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신종감염병 대응을 위한 국제사회 동향
Science & Technology Policy l 과학기술정책 포커스 : 글로벌 감염병, 과학기술혁신으로 대응
성경모 과학기술정책연구원 부연구위원
1. 글로벌 도전과제로서의 신종감염병
‘보건’ 이슈가 글로벌 도전과제로 본격적으로 대두된 것 은 새천년개발목표(MDGs) 중 하나로 정해지면서부터 이다. 2001년 제 56차 유엔총회는 국제사회가 이행해야 할 개발과제 8개를 채택하여 Millennium Development Goals(MDGs)로 명명하였다. 8개 과제 중 3개 과제(유아 사망률 감소, 산모건강 증진, HIV/AIDS, 말라리라 및 기타 질병 퇴치)가 보건과 직접 관련 있다.
1)MDGs의 보건 분 야 글로벌 목표는 대부분 개발도상국 중심으로 개발되었 다. 그러나 과학기술의 발전에 따른 역학적 변화와 기후변 화, 인구변천 등으로 이미 사라진 감염병이 다시 발생하거 나 새로운 감염병이 출현하기 시작했고 항생제로 다스릴 수 없는 바이러스와 원인불명의 전염병까지 등장하게 되 면서 선진국에서도 중요한 문제로 인식하게 되었다(민병 원 진경인, 2014; 이수형, 2016)
2). 특히 2001년 9.11 사 태 이후 바이오 테러리즘의 우려, 2002년 SARS와 인플루 엔자 바이러스 확산 등과 같은 감염병 문제는 의학 기술의 발전과 국제사회의 노력에도 불구하고 여전히 국가 안보 를 위협하며 ‘국제보건안보’라는 별도의 아젠다가 WHO 를 중심으로 수립되는 정도에 이르렀다(Youde, 2005)
3). 세계보건기구에 따르면 최근 20년간 사람에게 발생한 신 종 감염병 중 60%를 차지할 정도로 매개체를 통한 인수공 통감염병의 전파속도가 매우 빠른 실정이다
4). 생태계 파 괴, 수렵, 육류 섭취 등이 인수공통감염병이 출현하게 된 배경이며, 도시화가 이들 질환의 대량 유행을 초래하고 있 다(손종관, 2011)
5). 이름조차 생소했던 중동호흡기증후군 (MERS-CoV)의 2015년 국내 유행은 1명의 환자 유입으로 185명의 추가 확진자를 발생하게 하고 그 중 38명이 사망 하는 결과를 낳았다. 이는 해외유입 감염병은 국경이 없음 을 보여준 사례이다. 최신 과학지식을 바탕으로 한 매뉴얼 과 첨단 기술을 활용한 조기 탐지 및 신속한 대응을 위한
보건 위기상황 분석 없이 신종 감염병 대응은 불가능하다.
국가 단위에서 발생하고 있는 신종 감염병 증가 현상과 고 위험 감염병 대비 미비, 낡은 보건의료 시스템의 재구축 필 요성 증대, 보건・의료비 대폭증가는 국제사회가 공동으로 극복해야 할 미래 주요 도전과제라 하겠다.
2. 세계보건기구(WHO)의 주요 동향
세계보건기구(WHO)는 국제보건의제 설정, 규범 및 기준 확립, 과학적 근거에 기초한 정책 대안 제시, 건강 동향 모 니터링 및 평가 등의 역할을 하고 있으며 유엔 체제 안에서 국제보건을 주도하는 기관이다(전진아, 2019). 이러한 활 동 전반에 필요한 재정의 51%는 회원국들의 참여로 공급 되며 WHO 2016-2017 예산 공여 Top 20 중 한국은 19 위를 차지한 것으로 나타나고 있다(WHO, 2017)
6). WHO 는 2015년 서아프리카 에볼라 전염병 대응과정을 통해 국 제사회는 과학기술적 대응과 그 적시성(국제공조와 재원 을 포함)에 대해 깊게 인식하는 계기가 되었다. 에볼라 전 염병 대응과정을 위한 과학기술 활동과 이에 참여한 연구 자들을 통해 확인한 교훈으로 WHO는 차후 좀 더 성공 적인 대처와 전염병 대응과정에서의 격차 해소를 위해 진 단, 백신 및 매개체 통제 대책에 대한 R&D 활동을 우선순 위로 세우는 WHO R&D Blueprint를 개발하게 되었다.
