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연구진연구책임자 강성원 (한국환경연구원 선임연구위원) 참여연구원 한혜진 (한국환경연구원 선임연구위원)
공현숙 (한국환경연구원 전문연구원) 고경환 (한국보건사회연구원 선임연구위원) 구균철 (경기대학교 조교수)
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연구자문위원 (가나다순)배정환 (전남대학교 교수)
신동원 (한국환경연구원 연구위원) 안소은 (한국환경연구원 선임연구위원) 임형우 (한국환경연구원 부연구위원) 조현수 (환경부 녹색전환정책과 과장) 홍인기 (대구대학교 교수)
ⓒ 2022 한국환경연구원
발행인 이창훈
발행처 한국환경연구원
(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동
전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr
인 쇄 2022년 12월 26일 발 행 2022년 12월 31일
등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-628-5 93530 인쇄처 호정씨앤피 02-2277-4718
이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.
강성원 외(2022), ｢환경분야 지방재정지출의 성과 분석 및 발전방안 연구 (Ⅰ)｣, 한국환경연구원.
값 7,000원
- 환경분야 지방재정지출의 성과 분석 및 발전방안 연구(Ⅰ) -
1. 협동연구 총서 시리즈 협동연구 총서
일련번호 연구보고서명 연구기관
22-88-01 지속가능한 소비를 위한 폐기물 감량·재사용
행동 모니터링 및 지원방안 연구(Ⅰ) 한국환경연구원 22-88-02 환경분야 지방재정지출의 성과 분석 및 발전
방안 연구(Ⅰ) 한국환경연구원
22-88-03 글로벌 녹색전환 네트워크 구축 한국환경연구원
2. 참여연구진
연구기관 연구책임자 참여연구원
저자 강성원, 한혜진, 공현숙, 고경환, 구균철
주관
연구기관 한국환경연구원 강성원 선임연구위원 한혜진 선임연구위원 공현숙 전문연구원
협력 연구기관
한국보건사회
연구원 고경환 선임연구위원
경기대학교 구균철 조교수
국가재정 전 부문에 걸쳐서 장기적인 세원 감소의 문제에 대응하기 위한 재정지출의 조정 이 요구되고 있습니다. 환경재정 역시 환경재정 지출의 대부분을 담당하는 환경개선특별회 계 세원의 성장이 정체되면서 일반재정 의존도가 점차 높아지고 있습니다. 따라서 장기적인 세원 감소의 문제에 대응하여 재정운용의 효율성을 제고하는 대책이 필요한 시점입니다.
특히 환경부문은 중앙정부에서 지방자치단체에 지원하는 국고보조금의 비중도 높고, 지방 자치단체 자체의 재정지출 규모도 커서 지방자치단체가 재정운용에 중요한 역할을 수행하 고 있습니다. 따라서 환경부문 지방재정 효율성 제고방안에 대한 고민이 필요합니다.
환경부문 지방재정의 효율성 제고방안에 대한 논의를 시작하기 위해서는 우선 환경부문 지방재정 운용의 성과를 상세히 평가할 수 있는 인프라가 구축되어야 합니다. 이에 환경 국고보조사업 지출을 사업별-지방자치단체별로 세분하여 수록한 DB와 각 재정사업별로 성과를 측정할 수 있는 환경질 지표를 수록한 DB를 연계하는 환경재정-환경지표 연계 DB 를 구축하고, 이를 이용하여 환경재정사업의 성과를 평가하는 평가 도구의 구축을 시도하는 본 연구는 시의적절하다고 볼 수 있습니다. 본 연구가 향후 환경재정의 효율성 제고를 위한 정책적 접근에 중요한 기초가 될 것으로 기대합니다.
끝으로 본 연구를 수행한 한국환경연구원의 강성원 박사, 한혜진 박사, 공현숙 연구원과 한국보건사회연구원 고경환 박사, 경기대학교 구균철 교수께 감사를 표합니다. 바쁘신 와중 에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 환경부 조현수 과장, 전남대학교 배정환 교수, 대구대 학교 홍인기 교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 안소은 박사, 신동원 박사, 임형 우 박사의 자문에도 감사를 표합니다.
2022년 12월 한국환경연구원 원 장
이 창 훈
요 약
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
1. 연구배경
❏ 환경개선특별회계의 일반회계 의존이 심화되면서 환경부문이 중장기적인 재원 부족 문제에 노출되어 재정운용의 효율성 제고의 필요성이 증가
ㅇ 단기적으로는 환경개선특별회계 자체재원 수입의 증가는 정체되는데 지출은 지속 증가하여 일반회계 전입금 의존이 심화
ㅇ 일반회계 전입금 의존이 심화되면서 장기적으로 고령화와 저성장으로 인한 일반세원 재원 축소 문제에 노출
❏ 환경부문은 국고보조사업 비중이 높은데, 국고보조사업은 규제가 강하고 지방자치단 체 단위 성과평가가 미비하여 지방자치단체의 효율적 재정운용 유인이 취약 ㅇ 공통재원문제를 억제하기 위한 사전적 통제가 강하여 지방자치단체의 자율성은 억제
되고 집행의 효율성을 저해
ㅇ 지방자치단체 단위 성과평가 및 환류가 부재하여 지방자치단체가 효율적으로 재정을 운용할 유인이 취약
❏ 사업별로 지방자치단체 단위 성과평가를 수행하기 위해서는 재정사업 성과를 정량적 으로 추정하고 추정 결과를 활용하는 정량적 성과평가가 필요
ㅇ 국고보조사업 수와 지방자치단체 수가 많아서 개별적인 사례를 모두 평가하기는 어려움
ㅇ 사업별로 지원받는 지방자치단체를 표본으로 재정지출과 성과지표 간의 인과관계를
추정하는 정량적 인과분석이 필요
ㅇ 정량적 인과분석 추정식을 활용하여 지방자치단체 성과지표의 추정치 및 신뢰구간을 도출하고, 이를 성과지표 실측치와 비교하여 지방자치단체 단위 성과평가 수행
❏ 정량적 성과평가 도입을 위해서는 국고보조사업 지출과 성과지표 간의 정량적 인과분 석에 필요한 인프라 구축이 요구
ㅇ 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 지출액과 사업별 성과를 나타내는 환경질 지표 간의 인과관계를 분석하는 추정식이 필요
ㅇ 추정식의 입력자료로 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 지출액의 시계열자료와 환경질 지표의 지방자치단체별 시계열자료가 연계된 DB 필요
2. 연구목적
❏ 환경부문 국고보조사업 지원 대상 지방자치단체 단위의 성과평가 및 환류를 강화하여 환경부문 지방재정 운용 효율성을 제고하는 방안을 모색
ㅇ (2023년) 국고보조사업별로 재정지출의 효과를 분석할 수 있는 정량적 인과분석 방법론을 개발하여 지방자치단체의 성과평가 도구로 활용하는 방안을 도출 - 인과분석: 사업별 지방자치단체별 재정지출의 시계열과 사업의 성과를 나타내는
환경지표를 연계하여 재정지출이 환경질에 미치는 영향을 정량적으로 추정
- 성과평가: 정량적 인과분석 추정식을 이용하여 지방자치단체 환경지표의 추정치 및 신뢰구간을 구하고 이를 실측치와 비교하여 지방자치단체 성과평가 - 재정 규모가 크고 정량적 성과지표가 잘 정의되며 표본이 충분한 국고보조사업을
선정하여 시범적인 정량적 인과분석 및 성과평가를 시도
ㅇ (2022년) 정량적 인과분석 추정의 입력자료로 사용할 국고보조사업 재정지출과 환경 지표가 연계된 DB를 구축
- 국고보조사업 DB: 개별 국고보조사업별로 각 지방자치단체에서 지출한 지출액의
연간 시계열자료를 구축
- 환경지표 DB: 개별 국고보조사업의 성과를 평가할 수 있는 환경지표의 지방자치단 체 수준 연간 시계열자료를 구축
Ⅱ. 환경 국고보조사업 효율성 제고의 필요성
1. 환경부문 재정의 특성
❏ 환경개선특별회계의 일반회계 의존이 심화되어서 중장기적 재원 부족 문제에 노출 ㅇ 환경부문은 재정지출의 64.2%를 차지하는 환경개선특별회계의 자체수입 증가가 둔
화되어 일반회계 의존이 심화
- 환경개선특별회계 지출 대비 타 회계 전입금의 비중은 2018년 67.5%에서 2022년 82.1%로 증가
ㅇ 중장기적으로 고령화 및 저성장 기조의 정착으로 인해 일반세원이 감소할 전망이므로 재원 축소에 대응하여 재정운용의 효율성 제고가 필요
