106 국토 제422호(2016. 12) KRIHS 보고서
본 연구는 도시재생에 대한 두 가지의 근본적 질문에서 시 작한다. 첫째, 국가의 재정은 어디에, 어떻게 쓰여야 하는 가? 둘째, 도시재생은 국가사무인가 지방사무인가? 두 사 안 모두 도시재생에 대한 국가 지원의 타당성과 관련된 내 용이기 때문에 매해 도시재생 관련 예산을 책정하는 시기 가 되면 재정 당국과 담당 부처 간 끊임없이 토론이 이루 어지는 주제다. 「도시재생특별법」이 제정된 지 3년차, 우 리는 도시정책의 패러다임 변화라는 큰 파도를 타고 도시 재생의 도입기에 서 있다. 이 새로운 정책 사업을 안착시 키기 위해 다양한 시도를 하면서 많은 시행착오와 교훈을 얻는 교육기간을 지나고 있다. 이 도입기를 지나 앞으로 도시재생이 정부 의존적이지 않고 지역 스스로 지속가능 성을 갖는 체제로 성숙되기 위해서는 국가의 예산이 효율 적·안정적으로 배분되어야 하는 바, 이를 분석하고 점검 하고자 한 본 연구의 문제의식은 시기적으로 매우 적절하
고, 정책적으로 매우 유의미하다.
국가의 재정이 어디에, 어떻게 배분되는가에 대한 답을 찾기 위해 본 연구는 국내외 사례 비교 분석을 주요 방법 론으로 채택하고 있다. 국내 사례 분석은 현 도시재생사업 의 절차적·제도적 문제점과 개선되어야 할 주요 과제를 도출하고 있으며, 해외 사례 분석은 사업목적별 예산 구조 의 조응성, 지속가능한 도시재생을 위한 국가 예산 지원 대상에 대해 검토하였다.
국내 사례에서는 가장 먼저 도시재생사업 대상지 선정 방법에 대한 문제점을 제기하였다. 한국의 도시재생 지원 예산은 지방교부세와 달리 매년 예산을 확정해야 하는데, 공식적이고 명시적인 예산 배분 방법론이 존재하지 않기 때문에 예산 배분이 지방의 자율적 판단에 근거한 선택보 다는 그때그때 중앙정부의 판단에 의해 일방적으로 결정 되는 경향이 있다는 것이다. 그러므로 지자체는 지역활성
도시재생의 진화,
효율적 예산활용이 필요하다
이영은 | 토지주택연구원 수석연구원(yelee @ lh.or.kr)
도시재생사업 실효성 제고를 위한 국가재정지원체계 개선방안
A Study on the Improvement of the State’s Financial Support System for Urban Regeneration Project
박소영 지음
107 107 화를 위해 예산을 어떻게 효율적으로 집행할 것인지 그 실
현화 방법 보다 예산을 확보하는 것 자체에 집중하게 된 다. 게다가 예산이 집행된 도시재생사업에 대해 도시재생 특별법과 국가균형발전특별법에서 각각 지방을 두 번 평 가하도록 규정하고 있어 상당한 비효율을 초래하고 있다 고 지적하고 있다. 두 번째 문제는 현재 예산 구조가 도 시경제기반형 재생사업의 특수성을 반영하기 어렵다는 점이다. 재정당국의 유사·중복사업의 통합방침에 따라 2016년부터 도시재생사업이 지역발전특별회계 도시활력 증진지역 개발사업으로 통합되었다. 이 조치로 광역적 경 제활성화를 목적으로 하는 경제기반형 사업이 주민의 삶 의 질 향상을 목적으로 하는 도활사업에 편입되어 목적과 사업 수단 간 불일치가 발생하였다. 마지막으로 도시재생 사업이 국토교통부 사회간접자본(SOC) 예산 중 국토 및 지역개발 분야 내 지역 및 도시 부문의 도시정책 프로그램 상 세부사업으로 위치지워짐에 따라 모법인 「도시재생특 별법」에서 지원 근거를 마련하고 있는 전문가 파견이나 기 술 지원비, 지원센터 운영비 등의 경상비 지원이 어려워졌 다는 문제점을 지적하고 있다. 이렇듯 본 연구는 특별회계 구조부터 중앙정부의 지방재정 조정제도까지 폭 넓은 범 위에 걸쳐 세밀하고 구체적인 분석틀을 가지고 입체적으 로 국가 예산 배분 구조를 분석해내고 있다.
