중장기통상전략연구 14-07
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전재성·김성배
통일의 외교안보 편익 분석
및 대주변국 통일외교 전략
통일의 외교안보 편익 분석 및 대주변국 통일외교 전략
중장기통상전략연구 14-07
서언 ···6
국문요약 ···8
Ⅰ. 서론: 통일대박론의 국제정치적 함의와 외교안보 편익 ···11
Ⅱ. 2010~20 글로벌 및 동북아 국제관계와 한반도 통일 ···17
1. 2010년대 글로벌 국제관계의 변동 ···18
2. 21세기 동북아 국제관계의 재편 양상 ···19
3. 북한 문제와 동북아 질서의 변화 ···24
4. 소결: 동북아 질서 재건축으로서의 한반도 통일 ···28
Ⅲ. 주변국의 동북아 전략과 한반도 통일 관련 입장 재검토 ···31
1. 미국: 오바마의 재균형 전략과 한반도 통일 ···32
2. 중국: 시진핑의 중국몽과 한반도 통일 ···36
3. 일본: 아베의 정상국가론과 한반도 통일 ···48
4. 러시아: 푸틴의 유라시아 구상과 한반도 통일 ···59
Ⅳ. 한반도 통일과 주변국의 외교 안보 편익(1): 개별국가 차원 ···69
1. 한반도 통일과 미국의 외교안보 이익 ···70
2. 한반도 통일과 중국의 외교안보 이익 ···73
3. 한반도 통일과 일본의 외교안보 이익 ···78
4. 한반도 통일과 러시아 외교안보 이익 ···81
Ⅴ. 한반도 통일과 주변국의 외교 안보 편익(2): 지역질서 차원 ···89
1. 미․중의 동북아 건축(architecture) 경쟁 연성화 ···90
2. 중․일 대립 구도의 완화와 한․중․일 관계의 재정립 ···97
3. 북한의 비핵화 실현 ···101
차례 I CONTENTS
Ⅵ. 결론: 새로운 통일외교의 추진 ···107
1. 통일외교와 지역정책의 상승연계 ···109
2. 신뢰외교의 연장으로서 대주변국 통일외교 전개 ···111
3. 동북아 공동체 통일 구상의 모색 ···116
참고문헌 ···121
부록 통일대박론과 관련한 미국, 중국, 일본의 입장 ···127
1. 통일대박론 등장 전후 미국의 입장 ···128
2. 통일대박론 등장 전후 중국의 입장 ···130
3. 통일대박론 등장 전후 일본의 입장 ···133
Executive Summary ···141
표 1-1. 통일의 외교안보 편익 ···15
표 2-1. 이슈별 미 ․ 중관계의 이상적 발전경로 ···30
표 3-1. 한반도 통일에 대한 주변 4강의 입장 ···67
표 4-1. 한반도 통일 관련 일본의 기대편익 ···78
표 4-2. 한반도 통일 관련 러시아의 기대편익 ···86
표 4-3. 한반도 통일의 주변국가별 외교안보 편익 ···87
표 5-1. 2025년 주요국의 종합국력 전망 ···91
그림 차례
그림 2-1. 동아시아 국제질서의 변화와 한반도의 통일 ···21그림 3-1. 한 ․ 미 ․ 일 소삼각구도의 완성과 중국 포위 ···52
그림 6-1. 국제정치적 편익에 기초한 한국의 통일전략 ···109
표 차례
오늘날 우리는 남북의 공동발전을 토대로 동북아 협력과 국제사회의 지지를 받 는 한반도 통일을 이루어내야 하는 시대적 소명을 안고 있습니다. 또한 남북통일은 단일민족으로서 오랜 기간 통일국가로 뭉쳐왔던 한민족을 향한 역사적인 부름이기 도 합니다. 그렇기 때문에 ‘만약 통일이 된다면(if)이 아니라 언제(when), 어떻게 (how) 통일이 이루어지고, 어떤 영향(what)이 파급될 것인가’에 대한 심층적인 연 구를 통하여 국가전략과 정책대안을 제시해야 할 것입니다.
한반도 통일은 남북한뿐 아니라 미국, 중국, 일본, 러시아라는 주변 4강을 넘어 서 동북아에 상당한 영향을 끼칠 것입니다. 우리 연구원은 이런 견지에서 ‘통일한 국의 동북아 경제협력 연구’ 프로젝트를 수행하여 한반도 통일과정에서 우리가 준비해나가야 할 정책방향에 대해 다각적이고 심층적으로 분석하였습니다. 우선 남북한 경제가 통합되면 한반도 및 동북아 주변국에 어떤 경제적 효과를 가져올 수 있는지를 분석하고, 이를 토대로 남북경제의 제도적 통합을 실현하기 위한 구 체적인 전략과 정책대안을 모색하였습니다. 이와 함께 한반도 통일이 동북아에 가져올 외교안보 편익을 점검하고 주변국에 대한 통일외교정책 방향을 제시하고 자 하였습니다. 한편 연구과정에서 전문가들의 면밀한 심의와 정부 관계자 등이 참석한 공개세미나를 거침으로써 연구의 객관성과 정책적 실효성을 확보하고자 하였습니다.
연구를 마무리하면서 그동안 프로젝트에 참여해주신 연구진 열한 분의 노고에 진심으로 감사드립니다. 아울러 이 프로젝트를 총괄한 임호열 국제협력정책실장과 실무를 맡은 김보민 부연구위원, 최유정 연구원과 김민제 연구조원에게도 감사를 전합니다.
아무쪼록 이번 연구가 한반도 통일이 대한민국과 북한, 동북아와 나아가 전 세계 에 상당한 편익을 가져다줄 것이라는 공감대를 확산시켜나가는 초석이 되었으면
서언
을 수립하는 데 기여함으로써 통일을 향한 열망을 차근차근 현실로 만들어가는 계 기가 되기를 바랍니다.
2014년 12월 대외경제정책연구원 원장 이 일 형
최근 한국 사회에서 통일대박론이 제기되어 통일에 대한 기대와 통일준비 필요 성에 대한 인식이 높아지고 있다. 통일의 편익을 강조하는 담론은 통일의 열망을 불 러일으키고 더 나은 전략을 지향한다는 점에서 바람직한 일이다. 문제는 편익과 비 용을 총체적으로 파악하는 논의를 마련하는 것인데, 최근의 경향 중 우려스러운 것 은 통일의 경제적 편익을 지나치게 강조하는 경향이다. 통일은 비단 통일한국이라 는 거대 공동체의 출현을 의미할 뿐 아니라 동아시아 지정학 구도의 근본적 변화를 초래하는 만큼, 국제정치적 편익을 정교하게 인식하는 것이 필요하다. 본 연구는 경제적 편익에 치우친 논의를 벗어나 정치·사회·외교적 편익을 종합적으로 고려하 고, 통일한국의 편익뿐 아니라 동아시아와 세계에 미치는 편익을 함께 강조하고자 한다.
한반도 통일의 국제정치적 편익은 한편으로는 통일이 한국의 국제정치적 지위 및 국력에 엄청난 편익이 된다는 논의를 포함하기도 하지만, 다른 한편으로는 한국 이 강대한 통일국가가 됨으로써 동북아 및 국제사회에도 편익이 될 수 있다는 논리 를 제시하는 일이다. 이를 위해서는 주변국들과 국제사회가 한국 통일의 편익을 공 유할 수 있다는 논리를 제시하는 것이 필요하다.
이러한 관점에서 현 박근혜 정부의 다양한 전략은 의미 있는 성과를 보이고 있 다. 즉 남북관계에 관한 원칙은 신뢰 프로세스로 알려져 있으며, DMZ 세계평화공 원, 유라시아 이니셔티브 등 9개 세부 중점과제가 포함되어 있다. 아울러 통일과 관 련해서는 드레스덴 구상을 천명한 바 있다. 이와는 별도로 동북아 평화협력 구상이 동북아 지역정책으로 제시되어 있는데, 동북아 지역에 다자협력 질서를 좀 더 구체 화하는 노력도 추진되고 있다.
본 연구에 근거하여 다음과 같은 전략적 지향을 고려할 필요가 있다. 첫째, 통일 외교의 맥락에서 박근혜 정부의 지역전략으로서 동북아 평화협력 구상을 보다 정 교화할 필요가 있다. 동북아 지역의 안보 위협을 감소시키고 현재의 불안정한 구조
국문요약
를 대체할 수 있는 새로운 안보 거버넌스를 창출하는 데 한반도 통일이 기여할 수 있다는 것을 분명하게 증명해야 한다. 미국의 재균형 전략, 중국의 중국몽, 일본의 보통국가화 전략에 견주어 우리 정부의 국가안보전략은 남북관계 차원의 협소한 범위를 벗어날 필요가 있다. 남북관계와 대북정책 역시 적어도 동북아의 새로운 구 도에 대한 우리 나름의 그림을 바탕으로 추진되어야 한다. 그런 맥락에서 현재 절실 한 것은 보다 완성도 높은 동북아 정책 구상과 한반도 통일방안의 제시이다.
