감사보고서

기관운영감사

감 사 보 고 서

- 금융감독원 기관운영감사 -

2017. 9.

감 사 원

목 차

Ⅰ. 감사실시 개요 ··· 1

Ⅱ. 감사대상기관 현황 및 실태 ··· 4

Ⅲ. 감사결과 ··· 12

1. 감사결과 총괄··· 12

2. 처분요구와 통보사항···14

(1) 금융기관 제재 규정 및 운영 부적정(주의ㆍ통보2)··· 15

(2) 과징금 및 과태료 등 금전적 제재제도 및 운영 부적정(주의2ㆍ통보2)··· 45

(3) 과징금 및 과태료 부과 부적정(주의2ㆍ통보)···73

(4) 보험상품 불완전판매에 대한 소비자 보호방안 미흡(통보)··· 90

(5) 신용카드사 부수업무 수행에 대한 지도ㆍ감독 부적정(주의2ㆍ통보2)··· 97

(6) 2016년도 5급 신입 일반직원 채용업무 부당 처리[문책ㆍ통보(인사자료)2]····111

(7) 2016년도 상반기 민원처리 전문직원 채용업무 부당 처리[문책ㆍ통보(인사자료)]···142

(8) 2016년도 5급 신입 일반직원 등 채용업무 부당 처리(문책)···156

(9) 인건비 예산편성 및 민원처리 전문직원 채용업무 부당 처리(문책)··· 167

(10) 금융감독원 조직ㆍ인력 운영 부적정(주의ㆍ통보2)···174

(11) 금융감독원 인건비 예산 편성 및 승인업무 부당 처리(징계ㆍ문책ㆍ주의2ㆍ통보)···195

(12) 금융감독원의 감독분담금 재정 통제수단 미흡(통보2)··· 205 (13) 임직원의 금융투자상품 보유ㆍ매매 관련 내부통제업무 부적정(주의ㆍ통보)····216 (14) 저축은행ㆍ대부업체의 법정금리초과대출에 대한지도ㆍ감독부적정[통보ㆍ통보(시정완료)]··229 (15) 신용협동조합에 대한 주택담보대출 담보인정비율 규제 감독 부적정(통보)··· 236 (16) 자금세탁행위 의심거래보고업무 등에 대한 지도ㆍ감독 부적정(통보2)··· 239 (17) 개인연금보험 계약자배당준비금 이자 적립에 대한 검사ㆍ감독 불철저(주의2)··· 244 (18) 보험계약자 보호제도 및 보험상품 운용에 대한 지도ㆍ감독 부적정(주의ㆍ통보2)·· 253 (19) 신용카드 해외 원화결제서비스 지도ㆍ감독 부적정(통보)··· 272 (20) 여신전문금융회사 대주주 신용공여 공시 등 업무 감독 불철저(주의)··· 278 (21) 금융투자업자 등에 대한 직권재심제도 운영 부적정(통보2)··· 285

Ⅰ ^{. 감사실시 개요}

1. 감사배경 및 목적

금융감독원은 금융시장 및 금융기관에 대한 직접적인 감독ㆍ검사를 전담하는 기관으로서 금융산업의 선진화와 금융시장의 안정을 도모하고, 건전한 신용질서와 공정한 금융거래 관행을 확립하며, 예금자와 투자자 등 금융소비자를 보호하기 위 해 노력하고 있다.

그러나 1999년 무자본특수법인 형태로 출범한 금융감독원이 조직과 권한을 지 속적으로 팽창시키면서 금융시장에서 강력한 권력기관으로 변모함에 따라, 정부조 직이나 공공기관이 아닌 금융감독원이 금융기관을 상대로 행사할 수 있는 권한의 범위나 법적 근거에 대한 논란¹⁾이 점차 부각되고 있는 실정이다.

또한, 금융감독 업무에서 금융소비자 보호기능이 점차 강조됨에 따라 금융감독 원 내 금융소비자보호처를 신설하는 등 조직을 확대하여 왔으나 여전히 감독ㆍ검사 업무에 치중하고 소비자 보호기능은 소홀하다는 비판과 함께 금융소비자 보호기능 을 별도 조직으로 분리하여야 한다는 지적도 제기되고 있다.

한편, 금융감독원의 조직이 급속히 확대되는 것과 관련하여서는, 정부기관이나 공공기관이 조직ㆍ정원ㆍ예산을 확대할 경우 다양한 통제 및 견제장치가 있는 데 반해, 민간기구 형태인 금융감독원의 경우 이러한 견제장치도 미흡함에 따라 정부 조직처럼 다양한 권한을 행사하면서도 민간조직처럼 통제는 받지 않는 반민반관(半

1) 대법원은 소멸시효가 지난 보험금은 지급하지 않아도 된다고 판시한 바 있으나, 금융감독원은 2017년 초 보험계약자 의 이익을 명분으로 보험회사들로 하여금 소멸시효가 지난 자살보험금의 지급을 권고

民半官)의 조직이라는 비판도 지속 제기되어 왔다.

감사원은 이러한 문제인식을 바탕으로 금융감독원 본연의 업무 중 금융기관 검 사 및 제재, 금융소비자 보호 등 2개 분야에 중점을 두면서도, 2014년 이후 3년간 기관운영감사를 실시하지 않은 것을 감안하여 조직ㆍ인사ㆍ예산 등 기관운영 전반 에 대한 점검도 병행함으로써 금융감독시스템의 선진화 및 금융소비자 권익향상을 도모하고 기관운영의 효율성을 제고하고자 하였으며, 이를 위해 2017년 연간 감사 계획에 반영하고 이번 감사를 실시하였다.

2. 감사중점 및 대상

감사원은 금융감독원의 주요 업무인 금융기관에 대한 검사 및 기관ㆍ임직원 제 재 업무 처리의 적정성, 금융소비자 보호 등 금융시장의 주요 현안에 대한 감독의 적정성, 조직ㆍ인사ㆍ예산 등 기관운영의 적정성을 감사 중점으로 두고, 금융감독 원이 2014년²⁾ 이후 수행한 업무 전반을 이번 감사의 시간적 대상범위로 정하였다.

3. 감사실시 과정

감사원은 실지감사에 앞서 금융감독원에 대한 기존의 감사결과, 언론보도 및 국 회 논의사항 등 관련자료를 수집ㆍ분석하였고, 이후 예비조사(2017. 2. 22.~2. 28.) 를 거쳐 2017. 3. 13.부터 같은 해 4. 7.까지 20일간 감사인원 25명을 투입하여 실 지감사를 실시하였으며, 2014년 이후 제재한 전체 사항 검토 및 채용업무 부당 처

2) ‘금융투자상품 매매 및 신고’ 관련 사항은 그간 감사를 실시하지 않은 점 등을 고려하여 2012년 이후 처리업무를 대상 으로 감사를 실시하는 등 일부 사안은 감사대상 범위 확대

리 등에 대한 책임 검토 등을 위하여 2017. 4. 10.부터 같은 해 4. 21.까지 10일간 감사인원 10명을 투입하여 실지감사를 연장하였다.

분야별 주요 쟁점과 관련하여 ① 금융감독원 제재업무 처리의 적정성을 확인하 기 위하여 2014년 이후 금융감독원이 제재를 실시한 검사사항에 대한 조치안, 관련 법령 및 규정을 검토하였고, ② 금융소비자 보호 등 금융시장 주요 현안에 대한 감 독의 적정성을 확인하기 위하여 금융권역별 감독규정 및 제도, 민원 내용 등을 점검 하였으며, ③ 기관운영 일반 분야에서는 조직ㆍ인사 운영, 예산편성 및 집행, 내부 통제 등의 적정 여부를 확인하기 위하여 채용 관련 서류, 예ㆍ결산 관련 자료 등을 검토하였다.

4. 감사결과 처리

감사결과 위법ㆍ부당사항과 관련하여 2017. 4. 24. 금융감독원장 등이 참석한 가운데 감사마감회의를 실시하고, 업무처리 경위, 향후 처리대책 등에 대한 답변서 를 받는 등 주요 지적사항에 대한 의견을 교환하였다.

이후 감사원은 감사마감회의에서 제시된 의견 등을 포함하여 지적사항에 대한 내부 검토를 거쳐 2017. 9. 14. 감사위원회의의 의결로 감사결과를 최종 확정하였다.