- 2018년 현재 한국의 GDP 대비 환경부문 재정지출은 0.8%로 OECD 유럽 회원국 평균 0.77%와 유사하여 환경부문 재정지출 규모가 축소될 가능성은 희박
❏ 환경부문 재정지출은 국고보조사업의 비중이 높아서 재정운용의 효율성 제고를 위해 서는 국고보조사업 효율성 제고가 필요
ㅇ 2022년 예산 기준으로 환경부문은 중앙정부 재정지출 중 지방자치단체 지원이 62.5%에 달하고, 지방자치단체 지원 전체를 국고보조사업 지출이 차지
2. 환경부문 국고보조사업의 문제점
❏ 국고보조사업은 공통재원문제를 억제하기 위해 사전적인 규제를 사용하여 지방자치단 체의 창의성 및 효과적 재정운용을 제한
ㅇ 중앙정부가 예산 편성을 주도하여 지방자치단체의 정책 실험실 역할이 축소되고,
예산전용을 억제하여 집행 단계에서 유연한 재정운용을 억제
❏ 사업별-지방자치단체별 재정지출 성과평가 및 환류가 부재하여 지방자치단체가 재정 운용의 효율성을 제고할 유인이 제한
ㅇ 사업 및 지방자치단체 수가 너무 많아서 기존 국고보조사업 평가제도인 재정사업 자체평가 및 국고보조사업연장평가는 사업을 단위로 평가를 시행
- 본 연구에서 구축한 국고보조사업 DB에 의하면 2022년에 국고보조사업은 내역사 업단위로 122개 사업이 존재하고, 최대 155개 지방자치단체에 지원
❏ 사전적 규제를 완화하고 지방자치단체 단위의 사후적 평가를 강화하여 지방자치단체 의 창의성을 제고하고 재정운용의 효율성 제고를 위한 유인책이 필요
ㅇ 동일한 사업의 지원을 받는 지방자치단체를 대상으로 정량적 환경지표에 대한 국고보 조사업 지출의 영향을 통계적으로 추정하는 정량적 인과분석을 시도
ㅇ 인과분석에서 도출한 추정식으로 성과지표 추정치와 신뢰구간을 도출하고, 이를 기준 으로 지방자치단체의 성과를 평가
ㅇ 성과지표가 유사한 국고보조사업을 포괄보조금으로 통합하여 지방자치단체의 창의성 을 도입하고 집행의 유연성을 부여
Ⅲ. 환경 국고보조사업 재정지출 DB 구축
1. 사업별-지방자치단체별 국고보조사업 재정지출 DB 구축
❏ 환경부 2007~2022년 ‘국고보조사업 예산 확정 내시’ 자료를 이용하여 5단계 작업을 거쳐서 사업별-지방자치단체별 국고보조사업 재정지출 DB를 구축
ㅇ 1단계: 원자료의 예산사업 범주 및 변수의 명칭을 통일
ㅇ 2단계: 내역사업 명칭을 기준으로 전 기간에 걸쳐 사업별로 일관된 ‘대표사업명칭’을 도출
ㅇ 3단계: 광역자치단체 및 기초자치단체 명칭을 2022년 4월 1일 행정구역 명칭으로 통일
- 2007년 이후 행정구역 개편을 반영
ㅇ 4단계: 3단계에서 도출한 명칭을 이용하여 사업별-연도별 지출이 지급된 지역 명칭을 부여
- 광역자치단체 지원 시에는 광역자치단체 명칭을, 기초자치단체 지원 시에는 광역자 치단체 명칭과 기초자치단체 명칭을 결합
ㅇ 5단계: 2단계의 대표사업명칭과 4단계의 지역 명칭을 기준으로 재정지출을 합산 - 시설 단위로 기록된 ‘국고보조사업 예산 확정 내시’ 자료를 지역단위로 변환
❏ 239개 대표사업이 2007~2022년간 17개 광역자치단체, 226개 기초자치단체에 지출 한 2만 9,484건의 지출내역으로 구성된 국고보조사업 DB 구축
ㅇ 각 지출내역은 총지출, 국비, 지방비, 재정융자금, 수요자부담금 5개 항목으로 구성
2. 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 지출 DB 특성
❏ 재정투입 기간이 5년 이하인 단기사업의 비중이 56.1%, 10년 이상인 장기사업 비중 이 28.5%로 단기사업과 장기사업의 비중이 모두 높았음
❏ 광역자치단체 지원사업예산의 50% 이상이 연간 12개 이상의 광역자치단체에 지급되 며 다수의 광역자치단체에 지급되는 사업예산의 비중이 높았음
❏ 광역-기초자치단체 지원사업예산의 50%가 연간 13개 이하의 지방자치단체에 지급하 여 소수 지방자치단체에 지급하는 사업의 비중이 높았으나, 20%는 연간 49개 이상 지방자치단체에 지급
3. 정량적 인과분석 대상 사업 선정
❏ 패널 분석 기법을 적용하여 정량적 인과분석이 가능한 사업을 지급 연도 및 지원대상 지방자치단체 수를 기준으로 선정
ㅇ 1계차분 변수 2개 이상 과거시점 자료를 포함하기 위한 최소조건인 4년 이상 연속시 점에서 지원한 사업을 선정
ㅇ 광역자치단체 지원사업은 연도별 지원 대상 지자체의 최솟값이 중위값인 12개 이상인 사업 15개를 정량적 인과분석 대상 사업으로 선정
ㅇ 광역-기초자치단체 지원사업은 연도별 지원 대상 지자체의 최솟값이 49개(지원지자 체 수 분포의 상위 20%) 이상인 6개 사업을 정량적 인과분석 대상 사업으로 선정
Ⅳ. 환경 국고보조사업 DB와 환경지표 DB 연계
1. 환경지표 DB구축
❏ 환경 국고보조사업 DB와 연계되는 환경지표 DB를 4단계 작업을 거쳐서 구축 ㅇ 1단계: 관련문헌을 검토하여 국고보조사업 대표사업명칭의 사업내용을 확정
- e나라도움의 ‘내역사업 상세현황’, 국고보조사업연장평가, 사업 관련 공공기관 발행 문서, 언론기사, 사업관련 연구보고서 및 학술문헌, 국가균형발전회계 예산안편성 지침 활용
∙ 재정지출의 99.9%를 차지하는 215개 대표사업 내용 확인
ㅇ 2단계: 1단계의 사업내용을 근거로 개별 국고보조사업의 성과지표로 사용할 수 있는 환경지표를 선정
- 정량적인 결과지표로서 전국적이고 장기적인 정보를 공개된 원자료로부터 수집할 수 있는 지표를 241개 선정
- 재정지출의 95.0%를 차지하는 153개 대표사업과 환경지표를 연계
∙ 복수의 영역에서 환경질 개선이 기대될 경우에는 다수의 지표와 연계
ㅇ 3단계: 2단계에서 선정된 지표의 산출에 필요한 정보를 공개된 자료원으로부터 수집 하고 연도별 지방자치단체별 자료로 전환
ㅇ 4단계: 3단계에서 수집한 정보를 이용하여 2단계에서 선정한 지표의 연도별 지방자치 단체별 수준을 도출
- 지방자치단체 명칭을 국고보조사업 DB의 지방자치단체 명칭과 통일하고, 2007년 이후의 행정구역 변화를 반영
❏ 241개 환경지표의 연도별 지방자치단체별 값을 20개 파일로 나누어 수록한 환경지표 DB 구축
ㅇ 국고보조사업 DB와 환경지표 DB는 국고보조사업별로 연계된 환경지표가 수록된 Excel 파일을 이용하여 연계
2. 상관관계 분석
❏ 국고보조사업 DB와 환경지표 DB를 연계하여 국고보조사업 지출과 환경지표 간의 상관계수를 도출
❏ 국고보조사업 지출의 75% 이상은 지출 2년 이내 환경지표의 개선과 양의 상관관계 가 존재
ㅇ 국고보조사업 지출과 지출 당해연도 환경지표의 1계차분 간의 상관계수 중 55.4%는 국고보조사업 지출과 환경의 질 개선 간에 양의 상관관계가 존재함을 보여줌 ㅇ 국고보조사업 지출과 지출 1년 후 환경지표의 1계차분 간의 상관계수 중 52.9%는
국고보조사업 지출과 환경의 질 개선 간에 양의 상관관계가 존재함을 보여줌 ㅇ 국고보조사업 지출 중 지출 당해연도 환경지표 1계 차분 간의 상관계수, 국고보조사업
지출과 지출 1년 후 환경지표의 1계차분 간의 상관계수 둘 중 하나 이상이 환경질 개선과 양의 상관관계가 존재함을 나타내는 경우는 75.6%에 달함
ㅇ 정책 시차를 고려하면 국고보조사업 지출이 전반적으로 환경의 질 개선과 상관관계가
있어서 재정지출이 효과적임을 시사
❏ 국고보조사업 지출의 57.4%는 전년도 환경의 질과 음의 상관관계가 존재
ㅇ 국고보조사업은 환경의 질이 낮은 지방자치단체에 우선 배분되는 경향이 존재함을 시사
3. 국고보조사업 지방자치단체 성과평가: 예시
❏ 국고보조사업 DB를 이용하여 선정한 정량적 인과분석 대상 사업 환경지표 DB와 연계 하여 정량적 인과분석 대상 사업을 확정
ㅇ 정량적 인과분석 대상 사업으로 선정된 광역자치단체 대상 사업 15개 중 10개 사업이 환경지표와 연계 가능
ㅇ 정량적 인과분석 대상 사업으로 선정된 기초자치단체 대상 사업 6개는 환경지표와 연계가능
❏ 광역자치단체 지원사업 중 ‘천연가스자동차보급’ 사업, 광역-기초자치단체 지원사업 중 ‘농어촌생활용수개발’ 사업에 대해서 1변수 회귀분석을 활용한 지방자치단체 성과 평가를 예시로 제공
ㅇ 천연가스자동차보급사업 지출과 PM2.5 배출량의 1계차분 간의 1변수 회귀분석을 실시하고 추정치의 95% 신뢰구간을 이용하여 지방자치단체의 성과를 분류 - 실측치가 95% 신뢰구간 위에 있는 지방자치단체는 재정지출을 고려하면 PM2.5