둘째, 동북아 지역 차원의 통일외교와 더불어 양자 차원의 통일외교도 소홀히 할 수 없다. 사실 주변국가들의 통일한국 출현에 관한 이익계산은 서로 다르고, 심지 어 상충하는 부분도 있다. 미국과 중국 간의 동아시아 리더십을 둘러싼 경쟁이 가속 되고, 일본과 러시아도 강대국 정치에 점차 본격적으로 뛰어드는 현재의 상황을 볼 때, 한국은 주변국가들이 생각하는 통일한국에 대한 각각의 편익계산을 치열하게 파악하고 이에 대처할 수 있는 기민한 현실주의적 대응책이 필요하다. 더 나아가 통 일한국이 지역 전체의 평화를 위해서 어떠한 전략을 추진할 수 있는지, 현재의 세력 균형에 기초한 강대국 정치를 지양하고 다자적 협력체제를 만드는 데 어떠한 기여 를 할 수 있는지에 대한 논리도 밝힐 필요가 있다.
셋째, 보다 완결된 통일방안이 필요한데, 새로운 통일방안은 국내외 통일환경 변 화에 조응해야 한다. 한반도의 통일은 남북한의 재통일을 통한 국민국가의 완성을 넘어서 동북아의 모범적 정치공동체 형성을 비전으로 제시하는 것이 바람직하다.
21세기 지구화 시대의 한반도 통일은 근대적 영토적 국민국가를 넘어서는 네트워 크 공동체를 형성한다는 발상으로 접근해야 한다. 근본적으로 특정한 통일방안의 제시에 앞서 국가론 자체의 정립이 필요할 수도 있다.
I
서론: 통일대박론의 국제정치적
함의와 외교안보 편익
2014년 벽두부터 한국 사회에서 통일대박론이 활발하게 일어난 이후 통일 에 대한 열망과, 기대, 그리고 통일준비 필요성에 대한 인식이 높아지고 있다.
1993년 발발 이후 벌써 20년 이상 지속된 북핵 문제, 그리고 한국 내 세대 교 체 및 다양한 정치사회 변화로 통일에 대한 열망이 줄어드는 가운데 통일대박 론이 통일편익을 강조하면서 통일논의를 활성화하는 것은 바람직한 현상이다.
젊은 세대의 통일 열망이 약화되고, 한국 경제가 경제위기 이후 성장동력을 잃 고 있다는 우려가 커져가는 가운데, 준비되지 못한 통일이 막대한 통일비용을 발생시킬 것이라는 논의도 이미 한국 사회에 자리 잡은 형편이다. 따라서 준비 된 통일이 다양한 분야에서 국익을 크게 향상시키고, 한국의 국력과 국제사회 에서의 지위를 격상시킬 수 있을 것이라는 합리적이고 정돈된 논의는 국론을 모으고 정책의 미래를 제시하는 데 큰 힘을 발휘할 수 있을 것이다. 이러한 시 점에서 통일편익을 단적으로 강조하는 통일편익론은 정확한 내용과 합리적 비 전으로 내용을 채운다면 국가의 대계 수립에 공헌할 수 있을 것이다.
현재까지 여러 논의가 제시되어왔지만, 본 연구의 관점에서 통일편익에 대 한 논의상 향후 유념해야 할 부분을 생각해보면 다음과 같다.1 첫째, 통일이 경 제적 이익을 가져다주는 것은 사실이지만, 일방적으로 경제적 편익을 강조하는 경향을 벗어나 정치, 사회, 외교안보적 편익을 총체적으로 고려해야 하고, 둘 째, 통일이 남과 북의 한국민, 그리고 통일국가의 이익뿐 아니라 동아시아와 세 계에 가져다줄 수 있는 이익도 함께 강조해야 하며, 셋째, 실행가능한 현실적인 통일방안을 제시하여 흡수통일 유도론으로 오인되지 않도록 노력해야 하고, 넷 째, 통일의 대상인 북한의 인식과 반응에 주의를 기울여야 한다는 점 등이다.
통일은 경제적으로 통일된 한국에 막대한 이익을 가져올 것임이 틀림없다.
골드만삭스가 보고서에서 2050년 경제력 순위를 중국, 미국, 인도, 브라질, 러 시아, 인도네시아, 멕시코, 통일한국, 영국, 터키, 일본, 프랑스, 독일 등의 순서
1_ 통일 편익에 대해 경제편익론을 넘어서 더욱 광범위한 편익을 제시한 논의로는 조한범 외(2013)을 참고할 것.
로 전망한 바 있고, 심지어 세계 경제력 평가에서 통일한국의 국력이 일본, 프 랑스, 독일을 앞지를 수도 있다는 논의도 제시된 바 있다.2 2050년 통일한국의 인구는 7,350만 명으로 세계 26위가 될 것이며, 명목 GDP는 6조 560억 달러 로 세계 8위의 위상을 가지게 될 것으로 예상되고, 생산가능인구도 전체 인구 의 58%로 4%포인트 증가할 것으로 전망하기도 한다. 1인당 GDP도 8만 6,000달러를 기록할 것으로 예상되고 북한의 유망 광물자원이 한국 내수의 50%를 담당할 경우 2011년 기준으로 연간 153억 9,000만 달러의 수입 대체 효과를 기대할 수 있다는 보고 내용도 있다. 더불어 2010년 현재 GDP 대비 2.7%인 국방비 지출은 2013년부터 매년 0.1%씩 줄어들어 2027년부터는 독 일 수준인 GDP 대비 1.4%를 지출한다고 가정하면, 통일한국의 국방비 절감효 과는 1조 8,862억 달러의 누적을 기대할 수 있다고 평가된다.3
이러한 경제적 편익 강조는 한국민에게 통일에 대한 열망을 불러일으키는 데는 도움이 되지만, 일방적인 경제 논의는 부작용도 있다. 통일한국의 출현은 동북아는 물론 아시아 전체, 심지어 지구적으로 큰 영향을 줄 수 있는 대사건이 될 것이다. 만약 통일된 한국이 자국의 이익만을 추구하고, 강대국의 지위를 성 취하려는 국가로 인식된다면, 주변국가들은 통일과정 및 통일 이후 통합과정에 서 한국을 지원하는 데 많은 우려를 표할 수도 있다. 특히 미·중 간 세력경쟁이 격화되고 있는 현 상황에서 통일한국의 외교적 지향은 주변국의 초미의 관심사 일 것이다.
따라서 한반도 통일의 국제정치적 혹은 외교안보적 편익을 강조하는 일이 필요하다. 한국은 분단 이후 눈에 보이지 않는 비용을 치르고 있다. 근대 국제 정치에서는 모든 국가가 스스로 자신의 안보를 책임지고, 그 속에서 자국의 이 익을 극대화해야 한다. 만약 이에 실패하면 국가 상위의 권위가 부재한 상황에 서 직접적인 손해를 입게 된다. 분단된 국가는 분단된 양자간의 경쟁에 엄청난
2_ Kwon, Goohoon(2009), p. 4.
3_ 통일연구원 외(2011), pp. 179~182.
국력을 낭비하는 한편, 주변국들은 분단국가의 상황을 활용하여 분단을 온존시 키면서 자국의 이익을 극대화하는 전략을 취하게 된다. 더구나 남북한은 모두 통일을 국시로 삼고 있는데, 화해와 협력에 의한 통일보다는 자신의 체제 중심 통일을 중시해온 바, 분단 상황은 곧 타자를 흡수하려는 맹렬한 경쟁의 장이기 도 했다. 또한 한반도는 다른 어느 지역에서도 볼 수 없는 강대국간 지정학적 경쟁이 치열한 지리적 각축장이어서 분단 상황을 강대국들이 자국의 이익에 맞 게 활용하려는 노력이 강화될 수밖에 없었다.
이러한 상황에서 통일의 외교안보 편익이란 통일이 남북 대결 해소로 가져 올 이익과 통일된 한국이 새롭게 가지게 될 국제정치적 위상에서 얻게 될 국제 정치적 이익을 말한다. 특히 안보의 측면에서 남북간 군사대결의 해소는 상대 방에 대한 억제와 방어에 소요되는 막대한 군사적 비용과 노력을 완전히 해소 하게 할 것이며, 남북 대결 관계 때문에 주변국에 의존하면서 치러야 하는 비용 또한 사라지게 할 것이다. 또한 통일된 한국이 보다 많은 자원을 가지게 되면서 강화된 국방력과 안보적 자원을 얻게 될 것이기에 이 또한 통일의 외교안보적 편익이라 정의할 수 있다.
통일의 외교안보적 편익에 대한 논의는 한편으로는 통일이 한국의 국제정치 적 지위 및 국력에 엄청난 편익이 된다는 논의를 포함하기도 하지만, 다른 한편 으로는 한국이 강대한 통일국가가 됨으로써 동북아 및 국제사회에도 편익이 될 수 있다는 논리를 제시하는 일이 될 것이다. 이를 위해서는 주변국들과 국제사 회가 통일한국에서 발생하는 편익을 공유할 수 있다는 논리를 제시하는 것이 필요하다. 사실 주변국가들의 통일한국 출현에 대한 이익계산은 서로 다르고, 심지어 상충하는 부분도 있다. 미국과 중국 간의 동아시아 리더십을 둘러싼 경 쟁이 가속되고, 일본과 러시아도 강대국 정치에 점차 본격적으로 뛰어드는 현 재의 상황을 볼 때, 한국은 주변국가들이 생각하는 통일한국에 대한 각각의 편 익계산을 치열하게 파악하고 이에 대처할 수 있는 기민한 현실주의적 대응책이 필요하다. 더 나아가 통일한국이 지역 전체의 평화를 위해서 어떠한 전략을 추
진할 수 있는지, 현재의 세력균형에 기초한 강대국 정치를 지양하고 다자적 협 력체제를 만드는 데 어떠한 기여를 할 수 있는지의 논리도 밝힐 필요가 있다.
