KIPA ISSUEpaper
융합과 세계화로 행정발전을 선도하는 국책연구기관
2016_09_September | 통권42호
정부역량 관련지수의 국제 비교와 시사점
140대 정책과제명 : 138. 공권력에 대한 국민적 신뢰 회복
한국행정연구원 사회조사센터 윤 건 부연구위원
1 배경 및 필요성
2 주요 세계 정부역량 지수 분석
3 각 지수 간 비교분석과 시사점
경쟁력지수, WB의 세계거버넌스지수, OECD의 한눈에 보는 정부 지표 등 세계적 으로 영향력 있는 지수들은 이러한 합리적 정책결정을 지원하고 있다. 그러나 실제 이러한 지수들은 많은 문제를 가지고 있다. 하나의 측정지표는 수많은 지수들에서 재활용되고 있고, 지표체계의 이론적 근거나 실증적 검증이 미흡하다. 특히 한정된 데이터 사용으로 한 국가의 실제 모습을 제대로 보여주지 못하는 한계가 있다.
이는 다분히 국가간 비교를 우선적인 목적으로 하는데서 오는 오류라고 할 것이다.
최근 우리나라에서는 수많은 양질의 데이터가 생산되고, 이는 정보공개제도나 공공 데이터 개방정책 등을 통해 제공되고 있어 이러한 자료를 활용한 지수화 노력이 필요하다. 우월한 데이터의 질과 양을 바탕으로 우리 정부의 합리적 정책결정을 지원할 수 있는 새로운 지수체계의 필요성이 제기되는 시점이다.
T h e K o r e a I n s t i t u t e o f P u b l i c A d m i n i s t r a t i o n
정부역량 관련지수의 국제 비교와 시사점
140대 정책과제명 : 138. 공권력에 대한 국민적 신뢰 회복
한국행정연구원 사회조사센터 윤 건 부연구위원
▒ 정부역량 관련 세계 주요 지수 국제 비교의 필요성
○ 정부역량 지수화는 정부의 역량 수준에 대한 진단과 학습, 개선의 도구
- 정부역량 지수화는 정부의 역량 수준을 숫자로 표현하여 대상 간 혹은 연도별 비교를 통해 이에 대한 진단과 학습, 개선을 용이하게 함
- 이러한 정부역량 지수화는 특히 과학적 증거에 기초한 정책결정을 가능하게 함으로써 정책과정의 합리화와 정책대안의 적실성 확보에 도움을 줌
○ 세계적으로 정부역량과 관련된 다양한 지수가 개발되어 활발하게 이용
- IMD나 WEF의 국가경쟁력지수, World Bank의 세계거버넌스지표(WGI), 스웨덴 고텐부르크대학의 정부의 질 지표(QoG), 베르텔스만재단의 지속가능거버넌스지표(SGI), OECD의 한눈에 보는 정부 지표 등이 대표적임
○ 세계적인 정부역량 지수화 노력의 의의와 한계를 분석하고 시사점 제시 필요
- 이러한 세계적 현상은 정부역량 지수화가 중요함을 의미할 뿐만 아니라 새로운 지수의 가능성에 대한 관심이 필요함을 의미하기도 함
- 세계의 다양한 정부역량 지수들에 대한 비교분석을 통해 일정한 경향성과 한계를 분석하고 이를 바탕으로 대안에 대한 시사점을 제시하고자 함
배경 및 필요성 1
ISSUE PAPER Vol.42 융합과 세계화로 행정발전을 선도하는 국책연구기관
▒ 국가경쟁력지수
○ 오랜 역사와 신뢰를 토대로 강력한 국제적 영향력 발휘
- 스위스 IMD 세계경쟁력센터는 60여개 국가의 경쟁력 순위를 1989년 이후 매년 발표함
- 국가별 순위 발표는 각국의 정부와 언론의 관심을 불러일으키고 이는 각국 정부에 대한 비판과 혁신의 원천이 되고 있음
○ 경제적 관점에서의 국가적 성과와 정부 및 민간의 노력 측정
- 국가경쟁력지수는 크게 경제적 성과, 정부효율성, 기업효율성, 인프라 등의 4개 영역을 측정하고 있음
