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개발촉진지구 선정지표 개선에 관한 연구
A Study o n the Se le c tio n Indic a to r fo r De v e lo p me nt Pro mo tio n Are a s 서태성ㆍ장철순
2001. 1／1책(최종보고서 270면)／수탁연구／건설교통부
지난 30여년 간 압축성장의 과정에서 성장의 공간적 토대와 구심점이 도시지역을 중심 으로 형성되었다. 따라서 농촌지역 등 낙후지역은 소외되었을 뿐만 아니라 성장과실마 저도 제대로 향유하지 못해 매우 침체되어 왔다. 최근에는 도시와 농촌간의 격차가 확 대・심화되고 지역간 문제를 유발하여 급기야는 사회적 통합을 저해하는 요인으로 작 용하고 있다.
정부는 지역간 불균형의 문제점을 해소하여 국토의 균형발전을 이루는 것이 무엇보다 도 긴요하다는 인식하에 낙후지역과 특수지역을 효과적으로 개발하기 위하여 특정지역 개발제도를 제정・운영하여 왔다. 이 제도는 산업입지조성과 국토자원개발 측면에서 상당한 효과를 달성하였지만 중앙정부 중심으로만 운영되어 지방정부 및 지역주민의 자발적인 참여가 부족하였을 뿐만 아니라 민간개발자에게 참여의 길을 충분히 열어주 지 못하는 등 실효성이 낮은 것으로 평가되고 있었다.
이에 정부는 1994년 1월에 지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률 을 제정하 였다. 이 법에서는 지방의 잠재력을 개발하고 민간부문의 자율적인 참여를 유도하여 지 역개발사업이 효율적으로 시행될 수 있도록 함으로써 지금까지의 문제점을 보완하였 다.
본 연구는 1994년 제정된 지역균형개발 및 지방중소기업육성에 관한 법률 에 근거하여 추진하고 있는 개발촉진지구 지정대상 낙후 시・군을 결정하기 위한 지표를 선정하고 그 운영방식을 제시하며, 제도 운영기간이 5년에 불과하여 채 정비되지 못한 제도 전반 에 걸친 개선방안을 모색하기 위해 추진하였다. 연구는 크게 연구의 배경 및 목적의 서 론과 4개 장의 본론, 그리고 결론 및 정책건의로 구성되어 있다.
제1장 연구의 배경 및 목적 은 연구의 배경, 목적, 추진방향 등을 제시하고 있다.
제2장 낙후지역관련제도의 발전방향 은 낙후지역관련 개발제도의 실태, 낙후지역 관련
제도의 변화전망 등 우리나라 낙후지역 개발과 관련된 전반적인 제도를 정리하였다.
제3장 개발촉진지구제도의 추진실태와 문제점 은 현재 시행되고 있는 개발촉진지구제 도를 정리하였다. 1996년 제1차년도 지정 및 개발계획 승인을 시작으로 2000년에는 제 5차년도 사업의 지정과 개발계획 승인이 완료됨으로써 대상지역에 개발사업이 계획에 따라 연차적으로 추진중에 있다. 따라서 당초 5년계획으로 선정되었던 낙후 시・군 중 별도 계획권역(예: 광역권)에 포함되지 않은 모든 시・군에는 사업의 추진이 확정되었 으며 이에 따라 향후 지원할 낙후 시・군에 대한 새로운 선정 방안을 모색할 필요가 있다.
제4장 개발촉진지구 선정지표 개선방안은 새로운 개발촉진지구 선정지표의 대안을 설 정하고자 각종 지표의 대안을 검토하였다.
낙후 시・군을 선정하기 위해서는 먼저 낙후의 개념을 무엇으로 보느냐가 중요하다.
본 연구에서는 낙후지역을 지역의 경쟁력개념에서 정의하고 지역의 경쟁력은 성장잠재 력, 삶의 질 그리고 지역경제수준 등 3개 요소로 구성된다고 가정하고 이에 따른 지표 선정을 추진하였다.
이에 따라 종래 인구와 산업, 기반시설, 지방재정 등 분야만을 평가하던 방식에서 소득 부문(승용차보유대수), 보건 및 사회보장부문(의사수, 노령화 지수) 및 지역의 토지이 용 잠재력부문(도시적 토지이용비율) 등의 분야를 분석하였다.
지표선정을 위해서는 총 44개의 지역개발 관련지표를 data base로 구축하여 1차로 30 개 지표를 선정하였다. 2차로는 이 중 낙후지역 반영정도가 높은 23개 지표를 선정하 였으며, 이 중 대표성, 비교객관성, 지속성, 단순성, 개선잠재력 그리고 국토의 균형적 분산 등 6개의 점검항목별로 검토하여 최종 8개 지표를 선정하였다. 선정된 지표는 인 구증가율, 제조업인구비율, 도로율, 재정자립도 등 종래 4개 지표와 승용차 등록대수, 의사수, 노령화지수, 도시적 토지이용비율 등 4개 지표로 구성되었다.
선정방식은 2개의 최종 검토대안을 설정하였는데 제Ⅰ안은 8개 지표별로 하위 20%, 25%, 30% 이하에 속하는 지표가 2 내지 3개 이상 포함되는 경우로 설정하였으며, 대 안Ⅱ는 8개 지표 중 지역을 가장 잘 대표한다고 판단되는 인구증가율과 재정자립도의 2개 지표 중 1개 이상은 반드시 포함되고 나머지 6개 지표 중 1개 이상이 포함되는 지 역을 선정하는 방식을 제시하였다.