최근 논의가 증가되고 있는 한국의 중견국 전략은 이러한 측면에서 연관되는 중요한 내용이 된다.
표 1-1. 통일의 외교안보 편익
외교적 편익 안보적 편익
한반도 차원
∙ 섬과 같은 한국의 지정학적 지위 탈피
∙ 대륙/해양의 지정학적 네트워크 허브화
∙ 남북 대결에 소요되는 군사비, 군사력 감축
∙ 북한의 탈군사화로 북한 지역의 정상화
동북아 지역 차원
∙ 주변 강대국의 분단활용비용 해소
∙ 강력한 국력을 바탕으로 한 외교력 상승
∙ 성숙한 민족주의 정립의 계기 마련
∙ 남북 통합 군사력을 바탕으로 군사적으로 비중 있는 지역전략 추구
∙ 미·중 관계를 협력으로 이끌 수 있는 군사적 비 중 증가
지구적 차원
∙ 북핵 문제 해소 등의 모델 외교력 제시
∙ 지역갈등 해소를 위한 중견국 외교 제시
∙ 유라시아 연결에 핵심적 역할
∙ 탈공산주의 이행의 모범 사례 제시
∙ 통일국가의 군사력으로 지구적 안보 문제 해결 에 기여
∙ 강대국의 안보갈등 해소에 역할을 담당하는 모델 제시
∙ 안보다자주의 정립 노력과 성과를 지구적으로 홍보
자료: 필자 작성.
이와 더불어 북한의 정권과 주민도 통일편익론의 향방에 민감한 관심을 가 질 것임이 틀림없다. 통일대박론이 처음 제시되었을 때 북한 역시 민감한 관심 을 기울였지만, 현재로서는 한국에 대한 대결구도를 강화하고 통일대박론을 비 판하고 있는 실정이다. 북한은 “박근혜의 《통일대박론》은 나라의 평화통일과 민족의 공동번영을 바라는 온 겨레의 지향과 시대의 흐름에 역행하는 흉악무도 한 《체제대결론》, 《체제통일론》이며 위험천만한 《북침전쟁론》, 《핵재앙론》”이 라고 비판하고 있다.4 그러나 이러한 움직임에도 불구하고 한국은 일관되게 통 일편익을 강조할 필요가 있다. 특히 한국통일론의 철학적 기초가 북한에 전파
4_ ｢박근혜의 ≪통일대박론≫을 해부함｣(2014), 조선신보. (5월 8일)
된다는 생각하에 북한 주민들의 마음에 한국의 노력을 호소하고 북한 정권이 국제사회의 규범에 순응하며 정상화되는 과정을 환영하여 개혁·개방을 지지한 다는 정책 방향을 설득시킬 필요가 있다.
이 과정에서 통일론의 확산은 북한 정권으로 하여금 흡수통일에 대한 불안 감을 느끼게 할 가능성이 높은데, 이는 북한의 도발 자제 및 협상 노력에 긍정 적 효과를 낼 수도 있지만 소극적 태도 및 개혁·개방 거부 등의 부정적 효과를 낼 수도 있다. 따라서 이들을 정확히 파악하여 대처해야 한다.
이상의 점들을 유념하면서 본 연구는 통일대박론을 준비된 통일에서 비롯될 수 있는 통일편익론으로 해석하고, 경제적 편익에 더해서 국제정치적으로 어떠 한 편익이 제시될 수 있는지를 연구하고자 한다. 연구의 방법론으로는 첫째, 현 국제정세, 특히 급변하고 있는 동아시아 국제정세를 평가하여 현재 분단이 초 래하고 있는 분단비용의 내용을 파악하고, 둘째, 보다 구체적으로 주변국, 특히 미국, 중국, 일본, 러시아의 한반도 전략을 살펴보고 이 국가들이 한반도 통일 로 가지게 되는 지정학적, 지경학적, 지문화적 이익을 분석한 후, 셋째, 한국이 통일함으로써 보유하게 될 이 국가들과의 양자적 이익 및 동아시아 국제정치에 서의 이익을 분석하고자 한다. 이를 바탕으로 한국이 어떠한 통일외교를 추진 해야 할지 전략적 제언을 제시하기로 한다. 이를 위해 주변국이 한반도에 대한 전략 및 통일에 대한 이익을 제시한 주요 문건들을 조사하고 이에 관한 연구논 문들을 살펴본다. 더불어 한국이 현재까지 통일대박론을 중심으로 추진한 정책 들과 전략을 현 정부의 주요 문서들을 통해 살펴본다. 또한 통일로 보유하게 될 한국의 외교안보 편익 분석과 정책 제언을 위해 동아시아 국제정치 현황 및 한 국의 외교전략에 대해 국제정치, 국방, 안보 분야의 연구 성과들을 종합하여 현 보고서의 목적에 맞게 분석하기로 한다.
II
2010~20 글로벌 및 동북아 국제관계와 한반도 통일
1. 2010년대 글로벌 국제관계의 변동 2. 21세기 동북아 국제관계의 재편 양상 3. 북한 문제와 동북아 질서의 변화
4. 소결: 동북아 질서 재건축으로서의 한반도 통일
1. 2010년대 글로벌 국제관계의 변동
냉전이 종식된 이래, 미국은 10여 년의 단극체제 기간을 통해 패권국가의 지 위를 구가하였지만, 9·11테러와 2008년 경제위기를 기점으로 안보, 경제, 정 당성의 3중 위기 속에서 현저한 약화현상을 보이고 있다. 오바마 행정부 1기 후반부터 지구 곳곳에서 안보 상황이 요동쳤다. 세력균형이 가장 중요한 국제 관계에서 미국의 상대적 약화와 지구 전략의 쇠퇴는 눈에 띄는 변화를 전 세계 적으로 불러일으키고 있다. 이라크와 아프가니스탄에서 철군하면서 이라크의 사태는 더욱 악화되고 있고, 더불어 이란 핵 문제, 시리아 화학무기 사용 및 독 재 강화 문제, 이스라엘-팔레스타인 갈등 등 기존의 심각한 갈등 요인이 미국 의 조정 능력 약화로 더욱 어려워지고 있다. 아프가니스탄 철병 이후 중앙아시 아를 둘러싼 미·중의 경쟁, 동아시아 곳곳에서 벌어지고 있는 해양영토분쟁 등 의 많은 문제도 단극체제의 약화에 전적으로 기인한다고 볼 수는 없지만, 영향 을 받고 있음이 틀림없다.
미국의 주도권에 불만을 품고 있는 러시아, 중국 등 막강한 경쟁국들 또한 미 국의 패권에 서서히 도전하고 있다. 러시아는 나토의 동진 정책에 불만을 품고 있다가 우크라이나의 향배를 놓고 크림 반도 사태에서 미국과 정면 충돌했다.
육군 파병 및 군사력 동원을 삼가는 미국의 정책은 러시아의 강경대응을 불러 왔고, 이후 유럽과의 경제제재 연합전선에도 불구하고 미국은 러시아의 강경한 지정학적 도전을 막아내는 데 한계를 보이고 있다.
국방예산 감축 압박하에 있는 미국이 육군에 의한 해외 안보 문제 개입을 자 제하고, 동아시아에 집중하는 안보전략을 추구하면서, 많은 지역에서 미국의 축소전략에 따른 힘의 공백이 새로운 주체들 간의 안보경쟁으로 이어지고 있 다. 미 패권 체제하에서 자유주의 제도가 확산되고,5 지구화와 같은 흐름 속에 서 초국경적 협력이 자리 잡을 것이라는 예상과는 달리, ‘지정학의 부활’ 현상
이 점차 거세지고 있는 현재,6 지구적 차원과 동아시아 지역 차원에서 큰 변화 가 일어나고 있는 것이다.
냉전기 양대 진영간 세력균형이 탈냉전기 미국 단극체제로 대체되었다는 데 는 전반적인 동의가 있다. 그러나 미국 단극체제가 여전히 지속되고 있는지, 단 극체제가 패권체제를 의미하는지, 패권적 힘을 행사하지 못한 미국의 단극체제 인지, 다양한 이슈영역에서 단극과 다극이 어떻게 조합되고 있는지, 단극체제 가 종식되었다면 다른 어떤 체제가 등장하고 있는지, 지구화·정보화·민주화와 같은 국가 단위를 넘는 대조류는 국제정치체제에 어느 정도의 힘으로 작동하고 있는지 등의 문제가 새롭게 제기된다. 이러한 질문은 지구적 차원과 지역적 차 원에서 모두 제기되는데, 지구적 차원의 변화는 동아시아 국제정치 구조에도 많은 영향을 미쳐, 일정 부분은 동기화되고 일정 부분은 동아시아만의 고유한 특성에 의해 국제체제가 작동되고 있을 것이다.
