지역에 따라 경제개발, 농업, 공간정비계획, 환경, 주거의 사회적 균형, 교통 등에 대한 수 요 명시
* PLU는 토지사용의 일반규정으로서 건축금지 여부를 정하고, 도시 지구와 보호해야 할 자연지구 또는 농업지구의 범위를 확정
○ (농지 이용 지향점) 농지 소유규제를 통한 농지보전(농지 가치제고), 도시화 등에 따른 농지감소에 대응한 농지․농업환경 보호
○ (농업구조 통제장치) 경작허가제도, SAFER를 통한 토지 규제
- 가족농을 농업구조 재편의 중심으로 이해, 가족 노동력에 기반한 농업 경영체 집중육성 노력, 이를 위한 SAFER 설립 및 선매권 부여*
* 법제화의 두 측면 : ① 소농들이 사라지면서 방출하는 토지가 특 정 그룹에게 집중되는 것을 억제하기 위해 토지축적에 대한 감독 강화 → SAFER 및 선매권, 토지가격 재심청구권 등을 통해 토지 시장에 강력히 개입, ② 새로이 농업에 정착하는 청년들이 충분한
규모를 갖는 경영체로 정착할 수 있도록 지원
□2 농지 소유 및 거래제도
○ 농지의 소유 및 취득은 자유로우나 반드시 농지로 활용해야하며, 이때
‘경작권허가’를 취득케 하여 실질적으로 경작자의 농지소유 장려
* 임대차계약 관계법이나 기타 법률이 정한 방식을 통해 농지를 임 대할 경우 임차인은 경작권 허가를 취득해야 함
<경작허가제도 개요>
‣(배경) 농업구조 개선을 통해 농업으로 생활이 가능한 농업 경영체를 육성하는 것을 목적으로 농업구조정책 추진
- 이를 위해 지나치게 작은 경작지에서의 경영을 지양함과 동시에
(소농들의 탈농 유도), 지나치게 대규모 영농도 억제하는 정책 추진
* 1950년대 말, 1ha 미만 규모의 농업인이 총인구 5,500만 명 중 200만 명 이상을 차지 → 1977년, 1ha 미만 농업인이 10만 명으로 감소
‣(개념) 경작지를 확보하기 위해서는 경작허가가 필요하고, “생활가능경작 면적”이 요구되며, 경작면적의 단위는 최소정착면적(SMI, SurfaceMinimum d'Installation)으로 법으로 정함 * 도단위 행정기관이 지역 상황을 고려하여 결정
‣(의의) 영농인에게 직업적인 안정과 일정수준 이상의 생활 영위를 보장
‣(절차) 농업부 지역관할사무소인 도 농업국(DDT)에 경작권 허가 신청
→ 도 농업지도위원회(CDOA)는 서류 접수 후 4개월 이내에 그 승인 여부에 대한 심사결과를 도지사에게 제출 → 프레페(prefet, 도 단위에 파견된 중앙정부의 대표자)가 최종 결정․결과 통보(이유 고지)
* 4개월이 지나도 경작허가가 나지 않으면 허가된 것으로 간주, 결과 불복시 행정법원에 소송제기 가능
‣(우선권) ① 농업 직업교육을 받은 청년 농업인, ② 경지 규모를 늘리 려는 소규모 농지 소유자, ③ 신청인의 기타사항 고려
‣(현황) 1년에 약 5만 건의 신청이 접수되며, 그 중 90% 정도가 허가됨
□3 농지 임대차제도
○ 현재, 임대차 농지 비율이 전체의 60∼70%에 달함
- 프랑스 역사 감안시 귀족(비농업인) 소유 농지가 많음. 비농업인 소 유 농지는 임대차로 귀결, 경제적 약자인 임차농의 폐해 등 부작용 발생
* 프랑스 혁명 이후 구축된 자작농적 농지소유가 산업화, 도시화 과
정에서 점점 약화되고 임대차가 늘어나는 추세
○ 이에 농림부가 1946년부터 최소 임차기간 설정(9년*), 임차료 통제, 임차인 보호 등 임대차제도를 체계화함
- (최소기간) 5년의 자립기반 마련 기간을 고려하여 9년은 되어야 경영안정이 될 수 있다는 인식 반영
* 또한 프랑스 법제상 3년마다 임대차 조건을 갱신토록 하는 규정이 있어, 적어도 세 차례는 조건 변경없이 안정적으로 영농에 종사할 수 있도록 하기 위함
- (임차료) 농업 수입에 따라서 프레페가 상한가 결정
- (대항력) 임대인의 재산 양도시에도 임차인은 계약기간 동안 영농가능 - 농지 소유자가 자녀에게 양도하는 경우 외에는 임대차계약 파기 불가
○ 농지소유자와 임차인의 법적 분쟁의 대부분은 임대료 미납부와 관련 - 미납부(경제적 위기, 파산 등으로 미납)시 계약 변경 분쟁이 다수 - 대부분 민사이며, 농지전담부서(농업중재법원)가 있음