배출량 증가가 예측된 범위 이상임을 시사
ㅇ 농어촌생활용수개발사업 지출과 상수도보급률 1계차분 간의 1변수 회귀분석을 실시 하고 추정치의 95% 신뢰구간을 이용하여 지방자치단체의 성과를 분류
- 실측치가 95% 신뢰구간 아래에 있는 지방자치단체는 재정지출을 고려하면 상수도 보급률의 상승이 예측된 범위 이하임을 시사
Ⅴ. 결론 및 정책 제언
1. 정책적 시사점
❏ 환경 국고보조사업 지출은 전반적으로 지출 시점 2년 이내의 환경지표 개선과 양의 상관관계가 있어서 재정사업이 효과적으로 수행되고 있음을 시사
ㅇ 객관적인 환경지표가 존재하여 재정사업의 성과가 지속적으로 감시되기 때문에 재정 사업의 효과성이 유지되는 것으로 추측
❏ 환경 국고보조사업 지출은 과거 환경지표가 악화된 지역에 우선 배분되는 경향이 있어 서 지방자치단체가 재정운용의 효과를 제고할 유인은 부족
❏ 국고보조사업 성과평가를 위해서는 개인 혹은 생태계의 개체와 같은 수용체 수준의 환경의 질을 나타내는 지표에 대한 공간해상도가 높은 자료가 필요
ㅇ 생태계 대상 재정사업 및 개인의 변화를 유도하는 환경교육 관련 재정사업은 수용체 수준의 환경질 관련 자료가 미비하여 정량적 인과분석에 한계
❏ 환경 국고보조사업은 유사한 성과지표를 공유하는 사업이 많으므로, 이들을 통합하여 포괄보조금 형태로 개편하는 방안을 고민할 필요가 존재
ㅇ 본 연구에서 도출한 239개 국고보조사업과 연계되는 241개 환경지표는 17개 범주로 통합이 가능하여 유사한 방식으로 성과지표 점검이 가능
ㅇ 유사한 방식으로 성과지표 점검이 가능한 사업을 통합하면 지방자치단체의 자율성은 제고하면서 성과평가 및 환류를 강화하여 공통재원문제를 억제 가능
주제어: 환경재정, 국고보조사업, 재정사업 성과평가, 성과평가 환류, 효율적 재정운용
요 약 ···ⅰ
제1장 서 론 ···1
1. 연구의 필요성 및 목적 ···1
2. 선행연구 ···4
3. 연구의 내용 및 방법론 ···8
4. 본문의 구성 ···10
제2장 환경 국고보조사업 효율성 제고의 필요성 ···11
1. 환경부문 재정의 특성 ···12
2. 환경부문 국고보조사업의 문제점 ···14
제3장 환경 국고보조사업 재정지출 DB 구축 ···19
1. 사업별-지방자치단체별 국고보조사업 재정지출 DB 구축 ···20
2. 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 지출 DB 특성 ···33
3. 정량적 인과분석 대상 사업 선정 ···38
4. 소결 ···40
제4장 환경 국고보조사업 DB와 환경지표 DB 연계 ···42
1. 환경지표 DB 구축 ···44
2. 상관관계 분석 ···65
3. 국고보조사업 지방자치단체 성과평가 적용: 예시 ···75
4. 소결 ···81
2. 시사점 ···87
3. 활용방안 ···89
4. 2차 연도 연구 진행 방향 ···90
참고문헌 ···93
부 록 ···103
Ⅰ. 지역복지계정 구축 및 활용사례 연구 ···105
Ⅱ. 지방재정 일반 현황 ···129
Executive Summary ···157
<표 3-1> 대표범주 및 세부범주와 원자료 Excel sheet 명칭 간 관계 ···22
<표 3-2> 변수 명칭과 원자료 Excel sheet 행의 명칭과의 관계 ···23
<표 3-3> 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 DB 구축 일괄처리 과정 ···32
<표 3-4> 사업별-연도별 지원대상 기초자치단체 수 분포 ···34
<표 3-5> 패널데이터 분석 대상 사업 후보군: 광역자치단체 지원사업 ···39
<표 3-6> 패널데이터 분석 대상 사업 후보군: 광역-기초자치단체 지원사업 ···40
<표 4-1> 사업내용 확인 문헌 종류별 보조사업 분포 ···45
<표 4-2> 국고보조사업 성과지표로 사용된 환경지표(1) ···49
<표 4-3> 국고보조사업 성과지표로 사용된 환경지표(2) ···50
<표 4-4> 환경지표와 연계된 국고보조사업 개수 ···51
<표 4-5> 환경지표와 연계된 국고보조사업 개수: 복수지표 ···52
<표 4-6> 환경지표 자료 수집(1) ···54
<표 4-7> 환경지표 자료 수집(2) ···55
<표 4-8> 환경지표 자료 수집, 가공, 저장 파일(1) ···56
<표 4-9> 환경지표 자료 수집, 가공, 저장 파일(2) ···57
<표 4-10> 환경지표 DB ···62
<표 4-11> 환경지표 범주와 환경지표의 관계 ···67
<표 4-12> 정량적 인과분석 대상 사업: 광역자치단체 지원사업 ···76
<표 4-13> 정량적 인과분석 대상 사업: 광역-기초자치단체 지원사업 ···77
<그림 2-1> 부문별 재정지출 비중(중앙, 지방재정) 및 부문별 중앙정부 지방자치단체
지원 재정 비중(2022년) ···14
<그림 3-1> 대표사업명칭(PJ_LONG)과 연도별 사업(PROJNAME) 명칭 간 연계표 ···25
<그림 3-2> 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 지출 DB(일부) ···31
<그림 3-3> 재정투입기간(YPOS_N)별 국고보조사업 사업 수(PROJ_N) ···33
<그림 3-4> 광역자치단체 지원사업: 사업별-연도별 지원대상 광역자치단체 수 분포 ···35
<그림 3-5> 광역-기초자치단체 지원사업: 사업별-연도별 지원대상 기초자치단체 수 분포 ·· 35
<그림 3-6> 광역자치단체 지원사업: 지원기간-연도별 지원대상 지방자치단체 수 중위값 분포 ·· 37
<그림 3-7> 광역-기초자치단체 지원사업: 지원기간-연도별 지원대상 기초자치단체 수 중위값 분포 · 38 <그림 4-1> 환경지표와 국고보조사업 연계: Pjperform_20221031.xlsx ···52
<그림 4-2> 국고보조사업 DB-환경지표 DB 연계 ···64
<그림 4-3> 국고보조사업 재정지출-환경지표 1계차분 상관계수 분포 ···67
<그림 4-4> 환경지표 범주별 국고보조사업 재정지출-환경지표 1계차분 상관계수 분포 ···68
<그림 4-5> 국고보조사업 재정지출-차년도 환경지표 1계차분 상관계수 분포 ···70
<그림 4-6> 환경지표 범주별 국고보조사업 재정지출-차년도 환경지표 1계차분 상관계수 분포 ···71
<그림 4-7> 환경지표 범주별 국고보조사업 재정지출-환경지표 상관계수 분포 비교: 1계차분(COR1)과 차년도 1계차분(COR2) ···72
<그림 4-8> 국고보조사업 재정지출-환경지표 상관계수 결합확률분포 ···73
<그림 4-9> 국고보조사업 재정지출-전년도 환경지표 상관계수 분포 ···75
<그림 4-10> 1변수 회귀분석: 천연가스자동차보급사업 지출과 PM2.5 1계차분 ···79
<그림 4-11> 1변수 회귀분석: 농어촌생활용수개발사업 지출과 상수도보급률 1계차분 ···80
제1장
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
본 연구는 환경부문 국고보조사업의 지방자치단체 단위 성과평가 및 환류 강화를 통한 환경부문 지방재정 운용 효율성1) 제고방안을 모색하는 연구이다. 환경개선특별회계의 일반 회계 의존이 심화되면서, 환경재정 역시 중장기적 재원 부족 문제에 노출되어 있다. 이에 대응하기 위해서는 환경재정 운용의 효율성 제고가 필요하다. 환경재정의 주된 집행방식은 중앙정부가 사업을 기획하고 지방자치단체에 재원을 지원하면 지방자치단체가 집행을 담당 하는 국고보조사업 방식이다. 그리고 국고보조사업은 지방자치단체 단위 사후평가가 취약 하여서 지방자치단체가 예산사업의 성과를 증진할 유인이 부재하다. 이러한 약점은 환경부 문의 효율적 재정 운용을 제약한다. 국고보조사업의 지방자치단체 단위 사후평가가 취약한 주요 원인 중 한 가지는 정량적 성과평가 인프라 부족이다. 본 연구는 국고보조사업의 지방 자치단체 성과평가에 필요한 인프라를 구축하여 이 약점을 완화하고자 한다. 그리고 그 인 프라를 활용하여 지방자치단체 단위 사후평가를 강화하는 방향으로 국고보조사업의 효율성 을 개선하는 방안을 제시하고자 한다.