* 정부효율성의 경우 공공재정, 재정정책, 제도틀, 기업 관련 법규, 사회틀의 5개 세부영역을 측정함 - 하드 데이터 수집뿐만 아니라 자체 설문조사를 실시하여 종합적 자료를 확보함 - 자체 설문조사는 각국의 기업 고위임원을 대상으로 이루어짐
○ 지수의 신뢰도와 타당도에 대한 다양한 비판 존재 - 조사기관의 차이에서 비롯되는 경쟁력 편차의 심화 - 기업 중심 설문조사 대상의 한정성
- 개념의 불명확성 문제, 낮은 모형 적합도, 결과의 자의적 해석 등의 비판이 있음
▒ 세계거버넌스지표
○ 세계 각국의 거버넌스 관련 방대한 데이터 수집
- 세계거버넌스지표는 1996년 이후 매년 발표되고 있으며, 조사대상 국가가 215개국(2014년 기준)에 이름
- 국가경쟁력지수를 포함하여 총 32개 데이터 소스로부터 300여개에 이르는 지표들을 6개 영역별로 수집하여 발표함
○ 정치경제적 관점에서 거버넌스와 관련된 특성들을 망라적으로 제시
- 표현의 자유와 책임성, 정치적 안정성과 비폭력성, 정부효과성, 규제의 질, 법치주의, 부패통제 등의 6개 영역을 측정함 - 정부효과성 측정을 위한 지표로는 관료제의 질, 레드테잎, 초등교육의 질, 교통시스템 만족도, 기초 의료 서비스, 공무원
청렴성 등을 포함하여 총 48개 지표가 활용되며, 대부분 행정의 내부 관리적 요소보다는 결과 요소에 대한 지표로 구성 되어 있음
○ 이론이나 실증적 차원에서 다양한 문제 제기 - 좋은 거버넌스 구축에 대한 이론적 기초 부재 - 개념의 구성적 타당성이 낮고 결과의 재검증이 어려움
주요 세계 정부역량 지수 분석
2
▒ 정부의 질 지표
○ 정부의 질이 보건, 환경, 빈곤 및 일반 사회정책 분야에 미치는 영향 파악
- 스웨덴 고텐부르크대학 정부의 질 연구소에서는 굿거버넌스와 정부의 질에 대한 연구를 목적으로 방대한 데이터를 축적 하고 있음
- 정부의 질, 시민사회·인구·문화, 갈등과 군서비스, 교육, 에너지·인프라, 환경, 보건, 역사, 사법, 노동시장, 미디어, 이민, 정당과 선거, 정치체제, 공경제, 사경제, 지역, 복지 등 18개 분야의 데이터를 제공함
○ 정부의 질과 이와 관련된 풍부한 데이터를 5개 유형으로 제공
- QoG Standard Dataset(2,500여개 지표로 구성된 대표 데이터셋), QoG Basic Dataset(표준 데이터셋에서 가장 질적인 지표만 포함), QoG Expert Survey(세계 107개국의 행정 분야 전문가에 대한 서베이), QoG OECD(OECD 국가들만으로 한정된 데이터셋), EU Regional Data, QoG EQI Dataset(34,000명 규모의 서베이에 기초한 EU 내부 지역 단위의 부패 관련 데이터셋)으로 구성되어 있음
▒ 지속가능거버넌스지표
○ 국민의 삶의 질을 개선하고 유지하는 정책 형성 유도
- 각 국가가 장기적 목표 하에 현재뿐만 아니라 미래 세대 삶의 질을 개선하거나 유지할 수 있는 정책 형성을 유도하기 위함
- 베르텔스만변환지수(BTI)로 명성이 있는 독일의 베르텔스만재단이 2009년 이후 매년 OECD 회원국 34개국과 이외 7개 국가를 포함(2015년)하여 국가별 지표를 발표함
○ 정치·경제·행정에 대한 포괄적 지표체계
- 지속가능거버넌스지표는 크게 정책성과, 민주주의, 거버넌스의 세 영역으로 구분됨
- 정책성과 영역의 경우 경제, 사회, 환경 분야로, 민주주의 영역의 경우 선거과정, 정보접근성, 시민권 및 정치적 자유 분야로, 거버넌스 영역의 경우 행정역량과 행정책임성 분야로 구분하고, 행정역량은 다시 조정능력, 정책집행, 제도적 학습으로, 행정책임성은 시민, 입법부, 중간조직(미디어), 정당과 이익단체로 구분되어 있음