Ⅱ . 감사대상기관 현황 및 실태

1. 주요 업무 및 기능

금융감독원은 ｢금융감독기구의 설치 등에 관한 법률｣(1997. 12. 31. 제정)에 따 라 은행감독원, 증권감독원, 보험감독원, 신용관리기금 등 기존 4개 감독기관이 통 합되어 1999. 1. 2. 설립된 무자본특수법인이다.

금융감독원은 금융산업의 선진화와 금융시장의 안정을 도모하고 건전한 신용질 서와 공정한 금융거래 관행을 확립하며 예금자 및 투자자 등 금융수요자를 보호하 여 국민경제 발전에 기여함을 목적으로 한다.

위 목적을 달성하기 위하여 [표 1]과 같이 금융시장 및 금융기관에 대한 감독업 무, 금융기관의 업무 및 재산상황에 대한 검사와 검사결과에 따른 제재업무, 금융분 쟁의 조정 등 금융소비자 보호업무, 기타 금융위원회의 업무보좌 등의 기능을 수행 하고 있다.

[표 1] 금융감독원 주요 업무

구 분 주요 업무

금융시장 및 금융기관에 대한 감독 업무

▪ 거시경제ㆍ금융환경 변화에 대한 예방적 감독방안 마련, 관계기관 간 협조

▪ 금융시장 및 금융기관 경영분석, 관련 법령 및 규정 모니터링

▪ 인허가, 대주주 적격성 심사, 약관심사, 부실기관 경영정상화 업무 등

금융기관 검사 및 제재 업무

▪ 금융기관에 대한 상시감시 및 검사 실시

▪ 금융기관 및 임직원에 대한 제재 및 사후관리

3) 이 부분은 감사결과 지적된 문제점의 종합적 이해를 돕기 위해 감사대상 업무의 현황을 기술한 것으로, 감사대상기관 이 제출한 자료를 바탕으로 작성되었으며, 현장조사 등 감사의 방법으로 검증한 내용이 아님

금융소비자 보호업무

▪ 금융소비자 보호제도 등 수립, 금융이용자 모니터링제도 운영

▪ 금융기관과 금융수요자 사이 발생하는 금융분쟁 조정, 민원 처리 등

기관운영 업무

▪ 인사 및 조직 운영, 예산 관리, 감독분담금 등 수납

▪ 임직원의 직무 관련 사항에 대한 감찰, 금융부조리 신고센터 운영 등

구 분 주요 업무

자료: 금융감독원 연차보고서 등

2. 조직 및 인원, 예산

금융감독원은 2016년 말 현재 [그림 1]과 같이 44국ㆍ15실로 구성되어 있으며, 각 지방에 11개 지원, 그리고 해외에 4개 해외사무소 및 4개 해외주재원을 두고 감 독ㆍ검사ㆍ금융소비자 보호 관련 업무를 수행하고 있다.

[그림 1] 금융감독원 조직

자료: 금융감독원

1999년 1월 출범 당시에는 36국ㆍ6실, 4개 지원(부산ㆍ대구ㆍ광주ㆍ대전) 및 3 개 출장소(전주ㆍ춘천ㆍ제주), 3개 해외사무소(뉴욕ㆍ런던ㆍ동경) 및 2개 해외출장 소(프랑크푸르트ㆍ홍콩)를 운영하였으나, 민원업무 증가, 국내 금융기관의 해외 진 출 증가 등을 이유로 현재의 수준까지 조직을 확대하였다.

2017년 3월 말 기준으로 정원은 [표 2]와 같이 집행간부(원장, 감사, 부원장 등) 15명을 포함하여 1,970명이며 이는 1999년 설립 당시 정원 1,263명 대비 707명 (56%) 증가한 수치이다.

또한, 정원과는 별도로 민원처리 전문인력, 전문사무원 등을 운용하기 위해 정 원외 인력 255명을 운용하고 있다.

[표 2] 금융감독원 임직원 현황

(단위: 명)

구분 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 3월 말

정 원 1,852 1,890 1,900 1,900 1,970

현 원(A) 1,804 1,849 1,852 1,880 1,927

정원 외 인력(B) 108 110 128 212 255

총 인력(C=A+B) 1,912 1,959 1,980 2,092 2,182

자료: 금융감독원 자료 재구성

한편, 금융감독원 운영에 필요한 재원은 주로 금융기관으로부터 조달하고 있는 바, 기관 운영에 필요한 제반 소요경비를 먼저 산정하여 지출예산 규모를 확정한 후 해당 예산범위 내에서 검사대상기관의 감독분담금, 유가증권을 발행하는 기업이 납 부하는 발행분담금 및 한국은행 출연금 등으로 수입예산을 조달하고 있다.

참고로 2017년 소관 예산(수입 합계)은 [표 3]과 같이 전년 대비 12.6% 증가한

3,665억 원으로 이는 금융기관 감독분담금(2,921억 원), 발행분담금(613억 원) 및 한국은행 출연금(100억 원) 등으로 이루어져 있으며, 2017년 예산 3,665억 원은 금융 감독원이 출범한 1999년 예산(수입 합계) 1,197억 원보다 206% 증가한 수치이다.

[표 3] 금융감독원 예산 현황

(단위: 백만 원, %)

구분

2015년 2016년

예산(A)

2017년 예산(B)

예산 증감액

(C=B-A) 증감률

예산 결산

총수입 306,879 296,403 325,560 366,575 41,015 12.6

운영 수입 303,406 292,763 322,872 363,953 41,081 12.7

운영 외 수입 3,473 3,640 2,688 2,622 △66 △2.4

총지출 306,879 296,403 325,560 366,575 41,015 12.6

인건비 170,970 183,793 178,077 195,776 17,699 9.9

퇴직급여충당금 21,054 20,276 22,400 24,325 1,925 8.6

경비 79,055 77,501 86,598 86,113 △485 △0.6

예비비 등 28,225 7,705 30,499 51,790 21,291 69.8

자본예산 7,575 7,128 7,986 8,571 585 7.3

자료: 금융감독원

3. 감독ㆍ검사 관련 현황 가. 금융감독체계 개요

현재 우리나라의 금융감독체계를 살펴보면 [그림 2]와 같이 금융위원회와 금융 감독원, 기획재정부(외환ㆍ국제금융정책), 한국은행(통화신용정책), 예금보험공사(예 금보험제도 운영) 등 광의의 금융감독기구들의 고유 업무수행 및 기관간 협조 등을 통해 금융감독이 이루어지고 있다.

[그림 2] 금융감독체계

자료: 금융감독원

일반적인 금융당국은 금융위원회와 금융감독원을 일컫는데, 이는 1997년 외환 위기 이후 3개 기관(구 재정경제부, 구 금융감독위원회, 금융감독원) 중심으로 이루어 지던 감독체계가 금융정책 및 감독기능의 분산으로 업무갈등과 금융기관의 불편을 초래하고 금융산업 발전을 저해한다고 판단하여 2008년 2월 구 재정경제부의 금융 정책 기능을 금융감독위원회로 이관하여 ‘금융위원회’로 확대 개편한 데 따른 것이다.

금융위원회는 ｢금융위원회의 설치 등에 관한 법률｣ 제18조의 규정에 따라 금융 감독원의 업무ㆍ운영ㆍ관리에 대한 지도 및 감독을 하고, 금융감독원의 정관변경 및 예산ㆍ결산 승인 등의 업무를 수행한다.

금융감독원은 ｢금융위원회의 설치 등에 관한 법률｣ 제24조의 규정에 따라 금융 위원회의 지도ㆍ감독을 받아 금융기관에 대한 검사ㆍ감독 업무를 수행하며, 같은 법 제71조 및 ｢은행법｣ 등 개별 금융업권법령에 따라 금융위원회의 권한을 위탁받

아 민간기구(무자본특수법인)임에도 불구하고 금융기관 및 임직원에 대한 제재를 실 시하고 있다.

금융업권별로 법령에 따라 세부적인 범위의 차이는 있지만 일반적으로 금융기 관ㆍ임원에 대한 무거운 제재는 금융위원회가, 금융기관ㆍ임원에 대한 가벼운 제재 와 직원에 대한 제재는 금융위원회의 위탁을 받아 금융감독원이 실시하고 있다.

금융감독 및 검사ㆍ제재의 근거가 되는 법률 및 규정은 [표 4]와 같으며, 금융 위원회는 법령 및 감독규정 등을 담당하며, 금융감독원은 감독규정의 시행과 관련 한 세부내용을 담은 감독규정 시행세칙 등을 담당하고 있다.