WHO R&D Blueprint 작동 프로세스를 통해 개발된 첫
번째 로드맵은 MERS-CoV와 MERS-CoV의 표적제품 프
로필이다. 또한 WHO는 감염병 우선순위 선정을 위한 요
소로 인체 전파력, 치사율, 파급 가능성, 진화 가능성, 의학
적 대응책 보유 여부, 감시 및 통제 난이도, 발생지역의 공
중보건 상황, 국제사회로의 전파 위험성, 사회적 영향의 9
가지 기준을 제시하고 있다. 2018년 개정된 WHO R&D
Blueprint는 세계 공공보건에 심각한 위협이 될 질병을 다
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음과 같이 지정하고 있다: 크림-콩고 출혈열, 에볼라, 말버 그병, 라사열병, 메르스 코로나, 사스, 니파, 리프트밸리열 병, 지카, 원인불명인 Disease X(WHO, 2018)
7). 2015년 WHO R&D Blueprint에서 처음으로 등장한 ‘Disease X’
라는 개념은 현재는 치료제나 백신이 개발되어 있지 않은 신종 감염병 혹은 재출현의 위험성이 있는 감염병으로, 발 생 시 범세계적으로 위협이 될 수 있는 감염병을 의미한 다. 미지의 원인체나 상황으로부터 발생할 수 있는 감염병 의 위험성을 상기시키기 위해 ‘Disease X’라는 개념을 세 우고 우선순위에 두었으며 한국도 이러한 ‘Disease X’에 해당하는 신종・재출현바이러스의 출현에 대비하기 위해
기존의 백신 및 치료제에 집중되는 R&D 투자를 분산하여 진단, 방역, 방제, 역학에 대한 투자 지원을 확대하는 정책 을 수립하게 되었다.
국제적으로 공중보건을 위협할 수 있는 사건에 대해 WHO 사무총장은 국제보건규칙(IHR) 긴급위원회(Emergency Committee)의 권고에 따라 국제공중보건위기상황 선포 가 가능하다
8). 국제공중보건위기상황은 다음 중 두 가지 이상의 경우에 해당되는 상황일 때, WHO 긴급위원회의 를 통해 사무총장이 선언한다: 1) 공중보건에 미치는 영향 이 심각한 경우 2) 사건이 이례적이거나 예상하지 못한 경 우 3) 국가 간 전파 위험이 큰 경우 4) 국제 무역이나 교통
을 제한할 위험이 큰 경우. WHO는 IHR 실행을 통한 보건 안보 강화를 위해 필요한 국제공조 기술을 다음과 같이 12 개 분야로 구분해놓고 있다: 1) Global Outbreak Alert and Response Network (GOARN), 2) 공공보건 로지스틱스, 3) 위험평가(Risk assessment), 4) 전략적 보건 운영센터 (Strategic Health Operations Centre), 5) 국가 감시체계 지 원(Support to National Surveillance), 6) 실험실 역량 강화 및 생물위험 관리(Laboratory Strengthening and biorisk management), 7) 위기소통(Risk communications), 8) 해 결책 학습 및 훈련지원 (Learning solutions and training support), 9) 국제 여행 및 보건, 대규모 군집(International travel and health & mass gatherings), 10) 항구, 공항, 및 육로 횡단(Ports, airports and ground crossings), 11) 국가역량 모니터링 및 평가(Monitoring and assessment of national capacities), 12) 국가법 지원(Support to national legislation)
WHO IHR을 기반으로 선포되는 국제공중보건위기상황 은 점차 폭넓고 다양한 국제협력을 필요로 하고 있다. 한 국의 WHO IHR 대응기관은 질병관리본부(위기분석국제 협력과)이다. 아울러 WHO IHR을 지원하고 국제사회의 감염병 대비, 탐지 및 대응역량을 한층 가속화시키기 위한 네트워크는 국제보건안보구상(Global Health Security Agenda, GHSA)이라 할 수 있다. GHSA는 새로운 안보개 념으로 WHO의 규제보건규칙과 같은 국제적으로 합의된 보건안보 분야 핵심역량을 각국 시스템 안에 갖추도록 상 호 협력ㆍ지원하는 체계이다. 현재 한국은 선도하는 10 개 국가 중 하나로서 메르스 발생 이후 적극적으로 참가 하고 있다. 국제 보건위기를 효율적으로 대비하기 위해서 는 국제보건위기의 총사령탑(control tower)이라 할 수 있 는 WHO IHR과의 보다 적극적인 협력을 가속화해야한다 (윤문수, 2019)
10).