○ 양적 지표와 질적 지표를 통합적으로 활용
- 양적 지표는 OECD나 EU의 통계자료를 주로 활용하고, 질적 지표는 100명 이상의 전문가 네트워크를 구성하여 전문가 의 의견을 10점 척도로 파악함
- 전체 지수는 산출하지 않고 세 개의 대영역별로 지수를 산출하며, 각 영역별 지수는 단순 평균값으로 산출함
▒ 한눈에 보는 정부 지표
○ OECD 회원국 사이의 성과에 대한 정보공유를 통해 증거기반정책 강화
- 한눈에 보는 정부 지표는 회원국 정부들이 각자 정책경험을 비교하고 공통과제 해결책을 모색하기 위해 여러 성과를 공유하여 전략적이며 증거에 기초한 혁신적 정책을 설계·집행하도록 지원하기 위한 목적으로 2009년 이후 매 2년마다 발표함
ISSUE PAPER Vol.42 융합과 세계화로 행정발전을 선도하는 국책연구기관
각 지수 간 비교분석과 시사점 3
○ 투입-처리(과정)-산출·결과의 로직모형에 따라 지표 구성 - 투입은 공공재정과 경제, 공공 고용 등 정부의 크기와 역할에 초점
- 처리(과정)는 제도, 예산관행과 절차, 인적자원관리, 공공부문 청렴성, 규제거버넌스, 공공조달, 디지털 정부 등 실제 정부가 어떻게 일하는지에 초점
- 산출·결과는 핵심적인 정부의 결과물과 시민에 대한 서비스 등 정부가 어떠한 재화와 서비스를 생산하고 시민이나 기업에 어떠한 영향을 주는지에 초점
○ OECD 회원국의 이용 가능한 모든 통계자료 활용
- 양적 자료는 Country fact sheets와 OECD.Stat을 통해 정기적으로 갱신되는 각국의 정부통계자료들이 주로 활용됨 - 질적 자료는 OECD에서 수행하는 여러 설문조사 자료들이 활용됨
| 각 정부역량 지수 간 비교 |
구분 국가경쟁력지수 세계거버넌스지표 정부의 질 지표 지속가능거버넌스지표 한눈에 보는 정부 지표
주체 (주체유형)
IMD경영대학원 (민간 : 대학)
월드뱅크 (국제기구)
고텐베르크대학QoG 연구소 (민간 : 대학)
베르텔스만재단 (민간 : 언론)
OECD (국제기구)
시작연도 1989 1996 2004 2009 2009
발표주기 매년 매년 매년 매년 격년
지표초점 경제적 관점 정치·경제적 관점 행정·사회적 관점 정치·경제·행정적
관점 행정적 관점
지표구성 경성지표+연성지표 연성지표 경성지표+연성지표 경성지표+연성지표 경성지표+연성지표 별도조사여부
(조사대상)
O
(기업인) X O
(전문가)
O
(전문가) X
목적유형 국가간 비교 국가간 비교 국가간 비교 국가간 비교 국가간 비교
주요 강점
• 높은 언론 영향력
• 지표의 방향성 (국가경쟁력 제고) 포함
• 방대한 데이터 수집 • 지표의 방향성 (정부의 질 제고) 포함
• 방대한 데이터 수집
• 지표의 방향성 (지속가능성 제고) 포함
• 정부내부 관리역량 측정
주요 한계
• 지표체계의 타당성·
신뢰성 부족
• 사용가능 데이터의 한계
• 지표의 방향성 부족
• 지표체계의 타당성·
신뢰성 부족
• 사용가능 데이터의 한계
• 이론과 데이터 간 괴리
• 사용가능 데이터의 한계
• 정부내부 관리역량에 대한 측정 미흡
• 사용가능 데이터의 한계
• 지표의 방향성 부족
• 사용가능 데이터의 한계
본 ISSUE PAPER의 원문과 발간목록은 한국행정연구원 홈페이지(http://www.kipa.re.kr)의 [ 발간물 ] 카테고리에서 확인하실 수 있습니다.