[표 4] 금융감독 관련 법령 등

구 분 관련 법령

공통 ▪ 금융위원회의 설치 등에 관한 법률, 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률

▪ 금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 및 시행세칙, 금융규제 운영규정 등

은행 ▪ 은행법-은행법 시행령-은행업감독규정-은행업감독업무시행세칙

보험 ▪ 보험업법-보험업법 시행령-보험업법 시행규칙-보험업감독규정-보험업감독업무시행세칙

자본시장 ▪ 자본시장과 금융투자업에 관한 법률(자본시장법)-자본시장법 시행령-자본시장법 시행규칙- 금융투자업규정-금융투자업규정시행세칙

자료: 금융감독원

한편, 금융감독체계와 관련하여 금융위원회는 2013년 7월 “금융감독체계 선진 화 방안”을 통하여 금융감독원과 별도의 독립된 기구⁴⁾로 무자본특수법인인 금융소 비자보호원을 신설하여 금융소비자 보호 가치를 실질적으로 구현할 수 있도록 적절 한 권한과 업무를 부여하는 것으로 금융감독체계 개편 방안을 발표한 바 있다.

4) 금융감독원이 담당하는 ‘건전성 감독기능’과 ‘금융소비자 보호기능’의 상충으로 인해 금융소비자 보호가 미흡한 문제가 지속 제기되어 2012년 5월 감독ㆍ검사부문으로부터 금융소비자보호부문을 분리하여 원장 직속으로 금융소비자보호처를 설치하였으나 실질적인 금융소비자 보호를 위해 기관 자체를 분리ㆍ독립시켜야 한다는 주장에 따라 별도 설립 추진

그러나 ‘금융소비자 보호 강화’는 금융소비자보호원 설립 대신 금융감독원 조직 개편(2016년 2월)을 통하여 금융권역별 소비자보호부서, 민생침해 금융범죄 전담 부서를 신설하고 금융소비자보호처장의 직급을 ‘부원장보’에서 ‘부원장’으로 격상하 는 등 금융감독원 내부적으로 강화하는 방향으로 추진되었다.

나. 검사 및 제재 현황

2016년 말 금융감독원 검사대상 금융기관은 [표 5]와 같이 금융지주회사 9개, 은행 60개 등을 포함하여 4,050개이다.

[표 5] 금융감독원의 검사대상기관 현황

(단위: 개)

구분 합계 금융지주 은행 중소서민 보험 금융투자 기타

기관 수 4,050 9 60 3,082 62 698 139

주: 보험대리점, 손해사정업, 회계법인 등 35,000여 개 제외 자료: 금융감독원

위 기관들을 대상으로 [표 6]과 같이 2016년 중 현장검사 642회를 포함하여 총 858회의 검사를 실시하는 등 매년 800회 이상의 검사를 실시하고 있다.

[표 6] 금융감독원 검사 현황

(단위: 회)

구분 합계 2014년 2015년 2016년

합계 2,748 1,031 859 858

현장검사 2,113 805 666 642

종합검사 36 17 15 4

부문검사 2,077 788 651 638

서면검사 635 226 193 216

자료: 금융감독원

한편, 금융감독원은 금융현장에서 검사 및 제재방식 등에 대한 불만과 개선 필 요성이 지속 제기됨에 따라 ｢검사 및 제재업무 혁신방안｣(2014년 9월), ｢검사 및 제 재 개혁방안｣(2015년 4월) 등을 통해 현장검사 축소, 검사처리기간 대폭 단축, 금융 기관 자율처리 확대 등의 방안을 마련하여 시행하고 있다.

<｢검사 및 제재 개혁방안｣(2015. 4. 22.) 관련 내용 >

▪ “사전예방 금융감독시스템” 보완 등을 통해 금융기관 경영실태에 대한 상시감시 기능을 강화하되 이를 토대로 현장검사는

‘꼭 필요한 경우’에 한하여 실시

- 현장검사는 ‘건전성 검사’와 ‘준법성 검사’로 명확히 구분하여 실시하고 건전성 검사는 상시감시 결과 이상징후 등 발견 시 실시하는 것을 원칙으로 하고 컨설팅 방식으로 진행

- 건전성 검사결과 기관에 대해 경영개선에 필요한 조치만 실시하고 개인에 대한 제재는 배제, 준법성 검사의 경우 검사결과 위법성 경중에 따라 기관 및 개인에 대해 제재 실시

▪ 검사결과 처리기간 대폭 단축(건전성 검사: 60일 이내, 준법성 검사: 90일 이내), 검사결과 진행상황 통지제도 도입

▪ 금융기관 자체 징계 등 자율성 강화 및 현지조치 활성화, 조치의뢰 처리 미흡 시 책임자를 제재하던 관행을 개선하고 내규 등 위반사항에 대해서는 금융회사가 자율 처리

위와 같이 검사건수 축소, 제재처리에 있어서 금융기관에 자율성 부여 등의 영 향으로 [표 7]과 같이 제재건수도 지속적으로 감소하고 있다.

[표 7] 금융기관 및 임직원에 대한 제재 현황

(단위: 건)

[기관 제재] [임직원 제재]

구분 2014년 2015년 2016년

등록 취소 8 2 1

영업정지 7 7 2

기관경고 22 22 9

기관주의 57 59 33

합계 94 90 45

구분 2014년 2015년 2016년

해임권고(면직) 21 13 15

직무정지(정직) 75 35 29

문책경고(감봉) 168 127 46

주의적경고(견책) 408 222 98

주의 593 316 160

합계 1,265 713 348

자료: 금융감독원

Ⅲ ^{. 감사결과}

1. 감사결과 총괄

감사원은 감사결과 총 52건의 위법ㆍ부당 사항을 확인했다. 이를 처분요구 종류 별로 구분하면 [표 8]과 같다.

[표 8] 지적사항 총괄

(단위: 건, 명)

구분 합계(인원) 문책(인원) 주의 통보 통보

(인사자료) 통보

(시정완료) 수사요청 현지주의

합계 52(11) 6(8) 15 23 3(3) 1 3 1

검사 및 제재 분야 11 - 5 5 - - - 1

금융시장ㆍ기관 감독 분야 19 - 6 12 - 1 - -

인사ㆍ조직 등 기관운영 분야 22(11) 6(8) 4 6 3(3) - 3 -

감사결과 확인된 주요 문제점은 다음과 같다.

(가) 금융기관 검사 및 제재 분야

ⓛ 지역농업협동조합, 수산업협동조합 등 상호금융조합의 경우｢신용협동조합법｣을 준용하여 검사를 실시하도록 하면서도 기관제재에 대한 규정을 두고 있지 않아 검사 및 제재의 실효성이 저하되고 있으며, 횡령ㆍ배임 등 비금융관련법령 위반행위에 대해서는 제재근거가 명확하지 않은데도 제재 실시

-｢금융기관 검사 및 제재에 관한 규정｣(금융위원회 고시), ｢금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙｣(금융 감독원 시행세칙)상의 제재 감경사유가 추상적ㆍ포괄적으로 규정되어 있는 등 금융기관 및 임직원 제재에 있 어 과도한 재량권 부여

② 법 위반 금융기관에 대한 과징금 산정 시 제재규정상의 가중사유에 해당하는데도 가중하지 않은 채 과징금을 과소 산정ㆍ부과하는가 하면, 과태료 부과기준이 개정된 경우 신ㆍ구 기준을 비교하여 위반행위자에게 유리 한 금액을 적용하도록 하고서도 이를 적용하지 않은 채 과태료를 과다하게 산정ㆍ부과한 사례도 다수

(나) 금융기관 감독(금융소비자 보호) 분야

ⓛ 신용카드사를 통해 위탁판매한 저축성보험상품과 관련하여, 신용카드사 검사 결과 11만 건의 불완전판매 사실을 적발하였는데도 보험회사 검사 결과 조치 시에는 이 중 9.6만 건만 불완전판매를 재안내토록 권고하고 1.4만 건은 누락하였으며, 불완전판매의 원인이 되는 상품설명대본을 사용하여 판매ㆍ계약한 74.7만 건에 대해 불완 전판매 사실 안내 등 적정한 구제방안 미마련

