새 정부의 부동산정책 방향

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머리말

최근의 부동산시장은 수요자와 공급자 모두가 정책변화의 기대감을 안은 채 새 정부 의 부동산정책 변화를 주시하며 개발, 거래 양 측면에서 상당히 위축된 상황이다. 시 장기능을 강조하는 새 정부에게는 참여정부가 그동안 일관되게 추진해온 각종 수요 억제정책들과 지역균형개발을 위해 내놓은 여러 지역개발사업들을 바탕으로 종합적 인 개선책을 모색해야 하는 책무가 주어져 있다. 시장효과 측면에서는 상당한 부작 용을 초래하였던 것이 참여정부의 부동산정책이었지만, 적어도 정책의 의도 측면에 서는 많은 국민들의 지지를 받았던 것 또한 사실이다. 따라서 새 정부는 급격하고 근 본적인 부동산정책의 변화를 꾀하는 것이 오히려 민심을 잃고 정책의 실패를 초래할 가능성이 높으므로 장기적인 기본방향과 큰 그림을 가지고 시장의 반응을 세밀히 살 펴가면서 서서히 변화를 시도하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

참여정부 부동산정책의 교훈

성장보다는 분배를 강조한 참여정부는 여러 가지 측면에서 역대 정부들과는 다른 유형의 부동산정책을 추진해 왔다. 즉, 경기부양을 위한 규제완화는 시도하지도 않았으며, ‘보유세 강화와 거래세 완화’라는 기본원칙하에 부동산 관련 조세체계 를 정비하였고, 실거래가 신고제 등 시장투명화를 위한 기반을 확립하였다. 적어 도 부동산거래의 투명화 측면에서는 높은 평가를 받을 만하다.

새 정부의 부동산정책 방향

조주현｜건국대학교 부동산학과 교수

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그러나 이러한 성과에도 불구하고 주택가격 안정을 역대 어느 정부보다 강조 한 참여정부 기간에 1990년대 이후 역대 정권 중 주택가격은 가장 높은 상승률을 기록하였으며¹⁾수요억제중심의 정책은 지방의 민간주택 개발사업에 타격을 주었 다. 양도세와 보유세를 동시에 강화한 조세정책은 매물동결효과를 유발하여 주택 가격의 상승을 초래하였으며, 주거의 연쇄이동이 억제됨으로써 신규분양시장에 도 큰 영향을 미쳤다. 또한 참여정부가 의욕적으로 제시한 지역균형개발 사업들 은 지방 개발후보지 주변의 토지가격을 엄청나게 상승시켰고, 신도시 개발 등 공 급정책이 발표될 때마다 투기가 재연되는 등 부작용이 나타났다.

부동산시장에서 이러한 부작용이 나타난 이유는 참여정부의 정책결정이 대부 분 시장효과보다는 정책의도 중심으로 수립∙시행되었기 때문이다. 참여정부는 근본적으로 시장구조에 대한 불신이 깊어서²⁾ 정책의 효과를 민간과 시장기능에 맡기기보다는 오히려 공공기능을 강화하는 방향으로 정책을 전개해 왔다. 결국 시장에 있어서 공공의 역할 확대는 민간의 역할을 상대적으로 축소시키고 주택수 급의 질적 부조화 문제를 초래하여, 필요한 곳에 필요한 주택이 공급되지 못함으 로써 공공주도에 의한 공급의 확대가 강화될수록 오히려 주택가격은 더욱 상승하 는 결과를 낳았다.