2. 21세기 동북아 국제관계의 재편 양상
미국 패권체제의 쇠퇴는 동아시아에서도 큰 변화를 가져올 전망이다. 동아 시아는 1945년 태평양 전쟁 이후 질서의 근본적 변동을 겪었고, 6·25 발발 이 후 1951년 4월 샌프란시스코 회의, 그리고 6·25 종전 이후의 일련의 변화로 냉전체제를 갖추게 되었다. 북방 삼각과 남방 삼각의 대립 속에서 한반도의 분 단은 동아시아 갈등의 집중적 표현이 되었고, 냉전 기간 내내 미국과 구소련 두 초강대국의 대결로 동아시아의 질서가 규정되었다.
1980년대 말부터 구공산권이 동요하기 시작하고, 탈공산주의 이행이 도미 노처럼 일어나면서 결국 1990년 독일이 통일되고, 이어 1991년 구소련이 해
5_ Ikenberry, Mastanduno, and Wohlforth(2011)을 참고하여 서술하였음.
6_ Mead, Walter Russell(2014)을 참고하여 서술하였음.
체되기에 이르렀다. 이후 미국 주도의 패권적 단극체제가 형성되고 이는 동아 시아에도 큰 영향을 미쳐 클린턴 행정부 시기에 미국의 강력한 주도권이 동아 시아에 정착하게 되었다.
이후 2001년 9·11테러를 기점으로 미국은 테러와 같은 비국가행위자들의 폭력행위에 대처하는 데 골몰하는 한편, 소위 군사적 제국과 우세전략을 향해 나아갔다. 그러나 2006년 중간선거를 기점으로 부시 정권의 세계전략이 약화 되고, 이후 오바마 행정부에 들어 한편으로는 반테러 전쟁을 계속하면서, 동시 에 앞에서 살펴본 바와 같이 지정학적 어려움을 동시에 겪게 되었다. 이러한 세 계적 변화는 동아시아 지역질서에 직접적인 영향을 미쳐 향후의 질서를 둘러싼 다양한 예측을 가능하게 하고 있다.
동아시아 지역은 다른 비서구 지역과 마찬가지로 근대 주권국가 체제를 온 전히 갖추어 상호간에 주권규범을 정착시키지 못하고, 다자적 안보협력의 공고 화에도 그리 성공적이지 못했다. 동남아시아의 아세안 활동이 지속되고, 다양 한 다자적 경제협력체가 존재하고, 역내 교역 비율이 증가하며, 시민사회간 협 력이 강화된 것이 사실이지만, 미·중간의 세력경쟁으로 아세안 중심성(ASEAN centrality)이 약화되고, 민족주의가 증가하여 국익 중심의 외교정책이 강화되 며, 역사적 권리에 근거한 영토분쟁이 더욱 거세져 전반적 안보대립으로 화할 수 있는 가능성이 커져가고 있다. 무엇보다 미·중 간 예상되는 경쟁을 대비하 여 미·중 양국은 물론, 동아시아의 많은 국가가 균형과 관여라는 이중 전략의 문제로 전략적 고민을 계속하고 있다.
앞에서 논의한 바와 같이 미국 패권의 전반적 쇠퇴에 관한 논의가 등장하고 있지만, 지구적 차원의 적실성과 동아시아 지역 차원의 적실성은 분리해서 고 려할 필요가 있다. 미국은 비록 패권이 쇠퇴하고 있다 하더라도 경제력 회복을 통해 패권의 회복을 추구하고 있으며, 그 토대가 되는 전략의 하나가 동아시아 에 전략자원을 집중하는 재균형 전략으로 나타난 바 있다.7 미 패권의 쇠퇴가 지구적 단극체제의 약화, 혹은 동아시아 외 지역에서의 축소전략으로 표출되고
있지만, 동아시아에서의 단극체제는 여전히 지속되는 모습을 보이고 있다.8 1978년 개혁·개방 이래 빠른 경제성장을 보여온 중국은 강화된 경제력을 안 보와 외교에서 적극 활용하고 있다. 시진핑 주석은 국내 정치, 경제 개혁을 추 진함과 동시에 동아시아와 지구 차원에서 미국과 한편으로는 협력하고, 다른 한편에서는 경쟁하는 잠정구도를 유지하고 있다. 전 지구적으로 가장 활발한 경제활동을 하고 있는 아시아의 부상과 맞물려 중국의 발전은 향후 지구는 물 론 동아시아에서 가장 큰 변화를 가져올 요인이다.
그림 2-1. 동아시아 국제질서의 변화와 한반도의 통일
자료: 필자 작성.
한국을 둘러싼 국제환경의 변화를 생각해볼 때, 역시 가장 중요한 동력 중 하 나는 미·중 관계이다. 중국의 부상과 미국의 상대적 약화 현상이 맞물리는 무 대가 아시아이기 때문이다. 아직 지구적 차원에서 미국과 패권을 겨루기에는
7_ 미 패권 지속론과 관여전략의 미래 중요성에 관해서는 Brooks, Ikenberry, and Wohlforth(2013), pp. 7-51; Mastanduno(2009), pp. 121-154; Beckley(2012) 참조.
8_ 지구적 차원에서 미국의 축소전략에 관해서는 MacDonald and Parent(2011), pp. 7-44; Lobell(2000), pp. 86-111; Posen(2007) 참조.
부족한 중국과, 경제적 발전을 빠르게 진행하고 있는 지역을 토대로 패권부활 을 추구하는 미국이 전략적 협력과 경쟁의 게임을 벌이고 있는 무대가 아시아 이다. 중국은 경제발전 및 영향력 확대를 위해 안정적인 아시아가 필요하고, 미 국은 패권에 도전할 수 있는 중국을 견제하는 한편 활발한 아시아 시장을 공략 하기 위해 아시아, 태평양 세력으로 역할을 강화해야 한다. 2008년 경제위기 이후 G2의 한 축이라는 지위를 얻은 중국은 미국에 도전해보았지만 본격적인 경쟁을 위해서는 당분간 경제발전을 유지해야 한다는 교훈을 얻었다. 미국은 그간 점증하는 재정적자를 겪으면서 중국을 강력하게 견제하는 것이 힘에 부쳤 던 것이 사실이다. 신형대국관계는 미·중 양국이 상호간의 핵심이익을 인정하 고 존중하는 가운데 윈윈의 상황을 도모하는 한편, 충돌과 대결을 피한다는 원 칙을 수립하고, 향후 안정적인 방향에서 협력과 경쟁을 추구한다는 합의에서 비롯되었다.
2013년 동북아 국가들의 지도자가 모두 바뀐 이래, 동중국해 영토분쟁 및 방공식별구역 논란은 미·중 관계의 현주소를 잘 보여준다. 중국은 10월 동중국 해에서 자국의 핵심이익을 보호한다는 취지로 현재 일본과 해당지역 영토분쟁 중인 배경하에 일방적으로 방공식별구역을 선포했다. 미국은 동아시아 재균형 전략의 구성요소 중 가장 중요한 것이 기존 동맹의 유지, 발전이라고 표방해온 바, 일본의 입장을 지지하고 있다. 동중국해 분쟁에서도 미국은 오바마 대통령 의 일본 방문을 통해 미국이 일본의 대중 노선을 적극 지지할 것이라고 재차 강 조한 바 있다. 그러면서도 미·중 협력관계를 잠정적으로 유지할 수밖에 없는 바, 미·중 신형협력관계 수립과 동맹 유지라는 두 개의 원칙이 상충할 때 미국 은 양자를 조화시킬 수 있는 신중한 전략을 구사해야 한다. 중국 또한 미국을 상대로 군사적 수단을 사용하면서 동중국해에서 핵심이익을 보호할 수는 없으 므로 점차 일본과의 해결을 추구한다는 입장을 표명하고 있다.
미·중 양국간에 경제적 상호의존도가 높아지는 동시에 전략적 경쟁이 심화 되면서 갈등을 빚는 이슈들이 점차 늘어날 것이다. 양국 모두 구체적인 사안에
서 갈등하면서 전반적인 전략 관계가 악화되는 것을 바라지는 않으므로, 양국 간 관계의 형태는 개별 사안을 해결하는 원칙과 규범에서 자국의 입장을 강화 하려는 규범게임, 혹은 게임을 위한 게임, 즉 메타게임의 양상을 보일 것이다.
시진핑 시대에 중국이 입지를 강화하고 우위를 추구한다면 미·중은 2020년대 에 본격적인 경쟁의 게임으로 돌입할 수도 있다.
미·중 경쟁이 지속되는 상황에서 중국이 제도와 규범에서도 자국의 철학과 영향력을 강화하려고 하는 것은 당연하다. 시진핑 체제 등장 이후 중국은 주변 국에 대한 친성혜용 전략, 미국의 안보·경제·사상 구조에 대한 대안 제시 노력 등을 활발히 벌이고 있으며, 특히 아시아 다자안보에 대한 대안 체제 제시에 힘 을 기울이고 있다. 2014년 상하이에서 열린 ‘아시아 교류 및 신뢰구축회 의’(CICA)에서 그 일단이 표출되었는데, 중국은 “아시아의 안전은 결국 아시 아인들이 지키지 않으면 안 된다.”라면서 공동, 포괄, 협력, 지속가능한 안보 등 을 주요 개념으로 하는 ‘아시아 신(新)안보관’을 제시하고 CICA를 아시아 다자 안보협력기구로 만들자고 제안한 바 있다. 또한 최근 아시아인프라투자은행 (AIIB) 역시 경제적 대안 체제 제시 외교의 일환으로 보인다. 이는 단순한 제도 적 균형을 넘어, 제도들의 기반이 되는 메타제도적 균형의 차원을 동시에 가지 는 것으로 상당한 경쟁성이 있다고 평가할 수 있다. 이러한 상황에서 경제적 상 호의존과 제도화는 현실주의 논리에 빨려 들어갈 가능성이 크다.