- 최근 농지소유자들이 계약기간 중 자녀에게 증여하여 임차계약 중단 하는 경우 발생, 농지소유자가 경작허가를 받아 임차농지를 회수할 경우 임차인이 행정법원에 소송할 수 있음
□4 농지보전(전용) 제도
○ 농업보호지구(ZAP, zone agricole protégée) 제도 운영
- 1999년 7월 9일 농업기본법 개정(농수산법전 L112-2조)으로 공공의 이해를 위해 특정지구를 농업보호지구(ZAP)로 설정
- (지정) 농업회의소(chambre d'agriculture), 국립 원산지명칭통제 및 품질관리원(INAO)1), 도 농업지도위원회(CDOA)2)의 의견과 공
청회를 거쳐 기초자치단체의 제안과 동의 및 프레페의 명령에 따 라 지정
- (해제) 개인적 요청으로 불가능
○ 농지의 보전을 위해 도마다 관련 위원회(Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, 약칭 CDPENAF)를 설치하고 있음
- 2010년 관련 법 제정, CDPENAF에 프레페(Préfet) 참여, 정보수집 - 2014년부터는 위원회 역할을 강화하여 관련 종사자들의 농지 보전,
대체농지 조성 등 농지보전 준수지침 마련을 위한 법 제정 중
○ 농지보전 수칙 : ① 농지 보전, ② 농지 감소 방지, ③ 농지 감소시 보상(대체농지 조성 등 보상에 관한 법 제정 중)
- 이와 동일한 목적의 국회 내 위원회도 있음
○ 전체농지에서 ZAP의 비중은 최근 늘어나고 있지만, 여전히 적은 편 - 2014년 5월 현재 42개의 ZAP(총 29,700ha)가 지정. 2013년의 34개,
2012년 25개 등 지속적으로 추가 지정됨(출처 : 프랑스 농림부)3)
* ZAP 내 농업용 시설의 설치는 자유이지만, 환경을 위해 오염규제 는 강함
□5 최근 농지관련 이슈
○ 그동안 엄격한 임대차 규제로 농지 소유주 불만이 많았고, 후계인력이 부족한 현실을 감안하여 최근 프랑스 정부는 임대차 규제완화 추진
① 그간 임차인이 임대차 기간 중 본인 자녀에게 양도하는 것만 허용 했으나, 다른 사람에게 양도하는 것까지 허용(임대차 기간 내 전대 可)
② 농민 고령화 관련 은퇴예정 임차인이 다른 영농인에게 임차기간 중 양도 하는 경우 새로운 임차 계약 체결 유도
1) Institut national des appellations d'origine : 프랑스 농산물, 농식품의 원산지 지리적 표시제 및 품질관리를 담 당하는 농림부 산하 국가기관. 보졸레 누보와 같은 와인 명칭 관리로 유명함
2) commission départementale d'orientation de l'agriculture et enquête publique : 도마다 설치된 농업지도기구 3) http://www.outil2amenagement.certu.developpement-durable.gouv.fr/zones-agricoles-protegees-zap-a835.html
- 이때는 임차기간도 18년 계약으로 유도하고, 18년 계약시 농지 소유자에게 세제 혜택 부여(소득세 면제 등 재산권 제약 보상)
* 농업인에게 직업적으로 안정적인 영농기간을 보장하기 위해 장기 계약 유도
- 장기 계약한 임대인이 새로운 계약 체결 시 임차료 상승률 제한 폭 완화(50% 범위 내에서 조정할 수 있게 해줌)
- 장기계약 유도는 2006년 제도개선, 2010년부터 시행
․프랑스 농지담당자는 독일, 스위스 등 유럽 타국에 비해 프랑스 농지의 임대차 비중이 크다고 생각함. 그 이유를 임차료 수준이 EU 인근 나라에 비해 상대적 으로 낮으므로 외국인도 프랑스 농지 임차를 선호하는 것으로 분석
* 실제 방문 3국중 독일의 임대차 비중이 80%로 가장 높고, 스위스가 45%로 가장 낮음
○ 프랑스도 1년 전부터 농지제도 개혁 시작
- 정권의 정치적 영향력이 커서 정권 교체에 따라 정책 변화 - 다만, 농지법․제도는 일관성을 유지하는 편
○ 정부 입장에서 SAFER의 성과에 대한 평가
- 설립한 지 60년 밖에 안되었고, 민관기업의 성격을 가짐. 2014년에 국회 예산처가 SAFER를 ‘정부를 위한 부동산중개소’ 정도로 혹평.