새 정부 부동산정책의 기본방향

1. 시장친화적 정책의 수립∙시행

새 정부는 선거기간 중 공약을 통해서 시장친화적인 부동산정책을 펴나갈 것임을 천명하였다. 이는 옳은 정책방향이라고 본다. 현재 주택문제의 핵심인 주택수급의 질적 부조화문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 시장수요에 가장 신속하고도 적절하게 반응하는 민간 공급자의 기능을 적극 활용할 필요가 있다. 아울러 정책 의 수립에 있어서도 정책의도보다는 궁극적인 시장효과를 충분히 검토하여 시행 할 필요가 있으며, 정책의 대상도 시장계층과 시장에서 소외되는 계층으로 구분하

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1) 역대정부의 기간 중 주택가격 상승률(각 연도의 2월 말 기준)을 보면, 노태우 정부(1988~1993): 31.1%, 김영삼 정부(1993~1998):- 2.1%, 김대중 정부(1998~2003): 19.4%, 노무현 정부(2003~2007. 2월 말 현재): 21.2%로 나타나고 있다(한국부동산종합정보시스템(KOREIS: www.koreis.co.kr)의 매매가격지수를 근거로 산출) 2) 예컨대 정부는 부동산공급을 시장기능에 맡길 경우 부동산가격 상승의 이익이 민간 시행사나 건설업자, 그리고

다주택 보유자에게 돌아간다고 보고, 판교에서부터 민간을 배제한 주택공영개발제도를 도입하고 다주택보유자 에 대한 과세를 강화하였다. 이후 정부와 일부 시민단체는 기회가 있을 때마다 시장기능에 의한 부동산 공급논리 는 건설사와 투기자본에 불로소득을 안겨줄 뿐이라는 견해를 피력한 바 있다

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에까지 정부가 일일이 간섭하는 경우는 없어야 하며, 그 대신 자력으로 내집마련이 어려운 계층 이나 새 정부가 핵심적인 정책대상계층으로 삼고 있는 라이프 사이클의 시작점에 있는 신혼부부계 층 등의 주거문제 해결에 대해서는 보다 세밀하 고 집중적인 지원대책의 마련이 필요하다. 다만, 이들에 대해서는 직접 새로운 주택을 공급하는 대안 이외에 기존의 주택재고 시장 내에서 주거 안정을 도모할 수 있는 다양한 방안들이 마련되 어야 한다.

시장친화적인 정책을 중심으로 부동산정책을 수립∙시행한다고 하더라도 필요한 규제는 있 다. 즉, 토지시장의 실패를 초래하는 마이너스 시장외부 효과를 배제하고 도로∙공원과 같은 공공재를 공급하기 위한 공적인 개입은 필요하 다는 것이다. 시장의 실패를 치유하기 위한 이 두 가지 개입 이외의 모든 개입들은 자제해야 할 것이다. 또한 때로는 형평과 배분을 위한 세금 등의 시장개입 정책도 필요할 것이다. 그러나 중 요한 것은 어떠한 형태의 공공개입이든 효율성 을 저해할 수 있다는 것이며 기회비용을 수반한 다는 것임을 잊지 말아야 한다. 참여정부의 과오 는 이러한 개입의 기회비용을 너무 과소평가한 데 있었던 것이다. 아울러 기존에 남용되어 온 거래허가나 가격통제와 같은 극단적인 정책들은 꼭 필요한 경우에 한해서, 그것도 기한을 정해서 사용토록 하는 원칙을 확립해야 할 것이다. 그리

중첩되거나 모순된 규제를 정비하고 모든 규제 를 투명화하여 토지소유자나 개발자가 무엇을 할 수 있고 무엇을 할 수 없는지를 분명하게 알 수 있도록 해야 한다. 일반인은 알 수도 없는 내 부지침으로 규제를 하거나 법에서 명확히 허용 하지 않는 한 책임회피를 위해서 허가를 내주지 않는 기존의 인허가 관행도 과감히 철폐되어야 한다.