환경개선특별회계의 자체수입 성장이 정체하면서, 일반회계 재원 축소에 대응하기 위하 여 환경재정 운용의 효율성을 제고해야 할 필요성이 강화되고 있다. 한국의 환경재정은 대 부분 환경개선특별회계를 통해서 지출되는 독특한 구조이다. 환경개선특별회계는 각종 환 경부담금과 교통에너지환경세 수입의 일부를 자체수입으로 사용하고, 자체수입으로 부족한
1) ‘재정운용 효율성’은 동일한 재정사업 성과 획득에 필요한 재정투입의 최소화를 의미한다. 이는 동일한 재정투 입에 대한 성과의 최대화와 동일한 의미이다.
지출은 일반회계 전입금을 사용하여 충당한다. 지금까지 환경개선특별회계 자체수입은 환 경재정이 일반세원 재원 축소 문제에 대응할 수 있는 수단을 제공하였다. 그러나 최근 환경 개선특별회계 수입이 정체되는 가운데 지출은 지속적으로 증가하고 있어서, 환경개선특별 회계의 일반회계 전입금 의존도가 높아지고 있다. 따라서 고령화와 저성장으로 인한 일반재 정 재원 축소 문제가 환경재정의 재원에 미치는 영향도 점차 증가하고 있다. 이에 대응하기 위해서는 환경재정도 타 부문의 재정과 마찬가지로 효율적인 재정 운용이 필요하다. 한국의 환경재정은 주로 국고보조사업을 통해서 집행된다. 국고보조사업은 중앙정부가 예산사업을 기획하여 지방자치단체에 재원을 지급하고, 지방자치단체는 이를 집행한다. 이러한 국고보 조사업의 비중은 2022년 예산 기준으로 환경부문 재정의 62.5%에 달한다(한국재정정보원, 2022a, p.26). 따라서 환경부문 지방재정 운용의 효율성 제고는 환경부문 재정 운용의 효 율성 제고에서 가장 중요한 관건이다.
국고보조사업은 재정운용의 효율성을 저해하는 두 가지 약점이 있다. 모든 중앙정부의 지방자치단체 재정지원 수단과 마찬가지로 국고보조사업은 공통재원문제로 인한 재정의 비효율적 팽창을 통제하는 장치가 필요하다. 국고보조사업은 공통재원문제를 억제하는 수 단으로 예산 편성 및 사후 전용 금지 등의 엄격한 사전적 통제를 사용하는 반면, 지방지차단 체 단위의 성과를 평가하여 그 결과를 환류하는 사후적인 통제에는 소극적이다. 엄격한 사 전적인 통제로 인해서 지방자치단체의 자율성은 억제되고, 사후적 평가가 부족하여 지방자 치단체가 예산사업 성과를 제고할 유인은 부족하다. 지방자치단체의 자율성이 억제되기 때 문에 편성 단계에서는 지역의 정책수요가 충분히 반영되지 못하고, 이는 재원 투입과 재원 소요 간의 격차를 유발한다. 또한 지방자치단체 성과 제고 유인이 부족하므로 지방자치단체 가 국고보조금을 받은 이후 효율적 운용 및 성과 제고에서의 적극성이 제한된다. 이 두 가지 약점은 모두 환경재정 운용의 효율성을 제약한다. 국고보조사업의 비효율성을 해소하기 위 해서는 지방자치단체 단위의 성과평가 및 환류를 강화해서 지방자치단체의 예산사업 성과 제고 유인을 강화하고, 기존의 사전적인 규제는 완화하여 지방자치단체의 자율성을 활용하 는 제도적인 개선이 필요하다.
국고보조사업의 지방자치단체 단위 성과평가가 활발히 이루어지지 않는 중요한 이유는 평가 단위의 수가 많아서 사업-지방자치단체 단위로 평가하기가 어렵기 때문이다. 실제로
본 연구에서 구축한 국고보조사업 DB에 의하면 2022년 예산기준 환경부 국고보조사업 지출은 122개 내역사업으로 분류할 수 있으며, 개별 내역사업은 최대 155개의 지방자치단 체에 보조금을 지급한다. 기존의 예산사업에 대한 성과는 개별 평가 단위에 대해 사례별로 평가하기 때문에 국고보조사업을 사업별-지방자치단체별로 단위를 나누어 평가하기는 어 렵다. 실제로 국고보조사업에 대한 평가는 환경부의 자체평가와 3년마다 기획재정부가 주 관하여 실시하는 국고보조사업연장평가가 수행되고 있는데, 모두 사업 단위에서 평가를 수 행하고 있다.
국고보조사업의 성과평가를 지방자치단체 단위에서 수행하기 위해서는 성과를 사례별로 평가하기보다는 사업별로 지원받는 지방자치단체들을 동일한 통계적 분포를 갖는 표본으로 간주하고, 그 표본에 대한 가설 검증을 사용하여 정책의 성과를 평가하는 정량적 성과평가 가 필요하다. 정량적 성과평가는 재정지출이 환경지표를 통계적으로 유의하게 개선하였는 지 여부를 통계적으로 검증하는 정량적 인과분석에서 시작한다. 정량적 인과분석을 수행하 면 재정지출을 독립변수로 하고 성과지표를 종속변수로 하는 추정식을 얻을 수 있다. 이 추정식을 이용하면 개별 표본에 대한 성과지표 추정치와 추정치의 신뢰구간을 얻을 수 있 고, 추정치와 성과지표 실측치 간의 격차를 기준으로 개별 지방자치단체의 성과를 평가할 수 있다. 이러한 정량적 성과평가의 도입을 위해서는 국고보조사업 지출과 성과지표 간의 정량적 인과분석에 필요한 인프라가 구축되어야 한다. 본 연구는 국고보조사업 성과의 통계 적 추정에 필요한 DB와 추정 방법론을 개발하여 국고보조사업의 사업-지방자치단체 단위 평가에 필요한 인프라를 제공하고자 한다. 그리고 실제로 개발된 성과분석 도구를 활용하여 대표적인 국고보조사업의 성과평가를 시범적으로 수행하고, 그 결과에 기반하여 국고보조 사업의 효율성을 제고할 방안을 도출하고자 한다.