▒ 지표 간 비교를 통해 일정한 경향성 발견
○ 국제기구와 민간 주체 중심의 지수 개발
- 국제기구의 경우 국가 간 비교를 통해 개별 국가에 함의를 제시하는 목적으로, 민간 주체의 경우 연구 목적 등으로 지수를 개발하고 있음
- 국제기구는 국가 간 비교 목적으로 인해 개별 국가의 실제 상황에 대한 반영이 어렵고, 민간 주체의 경우 재정적 이유 등으로 지속가능성에 한계가 있을 수 있음
○ 중요한 지수들이 시간적 간격을 두고 지속적으로 생산
- 기존 지수들이 모든 정부 현상을 파악하는 것은 한계가 있기에 필요하다고 인식하는 관점을 중심으로 지속적으로 새롭게 개발되고 있음
- 이로 인해 지수마다 초점이 다르게 나타나고 있음. 국가경쟁력지수가 다분히 경제적 관점이라면 세계거버넌스지표는 정치·경제적 관점으로 볼 수 있고, 지속가능거버넌스지표는 정치·경제·행정적 관점을 포괄함
○ 연성지표와 경성지표를 혼합적으로 활용하는 경향
- 지수별 맥락이 다르므로 차이가 있을 수 있지만 기본적으로 연성지표와 경성지표를 혼합적으로 활용하는 경향이 나타남 - 이는 중요한 현상이나 개념의 본질에 따라 지표의 성격이 달라지기에 이를 모두 포괄하고자 하기 때문임
▒ 지수별 강점과 한계를 바탕으로 새로운 정부역량 지수 개발 필요
○ 정치·경제·사회적 환경보다는 정부자체의 역량에 초점
- 대부분의 기존 정부역량 지수들은 정부 자체보다는 정부를 둘러싼 정치·경제·사회적 환경에 보다 초점을 맞추고 있음 - 정부역량에서 정부 자체에 대한 정보가 핵심이므로 이러한 차원의 정부역량 지수화 노력이 필요함
○ 한 국가 혹은 소수 국가 비교를 통한 데이터 활용성의 한계 극복
- 다수 국가 간 비교를 목적으로 하는 경우 모든 국가에 공통적으로 존재하는 지표를 활용할 수밖에 없고 이는 지수 간 측정지표가 재활용되는 원인이 됨
- 하나의 국가, 혹은 소수의 유사 국가 간 비교는 활용 가능한 데이터 확보를 용이하게 함으로써 데이터 활용성의 한계를 어느 정도 극복할 수 있을 것임
○ 지수화 목적의 분명한 제시
- 기존 지수들에 대한 비판의 많은 부분이 이론적 근거가 낮고 데이터 검증이 제대로 이루어지지 않고 있다는 것이므로 이에 대한 고려가 필요함
- 다만 지수의 목적에 따라 중요성의 정도가 달라질 수 있으므로 우선적으로 지수의 목적을 분명히 하는 것이 필요함
* 예를 들어 세계거버넌스지표나 정부의 질 지표의 우선적 목표가 방대한 데이터의 축적에 있다면 이러한 비판은 희석될 것임 ISSUE PAPER Vol.42
융합과 세계화로 행정발전을 선도하는 국책연구기관
2016년 이슈페이퍼 발간목록
▶3월 24호 독일의 규제비용총량제 도입의 의미와 정책적 시사점
▶4월 25호 정부업무평가 DB 구축 및 활용
▶5월 26호 갈등관리심의위원회의 운영 활성화를 위한 법령·제도개선 방안
▶6월 27호 장애등급제 관련 논의의 흐름
▶7월 28호 규제비용관리와 국민안전
▶8월 29호 협업 학습 기제로서의 평가 개선 과제
▶9월 30호 국가경쟁력 강화를 위한 공무원 사기의 진작방안
▶10월 31호 안전문화운동 활성화를 위한 추진 방향
▶11월 32호 정보공유 및 시스템 연계·통합 활성화 방안
▶12월 33호 국민중심 서비스 정부3.0 구현을 위한 지방자치단체 합동평가제도의 개선
▶1월 34호 규제비용총량제의 의미와 성공적 조기정착을 위한 요건
▶2월 35호 안전사각지대 관리와 국민안전처의 역할
▶3월 36호 공유경제에 대응하는 규제개혁
▶4월 37호 국고보조사업 사전 적격성 심사 제도의 개요와 절차
▶5월 38호 제4차 산업혁명, 바이오헬스 산업의 발전과 규제 대응
▶6월 39호 통합재정사업평가제도 도입과 성과관리에서의 자율성 확대
▶7월 40호 이태리 해킹팀 사건을 통해 본 정보보안 쟁점
▶8월 41호 국가위험관리를 위한 위험이슈 모니터링 방안
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