2. 종합적 주택수급계획의 재정비

통계청에 의하면 향후 2022년까지 16년간 수도 권의 중대형 주택수요계층인 40~54세 인구는 지속적으로 늘어나 118만 5,600명이 증가하는 반면, 중소형 수요계층인 25~39세 인구는 2008 년을 정점으로 감소할 것으로 전망하고 있다. 아 울러 최근의 두드러진 추세는 미혼층과 고령층 을 중심으로 1인 단독가구가 크게 증가하고 있 다.³⁾이러한 1인 단독가구들은 역세권 등 교통이 편리한 기존의 도시지역에 주택을 마련하려는 경향이 큰 것으로 알려지고 있다. 이러한 인구 및 가구구조의 추세와 고령화 등 연령별, 지역별 인구구조 변화를 감안한 중장기 주택수급계획을 마련하여 적기 적소에 필요한 주택이 공급될 수 있도록 해야 할 것이다. 이러한 계층에 대한 주 거수요의 충족은 신규주택뿐만 아니라 기존의 주택재고를 활용하거나 오피스텔과 같은 새로운

3) 이러한 1인 단독가구들은 현재 주택보급률 산정 시 사용되는 보통가구의 개념에서 제외되고 있어서 주택정책의 주요 대상이 아닌 것으로 보 이지만 실제시장에서는 실질적인 주택수요 계층으로 작동하고 있다

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유형의 주거를 통해서도 해결할 수 있음을 감안해야 할 것이다.

한편, 참여정부에서 일관되게 추진해 온 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도 시, 경제자유구역개발과 수도권의 신도시 건설이나 신규 택지공급계획들은 이러 한 수요의 양적∙질적 변화를 감안하여 종합적으로 재검토되어야 할 것이다. 결 국 향후의 주택공급계획은 총량적 물량계획보다는 지역별∙수요계층별 공급의 양과 질에 대한 검토를 바탕으로 수립되어야 한다. 한마디로 이제까지 소요(need) 에 입각한 공급정책에서 탈피하여 수요(demand)에 입각한 맞춤공급의 정책이 마 련되어야 할 것이다.

3. 사람 중심의 주거복지정책 확립

시장친화적인 부동산정책이 제대로 추진되기 위해서는 자력으로 시장에 진입하기 어려운 계층에 대해 보다 근접한 종합적 주거복지 지원∙전달체계가 확립되어야 한다. 이를 위해서는 주택 중심이 아닌 사람 중심의 종합 주거복지제도를 확립해 야 한다. 영국의 유명한 주택학자 Donison이 말했듯이 주택정책에서 국가의 가장 중요한 역할은 모든 국민이 품위 있는 주거를 영위하고 있는지 보살피는(to see that everyone is decently housed) 일이다. 현재와 같이 주택을 중심으로 주택정책 을 수립할 경우에는 대개 소형주택은 서민을 위한 주택으로, 그리고 중대형주택은 중상층을 위한 주택으로 인식되기 쉽다. 그러나 예컨대 1인가구가 10평에 거주하 는 경우와 4인가구가 20평의 주택에 거주하는 경우, 주거복지 측면에서는 후자가 더 열악하다고 할 수 있다.⁴⁾특히 정부가 향후 주택수당과 같은 복지제도를 시행할 경우에 주택중심의 정책이 가지는 한계는 명확하다. 따라서 진정한 주거복지를 실 현하기 위해서는 개인별 혹은 가구별 주거빈곤 상태를 파악해 두는 것이 매우 중 요하다.

따라서 주택정책의 지표도 주택보급률의 증가보다는 최저주거기준에 미달하 는 가구의 비율이나 비자발적으로 주거를 이동해야 하는 가구의 비율과 같은 사 람 중심의 지표로 바뀌어야 한다. 아울러 개별가구가 형성되는 초기부터 노년에 이르기까지 주거의 개별적인 상향이동이 가능하도록 생애단계에 대응하는 사람 중심의 정책지원체계가 확립되어야 한다.