3. 미국 질병통제예방센터(CDC)의 주요 동향 1950년 소아마비 연구를 시작으로 광견병 발견, 인플루 엔자 백신 가이드라인 개발, 천연두 퇴치, 흡연과 폐암 과의 상관관계 발견 등 많은 성과를 남긴 미국 질병통제 예방센터(Centers for Diseases Control & Prevention, CDC)는 1946년 7월 말라리아를 통제하는 전염병 센터 (Communicable Disease Center, CDC)로 출범하여 현 재는 전 세계적인 보건 안보 노력을 이끄는 기관이다(안 수훈, 2009)
11). 세계 여러 국가들과 협력하여 국제사회에 영향을 미칠 수 있는 전염병이 되기 전에 발병을 확인하고 36시간 내 억제하는데 필요한 핵심 공공보건 역량을 구축 해나가며 미국 공공보건 수호를 위해 일하고 있다. CDC 는 첫째, 신종 및 원인불명 보건위협을 탐지, 대응 및 억제 하고, 둘째, 부상, 질병 및 조기 사망을 예방하며, 셋째, 과 학기술을 통한 대중의 건강을 보호하고 향상시키는 새로 운 방법을 발견하는 방식으로 국가와 세계를 보호한다. 미 국 CDC는 13,000명이 넘는 직원을 포함하여 연간 120 억 달러 이상의 예산으로 미국 전역 및 전 세계 60 여개 국 가에서 일하면서 미국인을 보호한다. CDC의 국내 지원 금 중 약 85%가 주 및 지방 기관에 직접 제공되어 질병을 탐지, 통제하고 주요 사망 원인을 예방하며 건강상의 위 협에 대비한다. 뿐만아니라 미국 CDC는 Global Disease Detection Program, Field Epidemiology Training Program, Global Public Health Informatics Program 과 같은 수단을 활용하여 세계 전역에 역량 있는 전문가들 을 파견하고 지식을 공유하며 미국 내 각 가정이 보건 위협 에 잘 대처할 수 있는 현장 경험을 얻는다. 또한 가능한 한 효율적이고 효과적일 수 있도록 이미 각 국가에서 수행 중 인 작업을 기반으로 협력 국가가 질병의 위협에 대응할 준 비가 되어 있는지 여부를 확인할 수 있는 상호전략, 연구 및 정책을 장려한다
12).
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[표 1] IHR 실행과 보건안보 강화 위한 국제공조 기술 분야
출처 : WHO IHR 홈페이지9)
기술분야 상세설명
Global Outbreak Alert and
Response Network (GOARN) 국제보건 위기 발생에 대응하는 동안 전문 지식과 자원을 모으는 기술 기관 네트워크
공공보건 로지스틱스 비축물의 유지, 보수 및 유통, 실험실 테스트를 위한 감염성 물질의 운송 취급 및 관리, 운영 조 정 등 광범위한 바이러스 확산 지원 서비스를 제공
위험평가 적절한 대응이 보장되도록 위험 수준을 파악하기 위해 공공 보건 사건에 대한 정보를 수집, 평가 및 문서화하는 국가를 지원
전략적 보건 운영센터 24시간, 7일, 365일 전 세계 감시 플랫폼을 통해 공공 보건 응급 상황 및 일상 업무 중에 수월한 국제 협력, 협업 및 커뮤니케이션을 도모함
국가 감시체계 지원 조기 경보 감시 시스템에 대한 지침, 교육 및 협업, 실험실 기반 감시 시스템과 진입 지점과의 연 계 촉진
실험실 역량 강화 및 생물위험 관리 실험실 퀄리티, 안전 및 보안 강화하는 보건 당국에 정보를 제공하고 지원하기 위한 전문성, 도 구 및 프레임 워크의 개발 및 보급
위기소통 보건위기 영향을 받은 인구 및 국제 사회와 신뢰를 구축하고 유지하기 위한 비상 발생 시 위기소 통 관련 지침
해결책 학습 및 훈련지원 IHR 이행에 기여하는 모든 부문의 전문가 숙련 강화를 위한 국가 지원
국제 여행 및 보건, 대규모 군집 국제 기구, 의료 전문가 및 여행자에게 제공하는 증거 기반 여행 보건지침, 대규모 군집 시 보건 위기 준비와 관리에 대해 국가에게 제공하는 지침
항구, 공항, 및 육로 횡단 여행 및 무역에 대한 과도한 간섭을 최소화하면서 국제 질병 위험의 확산을 억제하기 위해 지정 된 진입 지점에서 보건조치 개발을 지원