이에 정책적 성과 내실화를 위한 관리감독을 강화하고 있음
나 SAFER 연합회
□1 개황(토지정비 및 농촌시설회사)
○ (기관) SAFER(Société d'aménagement foncier et d'établissement rural)
- 전국 26개 지역(region 단위에 설치), 해외 영토에 3개의 조직 보유
* 농업부와 재무부 장관의 인가를 받은 비영리법인으로서 양 부처가
각각 임명하는 감독관 두 명의 감독 하에 업무 수행
* 행정구역 통폐합(13개 region으로 개편)과 연계, ’17년까지 SAFER 조 직개편 예정
○ (설립목적) 젊은 농업인 정착, 생산기반 정비, 가족농 육성, 농지 집중 방지
○ (역할) 농업구조개선, 근대적 가족농 육성을 위한 농지 매입․비축․
매도 업무를 수행하고 있으나, 시대에 따라 주된 업무 변화
- 4대 역할 : 농지 보호, 경관 보호, 농촌 개발, 농지시장 투명성 제고
* (1970) 도로 등 공공기반시설 구축을 위한 농지 매입·보상 업무, (1990) 지자체 업무, 환경보전 관련 업무(상수원 보호구역 등 환경보전 관련 선 매권 허용), (2005) 농업종사자 중심 이사회에서 지자체 담당자 참여, (2010) 환경단체 관계자 이사회 참여
○ (연혁) 1960년 농업기본법(La loi du 5 août 1960)에 따라 설립
* 제2차 세계대전 이후 식량부족, 젊은 인력의 이농 등으로 당시 공 동농업시장 창설을 앞두고 프랑스 농업 경쟁력이 약화되어 가족 단 위 농업경영 육성, 농업 생산성 제고, 농촌 삶의 질 개선 등을 위하 여 농지 관리기구 설립
○ (이사회) 최근 이사회 구성시 농민의 비중이 줄어들어 농민 불만증가 - 다양한 이해관계자 의사반영이 불가피, 정부가 긴 시간을 들여 법 개정
* (’14년 이전) 농업인 중심으로 구성 → (’14년 이후) 농민 1/3, 지자체 및 정부 1/3, 이해당사자(산지소유자, 수렵인 포함) 1/3로 변경
□2 선매권 행사
○ (배경) 1962년 SAFER에 농지 선매권 부여. 또한 선매권이 제대로 행사될 수 있도록 ‘토지공증인에게 농지거래 정보를 SAFER에 의무 적으로 통지’하도록 하여 모든 농지거래 정보를 SAFER로 집중시킴
○ (발동조건) 선매권 발동 시 신규 영농지원, 영농규모 확대, 공공사업, 환경보전, 투기 방지 등 명확한 조건과 근거를 제시하여야 함
- <영농규모 확대> SAFER 보유농지의 인접농지 거래시 선매권 발동 - <투기 방지> 농지 소유주가 개발을 위해 농지가격을 높일 때도 발동
* 발동제한 : 공동상속자, 근친 또는 토지판매자와 공동소유관계에 있는 자를 포함하는 토지거래, 3년 이상 토지를 경영하고 있는 임차농 이 포함된 토지거래(임차농의 선매권), 토지를 수용당한 농민을 포 함하는 토지거래
<선매권 행사 절차>
(1) 토지거래 공증인의 거래 내용 통지 및 토지양도의향서*(DIA) 제출 → (2) SAFER는 토지양도의향서 접수 후 2개월 이내에 선매권 행사 여부 회신 → (3) SAFER는 컨설팅을 통해 해당 토지를 개별적으로 자율매매하는 것보다 토지정비사업을 실시 하는 것이 바람직하다고 판단할 경우, 정부감독관에게 선매권 행사 승인 요청 → (4) 법률에 의거한 선매권 행사 목적 또는 사회적 이해에 부합하는 경우에 선매권 승인
* 농지의 위치, 성격, 취득자 및 판매자의 이름과 신분사항, 판매가격 등 명시
○ (사후관리) 5년간 농지 보유 가능, 보유 농지를 모아 특정 지역에서 특정 농민 정착에 지원(5년 동안 임시적 임대차 계약 가능)
- 기존농가 규모확대 지원에서 신규 영농 정착 지원으로 포커스 변화
○ (현황) 2014년 현재 농지 약 43,000ha 보유(전체 농지의 0.2%)