② 신용카드사가 수행하는 부수업무(채무면제ㆍ유예상품, 신용정보보호 서비스)와 관련하여 금융위원회는 법령상 금지행위(질병정보수집)가 포함된 영업을 허용하는가 하면, 금융감독원은 위 두 서비스와 관련한 불완전판매 사실을 확인하고서도 불완전판매 사실 안내 등 소비자보호 등을 위한 조치 미실시

(다) 인사ㆍ조직 등 기관운영 분야

ⓛ 상위직급(1ㆍ2급)을 직위 수에 비해 과도하게 운영하는가 하면 ‘국장급’ㆍ‘실장급’ 등 유사 직위 운영을 통하여 규정상의 직위 수를 초과 운영하고 있고, 긴급성을 요하지 않고 국내에서 가능한 업무 수행을 위하여 해외사무 소 및 근무인력 지속 증가

- 이와 같이 인력을 비효율적으로 운영하면서 민원처리 전문인력 부족 등을 이유로 총 255명의 정원 외 인력 운용

② 2016년도 신입직원을 채용하면서 당초 필기전형에서 불합격한 지원자를 합격시키기 위하여 “필기전형 결과 및 제1차면접전형 계획”상의채용인원을 증가시키는가하면, 전직장의평가(소위‘세평’)를사유로 불투명하게합격자교체 - 2016년도 상반기 민원처리 전문직원을 채용하면서도 서류전형 및 최종합격 단계에서 금융감독원 퇴직자의

경력기간만을 수정해 주거나 ♡팀 실무자가 임의로 점수를 수정하는 등 원칙 없는 인력채용

③ 금융감독원 소속 임직원은｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣에 따라 신고된 계좌를 통해 금융투자상품을 매매하고 매매명세를 분기별로 신고하여야 하는데도 매매명세 통지의무 등을 위반하는 직원이 다수

이러한 감사결과를 바탕으로 감사원은 금융감독원 및 금융위원회 등에 금융기 관 제재 관련 불합리한 규정을 개정하도록 통보하고, 앞으로 검사ㆍ제재 및 감독 업 무를 철저히 하도록 주의요구하는가 하면, 채용업무 및 예산 승인 업무 등을 부당하 게 처리한 관련자를 징계하도록 요구하였다.

2. 처분요구와 통보사항

개별처분요구안 ( 1 )번

감 사 원

주의요구 및 통보

제 목 금융기관 제재 규정 및 운영 부적정 소 관 기 관 ① 금융위원회 ② 금융감독원 조 치 기 관 ① 금융위원회 ② 금융감독원

내 용

금융위원회와 금융감독원은 각각 「금융기관 검사 및 제재에 관한 규정」(금융위 원회 고시, 이하 “제재규정”이라 한다) 및 「금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세 칙」(금융감독원 시행세칙, 이하 “제재규정 시행세칙”이라 한다)을 운영하면서 금융관련 법령 위반 금융기관 및 임직원에 대해 제재⁵⁾를 하고 있다.

이와 관련하여 이번 감사기간(2017. 3. 13.~4. 21.) 중 금융위원회와 금융감독원 의 제재 관련 법령ㆍ규정 및 그 운영의 적정성을 점검한 결과, ① 제재 근거 및 권한,

② 제재기준 운영, ③ 제재 조치에 있어서 아래와 같은 문제점이 확인되었다.

1. 제재 근거 및 권한 관련

가. 농ㆍ수ㆍ축ㆍ산림조합 기관제재 근거 미비

금융감독원은 「신용협동조합법」 제83조의 규정에 따라 신용협동조합 및 중앙 회의 업무와 재산에 대한 검사를 실시하고 있으며, 같은 법 제95조의 규정에 따라 지역농업협동조합, 수산업협동조합 등 기타 상호금융조합(중앙회 포함)⁶⁾도 신용협

5) 금융기관에대한검사는금융감독원이실시하고있으며,검사결과위법ㆍ부당사항에대한제재는개별법에서금융감독원에제재권한을부여한사 항(기관주의,직원견책ㆍ정직등)은금융감독원이제재를하고,제재권한이없는사항(영업정지,임원해임권고등)은금융위원회에제재건의 6) 지역농업협동조합, 지역축산업협동조합, 수산업협동조합, 산림조합

동조합과 동일하게 검사를 실시하고 있다.

이는 지역농업협동조합, 수산업협동조합 등의 상호금융조합이 신용사업에 있어 서 신용협동조합과 동일한 기능을 수행하고 있고 이에 따라 건전질서 확립 및 소비 자 보호 등이 필요하기 때문이다.

따라서 지역농업협동조합, 수산업협동조합 등 상호금융조합에 대한 검사 결과 건전경영을 심히 훼손하거나 당해 조합 또는 신용거래자 등에게 중대한 손실을 초 래하는 등의 위법ㆍ부당행위가 적발된 경우에는 신용협동조합과 동일하게 제재가 이루어지도록 할 필요가 있다.

그런데 「신용협동조합법」 제95조에서 지역농업협동조합 등에 대하여, 임직원 에 대한 제재(임직원 주의ㆍ경고, 견책 등)를 규정한 같은 법 제84조의 조항은 적용 하도록 하면서 기관에 대한 제재(조합 또는 중앙회에 대한 주의ㆍ경고, 시정명령, 업무 일부정지 등)를 규정한 제85조의 조항은 적용하지 않도록 하고 있다.

이에 따라 이번 감사기간 중 농ㆍ수ㆍ축ㆍ산림조합에 대한 38개 검사사항⁷⁾을 전수 확인한 결과, [별표 1] “농ㆍ수ㆍ축ㆍ산림조합에 대한 기관제재 검토 필요 명 세”와 같이 ○▦의 대출부당취급, ○▧의 동일인 대출한도 초과 취급 등 17개 농ㆍ 수ㆍ축ㆍ산림조합의 위법ㆍ부당행위에 대하여 [별표 2] “신용협동조합 등 타 금융 업권의 유사 위법행위에 대한 기관제재 사례”와 동일한 행위인데도 제재 근거 미비 로 제재를 하지 않고 있었다.

그 결과 농ㆍ수ㆍ축ㆍ산림조합에 대한 검사의 실효성 및 동일ㆍ유사한 위법ㆍ 부당행위에 대한 제재의 형평성이 저하되는 결과를 초래하고 있다.

7) 2014. 1. 1.~2017.1. 19.에 제재심의위원회에 심의 상정된 안건

나. 형법 등 위반행위에 대한 제재 부적정

「은행법」 제54조, 「보험업법」 제134조, 「신용협동조합법」 제84조의 규정에 따 르면 금융감독원 등은 「은행법」, 「보험업법」, 「신용협동조합법」 또는 그에 따른 규 정ㆍ명령ㆍ지시를 위반한 금융기관의 임직원을 제재할 수 있으나, 업무상 횡령ㆍ배 임, 사기, 사금융알선(사적금전대차ㆍ대부) 등 「형법」 또는 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 등 위반행위(이하 “형법 등 위반행위”라 한다)에 대한 제재 근거는 없 는 상황이다.

한편 「은행법」 제54조의 규정에는 금융기관 임직원이 ｢은행법｣ 위반 등의 행위 를 한 경우 뿐 아니라 ‘은행의 건전한 운영을 크게 해치는 행위’를 한 경우에도 제재 할 수 있도록 되어 있으나 건전한 운영을 크게 저해하는 법 위반행위의 정도나 수준 이 유형화ㆍ구체화되어 있지 않아 위 규정만을 근거로 제재할 경우 금융감독원의 제재권한 남용 및 피조치자의 예측가능성 침해 소지가 있다.

또한 구 「은행법」(2015. 7. 31. 법률 제13453호로 개정되기 전의 것) 제23조의3 및 구 「보험업법」(2015. 7. 31. 법률 제13453호로 개정되기 전의 것) 제17조에서 금융 회사는 내부통제기준을 정하여야 한다고만 규정하고 있을 뿐 ‘내부통제기준 위반’

이 제재사유로 규정되어 있지는 않다.

따라서 금융감독원은 은행 및 보험회사, 신용협동조합 등의 임직원이 형법 등 위반행위를 한 경우에 개별 금융회사의 내부통제기준이나 「은행법」상의 제재조항 등에 근거하여 제재하는 일이 없어야 하고, 이러한 범죄행위에 행정상 제재 필요성 이 있다면 금융업관련법에 구체적이고 적절한 근거를 마련한 후 그에 따라 제재할

필요가 있다.