한편, 해외 사례는 영국과 미국의 도시재생 지원체계 를 두 가지 초점에 맞추어 분석하였다. 하나는 목적에 따 른 예산 배분 체계, 다른 하나는 지원의 대상이다. 이 두 가지 분석 초점 모두 현재의 중앙정부 재정지원 프로그램 이 현장의 지속가능한 도시재생을 이끌어내는데 효과적으 로 전개되고 있는가에 집중되어 있다. 미국과 영국의 도시 재생 지원체계 분석 결과 정책사업의 목적이 근린재생이 냐 경제활성화냐에 따라 별도 지원 예산체계를 운영하고 있음을 알 수 있다. 물론 두 가지 목적이 무 자르듯 명확히 구분되는 것은 아니겠지만 최근 추세를 살펴보면 근린재 생을 위해 미국은 CDGB, NRI, 영국은 CDF, CB 등으로,
또 도시의 경제활성화를 위해 미국은 SC2, 영국은 GPF, RGF 등으로 재정지원체계를 구분·운영하는 경향이 더 욱 강해지고 있다는 것이다. 여기서 더 나아가 양 국가의 재정지원 대상은 우리와 같이 지자체(지방 행정)로 국한되 지 않고 협정이나 협약을 통한 지역사회 조직이나 거버넌 스로 다양하게 나타나며 이는 사업 추진 자체보다는 사업 시행 전 기획 및 조정 역량의 강화 여부가 도시재생의 성 공을 좌우할 수 있다는 인식하에 기술적 지원, 전문가 지 원, 역량강화 지원에 집중하기 위한 결과임을 보여주고 있 다. 이렇듯 해외 사례를 평면적으로 검토하지 않고 지속가 능한 도시재생을 실현하기 위한 수단으로서 예산 배분체 계의 구조적 분석을 하고 있다는 점에서 본 연구의 독창적 인 관점과 연구 방법의 차별성을 찾을 수 있다.
본 연구의 결과는 문제의식만큼이나 명확하다. 현재 공 모방식에 의한 예산 배분을 협정방식이나 공식적 기준에 의한 포괄보조로 변경하여 예산 따기에 급급한 지자체 간 경쟁을 지양하고, 도시재생 주체로 하여금 소중한 국가 예 산을 현장에서 효율적으로 집행할 수 있는 방법을 고민하 도록 유도해야 한다고 주장한다. 이와 함께 도시경제기반 형의 목적에 맞게 현재의 생활기반계정에서 경제발전계정 으로 이전하는 예산 구조의 합리화 방안도 함께 제시하였 다. 지원 대상을 지자체에서 지역 거버넌스로, 사업비에서 사업 전 기획 및 인력 강화 사업으로 확대해야 지역에 뿌 리를 내린 지속가능한 도시재생의 실현이 가능하다고 밝 히고 있다. 본 연구가 해외 사례와 국내 정책 환경 간 괴리 라는 현실적 한계를 내포하고 있지만 제시된 결론은 지역 역량 강화에 기반한 도시재생을 실현하기 위해 정책 입안 자나 관계 당국이 반드시 눈여겨봐야 할 지점이다. 도시재 생은 더 이상 급속도의 성장기에 필요했던 물량 및 공공서 비스의 공급 확대를 위한 ‘국가 예산 보조사업’이 아니라 쇠퇴한 지역의 활성화와 이로 인한 균형발전이라는 궁극 적 목적을 갖는 ‘국가 정책 실현사업’이기 때문이다.