중국이 근대 국제질서에 진입하면서 겪은 백년간의 고난을 이겨내고 과거 중화질서의 영광을 되찾으려는 중화의 꿈을 꾸고 있다면, 일본은 태평양 전쟁 에서 패배한 후 자국의 권한을 제한하는 틀을 떨치고 보통국가, 군사강대국이 되려는 목표를 차근차근 추진해가고 있다. 중국이 GDP에서 일본을 추월하고 군사력을 강화하면서 부상하는 가운데 일본은 군사력 강화의 논리를 강화해나 가고 있다. 점증하는 재정적자와 국방비 자동 삭감의 제한 아래 있는 미국 역시 일본의 우경화라는 이념적 동향을 환영할 수는 없지만 일본이 군사적 보통국가 가 됨으로써 얻어지는 안보 이익 때문에 일본의 노력을 지지하고 있는 상황이
다. 앞으로도 중·일 양국은 경제적으로는 상호의존하지만, 영토·안보 갈등 등 예상되는 문제에 대처하기 위하여 중장기적으로 군비경쟁을 계속하고 영유권 분쟁과 같은 제로섬 게임에서 우위를 차지하려 할 것이다.
3. 북한 문제와 동북아 질서의 변화
동북아 전체가 급변하는 세력균형 속에서 자신의 안위에만 몰두하여 자기중 심의 전략을 추구하는 유일한 세력이 북한이다. 북한은 김정일이 사망하고 김 정은 정권이 등장하면서 정치적으로 권력기반을 강화하는 데 총력을 기울여왔 다. 2012년 12월의 미사일 실험과 2013년 2월의 핵 실험, 4월까지 지속된 대 남 도발, 이후 2014년에 들어와서 계속되고 있는 미사일 발사 실험 등은 미국 과 한국을 견제하면서, 동시에 내부의 권력기반을 강화하려는 정치적 고려에서 비롯된 측면이 강하다. 북한은 2013년 3월 31일 소위 병진전략을 제시하면서 핵무력 건설과 경제건설의 양면 전략을 공식화했다. 이후 비핵화의 목적에는 적극성을 보이지 않으면서 자신의 목적달성을 위해 골몰하고 있는 상황이다.
북한은 외교적으로 중국과 마찰하고 있음에도 불구하고 경제적으로는 중국 에 대한 의존도가 점차 높아지고 있다. 북한이 미사일 실험과 핵 실험, 그리고 확산의 위험을 가중시킴에 따라 국제사회는 이와 관련된 경제제재를 가해왔다.
무역, 금융, 사치품 등의 거래와 대량살상무기 생산 및 정권 유지에 관련된 사 안에서 협력적인 제재를 가하는 상황에서 북한은 중국에 의존하면서 제재 국면 을 타개하기 위해 노력해왔다. 한국 역시 5·24 조치로 북한에 대한 경제교류 및 신규투자를 제한하면서 북한은 중국 이외의 다른 국가들에서 경제건설에 필 요한 자원을 획득하기가 어렵게 되었다. 북한이 병진전략을 제시했지만, 비핵 화를 목표로 대북정책을 추구하는 중국의 요구를 들어줄 수밖에 없다. 이는 대 북 경제제재가 간접적이긴 하지만 북한을 효과적으로 압박하는 데 성공한 상황
에서 비롯된 것이다.
장성택 숙청으로 권력기반을 다진 김정은 정권은 통치의 합리성과 성과를 보이기 위해 경제건설에 매진할 수밖에 없는 상황이다. 문제는 외부로부터의 자원투입 없이는 경제건설이 불가능하다는 것이고, 자원유치를 위해서는 핵 포 기가 불가피한 선택이라는 점이다. 북한은 핵을 포기하지 않으면서도 14개의 경제특구를 선포하여 개발하는 한편, 마식령 관광 개발 등 무기 관련 경제제재 가 직접 적용되지 않는 부분에서 경제적 발전의 단초를 마련하려고 노력하고 있다. 중국은 대북 제재에 대한 합의를 어기지 않는 한계 내에서 북한과의 경제 협력을 지속하고 북한의 생존을 유지시켜주는 모습도 보이고 있다. 그러나 중 국 역시 강대국으로 부상하면서 국제사회에 대한 책임감을 강하게 느끼고 미국 과 신형관계를 맺으면서 북한 비핵화를 핵심적인 선도이슈로 합의한 바 있기 때문에 북한의 경제개발을 제한 없이 지지하기는 어려운 상황이다. 더욱이 친 중파 장성택 숙청 이후 여전히 북한 국내 정치상황의 향방이 불확실한 상황에 서 대북 경제지원에 신중한 행보를 보일 것으로 예상할 수 있다.
이러한 조건하에서 중국은 6자 회담의 재개를 위해 많은 노력을 기울이고 있다. 북한의 비핵화라는 목표를 달성하기 위해 노력한다는 중국의 정책적 방 향을 제시할 수 있을 뿐 아니라 중요한 국제적 사안에 대해 중재자의 역할을 맡 으면서 경제발전을 위해 필요한 주변국가들의 안정도 도모할 수 있기 때문이 다. 여기서 생각해봐야 할 점은 대북 협상에서 여러 차례 배신당했다고 생각하 는 미국이 대북정책에서 강경한 입장을 보이며 좀처럼 정책 방향을 전환하지 않는다는 점이다. 미국은 지난 2·29합의를 일방적으로 위반한 북한이 확실한 선행동을 보이기 전에 6자 회담에 참여할 생각이 없다. 중국과 북한은 전제조 건 없이 일단 대화를 시작해서 해결의 실마리를 풀자는 입장이지만, 이미 수차 례 6자 회담 및 접촉 등을 통해 경제적 이익만 취하고 의무사항은 어긴 북한을 미국이 또다시 신뢰하기는 어려운 상황이다. 중국은 북한이 6자 회담 개최를 위해 미국의 신뢰를 회복할 수 있는 단초를 제시하도록 노력하겠지만, 복잡한
내부상황 등으로 일관된 중장기 전략을 마련하기에 여유가 없는 김정은 정권 이 과연 기존의 병진전략과 모순되는 비핵화궤도에 복귀하고 장기적 대외전략 을 수립하고 실행할 수 있을지 확신하기 어렵다.
미·중 신형관계가 향후 어떻게 진행될지, 그리고 중·일 간 갈등이 어떤 양상 을 띠게 될지 예상하기 어려운 상황에서 한국의 대외전략은 어려운 상황에 놓 일 가능성이 있다. 동북아 강대국들이 세력균형의 원칙에 근거하여 국력을 키 우고 군비경쟁을 지속하는 상황이 만들어지기 전에 북한 문제를 해결하고 지역 주의 및 다자주의를 제고할 외교적 노력을 기울여야 하기 때문이다. 북핵 및 북 한 문제는 1993년 발생 이래 국제상황의 변화에 따라 성격 자체가 변화되어왔 다. 앞으로는 미·중간의 경쟁이 중요한 독립변수가 되어 상황을 변화시킬 가능 성이 크다. 중국이 북한의 비핵화를 위해 노력하고 있는 상황도 중장기적인 대 미 관계를 염두에 두고 있기 때문이고, 비핵화를 추구하면서도 북한을 전략적 완충지로 유지하는 것은 향후 벌어질 대미 경쟁에 대비하는 것으로 보아야 한 다. 한국은 향후 진행될 미·중 관계를 항상 염두에 두고 비핵화전략 및 대북전 략을 연결하여 사고해야 한다. 한국은 강대국 정치를 완화하기 위해 미·중은 물론 주변국간의 전략적 불신을 완화하기 위한 노력을 기울여야 할 것이다. 통 일 역시 남북간의 민족적 합의와 주변국들의 도움으로 가능한 문제이다.
한편 일본은 미·중 경쟁 구도에서 중국을 견제하는 군사적 역할을 자임하고 있는 형편이다. 미국은 중국과 신형대국관계를 통해 협력하려 하지만 동시에 일본에 군사적 견제의 역할을 맡기고 싶은 상황이다. 통일한국이 중국과의 관 계를 더욱 강화한다면, 대중 군사견제 역할에서 한·일 협력을 원하는 일본의 희망은 큰 타격을 받게 될 것이다. 또한 한국의 국력이 강화되어 일본과의 상대 적인 격차가 줄어들고 또한 한·일 관계가 쉽사리 나아지지 않는다면 일본에는 한국의 통일이 환영할 만한 일이 되지 않을 수도 있다.
현재 한국의 통일을 가장 환영하는 세력은 러시아라고 볼 수 있다. 러시아는 중국의 부상과 미·러관계의 경쟁 속에서 동아시아의 협력 파트너를 구하고 있
다. 향후 동아시아의 경제적 중요성이 커진다는 것을 절감하고 있는 러시아는 극동개발 및 에너지 협력을 통해 동아시아 국가들과 협력하려 하지만, 한국과 의 협력도 큰 전기를 맞지 못하고 있는 상황이다. 북한의 존재는 오히려 한·러 경제협력을 가로막고 있고, 북핵 문제에서도 러시아의 위상이 크게 높아지기 어려운 상황에서 통일한국은 한·러 경제협력의 새로운 전기가 될 수 있고, 중 국을 견제하는 파트너로서 의미를 가질 수도 있기 때문이다.