그런데 이번 감사기간 중 2014년 1월부터 2017년 1월까지 제재심의위원회 심 의를 실시한 은행 및 보험회사, 상호금융조합에 대한 222개 검사 사항을 확인한 결 과, [별표 3] “최근 3년간 형법 등 위반행위를 한 임직원에 대한 제재 현황”과 같이 업무상 횡령ㆍ배임, 사기, 사금융알선(사적금전대차ㆍ대부) 등 「형법」 또는 「특정경 제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」을 위반한 10개 금융회사 39명에 대하여 개별 회 사의 내부통제기준, 「은행법」 제54조 제1항 후단의 포괄규정(은행의 건전한 운영을 크게 해치는 행위) 등을 근거로 제재를 하였다.

다. 「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률」 위반행위에 대한 제재 부적정

「금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률」(2014. 5. 28. 개정⁸⁾된 것, 이하 “금융실 명법”이라 한다) 제5조의2의 규정에 따르면 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 지시를 위반한 금융기관 등에 대해 금융위원회가 제재를 할 수 있을 뿐이고 금융위원회의 제재 권한을 금융감독원에 위탁할 수 있는 근거규정은 마련되어 있지 않다.

따라서 금융감독원은 금융기관에 대한 검사 결과 금융실명법 위반 사항을 적발 한 경우에 제재권한이 있는 금융위원회에 제재 건의를 하여야 하고, 금융감독원이 제재하고자 할 경우에는 제재권한 위탁 근거 마련 등 법령 개정을 통하여 제재 권한 을 확보하여야 한다.

그런데도 금융감독원은 제재권한을 명시적으로 위탁받지 않은 채⁹⁾ 제재규정 시

8) 금융실명법 제5조의2 신설 이전에는 제재(행정처분)에 대한 규정이 없었음. 이에 따라 금융실명법 위반행위에 대하 여 「은행법」(은행의 건전한 운영을 크게 해치는 행위를 하는 경우) 등 각 금융업권법 및 제재규정에 따라 제재 실시 9) 금융감독원은 금융실명법 위반행위에 대한 제재 위탁 근거 마련을 위한 금융실명법 개정 건의 및 개정 전까지의 처리

방안에 대한 건의 문서(｢실명법 위반행위와 관련한 제재조항 정비 필요성｣)를 2016. 3. 30.에 마련하여 금융위원회 사무 관에게 이메일로 송부하였는데, 해당 문서 송부 이전에 이미 39건의 위반사항에 대해 제재 실시

행세칙 <별표 3> “금융업종별ㆍ위반유형별 제재양정기준”의 Ⅰ-1. ‘금융실명법 위반행위에 대한 제재기준’에 따라 [별표 4] “실명확인 의무 위반으로 제재한 명세”

와 같이 금융실명법 위반사항에 대하여 40건(기관 제재: 3건, 임직원 제재: 37건)의 제재를 하였다.

< 실명확인 의무 위반으로 직접 제재한 사례 >

▪ 금융감독원은 명의 예금주들이 내점하지 않았는데도 대리인의 실명확인증표 및 명의인의인감증명서가 첨부된 위임장을 징구하지 않은 (주)○▨저축은행직원 3명에 대해2016.3.14. ‘퇴직자위법ㆍ부당사항통보(정직3월상당2명,감봉 3월상당 1명)’등 실시

2. 제재기준 운영 관련

가. 추상적ㆍ포괄적인 감경기준 운영

「행정규제기본법」 제4조 제1항의 규정에 따르면 행정규제는 법률에 근거하여 야 하고, 그 내용은 구체적이고 명확하여야 한다.

또한, 「행정규제기본법」 제4조 제2항의 규정에 따르면 규제의 세부적인 내용은 법률 또는 상위법령에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령 등 으로 정하되, 법령에서 전문적ㆍ기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우 고시 등으 로 정할 수 있다.

따라서 금융감독원이 법령을 위반한 금융기관 및 임직원에게 부과하는 제재의 기준 및 가중ㆍ감경기준을 정할 때에는 그 내용은 명확하고 구체적으로 하여야 한다.

한편, 금융위원회와 금융감독원은 1998. 4. 1.¹⁰⁾ 이후 금융기관 등에 대한 제재 업무를 수행하면서 위반행위 유형별로 다양한 사례가 있고, 위반행위 양태, 빈도 등

10) 「금융감독기구의 설치 등에 관한 법률」 시행일 기준

의 자료를 축적하고 있어 그동안의 제재 유형 등을 분석하여 위반행위의 제재양정 에 대해 객관적이고 합리적인 기준을 마련할 수 있고, 부득이 불확정 개념을 사용하 여야 할 경우에는 개념의 범위나 예시를 함께 규정함으로써 제재의 예측가능성과 형평성을 제고하는 것이 바람직하다.

그런데 금융위원회와 금융감독원은 제재규정(금융위원회 고시) 및 제재규정 시 행세칙(금융감독원 시행세칙)에 금융기관 및 임직원에 대한 제재의 감경사유를 “위 법ㆍ부당행위의 정도가 비교적 가벼운 경우”, “위법ㆍ부당행위의 정도가 상당히 경 미한 경우”, “정상참작 사유가 있는 경우”, “정상참작 사유가 큰 경우” 등 [표 1]과 같이 추상적ㆍ포괄적으로 규정함으로써 제재의 예측가능성과 일관성ㆍ형평성을 저 해할 우려가 있었다.

[표 1] 제재규정 상의 제재기준에 포함된 감경사유

구분 금융회사(제재규정) 임원(제재규정) 직원(제재규정 시행세칙)

등록취소 해임(면직)

건전영업 크게 저해 심히 훼손 중대 손실

고의로 중대한 위법ㆍ부당행위 금융질서 크게 문란 금융기관 경영 심히 위태

중대한 재산상 손실

고의또는중과실로위법ㆍ부당행위 중대한 손실

신용질서 크게 문란 건전운영 크게 저해 금융질서 크게 문란

영업정지 직무정지(정직)

건전경영 훼손

재산상 손실 해임사유이나 정상참작 사유 면직사유이나 정상참작 사유가 있거나 위법ㆍ부당이 비교적 가벼운 경우

시정

문책경고(감봉) -

법규위반 신용질서 문란 건전운영 저해 금융질서 문란

상당한 손실 신용질서 문란 건전운영 저해 금융질서 문란

기관경고 주의적경고(견책)

영업정지에해당하나위반의 정도가 비교적 가벼움

문책경고에 해당하나정상참작사유가있거나 위법ㆍ부당의 정도가 비교적 가벼움

감봉에 해당하나 정상참작사유가 있거나 위법ㆍ부당의 정도가 비교적 가벼움

기관주의 주의(주의)

정상참작의 사유가 크거나 위법ㆍ부당행위의 정도가

상당히 경미

정상참작의 사유가 크거나 위법ㆍ부당 행위의 정도가 상당히 경미

정상참작의 사유가 크거나 위법ㆍ부당 행위의 정도가 상당히 경미

자료: 제재규정 및 제재규정 시행세칙 재구성

< 형평성 저해 사례 >

▪ (기관)｢보험법｣ 제98조에 따르면 보험계약 체결에 종사하는 자는 그 체결과 관련하여 보험계약자에게 특별이익 제공 금지 - (주)○○은 보험설계사 4명이 보험계약자 4명에게 총 8백만원의 특별이익을 제공하여 ‘기관경고’ 조치

- (주)□□은 보험설계사 3명이 보험계약자 30명에게 총 11.4백만원의 특별이익을 제공하였으나 ‘기관주의’ 조치

▪ (임직원) ｢상호저축은행법｣ 제11조에 따르면 상호저축은행은 금융위원회의 인가를 받아 투자중개업을 영위할 수 있는데도 - △△저축은행 전 대표이사 A는 인가 없이 4건 총 18백만원 주식을 중개하여 ‘문책경고’ 상당으로 처리

- ▷▷저축은행 전 대표이사 B는 인가 없이 21건 총 6억 1백만원의 주식을 중개하였으나 ‘주의적경고’ 상당으로 처리

실제로 이번 감사기간 중 2014년부터 2016년까지 제재심의위원회 심의 안건 (동일인 병합 건 제외)¹¹⁾을 검토한 결과, [표 2]와 같이 가중이나 감경을 전혀 하지 않은 것은 38.6%에 불과하고 59.4%는 추상적이고 포괄적인 규정 등을 근거로 감 경하였고, 이 중 8.3%(292건)의 경우 3단계 이상 감경하는 등 제재양정에 대한 금융 감독원의 재량권이 폭넓게 행사되고 있음을 확인하였다.