구체적으로 본 연구의 목적은 크게 두 가지이다. 첫째, 본 연구는 환경부문 국고보조사업 지출의 효과를 정량적으로 분석할 수 있는 통계적 분석 도구 개발을 목적으로 한다. 구체적 으로 통계적 분석 도구로 추정한 개별 지방자치단체 성과지표 추정치와 성과지표 실측치 간의 비교를 통해서 지방자치단체의 성과를 평가할 수 있는 분석 도구 개발을 목적으로 한다. 그리고 이와 같은 결과를 환류하는 방식을 통해서 국고보조사업의 효율성을 제고할 방법을 모색한다. 둘째, 본 연구는 위에 언급한 통계적 분석 도구의 입력자료인 사업별-지방
자치단체별 재정지출 시계열 DB와 개별 국고보조사업의 지방자치단체별 성과지표 시계열 DB를 연계한 DB를 구축한다. 본 연구는 2022~2023년 2년에 걸쳐 수행되는데, 1년 차인 2022년에서는 국고보조사업 사업별-지방자치단체별 재정지출-성과지표 연계 DB 구축에 주력한다. 그리고 2년 차인 2023년에는 통계적 분석이 가능한 전형적인 국고보조사업을 선정하여 재정지출이 성과지표에 미친 영향을 정량적으로 분석하고, 분석 결과를 반영하여 재정운용의 효율성을 제고하는 방안을 모색한다.
2. 선행연구
본 연구와 직접 관련된 선행연구는 크게 두 유형으로 구분된다. 첫 번째 유형은 환경부문 재정 전반을 포괄하는 재정지출의 효율성에 관련된 연구2)이다(이덕만, 박정수, 2007; 국회 예산정책처, 2012; 강성원, 김민준, 2013; 강철구, 전소영, 2018). 이 유형의 연구는 환경 부문별 재정지출의 규모와 해당 부문의 성과지표의 시계열자료를 비교하는 방식으로 수행 되었다. 두 번째 유형은 개별 환경 재정사업의 성과에 관한 연구이다. 이 유형의 연구는 재정 운용의 효율성에 관한 연구라기보다는 재정사업 전반에 대한 검토를 주된 내용으로 한다. 기획재정부의 국가재정운용계획 환경 분과위원회의 ‘국가재정운용계획 환경분야보고 서(국가재정운용계획 환경 분과위원회, 2018)’가 두 번째 유형의 대표적인 연구이다. 그 외에 본 연구와 간접적으로 연관된 선행연구는 국고보조사업의 현황 및 개선방안에 관한 연구와 재정사업 성과평과에 관한 연구를 들 수 있다.
환경부문 재정 전반을 포괄하는 재정지출 효율성에 관한 연구는 본 연구의 1년 차 연구와 연구 방법론을 공유한다. 이 유형의 연구는 환경재정을 부문별로 분류하는 시계열자료를 구축하고, 각 부문의 성과를 나타내는 환경지표를 선정하여 시계열자료를 작성한 후, 부문 별 재정지출과 부문별 환경지표의 시계열을 비교하는 방식을 사용한다. 이덕만, 박정수 (2007)는 환경부 재정 전반의 투명성, 효율성, 형평성, 효과성을 평가하였는데, 효과성 평가 에서 성과지표의 시계열자료를 사용하였다. 국회예산정책처(2012)는 2002~2011년 환경
2) 본 연구와 직접적인 관계는 찾아보기 어렵지만, 환경부문의 재정 관련 연구 중 중요한 연구 분야는 환경정책의 변화에 따른 환경부문 재정 소요에 관한 연구이다. 김호석, 임혜숙, 김종호(2018)의 연구가 환경분야의 재정 소요와 관련된 전형적인 연구라고 할 수 있다.
부문 재정투입을 부문별로 분류한 시계열자료를 구축하고, 각 부문과 연계되는 환경지표의 시계열자료를 구축하여 재정지출 시계열의 추이와 환경지표 시계열의 추이를 비교하였다.
강성원, 김민준(2013)은 유사한 작업을 1996~2012년 환경부 소관 예산 및 기금 지출과 타 부처 소관 환경 관련 예산지출에 대하여 수행하였다. 강철구, 전소영(2018)은 유사한 작업을 2008~2017년 경기도 환경사업 재정지출에 대하여 수행하였다. 이들 연구의 분석 단위는 모두 부문별 환경재정지출이었고, 분석 방식은 시계열의 추이에 대한 연구자의 해석 이 주종을 이루었다. 강성원, 김민준(2013)은 재정지출과 환경지표의 시계열자료 간의 상관 계수를 구하였고, 일부 국고보조사업과 환경지표 간의 관계에 대해서는 패널데이터 분석을 수행하였다. 이 부문의 연구는 중앙정부 혹은 광역자치단체의 부문별 재정지출을 주로 분석 대상으로 하고, 본 연구와 같이 광역 및 기초자치단체 단위의 사업별 재정지출을 분석 대상 으로 하는 연구는 찾아보기 어렵다. 특히 본 연구에서 주목하는 국고보조사업의 지방자치단 체 배분 방식과 재정지출의 효과성에 관련된 연구는 찾아보기 어렵다.
개별 환경재정사업의 효과성에 관한 연구는 다양한 경로로 수행되어 왔다. 실질적으로는 개별 재정사업과 개별 환경정책이 구분되지 않기 때문에,3) 개별 재정사업의 효과성에 관한 연구는 재정운용의 효율성에 관한 연구라기보다는 연관 환경정책에 대한 종합적인 분석의 형태를 띤다. 이 유형의 연구 중 가장 대표적인 연구는 국가재정운용계획 환경 분과위원회 에서 매년 작성하는 ‘국가재정운용계획 환경분야보고서(국가재정운용계획 환경 분과위원 회, 2018)’와 국회예산정책처에서 매년 작성하는 ‘예산안 위원회별분석[환경노동위원회](국 회예산정책처, 2022)’를 들 수 있다. 국가재정운용계획 환경분야보고서는 환경분야 재정운 용 전반을 평가하는 제1부와 개별 재정사업의 성과를 평가하는 제2부로 구성된다. 예산안 위원회별 분석도 부처별로 부처 예산 전반을 정리하는 ‘예산안 개요’와 개별 재정사업의 성과를 분석하는 ‘주요 현안 분석’ 및 ‘개별 사업 분석’으로 구성된다. 국가재정운용계획 환경분야보고서의 제2부 및 예산안 위원회별분석의 ‘주요 현안 분석’ 및 ‘개별 사업 분석’이
3) 광의적으로는 개별 환경 재정사업 관련 연구는 재정을 투입하는 모든 개별 환경정책 연구를 포괄한다고 할 수 있다. 그러나 본 연구에서는 ‘재정사업’을 명시적으로 선택하여 분석한 경우로 한정한다. 예를 들면 이동규, 성재훈(2018)은 미세먼지 저감사업의 일환인 노후 석탄화력발전소 가동중단이 초미세먼지 농도에 미친 영향을 분석하고 있다. 이 연구 역시 광의적으로는 재정사업의 성과를 분석한 연구라고 할 수 있지만, 재정사업을 명시적으로 분석 대상으로 하고 있지는 않아서 본 연구의 문헌 연구에서는 제외한다.
개별 환경재정사업의 효과성에 관한 전형적인 연구라고 할 수 있다. 이러한 문헌들은 개별 재정사업 중 연구진이 선정한 주요 사업에 대해서 정책 전반에 대한 분석을 수행하는데, 주로 관련 문헌 분석과 기존 통계에 대한 전문가의 해석을 분석 방법으로 사용한다. 이 유형 의 연구는 분석 대상이 되는 재정지출이나 환경지표가 전국적인 경우가 일반적이고, 본 연 구와 같이 지방자치단체 단위의 지출을 분석 대상으로 하는 경우는 찾아보기 어렵다.