동북아 강대국들의 복잡한 경쟁방정식에서 한국이 모든 강대국을 만족시키 면서 통일을 이룬다는 것은 거의 불가능하다. 오히려 한국이 원하는 지역구도 를 독자적으로 내놓고 이에 대한 동의를 구한 후, 통일이 한국이 원하는 구도의 실현에 도움이 된다는 논리를 제시하는 것이 필요하다. 한국은 동북아의 상대 적 약소국이자 평화세력으로서 현재의 세력균형과 경쟁의 논리를 다자협력, 복 합적 네트워크로 변환시켜가는 데 많은 이해관계가 있는 존재이다. 한국은 동 북아의 평화 속에서만 번영할 수 있으므로, 스스로 강화되는 제국적 노력을 기 울일 수 없는 존재이다. 이러한 가운데 한국이 통일과정과 통일 이후의 외교정 책을 통해 현재의 동북아 국제정치를 보다 협력적으로 바꾸려고 한다는 사실에 동의를 구하는 일이 필요하다. 통일한국이 강대국간 세력균형에서 어느 한 편 에 서는 편중된 외교정책을 펼치는 것이 아니라 강대국간 갈등을 완화하고 전 략적 협력을 도모하며 구체적인 이슈에서 협력을 촉진하는 역할을 할 수 있을 것이라는 전망을 심어준다면, 통일 이후 한국의 외교적 정향에 대한 믿음을 줄 수 있을 것이다. 그러한 믿음이 미래의 그림자가 되어서 현재 한국의 통일 노력 을 지지하는 정책으로 나타날 때, 한국은 통일과정과 동북아 평화과정을 연결 시킬 수 있을 것이다.
4. 소결: 동북아 질서 재건축으로서의 한반도 통일
한반도의 통일은 한국민이 염원하는 통일민족국가 수립이라는 의미뿐 아니 라, 동아시아 국제정치의 근본적 변화라는 총체적 의미를 가진다. 한편으로는 19세기 중반 이후 동아시아의 국제정치적 근대를 변화시키는 시발점이 되기도 하고, 다른 한편으로는 샌프란시스코 체제, 탈냉전기 미국 단극체제, 미·중 경쟁 체제 이후 어떠한 체제가 도래할지에 강력한 영향을 미치는 변수가 될 것이다.
19세기 중엽 이후 서구 제국주의 영향하에서 근대로의 이행을 거친 동아시 아 국가들은 1945년 이후 근대국가 형성을 위해 노력해왔다. 그러나 근대 편 입 이전에 보존해온 민족과 영토의 경계를 그대로 유지하면서 완전한 근대국가 를 이룬 동북아 국가는 사실 거의 없다. 분단된 한반도와 두 개의 중국이 출현 한 것이 대표적이다. 제국주의가 지배한 시대적 환경 속에서 제국적 팽창을 성 공적으로 수행한 일본은 패전 이후 현재까지 보통국가의 권리를 온전히 회복하 지 못하고 현재 대외전략에서 많은 난관에 봉착해 있다. 이러한 점에서 한반도 의 통일은 동아시아 국제질서의 근대적 이행을 온전히 수행하는 첫걸음이라는 역사적 의미가 있다. 한반도의 통일을 출발로 양안관계가 평화적으로 발전하 고 일본의 보통국가화 역시 주변국의 지지와 승인 속에 진행되어 동아시아의 근대로의 이행이 미래지향적으로 완성될 수 있도록 모든 동아시아인이 노력해 야 한다.
한반도의 통일은 통일과정에서 동북아 지역의 안정과 발전에 큰 역할을 할 수 있다. 한반도의 통일은 북핵 문제를 완전히 해결하는 가장 완전한 방안이자, 향후 북한 지역의 발전을 도모하는 지름길이다. 물론 북한내에 예기치 않은 불 안 상황이 조성되어 급격한 통일의 기회가 조성될 수도 있다. 그러나 확실한 점 은 어느 경우든 한반도의 통일이 실현되려면 주변 강대국들과 국제사회의 지지 와 협력이 필요하다는 사실이다.
현재 상황에서 북핵 문제가 해결되지 않고는 남북 화해, 더 나아가 통일은 사 실 어렵다고 보아야 한다. 북핵 문제는 미·중을 비롯한 동북아 6자간의 다자안 보협력을 통해 해결 가능한 일이다. 한반도의 통일과 동북아의 다자안보협력은 다양한 이슈에서 선순환관계를 이룬다.
이 모든 과정에서 미·중 간 협력과 경쟁은 중요한 변수로 기능할 것이다. 미·
중 양국은 신형대국관계를 통해 협력 속의 경쟁을 추구하려는 정책기조에 합의 한 바 있다. 한반도 통일은 동북아 세력균형에서 막대한 변화를 일으키는 사건 으로 미·중의 협력과 한반도 통일은 상호지지 관계를 맺으면서 진행되어야 한 다. 일본과 러시아의 정책 또한 중요한데, 양국은 6자 회담의 당사자일 뿐 아니 라 통일 한반도의 발전과 협력의 중요한 대상국이다. 통일 한반도는 러시아 극 동과 마주하고 아시아 전체로 연결될 것이다. 지금도 러시아가 추진하고 있는 극동개발은 한반도에 중요한 변수가 되고 있다. 일본도 통일 한반도의 경제적 발전에 다양한 관계를 맺을 것이며 상호이익을 도모하고 한·일간의 협력관계 를 발전시키는 데 함께 노력하게 될 것이다.
통일한국이 어떠한 외교정책을 취할 것인가는 동북아의 운명과도 연결되어 있다. 인구가 8,000만에 이르게 될 한국은 동북아의 평화와 안정을 추구하기 위해서는 잘 고안된 외교전략의 방향을 제시해야 한다. 미·중의 경쟁이 어떠한 국면에 처하게 될지 현재로서는 예단하기 어렵지만, 통일한반도가 출현한다면 어느 한 강대국과 배타적으로 관계를 강화하는 외교가 아니라 동북아 전체의 다자간 협력을 위해 노력하는 한국의 전략이 필요하다. 한국은 한·미 동맹과 한·중간 전략적 협력관계를 함께 추구하는 전략 기조를 유지하고 있다. 향후에 도 동아시아 세력균형을 극복하고 평화로운 다자협력구도를 추진한다는 중견 국 외교를 추진해나가고 있다. 중견국 외교는 통일 이후에도 지속되어야 하고, 미국과의 동맹이 중국 견제 일변도로 나아가거나, 한·미 동맹을 약화시키면서 중국에만 치중하는 양자택일의 외교전략으로 나가서는 안 될 것이다. 미·중간 의 경쟁이 일정기간 강화되는 것은 피할 수 없을 것이나, 양국간 전략적 불신을
줄이고 협력을 강화할 수 있는 메커니즘을 마련하고, 동아시아 국제정치 전체 의 체제적 유연성을 제고하는 외교를 펴나가야 할 것이다.
표 2-1. 이슈별 미·중 관계의 이상적 발전경로
단기 중기 장기
군사영역 균형전략 미·중 상호공존 군사적 협력
경제영역 경쟁적 상호의존 평화적 상호의존 체제적 통합
사회문화/
정체성영역 패권적 상호경쟁 집합정체성, 동질성 증가 상호이해와 동질적 목적 추구를 위한 협력 자료: 필자 작성.
현재 동북아는 고립된 북한을 축으로 해양세력과 대륙세력이 양분되어 있 다. 중국과 러시아는 동북지역, 극동지역을 개발하면서도 한국과 일본, 미국과 연결되지 못하는 어려움을 겪고 있다. 미국과 일본 역시 대륙과의 경제교류를 위해 먼 길을 돌아야 하는 불편을 겪고 있다. 통일 한반도가 출현하면 한반도 북부는 이러한 교류의 맥을 잇는 중요한 연결점이 될 것이다. 이 과정을 통해 동북아 강대국들이 상호협력하는 장을 한국이 마련해갈 수 있을 것이며, 궁극 적으로 동북아의 다차원적 평화 네트워크를 만드는 데 통일한국이 기여할 수 있을 것이다.
III
주변국의 동북아 전략과 한반도 통일 관련 입장 재검토
1. 미국: 오바마의 재균형 전략과 한반도 통일 2. 중국: 시진핑의 중국몽과 한반도 통일 3. 일본: 아베의 정상국가론과 한반도 통일 4. 러시아: 푸틴의 유라시아 구상과 한반도 통일
1. 미국: 오바마의 재균형 전략과 한반도 통일
주지하다시피 한반도 분단은 국제적 세력각축의 결과에 기인한 측면이 크 고, 따라서 통일도 남북한만의 문제가 아니라 주변국들의 동의와 협력이 있어 야 가능하다. 최근 한반도 주변의 정세가 유동적으로 변하고 북한의 체제 불안 정 요소가 완전히 해소되지 않은 상황에서는 결국 주요국들, 특히 미국과 중국 의 영향이 매우 클 것으로 사료된다. 이러한 배경하에 최근 미국의 대아시아 및 한반도 정책을 분석하고, 이를 바탕으로 통일에 대한 입장, 그리고 이러한 분석 을 우리의 통일정책 수립과정에서 전략적으로 유리하게 활용하기 위한 방안을 제시할 필요가 있다.