[표2] 제재사유에 해당하는 제재기준과 최종 제재수준의 차이

(단위: 건, %) +가중

-감경

등록취소 해임권고 면직

영업정지 직무정지 정직

시정 문책경고

감봉

기관경고 주의적경고

견책

기관주의

주의 불문 합계 비율

+2 - 2 4 - - - 6 0.2

+1 - 27 13 25 - - 65 1.8

0 183^주) 338 283 138 415 - 1,357 38.6

-1 - 92^주) 78 651 112 - 933 26.5

-2 - - 78^주) 81 701 4 864 24.6

-3 - - - 45^주) 96 4 145 4.1

-4 - - - - 3^주) 144 147 4.2

합계 183 459 456 940 1,327 152 3,517 100

주: 등록취소ㆍ해임권고ㆍ면직에 해당하거나 등록취소ㆍ해임권고ㆍ면직에서 감경된 제재건수 자료: 금융감독원

11) 2014~2016년 제재심의위원회에 심의 상정한 안건 4,332건 중 동일인의 다수 위반사항으로 병합된 건을 제외한 3,517건을 대상으로 분석

특히, 가장 무거운 제재인 등록취소(기관)ㆍ해임권고(임원)ㆍ면직(직원)에 해당 하는 401건의 경우에도 제재사유에 해당하는 기준대로 제재한 비율이 45.6%(183 건)인 데 반해, 감경(1~4단계)한 비율은 54.4%(218건)에 이르는 것으로 나타났다.

< 감경 사례 >

▪ (기관) ▽▽(주)(집합투자재산 등 운용 부적정)는 금융기관의 건전한 영업을 저해하는 행위를 하여 건전경영을 훼손하거나 당해 금융기관 또는 금융거래자 등에게 재산상 손실을 초래한 경우로 ‘업무 일부정지’ 사유에 해당하나

- 그 위반의 정도가 비교적 가벼운 경우라는 이유로 ‘기관경고’로 1단계를 감경한 후, 정상참작을 이유로 1단계 추가 감경하여

‘기관주의’ (총 2단계 감경)

▪ (임원) ◁◁(주) 전 대표이사 C(직무 관련 정보이용 금지위반)는 고의 또는 중대한 과실로 위법ㆍ부당행위를 하여 금융기관 또 는 금융거래자에게 중대한 손실을 초래하거나 신용질서를 크게 문란시킨 경우로 ‘면직’ 사유에 해당하나

- 직접 행위자가 아닌 감독자라는 이유로 ‘직무정지’로 1단계를 감경하고, 관련 행위가 실질적 관리ㆍ감독이 어려운 상황이라는 정상을참작하여 ‘주의적경고’로 2단계를감경한 후주의적경고로 이미 제재한사례가있다는 이유로별도 ‘조치생략’(총3단계 감경)

▪ (직원) ◇◇(주) ○ D(대표 주관회사의 인수업무처리 부적정)은 고의 또는 중대한 과실로 위법ㆍ부당행위를 하여 금융기관 또는 금융거래자에게 중대한 손실을 초래하거나 신용질서를 크게 문란시킨 경우로 ‘면직’ 사유에 해당하나

- 위법ㆍ부당행위의 정도가 비교적 가벼운 경우로 보아 ‘정직’으로 1단계 감경하고, 행위자가 아닌 감독자라는 이유로 ‘견책’으 로 2단계를 추가 감경한 후 금융위원회 위원장 표창을 이유로 1단계를 추가 감경하여 ‘주의’ 조치 (총 4단계 감경)

또한 정상참작ㆍ비교적 경미ㆍ상당히 경미 등 3가지 사유로 감경한 제재도 [표 3]과 같이 2014~2016년 전체 제재 4,332건 중 39%에 해당하는 1,690건인 것으 로 나타났다.

[표 3] 추상적ㆍ포괄적 제재기준에 따른 제재 현황

(단위: 건)

구분 정상참작 비교적 경미 상당히 경미 합계

등록취소ㆍ해임권고ㆍ면직 - - - -

영업정지ㆍ직무정지ㆍ정직 20 44 - 64

시정ㆍ문책경고ㆍ감봉 47 38 - 85

기관경고ㆍ주의적경고ㆍ견책 36 557 - 593

기관주의ㆍ주의 34 348 562 944

불문 4 - - 4

합계 141 987 562 1,690

자료: 금융감독원

< 추상적ㆍ포괄적 규정 적용 사례 >

▪ ♡♡저축은행(주) E과 F은 대출을 부당하게 취급하여 금융 관련 법규를 위반하거나 그 이행을 태만히 한 경우에 해당(‘감봉’

사유)하나

- E의 경우 정상참작의 사유가 있거나 위법‧부당 행위의 정도가 비교적 가볍다고 판단하여 ‘견책’ 조치 - F의 경우 정상참작의 사유가 크거나 위법‧부당 행위의 정도가 상당히 경미하다고 판단하여 ‘주의’ 조치

나. 제재기준 및 감면기준 중복 부적정

제재규정 제4장 제1절 ‘조치의 종류 및 기준’ 제17조 및 제18조에서 제재의 종 류 및 사유를 규정하고, 같은 규정 제4장 제2절 ‘제재의 가중 및 감면’ 제23조에서 제재를 감경하거나 면제할 수 있다고 규정하여 금융위원회와 금융감독원은 제재의 종류를 먼저 특정한 다음 해당 제재를 가중 또는 감면하고 있다.

그런데 금융위원회는 제재기준에 “위법ㆍ부당행위의 정도”, “고의ㆍ중과실 여 부”, “정상참작” 등이 반영되어 있는데도 제재규정 제23조에 기관 및 임원제재의 감 면사유를 “위법ㆍ부당행위의 정도, 고의ㆍ중과실 여부, 사후 수습 노력, 자진 신고, 그밖의 정상참작”으로 중복하여 규정하였다.

또한 금융감독원도 제재규정 시행세칙에 [표 4]와 같이 제재기준 및 감면기준 을 정하면서 ‘위법ㆍ부당행위의 정도’, ‘고의ㆍ중과실’, ‘시정ㆍ변상’, ‘자진신고’, ‘사 후수습’ 등의 정상참작 사유를 위 시행세칙 제46조(제재기준)와 제50조(감면기준) 에 각각 중복하여 규정하였다.

[표 4] 임직원 등에 대한 제재기준 및 감면기준

제재기준(시행세칙 제46조) 감면기준(시행세칙 제50조)

① 제재대상자의 평소 근무태도, 근무성적, 개전의 정, 과거 제재 사실의 유무

② 위법ㆍ부당행위의 동기, 정도, 손실액규모 및 금융질서 문란 ㆍ사회적 물의야기 등 주위에 미친 영향

③ 제재대상자의 고의, 중과실, 경과실 여부

④ 사고금액의 규모 및 손실에 대한 시정ㆍ변상 여부

⑤ 자진신고, 검사업무에의 협조정도 등 사후수습 및 손실경감 을 위한 노력 여부 등

① 감독기관이 인지하기 전에 자진신고한 자

② 위법ㆍ부당행위를 발견하여 이를 보고한 감독자

③ 감독기관 인지 전에 위규사실을 스스로 시정 또는 치유한 자

④ 손실액을 전액 변상한 자

⑤ 감독원장의 합의권고 또는 조정안을 수락한 경우

⑥ 위법ㆍ부당행위의 정도, 고의ㆍ중과실 여부, 사후 수습 노력, 자진신고, 그 밖의 정상참작

자료: 제재규정 시행세칙 재구성

이로 인해 유사한 사유를 제재기준 또는 감면기준으로 혼동하여 사용할 뿐만 아 니라 [별표 5] “제재기준에 정상참작사유 반영 후 정상참작을 이유로 재감면한 명 세”와 같이 15건은 이미 제재기준에 정상참작사유를 반영하였는데도 불구하고 다 시 정상참작을 이유로 감면함으로써 중복 감경된 것으로 나타났다.