이들 대안에 따라 선정된 시 군은 총 47～78개 시・군으로 면적은 전국대비 32.9～
56.9%로 나타났다. 따라서 이들 대안 중 기존안에 대해 규모적 유사성 을 추구하고,
시・도간 형평성 및 포함지표의 다양성 등을 평가한 결과 대안Ⅰ중 하위 30% 이 하로서 3개 이상의 지표가 포함되는 시・군(전체 66개, 전국의 47.1%)과 대안Ⅱ중 30% 이하에 속하는 시・군(전체 62개, 전국의 42% )이 낙후지역으로 선정되는 안을 최종 검토대안 1, 2안으로 제시하였다.
이들 최종 검토대안을 평가한 결과 본 연구에서는 외국의 사례, 지표운영의 적절성 등 을 감안하여 최종 검토대안 2안을 가장 타당한 안으로 제시하였다.
제5장 개발촉진지구의 제도개선방안 은 개발촉진지구 제도의 개선방안을 제시하였다.
개발촉진지구제도가 타부처의 지역개발제도와의 사이에서 위상이 정립될 수 있도록 하 고, 개발이 활성화될 수 있는 방안을 제시하였고, 지역별로 특성 있는 다양한 사업이 효율적으로 추진됨과 동시에 안정적 투자재원과 지역내 혜택이 돌아 갈 수 있는 방안 을 제시하였다.
제도적 위상정립을 위해서는 개발촉진지구 사업추진의 목표를 지역의 경쟁력 재고에 두고 사업의 규모와 종류, 지원내역을 타사업과 달리 차별화하도록 하고 종래 혼란스럽 던 유형 역시 낙후지역형, 특정지역형, 민자유치촉진형 등으로 구분하여 국토계획제도 와 연계하도록 하였다. 또한 사업추진에 대해서도 종래 건교부 중심에서 범부처적 지원 체계로 전환하고 이를 지원할 가칭 개발촉진지구 지원위원회 의 구성안을 제시하였다.
사업의 활성화를 위해서는 계획기간을 종래 5년에서 10년으로 현실화하도록 하였으며, 기간중 선 공공투자 후 자연스럽게 민간투자가 유발되도록 투자형태의 개선안을 제시 하고 특히 대상지역이 낙후지역임을 감안하여 민자보다는 공공사업 중심의 계획 수립 을 건의하였다. 이밖에 절차간소화 방안과 타법률과의 연계성강화 등 대안도 제시하였 다.
지역특성에 따른 다양한 사업의 선정과 추진부문에서는 먼저 소프트적 사업을 포함하 고 다양한 사업을 선정하고 점검하는 체계를 확보하기 위한 평가절차를 도입하였으며, 이를 권장할 우수사업의 평가와 포상제 도입, 홍보관의 운영 등을 제시하였다.
마지막으로 안정적 재원확보와 혜택강화를 위해서는 지역개발기금의 설치와 함께 교통 시설특별회계, 지방교부세 중 일정비율을 이용하는 등 관련재원의 활용방안도 제시하 였다.
제6장 결론 및 정책건의는 요약 및 결론, 정책건의 부분으로 구분된다. 요약 및 결론 부분에서는 요약을 하고 개발촉진지구 선정지표의 대안을 제시하였다. 정책건의는 크 게 6가지로 나누어 제시되었다.
첫째, 우선 지표와 관련하여 선진국형 지표기반이 확보되어야 하겠다. 지표는 지역을 가장 잘 설명할 수 있어야 하며 사업 완료 후 개선 또는 악화의 영향이 검증될 수 있어 야 한다.
둘째, 개발계획체계의 정비가 필요하다. 현행 지역균형개발법에 의한 지역개발계획은 광역권사업계획 및 개발촉진지구계획을 들 수 있다. 두 계획의 대상범위가 선진지역과 낙후지역으로 구분하여 계획함으로써 선진지역과 낙후지역 사이의 중간지역에 대한 계 획수립이 불가능하게 됨으로써 특정지역개발제도를 도입하여 중간지역과의 사업연계 를 제시토록 하였다.
셋째, 낙후지역의 불리함을 인식한다면 종래와 같은 대규모 사업추진은 자제되어야 한 다. 낙후지역개발이 지역주민의 참여 없이 외지인에 의해 추진된다면 결국 지역은 장소 만 내어주는 꼴이 된다. 따라서 작은 사업이라도 지속적으로 추진하여 소수의 취업 효 과를 지향함으로써 내실 있는 지역형성을 유도해야 할 것이다.
넷째는 낙후지역에 대한 평가시각의 변환이 필요하다. 종래 낙후지역은 단순히 상대적 평가에 의해 결정되었다. 그러나 미래의 낙후지역은 상대적인 양적 비교가 아닌 절대적 인 질적 비교로 그 개념이 크게 달라질 전망이다. 즉 소득이나 접근성, 교육, 의료 등 생활환경시설의 상대적 비교와 함께, 앞으로는 지역의 경쟁력 개념에서 삶의 질과 정보 의 접근성, 자연환경과 쾌적성, 경관 그리고 지역의 사업추진 역량 또는 열정 등 새로 운 평가 항목이 자리잡아야 한다.
다섯째로 낙후지역의 활성화는 단기간에 이룩되지 않는다. 관광지조성, 도로개설, 생활 환경정비 등 지역개발사업은 그 사업이 추진되는 기간이 보통 5년 이상 소요되고 또 이를 정상적으로 운영하자면 절대기간이 필요하기 때문에 최소 10년 이상의 지속적 투 자와 관심이 필요하다.