국가 역량 모니터링 및 평가 국가가 IHR을 위한 보건 시스템의 역량을 검토하고 평가할 수 있도록 지원하고, 국가 보건 시스 템의 역량 개발 또는 강화를 위한 우선순위 영역을 결정하며, 국가 IHR 이행 행동 계획을 개발
국가법 지원 효과적인 IHR 이행을 촉진하기 위해 기존의 법적 체계를 IHR과 조화시키는 것에 대해 국가에게 제공하는 지침
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미국 CDC 주도로 이루어진 아프리카 국가들의 공공보건 핵심 분야에 대한 투자는 나이지리아의 에볼라, 말리의 폴 리오, 앙골라의 황열병 및 카메룬의 조류 독감과 같은 치 명적인 전염병의 대유행을 막는데 효과가 있었다. 2014 년 3월 기니에서 처음 발생된 에볼라가 2015년 7월까지 라이베리아, 시에라리온 등지로 퍼지는데 CDC 기관설립 이래 가장 도전적인 임무를 수행하였다
13). 미국과 질병발 생국에 다음과 같은 감염병 관리 시스템을 지원하는 노력 이 CDC를 중심으로 수행되었다: 협력기관 동원, 실험실 역량 강화, 역학, 접촉조사, 건강관리, 감염관리, 의사소통 및 국경심사 강화. 에볼라 바이러스 전염병 확산은 미래의 보건 위협 확산을 탐지하고 대응하며 예방하기 위해 국가 를 비롯해 국제적인 시스템을 강화해 나아가야 할 필요성 을 단적으로 드러냈다고 할 수 있다(Frieden and Damon,
2015)
14). CDC의 에볼라 대응에 대한 대략적인 활동은 다 음 [그림 1]과 같다.
4. 국제보건안보구상(GHSA)
전 세계 국가의 약 70%가 전염병 발병에 대한 준비가 충 분하지 않다는 보고가 있다. 전 세계에 걸쳐 공공보건 시 스템의 격차로 인한 세계보건의 위협은 여전히 존재한다.
이러한 문제의식 아래 미국 CDC와 2014년 2월 14일 28 개 협력국, WHO, 국제식량농업기구(FAO), 국제수역사무 국(OIE) 등의 국제기구들과 공동으로 국제보건안보구상 (Global Health Security Agenda) 네트워크를 구성하였 다. 이 기구는 전염병 위협으로부터 안전하고 안정된 국제 사회를 위해 다음 4가지 사항에 중점을 두고 활동한다: 1) 우선 관심사 질병에 대한 일상적인 감시를 구축하고 IT 도
구 및 시스템을 개발하는 것을 포함하는 질병 감시 및 발병 대응, 2) 보건위기 발생 시 신속하고 조정된 대응을 할 수 있는 응급 운영 센터를 포함하여 국가가 필요한 지식과 자 원을 확보하도록 하는 비상사태 관리, 3) 질병 위협의 근본 원인을 찾아내고 의사 결정을 알리는 역량을 구축하는 안 전한 실험실 시스템 및 진단법, 4) 보건위기 발생 시 주도 적인 역할을 담당하는 일선 대응 요원, 질병 연구자, 질병 탐지자, 응급 관리자 및 기타 보건 전문가 역량개발 및 훈 련
16). 이러한 중점활동은 한국을 비롯한 10개 상임회원국 으로 구성된 GHSA 선도그룹이 주도하고 추진한다.
GHSA의 5개년 행동계획(Action Package, 2019~2024) 은 회원국 전체가 신종감염병 유행 등을 예방, 탐지 및 대 응하기 위한 구체적인 계획으로 3대 중점영역(예방, 탐지 및 대응)에 대한 세부분야는 아래와 같은 11개 과학기술
17)
을 중심으로 구분되어 있다. GHSA는 이들 11개 과학기 술 분야와 관련한 국제적인 협력과 혁신을 실행하기 위해 정기적으로 논의하며 의제를 개발해나가고 있다. GHSA 의 5개년 행동계획과 관련하여 한국의 경우, 예방 3: 생물 안전과 차단방역 체계강화, 예방 4: 예방접종 대책 이행 을 위한 기여국(contributing country)으로 지명되어 있 다. 또한 신속・효과적 대응 2: 다부문적 신속대응(Multi- sectoral Rapid Response)의 이행을 위한 주도국(leading country)으로 페루와 함께 지명되었다. 그리고 WHO와 GHSA는 주기적으로 회원국들을 평가한다. 11개 과학기 술분야를 19개 세부과제로 구분하여 합동외부전문가평가 (Joint External Evaluation)를 통해 강점과 약점을 식별 한다. 이러한 평가결과를 기초로 국가별 보건의료분야 국 가대응계획(National Action Plan)을 수립하도록 권고하 고 있다
18).