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4) 마찬가지로 소유 중심의 주거정책도 재고되어야 한다. 예컨대 주택의 소유, 임차의 구분이 중요한 것이 아니라 어떠한 주택에 거주하느냐 하는 것이 중요하다. 예컨대 강남의 40평대 전세입자(무주택자)와 강북의 13평 주택 소유자 중 누구를 정부가 도와야 하는가는 분명해진다

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있다. 최근 주택가격의 급등은 생애 최초로 자가 마련을 하려는 계층에게는 상당한 부담으로 작 용하고 있다. 따라서 이들에게는 신혼부부용 주 택을 직접 공급하거나 스스로 주택마련이 가능 하도록 융자율을 대폭 높이고 이자도 대폭 할인 해줄 필요가 있다.⁵⁾임대주택의 경우, 국민임대, 매입임대, 전세임대 등 다양한 형태가 공급되어 맞춤공급의 여건은 마련하였으나 기존의 혜택을 누리기 위해서는 그 집에 계속 거주할 수밖에 없 는 주거동결 효과를 초래하므로 이를 해결하기 위해서는 여러 지역에 다양한 임대주택 재고를 확보하여 종합적으로 관리하는 체제를 구축할 필요가 있다. 이를 위해서는 활용 가능한 민간임 대주택을 공식부문에 편입시킬 수 있도록 관련 세제와 금융제도의 정비가 필요하다.⁶⁾아울러 생 애주기의 성숙단계에서 주거의 상향이동이 가능 하도록 분양제도와 임대제도를 상호 연계토록 하며, 주거복지 전달체계를 실업∙생계∙의료와 관련한 여타의 사회복지제도와 긴밀히 연계하는 종합적인 복지전달체계의 구축이 필요하다.

4. 지방정부의 역할 확대

이와 같이 사람중심의 주거복지정책을 수행할 경우 가장 중요한 것은 주민을 가장 근접한 거리 에서 보살피는 지방정부의 역할이다. 현재 지방

들의 역할을 확대하기 위해서는 지방정부의 주 거복지 집행체제와 실적에 대한 평가를 바탕으 로 중앙정부의 예산지원이 이루어지도록 해야 할 것이다.

현재 모든 토지이용규제나 주택정책들은 중앙 정부의 시각에서 만들어지고 집행되고 있다. 물론 일부 토지이용규제들은 지방정부의 조례에 위임 하는 경향을 보이고 있지만, 주택정책의 경우 전 국적인 차원에서 다루어지는 경우가 많다. 그러다 보니 일부지역에 국한된 문제를 치유하기 위해 도 입된 정책들이 다른 지역에서는 엉뚱한 부작용을 낳는 경우가 종종 있어 왔다. 그리고 한국토지공 사나 대한주택공사가 수행하는 택지개발의 경우 입지선정부터 지방정부와 마찰을 빚는 경우가 많 았다. 토지이용계획과 규제에 관해서 지방정부에 게 계획과 개발에 대한 상당한 권한을 위임하는 대신 그에 상응하는 책임을 지도록 하는 분권체계 가 마련되어야 한다.

장단기 정책과제

1. 당면과제

1) 지방주택 미분양 해소

현재 10만 호에 육박하고 있는 미분양 주택의 해 소를 위한 다각적인 대책의 마련이 시급하다. 미

5) 특히 최근에는 초기부담의 경감을 위해서 변동금리 대출이 많은데 상환부담을 고려하여 고정금리 대출을 확대하도록 해야 할 것이다. 가능 하면 초기 몇 년간은 양자의 금리차이를 공공이 보조하는 방안도 신중히 검토되어야 할 것이다

6) 예컨대, 민간임대주택을 공공의 임대재고로 활용하기 위해서는 임대기간에 따라서 양도세나 보유세의 차등지원이 필요하다. 이는 새로운 공공임대주택을 공급하는 것보다 재고 활용면에서 매우 유리하다고 할 수 있다

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분양 문제는 비단 주택문제일 뿐만 아니라 지방경제 활성화와 긴밀히 연계된 문 제이기 때문이다. 단기적으로는 투기지역의 해제 및 금융 및 분양규제의 완화가 필요할 것이며, 일부 미분양 주택을 임대주택으로 활용하는 대안들도 생각해볼 수 있겠다. 그러나 미분양의 근본원인이 사업성이 없는 지역에 무리한 사업을 진 행한 결과라는 건설사 책임론도 대두되고 있어서 이러한 해결방안에 대해서는 사 회적 합의가 필요할 것이다. 아울러 향후 2~3년 후에 입주가 시작될 최근의 분양 물량을 효과적으로 흡수하기 위한 종합적인 대책마련도 필요하다고 하겠다.