< 관련 사례 >

▪ 동일한 사유를 다른 기준(제재기준, 감면기준)으로 적용한 사례

- (제재기준으로 적용) (주)♤♤ 전 □부장 G의 대출모집인에 대한 개인신용정보 부당 제공행위에 대해 “감독기관이 인지하기 전에 자체시정” 하였으므로 ‘제재기준’에 따라 ‘감봉 3월’로 양정

- (감면기준으로 적용) ♧♧ 전 이사장 H의 경비 부당 집행행위에 대해 “감독기관이 인지하기 전에 자체시정” 하였으므로 ‘감면 기준’에 따라 ‘주의적경고 상당’으로 양정

다. 가중 및 감경기준 적용순서 관련 규정 필요

제재규정 시행세칙 제49조 제2항의 규정에 따르면 금융감독원의 제재와 관련하 여 금융기관 직원의 서로 관련 없는 위법ㆍ부당행위가 동일 검사에서 2개 이상 경합 되는 경우에는 그중 책임이 중한 위법ㆍ부당사항에 해당하는 제재보다 1단계 가중 할 수 있되 가장 중한 제재가 정직 이상인 경우에는 가중할 수 없도록 되어 있다.

또한, 제재규정 시행세칙 제50조 제2항의 규정에 따르면 제재대상 직원이 표창 공적 등이 있는 경우 제재양정을 1단계 감경할 수 있도록 되어 있다.

이같은 규정으로 인하여 정직 사유에 해당하는 행위를 포함한 복수의 위법ㆍ부 당행위를 행한 제재 대상자에게 가중사유와 감경사유가 모두 있는 경우에는 가중 및 감경 사유의 적용순서에 따라 제재종류가 달라지게 된다.

따라서 금융감독원은 가중ㆍ감경 사유가 모두 있는 위법부당 행위자에 대한 제 재양정의 형평성ㆍ일관성을 확보할 수 있도록 가중ㆍ감경 사유의 적용순서를 제재 규정 시행세칙에 규정할 필요가 있다.¹²⁾

그런데도 금융감독원은 제재규정 시행세칙에 가중ㆍ감경 사유의 적용 순서를 규정하지 않아 가중 및 감경 사유 중 적용순서 등에 따라 제재종류가 달라지는 불합 리한 결과가 발생하고 있다.

< 가중ㆍ감경 적용순서에 따라 제재종류가 달라지는 사례 >

▪ ☆☆은행(주) I(정직, 감봉, 견책)과 ●●은행 J(정직, 견책 2건)은 동일검사 내 서로 다른 다수 위규행위로 각각 1단계 가 중(+1) 사유 및 포상 감경(-1) 사유가 존재하나 가장 중한 제재가 정직인 경우 가중 불가 규정에 따라 감경(-1)만 적용하여 최 종 감봉 조치(+1, -1 사유를 최종 -1로 적용)

▪ ■■(주) K(감봉 3건, 주의)은 제재기간 내 재위법행위로 1단계 가중(+1), 동일검사 내 서로 다른 다수 위규행위로 1단계 가중 (+1) 사유, 포상 감경(-1) 사유가 존재하는데 1단계만 가중(+)하여 최종 정직 조치(+2, -1 사유를 최종 +1로 적용)

3. 제재 조치 관련

가. 제재생략 미이행

제재규정 시행세칙 제46조의2의 규정에 따르면 검사 결과 종전 검사에서 제재

12) 「형법」 제56조에는 형을 가중ㆍ감경할사유가 경합된 때에 ① 각칙 본조에 의한 가중, ② 제34조 제2항의 가중(간접정범, 특 수한 교사, 방조에 대한 형의 가중), ③ 누범가중, ④ 법률상 감경, ⑤ 경합범 가중, ⑥ 작량감경 순으로 적용하도록 규정

를 받은 자에 대하여 그 제재 이전에 발생한 별개의 위법ㆍ부당행위가 추가로 발견 된 경우에 추가 발견된 위법ㆍ부당행위를 종전 제재 시 함께 제재하였더라도 제재 수준이 높아지지 않을 경우에는 중복 제재를 방지하기 위하여 다시 제재하지 않는 것(이하 “제재생략”이라 한다)으로 되어 있다.

그런데 이번 감사기간 중 제재생략의 적정성을 점검한 결과, ▲▲주식회사 L는 2014. 1. 23. 금융감독원으로부터 견책 조치를 받은 바 있고 2014년 2월에 실시한 검사에서 2009년 7월~2012년 6월 사이의 견책에 해당하는 위법ㆍ부당행위가 적 발되었으므로 제재생략 대상자에 해당하는데도 금융감독원은 다시 견책 처분을 하 는 등 [별표 6] “제재생략 미이행 명세”와 같이 제재생략 대상인 11건에 대하여 제 재규정 시행세칙을 위배하여 제재생략을 하지 않은 채 견책ㆍ주의 등의 제재를 하 였다.

나. 제재양정 판단근거 등 제시 필요 (1) 제재양정 판단근거 미제시

「행정절차법」 제23조의 규정에 따르면 행정청¹³⁾은 처분을 할 때 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.

더구나 금융감독원은 앞에서 살펴본 바와 같이 금융기관 및 임직원에 대한 제재 기준이 추상적ㆍ포괄적으로 규정되어 있는 등 재량의 여지가 크다.

따라서 금융감독원은 중복 감경 및 자의적인 제재를 방지하고 제재대상자의 수 용도를 높이는 등 제재의 공정성ㆍ신뢰성을 높이기 위하여 제재대상자에게 통지하 는 검사서에 제재양정의 판단근거와 이유를 제시할 필요가 있다.

13) 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권 한을 가지고 있거나 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인(私人) (「행정절차법」 제2조)

그러나 금융감독원은 검사서에 처분사유에 해당하는 법령 등만 기재할 뿐 제재 양정의 근거 등을 구체적으로 기재하지 않아 제재대상자가 어떠한 이유로 해당 제 재(제재 종류)를 부과받게 되었는지 알기 어려운 상황이다.

또한 제재심의위원회와 금융위원회에 상정하는 안건을 작성하면서도, 해당 양 정에 이르게 된 이유 등을 제시하지 않고 있어 [별표 7] “조치안 작성 시 정상참작 후 제재심의위원회가 정상참작을 사유로 수정의결한 명세”와 같이 52건이 이미 조 치안 작성 시 정상참작되었는데도 이를 알지 못한 제재심의위원회와 금융위원회가 유사한 사유로 또다시 감경하는 등 제재의 실효성이 저하되는 결과가 발생하고 있다.

< 감사반이 정상참작을 반영ㆍ감경한 후 제재심의위원회가 또다시 감경한 사례 >

▪ 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제278조 등의 규정에 따라 사모투자전문회사는 등록한 날로부터 6개월 이내에 재산 의 운용을 시작하여야 함

- 금융감독원은 약 1년 6개월이 경과했는데도 사모투자전문회사 재산 운용을 미개시한 ▶▶(주) 상무 M에 대하여 신용질서를 문란하게 하여 감봉 사유에 해당되나 정상참작의 사유가 크거나 위법ㆍ부당행위의 정도가 상당히 경미한 경우에 해당(근거 제시는 없음)된다고 보아 ‘주의’로 결정하였는데

- 제재심의위원회는 입법적 개선이 필요하고, 투자자 피해가 발생하지 않은 점 등의 정상참작사유를 다시 고려하여 ‘조치 불문’

으로 감경하는 것으로 수정 의결

(2) 감독자 및 보조자 감경근거 미기재

제재규정 시행세칙 제52조에 따르면 위법ㆍ부당행위 관련자가 감독자 또는 보 조자인 경우 행위자에 대한 제재보다 1단계 내지 3단계 감경¹⁴⁾할 수 있다고만 규정 하고 감경 정도에 대해서는 구체적으로 명시되어 있지 않다.

이와 관련하여 금융감독원은 감독자를 제재하지 않거나 2단계 이상 감경하면서 도 제재심의위원회에 안건 심의를 상정하는 조치안의 ‘관련자별 귀책사유’란에 구

14) 2014~2016년 제재심의위원회에 심의 상정한 4,332건 중 보조자ㆍ감독자 감경을 적용한 것은 947건

체적인 이유 기술이 미흡하다는 사유로 면책 판단근거를 구체적으로 기재하는 내용 의 「감독자에 대한 제재운영 방안」을 2011. 12. 26. 수립·시행한 바 있다.