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[그림 1] CDC의 서아프리카 에볼라 대응보고(2014.3~2015.7)
출처 : 미국 CDC 홈페이지15)
1) 자료: 국민권익위원회, http://www.acrc.go.kr/acrc/ethics/200809/
01.pdf, 검색일: 2019.5.3.
2) 민병원・진경인(2014) “글로벌 보건거버넌스와 국제협력 메커니즘의 변 화”, 국제・지역연구 23권 4호 pp.103-138.; 이수형 (2016), “ 유엔의 지 속가능발전목표 (SDGs) 분석과 이행 전략 : 보건의료를 중심으로 ”, 보건 복지포럼 12월호, 한국보건사회연구원
3) Youde (2005), “The Development of a Counter-Epistemic Community:
AIDS, South Africa, and International Regimes”, International Relations, 19(2), pp. 421-439.
4) 2019년 12월 중국 후베이성에서 우한시에서 시작되어 2020년 2월 현 재 전 세계로 확산되고 있는 COVID-19 역시 인수공통감염병에 속한다.
5) 손종관 (2011.4.25.), “인수공통감염병이 몰려온다”, 메디컬옵저버.
6) WHO(2017), “WHO Results Report: Programme budget 2016-2017.
7) WHO(2018), “Annual Review of Diseases Prioritized under the Research and Development Blueprint”.
8) 국제보건규칙(International Health Regulations, IHR)은 질병의 국제적 전파와 다른 건강 위해요인들로 인해 야기되는 국민의 생명과 생계를 구하 기 위해 국가들이 서로 함께 일하도록 돕는 국제법이다. 국제공중보건위 기상황이란 여타 국가로 추가 전파가 가능하거나, 국제사회의 공동대응이 필요한 위기 상황을 의미한다. WHO 창설 이래 총 6번의 국제공중보건위 기가 선포되었다: SARS(2002/2003), 신종인플루엔자A(H1N1;2009), 에볼라(2014-2016), Polio(2014), 지카(ZICA, 2016), 에볼라(2019).
IHR 긴급위원회는 사무총장이 소집하며, 국제공중보건위기상황 선포 여부를 결정하고, 선포 후 해당 질병의 확산을 최소화하기 위한 권고사 항을 제시한다(자료: 질병관리본부(신종감염병 대응과 등 7개과) 보도자 료(2019. 7.18) WHO 에볼라바이러스병 국제공중보건위기상황 선포).
9) 자료: WHO IHR 실행과 보건안보 강화 위한 국제공조 기술분야, https://
www.who.int/ihr/gcr-work-areas/en/, 검색일: 2019.10.21.
10) 윤문수 (2019.10.2.), "보건위기 대응을 위한 국제공조 확대", STEPI 내부세미나 자료.
11) 안수훈(2009.11.1.), “ 미국 CDC는 어떤 곳”, 연합뉴스.
12) 자료: https://www.cdc.gov/globalhealth/healthprotection/ghs/
about.html, 검색일: 2019.4.1.
13) 3,000여명 이상의 CDC 직원이(질병발생국 현지 파견인원 1200여명 포함) 2,400번 이상 서아프리카로 이동하며 50,000일 이상 근무(자 료:Frieden and Damon, 2015)
14) Frieden and Damon(2015), “Ebola in West Africa-CDC’s Role in Epidemic Detection, Control and Prevention”, Emerging Infectious Disease, 21(11), pp.1897-1905.
15) 자료; https://www.cdc.gov/about/pdf/ebola/ebola-timeline- 070815.pdf, 검색일: 2020.2.28.
16) 자료: https://www.cdc.gov/globalhealth/security/, 검색일: 2020.2.27.
17) 예방 1: 항생제내성 대응, 예방 2: 인수공통감염병 발생, 확산 방지, 예 방 3: 생물안전 및 차단방역 체계강화, 예방 4: 예방접종 대책, 조기탐지 1: 실시간 감시를 위한 글로벌 네트워크 강화, 조기탐지 2: 보고체계, 조 기탐지 3; 진단, 실험 시스템 강화, 조기탐지 4: 각국의 인력역량 강화, 대응 1: 위기관리센터 등 인프라 설치, 대응 2: 분야합동 신속대응, 대응 3: 의료대책 및 대응인력 역량 강화.
18) 자료: https://www.cdc.gov/globalhealth/security/pdf/ghsa-action- packages_24-september-2014.pdf, 검색일: 2019.10.3.