2) 부동산 조세체계의 조정

주택거래의 활성화를 통한 주택가격의 장기적인 안정을 위해서는 조세체계의 조 정이 필요하다. 특히 거래단계에서 부과되는 높은 세율의 양도소득세는 완화하 는 방안을 신중히 검토해야 한다. 이미 경험한 바와 같이 양도세의 강화는 매매 를 동결시켜서 주택의 연쇄이동을 막는 가장 근본적인 요인이다. 특히 투기와 무 관한 1가구 1주택의 장기보유자에 대해서는 고가주택의 기준과 장기보유 특별공 제율의 상향조정이 필요하다. 아울러 종합부동산세는 1가구 1주택자로서 장기 거 주가구나 은퇴한 노령가구로서 일상수입이 없는 경우는 경감하는 방안이 마련되 어야 한다. 특히 우리나라의 경우 가구자산 중에서 주택이 차지하는 비중이 상당 히 높고 자산에 비해 소득은 낮은 수준이므로 보유세 부담의 급작스런 확대는 이 들 가구에게 심각한 부담으로 작용할 수 있다.

3) 분양가 규제의 적용범위 축소

분양가 상한제와 분양원가의 적용범위를 축소하는 방안을 신중히 추진할 필요가 있다. 이들 제도는 단기적으로는 분양가를 낮추고 시장안정에 효과적일 수 있겠 지만 장기적으로는 주택공급을 크게 위축시킬 우려가 있으므로 신중히 적용하는 것이 바람직하다. 특히 분양원가 공개는 분양가를 인하하는 여러 가지 대안들 중 에서 가장 사회적 비용이 많이 드는 방안으로 평가된다. 만약 이러한 제도의 시행 이 사회적 분위기로 보아서 불가피한 것이라고 한다면, 적용시한(일몰제)을 두거 나 지정요건을 최소화하여 적용토록 해야 할 것이다.

4) 입주자 규제완화

전매제한 등 입주자에 대한 규제를 합리화해야 한다. 전매제한은 시장효과가 크 며 투기 수요를 급격히 위축시키는 데는 가장 효과적인 제도이기는 하지만, 무려

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시범 실시한 환매조건부 주택이 인기를 끌지 못 하거나 일부 수도권 신도시 주택에서 미분양 사 태를 보인 것은 과도한 전매제한 기간 때문인 것 으로 보인다.

5) 재건축제도 정비

재건축관련 제도를 정비해야 한다. 현재 재건축 과 관련해서는 여러 가지 규제가 중첩 적용됨으 로써 수요가 많은 기성시가지에서의 주택공급의 유일한 대안인 재건축을 지나치게 억제하는 부 작용이 있다. 이를 해소하기 위해서는 재건축관 련 규제를 단순화하고, 이로 인해 우려되는 부 작용을 막기 위해 주택공급의 차원만이 아닌 도 시적 차원에서의 밀도나 용적 그리고 높이에 대 한 합리적인 접근이 필요하다. 부작용이 있다고 해서 일부지역에 대해서 재건축 자체를 무조건 금기시하는 것은 바람직하지 않다. 다만, 재건축 허용으로 인한 단기적인 주택가격의 급등을 방 지하기 위해서는 지역별 재건축 총량제나 순차 개발을 통해서 점진적인 재건축이 이루어지도록 해야 할 것이다.