따라서 금융감독원은 감독자 또는 보조자라는 이유로 제재하지 않거나 2단계 이상 감경하는 경우에는 조치안에 구체적인 사유를 적시하여 제재의 공정성ㆍ객관 성을 확보하고 판단의 적정성을 확인할 필요가 있다.

그런데 이번 감사기간 중 2014년부터 2016년까지 제재심의위원회 상정 안건을 기준으로 감독자 및 보조자라는 사유로 2단계 이상을 감경한 사례를 검토한 결과, [별표 8] “감독자 또는 보조자라는 사유로 2단계 이상 감경하면서 이유를 미기재한 내역”과 같이 여전히 감면사유를 구체적으로 기재·제시하지 않고 있었다.

관계기관 의견 및 검토결과

‘1-가. 농ㆍ수ㆍ축ㆍ산림조합 기관제재 근거 미비’ 관련

금융위원회는 본 건에 동의하면서 농ㆍ수ㆍ축ㆍ산림조합에 대한 기관제재의 법 률상 근거를 마련하여 향후 신용협동조합과 동일한 수준으로 제재가 가능하도록 하 겠다는 의견을 제시하였다.

‘1-나. 형법 등 위반행위에 대한 제재 부적정’ 관련

금융감독원은 횡령ㆍ금품수수 등과 같은 비위행위에 대한 제재근거 논란의 소 지를 해소하기 위해 금융위원회와 협의하여 「은행법」, 「신용협동조합법」(이하 “신 협법”이라 한다) 등 금융업관련법에 구체적인 제재근거 마련 등을 검토하겠다는 의 견을 제시하였다.

다만, 금융감독원은 횡령ㆍ금품수수 등과 같은 비위행위에 대한 신협법상 제재 와 관련하여 「여수신업무방법」은 신협법 제39조 등에 근거를 두고 있으므로 「여수 신업무방법」에 금지사항으로 규정되어 있는 금품수수 등의 행위에 대한 제재를 단순 내규 위반과 같은 법적근거 없는 제재로 보기는 어렵다는 의견을 제시하였다.

신협법 제84조가 타 금융업관련법과 달리 신협법령 외에 “신협법에 따른 명령 ㆍ정관ㆍ규정에 정한 절차ㆍ의무를 이행하지 아니한 경우”도 제재대상으로 하고 있고, 「여수신업무방법」이 신협법에 따른 규정에 해당하는 것은 사실이나, 「여수신 업무방법」에도 횡령이나 사기 등은 금지행위로 열거하고 있지 아니하다.

또한, 「여수신업무방법」은 상호금융조합이 취급하는 여수신상품의 취급절차나 방법, 유의사항 등을 망라한 것으로 개별 금융기관의 여신규정이나 지침 등 내규와 사실상 동일한 내용으로 구성되어 있고, 법령과 같은 엄격한 제개정 절차를 거치지 아니하므로 「여수신업무방법」 위반을 이유로 제재하는 경우 제재의 범위가 과도하 게 확대될 우려가 있다는 점과 법령에 해당하지 아니하는 「여수신업무방법」에 사실 상 법규와 같은 효과를 부여함으로써 법치행정의 원칙이 훼손될 우려가 있다는 점 에서 내규위반을 사유로 제재하는 것과 동일하다.

따라서 신협법에 구체적인 제재근거를 마련하지 아니한 채 「여수신업무방법」상 의 업무절차 규정이나 추상적ㆍ포괄적 규정을 매개로 횡령ㆍ금품수수 등과 같은 범 죄행위를 제재하는 것은 내규위반을 사유로 제재하는 것과 정도의 차이는 있을 수 있으나 바람직하지 않으므로 금융감독원의 주장은 받아들이기 어렵다.

한편, 금융위원회는 금융업관련법상 구체적 규정에 근거하지 않고 금융회사 내

규 등에 근거하여 제재하는 것이 바람직하지 않다는 의견에 동의하며, 법령상 근거 에 기반하지 않은 제재가 이루어지지 않도록 하겠다는 의견을 제시하였다.

‘1-다. 금융실명법 위반행위에 대한 제재 부적정’ 관련

금융감독원은 금융위원회와 함께 금융실명법 위반에 대한 금융감독원장의 제재 권한 마련을 위한 법령개정 및 개정 이전까지의 처리방안을 마련하겠다는 의견을 제시하였다.

‘2-가. 추상적ㆍ포괄적인 감경기준 운영’ 관련

금융위원회와 금융감독원은 제재기준을 구체화하는 등 개선방안을 검토하겠다 는 의견을 제시하였다.

다만, 제재사유에 해당하는 기준대로 제재한 비율이 상당히 낮다는 지적에 대해 금융감독원은 가담 정도(행위자ㆍ감독자ㆍ보조자) 및 위반 정도(비교적 경미, 상당히 경미 등)를 기본 제재기준(기본 양정)으로 고려하는 데 반해 감사원은 이를 감경사 유로 판단하고 있어 이러한 결과가 도출된 것이라고 설명하고 있다.

그러나 해당 지적사항은 정상참작ㆍ비교적 경미ㆍ상당히 경미 등 위반의 정도 에 대한 구체적 기준 없는 포괄적ㆍ추상적인 규정을 보완하도록 하는 것이고, 위 3 가지 사유로 감경한 것만도 39%가 되므로 감경기준 구체화의 필요성은 인정된다.

‘2-나. 제재기준 및 감면기준 중복 부적정’ 관련

금융위원회와 금융감독원은 제재 및 감면사유가 중복되지 않도록 제재규정을 개정하는 등의 방안을 마련하겠다는 의견을 제시하였다.

‘2-다. 가중 및 감경기준 적용순서 관련 규정 필요’ 관련

금융감독원은 본 건에 동의하면서 제재규정에 제재의 가중ㆍ감경 적용 순서 등 을 명확하게 규정하여 제재기준이 보다 합리적이고 일관되게 운영되도록 하겠다는 의견을 제시하였다.

‘3-가. 제재생략 미이행’, ‘3-나. 제재양정 판단근거 등 제시 필요’ 관련

금융감독원은 앞으로 관련 법령 및 규정에 따라 관련 업무를 철저히 수행하겠 으며 제재양정에 대한 근거를 조치안에 구체적으로 기재하는 방안을 검토하겠다는 의견을 제시하였다.

조치할 사항

금융위원회 위원장은

① ‘1-가항’과 관련하여 지역농업협동조합 등 기타 상호금융조합의 위법ㆍ부당행 위를 방지하고 신용협동조합과의 제재 형평성을 확보할 수 있도록 ｢신용협동조합 법｣을 개정하는 등으로 상호금융조합에 대한 기관제재 근거를 마련하는 한편,

② ‘2-가, 나항’과 관련하여 제재의 예측가능성과 일관성ㆍ형평성을 제고할 수 있 도록 추상적ㆍ포괄적 감경기준(사유)을 구체화하고 유사한 감경사유가 제재기준과 감면기준에서 중복 적용되지 않도록 하는 등 「금융기관 검사 및 제재에 관한 규정」

을 합리적으로 개정하는 방안을 마련하시기 바랍니다.(통보) 금융감독원장은

① ‘1-나항’과 관련하여 형법 등 위반행위에 대하여 행정상 제재 필요성이 있는 경 우 금융위원회와 협의하여 금융업관련법에 구체적이고 적절한 근거를 마련하고,

② ‘2-가, 나, 다항’과 관련하여 제재의 예측가능성과 일관성ㆍ형평성을 제고할 수 있도록 추상적ㆍ포괄적 감경기준(사유)을 구체화하며, 유사한 감경사유가 제재기준 과 감면기준에서 중복 적용되지 않도록 하고, 가중 및 감경사유 적용순서 관련 조항 을 신설하는 등 「금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙」을 합리적으로 개정 하는 방안을 마련하며

③ ‘3-나항’과 관련하여 제재대상자에게 송부하는 검사서에 제재양정의 구체적인 사유를 기재하고 제재심의위원회에 상정하는 조치안에는 감독자 및 보조자 감경근 거를 포함하여 제재양정에 이르게 된 사유, 근거 등을 기재하는 방안을 마련함과 아 울러(통보)

④ ‘1-나, 다항’, ‘3-가항’과 관련하여 앞으로 명확한 제재근거나 권한 없이 금융기 관 및 임직원을 제재하거나 「금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙」을 위반 하여 제재하는 일이 없도록 금융기관 및 임직원에 대한 제재업무를 철저히 하시기 바랍니다.(주의)