가. 미국의 동아시아 전략 변화와 한반도 정책
미국의 아시아 정책은 2010년 후반부터 ‘return to Asia’, ‘pivot to Asia’,
‘rebalancing’ 등의 용어로 정식화되기 시작했다. 오바마 정부의 아시아 전략 은 전통적인 동맹의 중시, 중국과 미래지향적 전략관계 설정, 소·대 다자주의 의 적극적인 활용, 시장·민주주의·항행자유·인권 등 규범에 기반을 둔 아시아 질서의 수립 및 강화를 특징으로 한다. 이는 군사, 경제, 외교의 세 차원에서 살 펴봐야 한다.
첫째, 군사적 차원에서 미국은 아·태 지역에 대한 군사력 배치를 총체적으로 점검하고, 해군력을 증진시키고 있다. 아·태 지역의 남부(호주, 싱가포르 등)에 대한 군사적 배치를 강화하고, counter-A2AD 전략(Air Sea Battle, Joint Access Operational Concept 등)을 새롭게 마련했다. 동시에 동맹국과 부 담을 분담하면서, 인도양과 태평양을 잇는 새로운 전략적 차원(말라카 해협 등) 을 마련하는 것이 군사적 차원의 내용이다.
둘째, 경제적 차원에서는 환율·지재권 등의 사례에서 볼 수 있듯이 미국은 중국과의 경제력 협력관계를 강화함과 동시에 중국 시장을 공략하는 전략을 추 진하고 있다. 또한 아시아 시장을 이용하여 패권부흥의 기반을 마련하고자 하 며, 한·미 FTA에 이어 TPP 성공을 지향하면서 이후 APT 등 새로운 발판을 마 련하고자 한다.
셋째, 외교적 차원에서는 기존의 입장에서 더 나아가 아시아 다자협력기구 에 참여하며, 공공재를 제공하는 규범제정자 역할을 유지하면서 신 공공외교를 강화하는 중이다. 동남아 국가들에 대한 적극적 접근 역시 가시화하고 있으며, 인도와의 전략적 관계도 강화될 것으로 보인다.
이러한 변화에도 불구하고, 미·중 간 군사경쟁과 균형의 추이는 계속 지켜보 아야 할 필요가 있다. 특히 미국의 합동작전접근개념(JOAC), 공해전투(Air Sea Battle), 합동강제진입작전(Joint Forcible Entry Operation) 전개 방향 에 대해 면밀한 주시가 필요하다. 미군은 EP-3 신호정찰기와 Firescout 무인 항공기 등 전자감시기를 중부사령부(CENTCOM)에서 태평양사령부(PACOM) 로 이전했다. 지난 10년 동안 중동에서 해양정찰을 담당한 해군 P-3기들도 PACOM으로 재배치했으며, 일본 가데나 공군기지에 최초로 F-35가 영구배치 되었고 F-22 편대가 추가로 배치되었다. 이에 대해 중국은 ‘베이더우(北斗)’ 위 성 기반의 전 지구 위치파악시스템을 이용한 군사정보 및 타격 체계를 구축했 고, 항모를 추가로 건조했다. 5세대 스텔스 전투기를 개발하여 실전배치했고, 위성파괴무기 및 DF-21D와 같은 비대칭전력도 증강하는 계획을 추진하고 있 다. 또한 J-15함재기의 이착륙·비행에 성공하기도 했다. 이미 두 번째 항모를 개발하는 데 성공했다는 소식이 보도되고, 독자적 위성항법체계의 개발 등을 추진 중이며, 향후 수년 내 항모단을 갖출 전망이다.
중국의 부상이 지속되고 있는 상황에서 미국의 아·태 재균형 정책에는 미국 의 아시아 접근성을 보장해줄 든든한 앵커(anchor)가 필요한바, 한국과 일본 이 그러한 역할을 수행할 대표적인 동맹국들이다. 최근 동북아의 정세는 마치
‘신냉전’이라 불러도 무방할 만큼 긴장의 파고가 높아질 전망이다. 중국은 근간 영토와 주권, 경제적 이익과 관련된 ‘핵심국가이익’을 포괄적으로 규정, 주변지 역에서 ‘유소작위(有所作爲)’를 넘어 최근에는 ‘적극작위(積極作爲)’라는 표현 이 나올 정도로 적극적인 목소리를 내기 시작했다. 최근 크림공화국 사태에서 보듯이 푸틴의 러시아도 강한 러시아의 부활을 시도하며 국제 문제에서 매우 공세적이다. 일본은 주변국들의 우려에도 불구하고 고노담화 검증 및 내각 결 의로 집단적 자위권 행사를 허용한다는 방침을 결정했다. 이러한 긴장 속에서 향후 동아시아의 정세는 미국의 아·태 재균형 정책과 중국의 부상이 두 가지 큰 흐름을 형성할 전망이다. 미국의 재균형 대 중국의 신형대국관계 요구, 미국의 공해전투(Air-Sea Battle) 교리 대 중국의 반접근/지역거부(A2/AD) 전략, 미 국의 환태평양동반자협정(TPP) 대 중국의 포괄적지역경제협력(RCEP) 및 아 시아인프라투자은행(AIIB) 강행 등이 이러한 대립구도의 좋은 예들이다.
하지만 현재의 상황은 오바마 행정부 등장 이후 지속적으로 미국의 글로벌 리더십 약화 우려가 제기되는 중이다. 특히 글로벌 금융위기와 씨퀘스터 이후 미국의 글로벌 리더십 약화 징후는 뚜렷하다. 그런 이유로 최근 들어 미국은
‘Federated Defense’ 개념에 입각해 동맹과 우방의 역할 증대를 매우 중요시 한다. 결국 한반도 통일도 이러한 미국의 구상과 기대 속에서 진행될 수밖에 없다.
나. 미국의 한반도 통일에 대한 입장
미국은 한반도 통일을 지지하는가? 이 문제에 대한 답은 이미 분명히 나와 있다. 미국은 기본적으로 북한 주도의 통일이 아닌 한국 주도의 흡수통일을 지 지한다. 자유민주주의, 시장경제체제, 인권존중과 법치, 한·미 동맹관계의 지 속 등을 전제로 통일을 지지하는 것이다. 미국이 적극적으로 한국 주도의 통일 을 지지하는 공식선언이나 입장 표명이 없더라도 이러한 기조는 변함이 없을
것으로 추정된다. 한국 주도의 통일에 대한 지지 입장은 그동안 한·미간에 개 최된 다양한 회합을 통해 여러모로 확인된 바 있다.
2013년 한·미 동맹 60주년 기념 공동선언문에서 박근혜 대통령과 오바마 미 대통령은 이를 분명히 밝혔다. “우리는 한반도 구성원 모두에게 더 나은 그 리고 더 안전한 미래를 만들고, 「공동비전」에 기초하여 한반도의 항구적인 평 화와 안정을 구축하는 한편, 비핵화, 민주주의와 자유시장경제 원칙에 입각한 평화 통일을 이루기 위해 노력해나갈 것을 다짐한다. 이러한 배경에서 한·미 양국은 동맹을 강화하여, 박 대통령이 제시한 한반도 신뢰 프로세스 등을 통하 여 북한이 국제사회의 의무를 준수하도록 하고, 한반도 평화와 번영을 증진시 키기 위해 노력해나갈 것이다.”9 또한 2014년 봄 한국을 방문한 오바마 대통령 은 한·미정상회담 설명서에서 “미국은 박근혜 대통령의 드레스덴 선언에서 구 체화된 바 있는, 핵무기와 전쟁의 공포로부터 벗어나 민주주의와 자유시장경제 원칙을 기반으로 평화적으로 통일된 한반도에 대한 박 대통령의 비전을 지지한 다.”라고 언급한 바 있다.10
미국의 세계전략, 아·태 재균형 정책에서 한국 통일의 의미는 매우 중요하다.
현재 미국의 아·태 정책 핵심은 중국의 부상에 대처하는 한편, 아·태 범지역적 으로 미국에 유리한 지역질서를 구축하는 것이다. 미국은 2011년 하반기 이후 아·태 재균형 정책을 적극 추진 중이다. 미국은 아·태 재균형 정책을 중국 봉쇄 의 차원이라기보다는 역동적인 시장을 겨냥하여 포괄적인 아·태 지역 관여정 책으로서 접근하며, 또한 군사·외교·경제적 차원 등 다차원적(multifaceted) 접근으로 규정하고 있다. 아울러 재균형 정책을 일시적인 정책 변화가 아니라 여러 행정부에 걸쳐 추진될 장기적인 전략적 방향 수정으로 규정하고 있다. 미 국이 아·태 재균형 정책을 채택하게 된 근본적 원인은 아시아에서 중국의 부상 이라는 구조적 변화가 진행되고 있는 점이고, 그 이면에는 미·중 간 세력관계
9_ ｢한·미 동맹 60주년 공동선언문｣(2013).
10_ ｢한·미 관계 현황 공동 설명서｣(2014).