2. 토지공급의 대안

1) 그린벨트의 선별적 활용

저출산 고령화 추세로 인하여 우리나라의 인구 구조는 향후 상당한 변화가 예상된다. 특히 인구

이로 인한 주택수요는 약 30만 호에 달한다. 한 편 주택재고의 감실분만 해도 연간 약 20만 호에 이르러 재고의 1.7%에 달한다.⁷⁾따라서 연간 50 만 호 정도의 주택은 지속적으로 공급되어야 한 다. 그런데 이러한 택지수요를 충족할 수 있는 대안은 재개발, 재건축 등 도시정비사업을 통한 기성시가지 내 토지의 활용과 신도시 개발 등의 대안이 있을 수 있다. 그런데 기성시가지 토지의 재활용에는 한계가 있고, 신도시 개발은 기존 도 시에서의 거리가 멀어서 상당한 인프라 비용을 유발한다. 따라서 대도시 외곽의 그린벨트 용지 의 선별적 활용이 하나의 대안으로 부상된다. 적 어도 임상이 양호하지 않은 대도시 주변의 그린 벨트를 선별적으로 활용하는 방안이 모색되어야 할 것이다.

2) 산지의 적극 보전과 농지의 활용

기존 토지의 활용만으로는 증가하는 도시적 용 지 수요를 감당할 수 없는 것은 분명하다. 그러 면 농지나 산지의 전용이 불가피하다. 그러면 농 지와 산지 중에서 어느 쪽을 전용해서 사용해야 할 것인가에 대해서 심각하게 고민해볼 필요가 있다. 만일 환경에 대한 가치가 향후 더욱 중요 해 진다면, 산지보다는 농지를 적극 활용하는 대 안을 검토해야 할 것이다. 한 연구결과에 따르면 농지나 임야를 보전하는 공익적 가치는 약 평당

5만원으로 추산하고 있다.⁸⁾ 특히 농지보다는 산

7) 2000~2005년 기간 중 주택의 감실(총 건설량-재고 증가량)은 약 98만 호로서 연간 약 20만 호 정도가 감실되는 것으로 추정된다 8) 김정호. 「왜 우리는 비싼 땅에서 비좁게 살까?: 시장경제로 풀어 보는 토지문제(SERI연구에세이 016)」. 서울: 삼성경제연구소

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지가 환경적 측면에서 더욱 공익적 가치가 높은 것으로 추산하고 있다.

3) 민간의 역할 증대

현재의 주택문제를 주택수급의 부조화라고 정의할 때, 이를 해결하는 가장 효과 적인 방법은 민간의 힘을 동원하는 것이다. 민간은 수요가 있는 곳에 개발을 하려 고 할 것이며 그렇게 되면 자연히 맞춤형 공급이 이루어질 것이다. 다만, 택지개 발과 관련하여 발생하는 이익이 현저히 크므로 개발과정에서 공공의 역할을 완전 히 배제할 수는 없을 것이다. 만일 개발이익에 대한 조세적 환수장치가 정비된다 면, 굳이 공공이 택지공급을 독점할 이유는 없다.

저렴한 택지의 공급을 위해서라면 택지공급 시장에도 경쟁의 원리를 도입해야 한다. 즉, 택지예정지구 지정 고시 후에는 사업시행자를 경쟁입찰 등의 방법으로 선정하고 민간사업자에게도 택지개발 사업을 제안할 수 있도록 하는 등의 개선책 을 모색해볼 수도 있을 것이다.

4) 토지보상제도 및 개발방식의 개선

그동안 대규모 토지개발 사업을 추진하는 과정에서 사용된 보상자금들은 부동산 시장에 다시 유입됨으로써 주변 지가를 상승시키고 개발사업 자체를 어렵게 만드 는 요인으로 작용하였다. 따라서 현행 토지보상제도에 대한 대안으로서 채권보상 의 확대, 보상금예치제도, 현물보상제도의 확대도입을 적극 검토해야 한다.

이러한 보상제도의 개편과 함께 다양한 개발방식의 도입에 대한 검토도 필요 하다. 예컨대 환지방식과 매수방식의 병행이 필요하며, 환지방식도 토지대신 건 물의 일부로 보상하는 입체환지방식을 적극 활용토록 함으로써 보상비용이 다시 부동산시장에 흘러 들어오는 부작용을 방지할 필요가 있다. 아울러 대규모 개발 계획에서는 반드시 보상용 대체 토지를 사업지구 안에 마련함으로써 보상비로 인 한 주변지가의 상승을 원천적으로 차단할 필요가 있다.

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