환경부문 국고보조사업을 직접 분석 대상으로 하는 연구는 비교적 드물지만,4) 국고보조 사업의 효율성 제고방안에 관한 연구는 활발히 수행되었다. 특히 최근 복지 사무의 지방자 치단체 이전에 따라서 국고보조사업 지방비 의무지출 부담이 커지면서, 국고보조사업과 지 방자치단체 재정자립도 간의 긴장관계에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 이와 함께 국고보조사업 중 중앙정부가 지방자치단체의 신청을 받지 않고 직접 설계하여 부과하는 유형의 국고보조사업의 부작용에 대해서 문제를 제기하는 연구가 다수 수행되었다(배인명, 2017; 이재원, 박병희, 이종하, 2021). 이러한 연구들은 지방자치단체의 신청을 거치지 않 는 국고보조사업의 경우 지방자치단체의 자율성이 반영되지 않아서 지방자치단체가 지역에 서의 정보 우위를 활용하여 재정운용의 효율성을 제고할 여지는 적은 반면, 지방자치단체에 는 지방비 의무지출 부담을 확대하여 실질적으로 재정자립도를 악화시키는 문제가 있음을 지적한다. 따라서 지방재정의 효율적 운용을 위해서는 지방자치단체의 신청을 거치지 않은 국고보조사업을 축소하거나(배인명, 2017), 국고보조사업을 포괄보조금으로 전환하고 사후 적으로 성과를 평가하여 환류하는(구균철, 2020) 방안을 제시하였다. 이들 연구는 지방자치 단체의 자율성을 제한하고, 재정자립도를 침해하는 국고보조사업의 한계를 지적한다는 점 에서 본 연구와 문제의식을 공유한다. 그러나 이들 연구 중에서도 국고보조사업의 지역별 배분의 효율성과 관련된 연구는 찾아보기 어렵다.
마지막으로 본 연구와 관련된 선행연구는 재정사업 성과평가의 환류에 관한 연구이다.
이 유형의 대표적인 연구는 한국조세재정연구원에서 주도한 재정사업 성과평가 개선방안에 대한 일련의 연구이다(오영민, 이현국, 2016; 오영민, 2017; 강희우 외, 2018). 이들 연구 는 한국의 재정사업 성과평가 제도를 소개하고 문제점을 지적하고 해결방안을 제시하는
4) 강성원, 김민준(2013)에서 수행한 하수도부문 국고보조사업 지출과 수질 간의 인과관계에 대한 패널데이터 분석이 대표적인 예이다.
전형적인 제도연구 방법론을 주로 사용한다. 이들 연구에 의하면 한국의 재정사업 성과평가 는 제도적으로는 잘 갖추어져 있지만 실효성에는 의문이 있고, 특히 성과 환류와 같은 방식 의 적극적인 평가결과 정보 활용이 원활하게 이루어지지 않아서 재정사업의 성과 제고에 한계가 있음을 지적하였다. 그리고 성과정보의 활용을 활성화하기 위해서는 평가 대상 사업 에 대해서는 선택과 집중을 통해 과도한 평가 부담을 억제하고, 평가정보의 질을 높여서 평가에 유용한 정보를 생산하여야 한다고 주장하였다. 이들 연구는 재정사업의 성과를 제고 하기 위해서는 평가정보의 환류가 필요하다고 주장하고 있어서, 재정사업 효과 제고를 위한 정책적 대안에 관해서 본 연구와 문제의식을 공유한다. 특히 오영민, 이현국(2016)은 지방 지차단체의 성과평가 개선방안을 직접적으로 다루고 있어서 본 연구와 연구 대상이 중첩된 다. 단, 이들 연구 역시 국고보조사업의 재원 배분 방식에 대해서는 직접적으로 언급하고 있지 않다.
이상에서 소개한 선행연구와 본 연구의 관계는 다음과 같이 정리할 수 있다. 첫째, 본 연구는 환경재정사업의 전반적 성과에 대한 선행연구와 연구 대상 및 연구 방법론을 공유한 다. 이 부문의 선행연구는 부문별 재정지출에 관한 연구가 주종을 이루었지만, 본 연구는 분석의 단위를 개별 재정사업 단위로 세분한다. 둘째, 본 연구는 환경부문 개별 재정사업에 관한 연구라는 관점에서 환경부문 개별 재정사업의 성과를 분석한 선행연구와 분석 대상을 공유한다. 이 부문의 선행연구들은 중앙정부의 재정사업에 주목하였지만, 본 연구는 국고보 조사업의 비중이 높은 환경부문 재정사업의 특성을 감안하여 지방자치단체의 사업별 지출 성과에 주목한다. 셋째, 본 연구는 국고보조사업의 제도적 한계를 극복하려고 한다는 점에 서 국고보조사업 제도 개선방안에 대한 선행연구와 문제의식을 공유한다. 단, 본 연구는 선행연구가 비교적 소홀하였던 국고보조사업의 지방자치단체별 배분 방식에 주목하고, 이 배분 방식의 효율성을 제고할 방법을 도출하고자 시도한다. 넷째, 본 연구는 국고보조사업 의 지방자치단체별 배분 방식에 성과평가 결과를 사후적으로 반영하는 방식을 모색하는 연구이다. 따라서 본 연구는 재정사업 성과평가의 평가정보 활용을 주장하는 성과평가 개선 방안 연구와 문제의식을 공유한다. 단, 본 연구는 이들 선행연구가 상대적으로 부족하였던 중앙정부의 지방자치단체 지원의 결정 방식과 재정사업의 효율성 간의 관계에 주목한다.
3. 연구의 내용 및 방법론
본 연구는 2년 차 연구 중 1년 차 연구이다. 1장 1절에서 기술한 바와 같이 1년 차 연구에 서는 환경부문 국고보조사업 재정지출 DB와 국고보조사업별 성과지표 DB 구축에 주력한 다. 그리고 구축된 DB 중 성과분석이 가능한 대표적인 사업을 선정하여 사업별 국고보조사 업 재정지출과 성과지표 간의 관계를 점검한다.
국고보조사업 재정지출 DB는 개별 재정사업을 단위로 지속기간 동안 국고보조사업 지원 을 받은 지방자치단체별 재정지출의 시계열자료를 구축한다. 국고보조사업 재정지출 DB는 환경부에서 제공하는 ‘국고보조사업 예산 확정 내시’ 자료를 이용하여 구축한다. ‘국고보조 사업 예산 확정 내시’ 자료는 2007년부터 2022년까지 작성되어 있으며, 연도별로 개별 국고보조사업의 예산 규모를 예산 지원을 받는 시설 단위로 중앙정부에서 지원하는 국비, 지방자치단체가 자체적으로 조달하는 지방비, 재정융자금, 그리고 사용자 부담금으로 나누 어서 기록한다. 국고보조사업 재정지출 DB는 ‘국고보조사업 예산 확정 내시’ 자료의 사업명 을 기준으로 전 기관에 걸쳐 일관된 대표사업의 명칭을 도출하고, 대표사업명을 기준으로 연도별 개별 지방자치단체 할당 예산의 시계열자료를 축적하는 방식으로 구축된다. 특정 지방자치단체의 복수 시설에 예산이 할당되었으면 이를 합산하여 지방자치단체 예산으로 간주한다.
국고보조사업 성과지표 DB는 국고보조사업의 특성에 따라 정책의 목적이 되는 환경지표 를 선정하여 이를 연도별-지방자치단체별 지표로 정리하는 방식을 취한다. 국고보조사업의 특성은 e나라도움 국고보조금통합관리시스템(https://www.gosims.go.kr)에서 제공하는
‘보조사업 현황’ 항목의 ‘내역사업별 상세현황’ 자료와 ‘평가현황’ 항목에서 제공하는 국고 보조사업연장평가 결과를 사용하여 파악한다. e나라도움에서 제공하는 국고보조사업 자료 는 2018년 이후의 국고보조사업에 대해서만 존재하므로, 2017년 이전에 존재하였던 국고 보조사업의 경우에는 환경부 발행 문헌자료를 이용하여 해당 사업에 관련된 내용을 파악한 다. 문헌을 통해 확인한 해당 사업의 내용을 바탕으로, 개별 사업의 성과지표로 활용할 수 있는 환경지표를 선정한다. 그리고 성과지표로 선정된 환경지표는 지방자치단체별 시계열 자료로 구축하여 국고보조사업 재정지출 DB와 연계한다.
국고보조사업 재정지출 DB와 국고보조사업 성과지표 DB가 완성되면, 재정지출과 성과 지표 간의 상관관계를 점검한다. 그리고 성과지표가 명확한 사업 중 다수 지방자치단체에 장기간 재원을 투입하여 패널데이터 분석이 가능한 국고보조사업을 선정한다. 이렇게 선정 한 사업 중 대표적인 사업을 선정하고 패널 분석 기법을 적용하여 국고보조사업 재원 투입 이전 및 이후의 성과지표 차이를 정량적으로 점검한다.