의 변화가 심화될 경우 미국의 아·태 지역에 대한 접근성이 제약될지도 모른다 는 우려가 존재한다. 즉 중국이 지금과 같은 추세로 계속 성장하는 반면, 미국 은 점점 쇠퇴의 길을 걷는다면 결국은 중국이 미국의 패권을 대신하게 되리라 는 결론에 도달하게 된다. 최근 미국의 움직임에는 이러한 전망이 가시화되기 전에 어떤 정책적 대응을 해야 한다는 절박감이 반영된 것처럼 보인다. 이러한 상황을 배경으로, 한국의 통일은 미국에 안보비용은 줄여주는 반면, 통일한국 과의 전략동맹관계를 통해 지역안보질서 유지를 위한 든든한 우군을 얻는 효과 를 가져다줄 것이다.
2. 중국: 시진핑의 중국몽과 한반도 통일
가. 시진핑 정부의 한반도 정책
시진핑 정부의 한반도 인식과 정책의 기저에는 중국의 국가목표, 그리고 그 목표에 조응하는 강대국외교와 주변국외교 전략이 자리하고 있다. 중국의 최대 국가 목표는 이른바 ‘중화민족의 부흥’으로 대변되는 중국의 강대국으로의 부 상이며, 이는 시진핑 정부에서 소위 ‘중국의 꿈(中國夢)’으로 상정되며 보다 적 극적이고 명료하게 강조되고 있다.11 이에 따라 중국 외교정책의 목표 또한 지 속적인 경제성장을 통한 중국 부상에 집중할 수 있는 안정된 주변 국제환경을 조성하고, 국제사회에서 중국의 글로벌 파워로서의 위상을 평화적인 방식으로 획득하는 것이다. 따라서 중국은 동아시아 인접지역이 바로 이러한 중국의 강 대국으로의 부상 일정이 진행되는 향후 10년간 중요한 전략적 기반이 될 것으 로 인식하고 있다.
실제로 중국은 개혁·개방과정에서 동아시아 국가들과의 경제협력을 통해 경
11_ ｢習近平在中央政治局常委中外記者見面上的講話｣(2012), 新華網. (1月 19日)
제발전과 부상을 실현해왔으며, 그 결과 동아시아는 중국의 경제, 정치, 안보 이익이 중첩된 지역으로서 중국의 지속발전을 위한 가장 중요한 지역이 되었 다.12
요컨대 중국의 입장에서 동아시아 국가들과의 협력 및 안정적인 관계는 중 요한 국내적 과제를 해결하는 데 전제조건이라 할 수 있다. 즉 21세기 중반까 지 장기 발전전략을 수립하고 경제건설에 국력을 집중해야 하는 중국의 입장에 서는 지정학적, 경제적 중요성이 증대되고 있는 동아시아를 중심으로 하는 주 변국가들의 중국에 대한 안보불안 심리가 확산되는 것이 부상에 큰 장애가 될 수 있다.13 중국 입장에서 주변국가들의 안보불안은 바로 역내 군비경쟁을 유 발하여 긴장을 고조시키고, 나아가 미국의 동아시아로의 회귀와 일본의 군국주 의화에 명분을 제공할 수 있다는 우려를 내포하고 있다.
이와 관련해 시진핑은 2012년 9월 중국 난닝(南寧)에서 있었던 아세안 FTA 포럼 개막식 치사에서 중국이 부상하고 있지만 정책 변화는 없다는 것을 역설 한 바 있다. 즉 “중국은 세계최대 개발도상국가로서의 국제지위에 변화가 없 고, 중국의 독립자주 평화외교정책에 변화가 없으며, 중국이 평화발전과 대외 개방을 전개하는 기본국책에도 변화가 없다.”14라고 강조했다. 인접한 아세안 국가들이 남중국해 분쟁 등으로 갖게 된 중국 부상에 대한 우려와 경계를 불식 시키고자 한 것이다.
그러나 다른 한편 시진핑 정부는 수호해야 하는 국가이익의 범주가 확장되 고 대외활동영역도 확대되고 있으므로 이에 상응하는 군사력 강화가 필요하다 고 인식하고 있다. 예컨대 18차 당대회 보고에서 “국제지위에 상응하고 국가안 보와 발전이익에 부합하는 견고한 국방과 강대한 군대 건설”의 필요성을 제기 했다.15 중국은 최근 국력의 증강과 그에 따른 정체성과 대외인식의 변화, 그리
12_ 門洪華(2009), pp. 54-55.
13_ 이동률(2009), pp. 154~158.
14_ ｢習近平在第九屆中國-東盟商務與投資峰會暨2012中國-東盟自貿區論壇開幕式上的致辭｣(2012), 新 華網. (9月 21日)
15_ ｢胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告｣(2012), 新華網. (11月 17日)
고 국가이익과 대외활동영역의 확장이라는 일련의 과정이 진행되고 있다.16 이 러한 부상 일정의 진행이 동아시아를 중심으로 선행적으로 이루어지면서 역내 에서 중국의 위상과 영향력을 강화하는 데 더 이상 주저하지 않고 있다.
동아시아가 전통적으로 미국이 지도적 지위와 힘을 유지해온 지역이라는 점 을 생각해보면 중국은 경제협력관계에 한정되지 않는 동아시아 전략을 추구하 고, 미국 주도적 질서를 견제하고 새로운 질서를 지향해가는 주요한 전략적 협 력 동반자로서의 관계로 발전시켜가야 하는 필요성이 증대되고 있다. 결국 중 국에 동아시아 지역은 선린우호 협력관계라는 틀을 바탕으로 단순한 안보환경 이라는 의미를 넘어서 경제협력대상이자, 신질서 형성의 지지 또는 연대 세력 이라는 적극적 의미를 담고 있는 중요한 외교 대상으로 자리매김하고 있는 것 이다.
요컨대 중국은 세계 강대국으로의 부상을 실현하는데서 동아시아의 전략적 가치를 높게 평가하지 않을 수 없다. 중국의 부상은 미국의 패권구조, 그리고 동아시아 정세와 긴밀하게 연계되어 있다. 시진핑 정부의 한반도 정책 또한 기 본적으로 동아시아 지역정책의 연장선상에 있다. 특히 한반도는 지정학적인 특성으로 중국에 주변외교의 대상인 동시에 강대국외교의 대상이기도 한 독특 한 전략적 함의가 있다. 따라서 중국의 한반도 정책기조는 ‘중국의 부상을 위한 한반도의 평화와 안정유지’라는 선린외교의 기조와 ‘한반도에 대한 영향력 확 대를 통한 대국으로의 입지 강화’라는 강대국외교의 기조가 동시에 작동하고 있다.
특히 2008년 이후 중국의 부상이 가파르게 진행되면서 안정지향의 선린외 교보다는 영향력 확대라는 강대국 외교로 무게중심이 옮겨가고 있다. 즉 시진 핑 정부는 안정적인 주변 안보환경 확보를 전제로 하는 소극적이고 피동적인 기존 외교 패턴에서 점진적으로 벗어나고 있다. 대신에 중국 외교는 동아시아
16_ 이동률(2013), pp. 48~50.
에서 중국의 국익과 영향력 증진을 적극적으로 추구하면서 그 과정에서 야기되 는 안보불안을 사후적으로 관리하는 형태로 변화가 서서히 진행되고 있다.
이러한 맥락에서 중국은 부상이 진행될수록 국제사회에서의 세력관계 변화 에 민감해지고 있다. 그 결과 중국의 한반도 정책은 대미정책과 중·미 관계, 그 리고 중·일 관계에 더욱 예민하게 영향을 받고 있다. 또한 이러한 추세는 중국 의 부상 일정이 진행될수록 더 가속화될 개연성이 크다. 즉 중국의 부상이 진행 될수록, 그리고 미국과의 경쟁이 심화될수록 중국의 한반도 정책은 미·중 관계 의 영향을 받게 될 것이며 중국은 한·미 동맹에 대해 갈수록 민감하게 인식할 개연성이 커지고 있다. 부상하는 중국의 주변지역 전략에서도 한국은 매우 중 요한 외교 대상이며, 새로운 동아시아 질서 구축 과정에서 한국과의 관계를 강 화할 필요성이 있다.17
시진핑 정부는 2008년 이후 지난 5년간 한·중 관계가 상대적으로 약화되었 으므로 앞으로 한·중관계를 더욱 발전시켜야 한다고 판단하고 있다. 시진핑이 2012년 8월 부주석 신분으로 이례적으로 한·중 수교 20주년 기념식에 참석한 것이 대표적 사례라 할 수 있다. 시진핑 정부는 한반도를 둘러싼 동아시아 질서 가 재편되고 있고, 미국의 아시아 재균형(re-balancing) 전략이 추진되고, 일 본과의 해양영유권 분쟁을 중심으로 세력경쟁적 양상이 전개되면서 지역전략 차원에서 한국과의 관계개선이 필요하다고 판단한 것이다.
요컨대 시진핑 정부 등장 이후 중국의 한국에 대한 정책 비중이 증대하고 있 지만 그 배경은 오히려 한·중 양자관계 자체보다는 중국의 부상 일정과 그에 따 른 전략적 고려에 기반을 두고 있다는 특징이 있다. 즉 중국의 한국 정책은 향 후 미·중 관계, 중·일 관계, 그리고 북한 문제 등 외부 요인에 의해 영향을 받게 될 가능성이 커지고 있다. 따라서 중국이 시진핑 정부 출범 이후 박근혜 정부와 의 2차례 상호방문을 통한 정상회담에서 보여준 적극적인 대한국 관계발전 의
17_ 이동률(2014b), pp. 138~139.