- 프랑스 전체 농지의 약 1∼2% 정도가 매년 거래되고 있는데, SAFER가 총 거래농지의 15%에 개입. 그러나 선매권 행사가 농지 거래에 일반화된 것은 아님(거래 농지의 1∼2% 수준으로 행사됨)
□3 사업 평가 및 향후 과제
○ (평가) 선매권 제도는 50년 이상 지속된 SAFER의 강력한 권한으로 농지소유자들의 불만 존재. 선매권 발동에 불만이 있을 경우 제소할 수 있으나, 승소 가능성은 희박
- 주로 농지시장 관찰하는 역할. 공증인으로부터 정보를 제공받아 파 리본부에 data 집결(농지거래 시세, 지가 등을 홈페이지에 게재)
○ (재정) 초기에는 정부 지원에 의존, 최근에는 수수료 수입이 95%
- 농지 매매․위탁사업은 거의 없음. 거래 성사시 수수료 수취(일반 부동산 수 준)
* 경영상 어려움 가중으로 사업영역을 확장함에 따라 정부와 갈등도 빚고 있으나 재정적인 문제 이외에는 협력모드
○ (향후과제) ① 도시화 난개발 방지, 농지세분화 방지, ② 투기 방지 (타 목적으로 비싸게 사려는 행위 방지), ③ 투명성 제고(정보 제공)
<프랑스 농림식품부> <프랑스 농림식품부>
<프랑스 SAFER연합회> <프랑스 SAFER연합회>
Ⅲ 시사점 및 정책 제언
1. 가족농 육성을 위한 농정 철학과 현실간의 괴리는 세계적 현상
○ 독일, 스위스, 프랑스의 영농정착 지원 등 가족농(자작농) 육성을 위
한 농정 철학은 우리나라와 일본에서도 추구하는 보편적인 가치이 나,
- 대부분의 나라에서 임차농지 비율*이 꾸준히 상승하고 있고, 50%
이상인 경우가 많아 경자유전의 원칙 형해화 등의 문제에 봉착
* 독일 : 80%, 프랑스 : 6∼70%, 스위스 : 45%, 한국: 50%
- 독일은 지가 상승으로 인한 농가의 임대차 증가(매입 곤란) 구조를 심각하게 받아들여 비정상적 지가 상승시 정부 개입까지 검토하는 상 황
* 농업인 고령화, 노령은퇴예정 농가들의 자산가치 증식에 대한 요 구도 공통적
○ 한편, 농지 제도개선의 논의는 많지만 경자유전 원칙의 폐기 등과 같은 농지 소유 및 이용 체계의 전면적 개편 논의는 신중히 접근
* 지난 1년간 연방정부 주관으로 주정부 대표자 회의를 통해 전국적 인 논의를 했지만 결론을 내지 못한 독일의 경험 참고
2. 식량 안보를 위한 농지보전 정책 강화 필요
○ 우리보다 식량자급률* 사정 등이 양호한 독일, 프랑스 등에서도 농업의 지속적 유지, 농업환경 보호 등을 위한 농지보전 정책을 중요시 - 산업화로 인한 농지 감소에 대응하여 프랑스 국회 內 농지보전특별위
원회 설치, 농업보호지구(ZAP) 증가, 스위스의 농지총량관리계획(FFF) 등
* 독일 : 101%, 프랑스 : 181%(’11년), 스위스 : 62%(’12년), 한국 : 24%(’14년)
○ 장기적 관점에서 다음세대를 고려하여 적정규모의 우량농지 보전이 필요하다는 국민적 공감대를 확산시킬 필요(국가의 농지이용계획 수립 검토)
- 농업진흥지역 실태조사 후, 관리방안 마련 및 그 실천이 중요 3. 농지거래(매매, 임대차) 체계화 검토
[매매]
○ 농지취득자격증 명제도(이하 ‘농취증’) 내실화
- 유럽 3개국 모두 선매권의 법제화를 통해 농업구조 개선 도모
* 농지거래시 실질 심사를 통해 농업구조개선에 역행하거나 투기(농 지시세보다 높은 가격의 계약체결)방지를 위하여 농지관서에 선매 권 부여
- 우리나라에 농지거래 허가제 도입은 현실적으로 어려우나, 농취증* 발급 내실화를 통해 농지거래 합리화 제고 가능
* 경자유전 원칙의 사전적 실현 및 농업구조 개선에 기여하는 농지 거래를 담보하는 제도이나, 실질 심사를 하기에는 물리적 기한이 촉박
- 농지 취득의 적격자인지, 농업구조 개선에 기여하는 거래인지 등 충 실한 심사를 위한 합리적인 기한 확보 필요(현재 4일 → 15일 이 상)