단, 엄정한 인과분석을 위해서는 통제변수의 선정과 내생성의 제어가 필요한데, 이 작업 은 2023년에 수행한다. 사업별로 재정지출이 성과지표에 미치는 영향을 추정하기 위해서는 재정지출 이외에 성과지표에 영향을 줄 수 있는 변수들을 통제하는 통제변수를 선정하는 작업이 필요하다. 또한 국고보조사업 지원을 받는 지방자치단체는 임의로 선정되지 않기 때문에 내생성을 제어하는 다양한 추정 방법론을 점검하는 과정도 필요하다. 이 두 가지 작업은 2023년에 수행하고, 2022년에는 성과지표와 재정지출 간의 상관관계만을 점검하 는 실험적인 분석(exploratory data analysis)에 그친다.
본 연구에서는 지방자치단체가 자체재원으로 수행하는 환경재정사업은 다루지 않는다.
중앙정부가 재원을 제공하는 국고보조사업과는 달리, 지방자치단체가 자체재원으로 수행하 는 환경재정사업에서는 공통재원문제가 발생하지 않는다. 또한 내역사업의 성격에 따라 성 과지표를 연계할 수 있는 국고보조사업과는 달리 지방자치단체의 자체사업에 대해서는 일률 적인 성과지표를 할당하기도 어렵다. 따라서 지방자치단체가 자체재원으로 수행하는 환경재 정사업은 본 연구가 제시하는 정량적 성과평가를 적용하기에 적합하지 않다. 단, 본 연구에 서 개발하는 정량적 성과평가 방법론은 지방자치단체가 자체사업에 대한 정량적 성과평가를 수행할 때 참고할 수 있는 원형(proto-type)의 역할을 할 수 있을 것으로 기대한다.
지금까지 소개한 재정사업의 성과와 성과지표를 연결하는 방식은 예산 편성상 재정사업 별 재정지출 분류를 유지하면서 사업별 성과지표를 선정하는 방식이다. 환경부문의 경우에 는 사업별로 환경질과 연계하는 과정이 상대적으로 객관적이기 때문에 이러한 방식이 유효 하다. 단, 이런 방식을 취하면 목표를 공유하는 사업이 다수 존재할 수 있어서 개별 정책의 성과가 과소평가될 우려가 있다. 이러한 우려를 배제하기 위해서는 통상적으로 사용되는 성과지표를 먼저 선정하고, 그 지표와 연계되는 재정지출을 통합하는 방향으로 재정지출을 재분류하는 방식을 고려할 수 있다. 본 연구에서는 복지부문의 예를 이용하여 성과지표를
기준으로 지방자치단체 재정을 재분류하는 방식의 사례를 소개한다. 이 방식에 관한 연구는 한국보건사회연구원에서 수행하였다.
또한 본 연구는 환경부문 국고보조사업을 다룬다. 그런데 환경부문 국고보조사업에 대해 서 종합적으로 이해하기 위해서는 전체 지방재정의 특징과 지방재정에서 국고보조사업이 차지하는 위치에 대한 개괄적인 이해가 필요하다. 이를 위해서 본 연구에서는 지방재정 일 반 및 국고보조사업 일반에 대한 현황을 소개한다. 현황에 대한 정리는 경기대학교 구균철 교수가 수행하였다.
4. 본문의 구성
이하 보고서의 구성은 다음과 같다. 2장에서는 환경지방재정 현황을 파악하고, 국고보조 사업의 효율성 제고가 필요함을 주장한다. 3장에서는 환경부문 국고보조사업 DB를 구축한 다. 4장에서는 국고보조사업 재정지출 DB와 연계하는 환경지표 DB를 구축하고, 국고보조 사업 DB와 환경지표 DB를 연계하여 재정지출과 환경지표 간의 상관관계를 점검한다. 5장 은 본문의 결과를 요약하고 시사점을 도출한다. 부록 Ⅰ에서는 한국보건사회연구원에서 수 행한 지방자치단체 복지재정 재분류의 결과를 수록하였고, 부록 Ⅱ에서는 지방재정 및 국고 보조사업 전반의 현황을 소개하였다.
제2장
환경 국고보조사업 효율성 제고의 필요성
2장에서는 중장기적 재원 부족 문제에 대처하기 위해서 환경부문 재정운용 역시 효율성 제고가 필요하고, 이를 위해서는 국고보조사업의 효율성 제고가 필요함을 도출한다. 환경부 문 재정지출은 규모가 작고 환경개선특별회계의 수입을 재원으로 사용할 수 있다. 따라서 규모의 증대에 따른 재원 확보 부담은 여타 재정지출 부문보다 적다고 할 수 있다. 그러나 환경개선특별회계의 일반회계 의존이 심화되고 있어서 중장기적으로는 고령화 및 저성장에 따른 일반재원 축소의 문제에서 벗어날 수 없다. 이를 타개하기 위해서는 불필요한 재정지 출의 축소와 재정운용의 효율성 개선이 필요하다. 환경재정은 중앙정부의 지방자치단체 지 원 비중이 높고, 지방자치단체 지원방식이 국고보조사업을 통해 이루어진다는 특징이 있다.
따라서 환경부문 재정운용의 효율성 제고를 위해서는 환경지방재정 운용의 효율성 제고가 필요하고, 특히 환경부문 국고보조사업의 효율적 운용이 필요하다. 그러나 국고보조사업은 공통재원문제를 억제하기 위해서 사전적인 규제에 의존하고 있고, 사후적인 평가와 환류를 활용한 통제는 취약하여 재정운용의 비효율성을 초래하고 있다. 이러한 약점을 극복하기 위해서는 사후적인 평가와 환류를 사용한 통제는 강화하고, 그에 비례하여 사전적인 규제는 완화하는 접근이 필요하다.
2장의 구성은 다음과 같다. 1절에서는 환경부문 재정운용 현황을 정리하고, 중장기적인 재원 부족에 대응하기 위해서 환경부문 재정운용의 효율성 제고가 필요하며, 특히 국고보조 사업의 효율성 제고가 필요함을 도출한다. 2절에서는 현재 환경부문 국고보조사업 운용 방식에 내재한 비효율성과 개선을 위해 필요한 조치를 파악한다.
1. 환경부문 재정의 특성
환경부문 재정지출은 규모가 작고 경직성 지출의 비중이 작아서 규모의 증대에 따른 재원 확보 부담은 상대적으로 적다. 그러나 환경개선특별회계의 일반회계 의존이 심화되고 있어 서 중장기적으로는 고령화 및 저성장 기조에 따른 재원 축소 문제에 노출되어 있다. 이 문제 에 대응하기 위해서는 재정운용의 효율성 제고가 필요하다. 그런데 환경부문 재정지출은 국고보조사업을 통해서 지방자치단체에 지급되고 있으므로, 환경부문 재정지출의 효율성 제고를 위해서는 국고보조사업의 효율적 운용이 필요하다.
2015~2022년 환경부문 재정지출이 총지출에서 차지하는 비중은 1.6~2.0% 수준으로 유지되었다.5) 이는 2018년 현재 OECD 회원국 평균인 1.64%, OECD 유럽 회원국 평균인 1.65%에 비해서 높은 수준이다.6) 그리고 2018년 한국의 환경부문 재정지출은 GDP 대비 0.8%에 달하는데, 이 역시 동일 시점 OECD 회원국 평균인 0.7%, OECD 유럽 회원국 평균인 0.77%와 유사한 수준이다.7) 따라서 한국이 향후 OECD 국가 평균 수준으로 환경재 정 규모가 유지된다고 가정하면, 현재 수준보다 환경재정 규모가 급격하게 증가할 가능성은 희박하다. 따라서 환경부문 재정지출은 중장기적으로도 규모가 급증하여 재원 조달에 부담 이 증가할 가능성은 약하다.
그러나 한국의 재정지출 전 부문은 고령화 및 저성장 기조의 정착에 따라 일반재정 수입 의 증가가 둔화되는 문제에 노출되어 있고, 환경부문도 예외는 아니다. 환경부문은 2022년 예산기준으로 재정지출의 83.8%가 특별회계를 통해 이루어지고, 64.2%는 환경개선특별회 계를 통해 집행되는 독특한 구조이다.8) 환경부문 재정지출은 환경개선특별회계의 수입9)을 재원으로 활용할 수 있어서 중장기적 일반재원 수입 증가 둔화로 인한 재원 확보 부담이
5) 한국재정정보원(2022a), p.26.
6) OECD.stat, “General government expenditures by function, Environment protection, percentage of GDP”, 검색일: 2022.4.12.
7) OECD.stat, “Structure of general government expenditures by function, Environment protection, percentage of total”, 검색일: 2022.4.12.
8) 한국재정정보원(2022a), p.174.
9) 각종 환경부담금, 환경규제 관련 보증금, 사전적립금, 부과금, 가산금, 과징금, 수수료 수입과 여타 회계 및 기금으로부터의 전입금 등으로 구성된다(국가법령정보센터, “환경개선특별회계법”).
상대적으로 적었다. 그러나 최근 환경의 역할이 강조되면서 환경부문 재정지출의 규모는 꾸준히 증가하는 데 비해 환경개선특별회계 수입은 정체되고 있어서 일반회계 의존도가 높아지고 있다. 2018년 환경개선특별회계 지출 중 타 회계 전입금으로 충당하는 지출의 비중은 67.5%였는데, 2022년에는 이 비중이 82.1%에 달해서 실질적으로는 타 회계 전입 금에 전적으로 의존하고 있다.10) 따라서 환경부문도 여타 재정지출 부문과 같이 중장기적인 일반재원 수입 증가 둔화에 따른 재원 부족 문제에 노출되어 있다.
중장기적 재원 부족 문제에 대응하기 위해서는 불필요한 재정사업은 축소하고 재정운용 은 효율화하는 조치가 필요하다. 그런데 한국의 GDP 대비 환경부문 재정지출은 2018년 현재 OECD 유럽 회원국 평균을 유지하고 있어서 지출 규모를 크게 축소할 여지는 존재하 지 않는다. 따라서 환경부문에서는 재정지출의 효율성 제고가 우선적인 과제이다. 환경부문 은 지방자치단체 재정지출의 규모가 크고, 중앙정부 재정지출 중 지방자치단체 지원의 비중 이 높다는 특징이 있다. 따라서 환경부문 재정운용의 효율성 제고에 있어서 중앙정부의 지 방자치단체 재정지원 방식의 효율성 제고는 핵심적인 과제이다.
<그림 2-1>은 환경부문 재정지출은 지방자치단체가 주도하고 있고 중앙정부가 그 재원 을 국고보조사업을 통해서 지원하고 있음을 보여준다. <그림 2-1>의 왼쪽 그림은 2022년 예산을 기준으로 재정지출 부문별로 중앙재정에서 차지하는 비중과 지방자치단체 재정에서 차지하는 비중을 비교한 그림이다. 그림에서 확인할 수 있듯이 환경부문은 지방 재정에서 차지하는 비중이 중앙정부 재정에서 차지하는 비중보다 높은 5개 부문 중 하나에 속한다.
따라서 환경부문 재정지출은 지방자치단체 재정지출이 주도한다고 할 수 있다. <그림 2-1>
의 오른쪽 그림은 2022년 예산을 기준으로 중앙정부 재정지출 중 지방자치단체 지원이 차지하는 비중을 보여준다. 환경부문은 중앙정부 재정지출의 62.5%가 지방자치단체에 대 한 이전지출로 사용되고 있는데, 이는 교육(83.6%) 및 일반·지방행정(67.8%)에 이어 세 번째로 높은 비중이다. 교육은 교육교부금, 일반·지방행정은 보통교부세를 배분하는 기능을 수행하고 있으므로 지방자치단체 지원의 비중이 구조적으로 높을 수밖에 없다. 반면 환경부 문은 중앙정부 재정지출 중 지방자치단체 이전지출 전액이 국고보조금으로 지출되고 있 다.11) 따라서 국고보조사업만으로 중앙정부의 지방자치단체 지원 비중이 50%를 상회하는
10) 한국재정정보원(2022b), p.30의 자료를 활용하여 저자가 재계산.
재정지출 부문은 환경부문이 유일하다. 이러한 상황에서는 환경부문 국고보조사업의 효율 성 개선은 환경부문 재정운용 효율성 개선을 위한 가장 시급한 과제라고 할 수 있다.
자료: 1) 좌: 중앙정부 - 한국재정정보원(2022a), p.26; 지방정부 – 지방재정365, “분야별 세출현황 - 예산현액”, 검색일: 2022.4.20을 활용하여 저자 재구성.
2) 우: 한국재정정보원(2022a), p.116, p.127, p.137, 146, p.155, p.165, p.176, p.188, p.201, p.212, p.223, p.234, p.245, p.255, p.265를 활용하여 저자 재구성.
<그림 2-1> 부문별 재정지출 비중(중앙, 지방재정) 및 부문별 중앙정부 지방자치단체 지원 재정 비중(2022년)
2. 환경부문 국고보조사업의 문제점
국고보조사업은 중앙정부의 지방자치단체 재정지원이 공통으로 직면하는 공통재원문제 (common pool problem) 때문에 재정이 비효율적으로 팽창될 위험을 안고 있다.12) 국고 보조사업은 이 문제를 억제하기 위해서 예산 편성을 중앙정부가 주도하는 사전적인 통제를
11) 환경부문 성질별 재정지출 중 지방자치단체 이전지출은 환경부문 국고보조금 지출 중 자치단체보조금 지출과 일치한다(성질별 재정지출 자료는 한국재정정보원, 2022a, p.176; 환경부문 국고보조금 지출 자료는 한국재 정정보원, 2022a, p.177).
12) 이러한 위험을 강조하는 견해를 Second generation of fiscal federalism이라고 한다(Oates, 2008, p.319).
택하고 있는데, 이는 지방자치단체의 자율성을 억제하는 부작용을 낳고 있다. 반면 재정사 업의 성과평가 및 환류를 통한 사후적인 통제는 상대적으로 취약하다. 이는 국고보조사업이 다양한 사업으로 구성되어 있어서, 개별 사례에서의 성과에 집중하는 기존의 평가 방식으로 는 지원 대상인 지방자치단체별로 성과를 평가하기에는 평가 부담이 크기 때문이다. 따라서 환류를 통해서 지방자치단체가 재정사업의 성과를 제고하는 유인을 부여하는 방식의 유인 기반 통제는 수행하지 못하고 있다. 지방자치단체의 자율성 억제와 성과 제고 유인 부재는 국고보조사업의 효율적 운용을 구조적으로 제약하고 있다. 이를 해소하기 위해서는 사후적 인 성과평가를 기준으로 보상을 마련하여 지방자치단체가 재정사업의 효과를 제고하려는 유인은 강화하고, 사전적인 규제는 완화하여 지방지차단체의 자율성을 강화하여야 한다.
환경과 같이 편익이 지역적으로 발현되는 정책과 관련하여 지방자치단체는 정책의 실험 실(laboratory) 역할을 수행하여 정책의 효율성을 제고할 수 있다. 지방자치단체는 중앙정 부에 비해서 지역의 정보 파악에 유리하기 때문에 지역의 수요에 적합한 정책을 설계하는 데 유리하다. 또한 지방자치단체는 중앙정부에 비해 동질적인 이해관계자를 상대하기 때문 에, 더 적은 조정비용으로 정책을 시행할 수 있다는 이점이 있다. 따라서 지방자치단체는 지역의 이해에 기반을 둔 다양한 정책을 소규모로 실행하는 정책의 실험실 역할을 할 수 있고, 중앙정부는 지방자치단체의 실험을 거쳐 성과가 증명된 정책을 전국적으로 확산하는 방식으로 정책 시행의 비용을 절감할 수 있다.13)
그런데, 지방자치단체의 정책 실험이 효율적인 수준에서 시행되기 위해서는 지방자치단 체가 비용을 스스로 지불하는 재정자립이 전제되어야 한다. 중앙정부의 재원으로 지방자치 단체가 재정사업을 수행할 경우, 실험의 편익은 지방자치단체가 전유하지만 실험의 비용은 중앙정부가 부담하게 된다. 이러한 상황에서 지방자치단체는 재정사업의 규모를 극대화할 유인이 발생한다.14) 모든 지방자치단체에 유사한 조건으로 중앙정부의 지원이 제공될 경우 에는 전국적인 규모에서 지방자치단체 재정지출이 비효율적으로 팽창하게 된다. 이는 공통
13) 이러한 지방자치단체의 우월함을 강조하는 견해는 The Decentralization Theory(분권화 이론)이라고 한다. 그리고 분권화 이론 중에서도 지방자치단체의 정책 실험실 역할을 강조하는 견해를 laboratory federalism이라고 한다(Oates, 2008, pp.326-329).
14) 오영균(2017)은 지역민의 공공서비스에 대한 만족도는 지방재정의 규모가 증가하면 상승하지만, 재정자립도 가 강화되어도 상승하지 않음을 발견하였다. 이 결과는 지방자치단체가 주민의 지지를 얻기 위해서 재정자립 도를 강화하기보다는 재정사업의 규모를 확대할 유인이 있음을 시사한다.