* (참고) 독일은 거래심사 기한이 1개월. 필요시 2∼3개월 연장 가능, 프랑스는 SAFER에서 2개월 이내에 선매권 행사 여부 회신
- 법 문언상 표현 수정 등 검토(농취증이 실질심사 대상이라기보다는 단순한 등기 첨부서류에 불과한 이미지)
○ 농지거래 정보를 농지은행으로 집중시켜 농지 거래동향, 시장안정
․농지법 제8조(농지취득자격증명의 발급)
① 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서 는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시·구·읍·면의 장"이라 한다)에 게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. ②∼③ (생 략) ④ 제1항 본문과 제2항에 따라 농지취득 자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격 증명을 첨부하여야 한다.
․국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제118조(토지거래계약에 관한 허가)
① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함 한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포 함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바 에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또 한 같다. ②∼⑤ (생략) ⑥ 제1항에 따른 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력이 발생하지 아니한다.
등에 기여할 수 있는 제도 검토 가능(공증인들이 거래정보를 SAFER에 제공)
* ex. 관할 등기소에서 농지 등기 이전 시, 관련 정보를 농어촌공사 에 송부
[임대차]
○ 임대차 관리 체계화 및 임대차 허가/신고제 검토
- 선진 법제에서는 임대차 허가/신고제 운영 및 충분한 임대차 최소 기간 운영을 통해 임차농 권리 보호
* 스위스 : 일반 농지 6년, 농업용 시설 포함시 9년, 프랑스 : 일반 9년(최 근 18년 장려)
- 우리도 임대차 농지 증가에 따라 체계적 관리방안 마련이 절실. 농지 임대차의 서면계약 원칙(표준계약서 마련), 신고제 도입, 최소 임대 차 기간 연장*, 농지은행 활성화 등 검토가능
* 투자가 요구되는 현대농업의 특성 반영 필요(안정적인 영농기간 확보가 중요)
○ 양도소득세 면제범위 확대 검토(경작에 이용된 농지)
- 자경 농지에 대한 양도소득세 감면 요건을 “8년 이상 직접 경작한 토지”에서 “경작(임대포함)한 토지”로 수정
- 과거, 자경을 위장한 음성적 임대차계약이 합법적 임대차계약으로 전환됨으로써 임차인 권익 향상 등 효율적인 영농 기대
* 거래 물량 증가로 귀농귀촌인과 2030세대 등 취농인의 농지 확보 용이 등 농지 매매 활성화를 통한 농촌경제 활력 제고
4. 농지은행의 농지시장 안정화 및 신규 취농 지원 기능 강화
○ 농지 규모화, 집단화, 농지시장 거래 투명성 제고 등 농지은행 사업 내실화 추진, 신규 취업농에 대한 농지 지원 우선순위 부여
- 농지 거래정보를 집적화하고 정보 제공업무 적극 추진
- 선진국 모두 젊은 농업인에 대한 영농정착 지원 프로그램 운영, 은퇴예정 농가와의 연계사업 측면 지원(지식․기술 전수), 농지관리기 구 보유 농지 지원(SAFER), 무이자 자금 지원(스위스) 등
* BLG, SAFER는 선매권 행사, 농지거래 정보 분석 등 농지시장파악 업무에 특화
