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세계 에너지시장 여건 변화에 따른 에너지 안보 리스크 평가와 대책
KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE www.keei.re.kr
도 현 재
세계 에너지시장 여건 변화에 따른 에너지 안보 리스크 평가와 대책
기본 연구 보고서
14-19
세계 에너지시장 여건 변화에 따른 에너지 안보 리스크 평가와 대책
www.keei.re.kr
도 현 재
기본 연구 보고서
14-19
KOREA ENERGY ECONOMICS INSTITUTE
참여연구진
연구책임자 : 선임연구위원 도현재
연구참여자 : 선임연구위원 박광수
연 구 위 원 소진영
부 연 구 위 원 유학식
위 촉 연 구 원 구재희
가천대학교 에너지IT학과 교수 김진호
<요 약>
1. 연구 필요성 및 목적
최근 세계 에너지시장은 북미 셰일혁명과 후쿠시마 원전사고 등 굵 직한 사건, 사고의 영향으로 수년 전과는 크게 달라진 모습을 보이고 있다. 2000년대 후반까지만 해도 세계 에너지시장에서는 지속적인 수 요 증가와 한정된 자원이라는 인식을 바탕으로 에너지가격이 끝없이 치솟고, 주요 소비국들의 에너지자원 확보 경쟁이 치열하게 전개되었 다. 그러나 최근에는 세계 석유·가스의 수급 압박에 대한 전망과 우려 가 완화되고, 이라크의 IS 반군과의 내전이나 이란산 석유 금수조치 등 과거에는 에너지가격의 폭등을 야기할 만한 심각한 수급불안 요인 에도 국제 에너지가격이 크게 요동치지 않을 정도로 세계 에너지시장 여건에 큰 변화가 나타나고 있다.
이러한 변화의 주요 배경요인인 북미의 비전통 자원 개발 확대는 이전까지 우리가 알고 있던 가용 에너지자원의 상황과 에너지교역 구 도에 대한 인식을 뒤바꾸고 있으며, 무엇보다도 천연가스와 석유류 공 급을 급격히 확대하여 중장기적인 수급 압박을 완화해주는 청신호가 되고 있다. 한편, 2011년 발생한 후쿠시마 원전사고는 세계 각국의 주 요 에너지정책 방향을 크게 뒤흔들어 놓았다. 고유가 시대와 기후변화 대응의 주요 대안으로 활발히 추진되던 원자력발전 확대의 세계적 흐 름에 급제동이 걸리고, 원전 안전성에 대한 우려가 부각되면서 현재 많은 나라에서 원자력의 미래가 불투명한 갈림길에 서 있는 상황이다.
이와 더불어, 기후변화 진전에 따른 극한 기후의 영향은 과거 인식하
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지 못했던 유형의 공급 차질의 가능성을 증대시키고, 대내적으로는 에 너지시설에 대한 사회적 수용성이 악화되어 필요한 투자가 적시에 이 루어지지 못하면서 중장기적인 에너지 수급의 안정성을 위협하는 새 로운 요인이 되고 있다.
에너지부문의 이러한 최근 변화는 이제까지 우리가 알고 있던 에너 지 안보의 리스크 양상과 그 상대적 심각도를 크게 변화시킨다. 지금 까지 에너지 안보에 대한 논의는 주로 중동, 남미 등 주요 에너지 공 급지역의 지정학적 불안과 이에 따른 공급 차질 대비에 초점이 맞춰 져 있었지만, 최근 나타나고 있는 변화는 에너지 안보의 리스크에 대 한 새로운 평가와 더불어, 이전과는 다른 각도에서 에너지 안보상황을 점검할 필요성을 제기한다. 이에 본 연구는 국내외 에너지부문 여건 변화에 따른 에너지 안보의 리스크 변화 양상을 분석하고, 이러한 변 화에 대한 우리의 대응 상황 평가와 정책방안의 도출을 목적으로 한다.
2. 주요 내용
2000년대 이후 세계는 캘리포니아 및 유럽의 정전사태, 9.11 테러 사건, 이라크전쟁, 허리케인 카트리나, 아랍의 봄, 후쿠시마 원전사고 등 에너지 및 지정학적 정세와 관련된 여러 사건, 사고를 겪으면서, 에너지 안보의 개념이 좀 더 포괄적으로 변화한다. 에너지 안보에 대 한 논의는 당시의 상황을 반영하여 시기별로 다소 차이를 보이긴 하 지만, 1980년대 중반 이후 최근까지 제시된 에너지 안보의 개념을 살 펴보면, 공급량의 “적정성(adequacy)”과 “안정성/신뢰성(reliability)”, 그리고 가격의 “합리성(reasonableness)”이 공통된 요소로 포함된다.
즉, 에너지 안보의 3대 기본요소인 ‘공급량의 적정성과 안정성 및 가
격의 합리성’이 심각히 저해 받는 상황이 발생하지 않도록 대비하거나, 발생할 가능성을 낮추고, 또 위기 상황이 발생했을 때 큰 경제적 손실 이 없이 사태를 해결할 수 있도록 하는 대응능력의 제고를 의미한다.
에너지 안보의 리스크를 고려할 때, 위기의 배경요소(background elements)와 유발사건(트리거이벤트, triggering events)을 구분하는 것 이 에너지 위기 상황과 발생 가능성의 평가에 유용하다. 배경요소와 유발사건 모두 에너지 안보의 리스크를 형성하지만, 둘 사이에는 중요 한 차이가 존재하는데, 유발사건은 석유, 가스 금수조치나 전쟁, 극한 기후, 사보타주 등 즉각적인 수급차질을 야기하는 사건을 일컫는다.
반면에 배경요소는 자원분포의 집중도 및 공급자의 시장지배력, 투자 부족, 해상수송로의 병목현상 등 상황이나 상태(state)를 가리키며, 그 자체로 수급차질을 발생시키지는 않지만 수급차질이 발생했을 때 상 황을 악화시키는 요인으로 작용한다.
장기적인 수급 불균형 가능성을 가늠할 수 있게 하는 자원공급 잠 재력과 수요증가 전망, 수송로 집중도 변화, 자원부국의 정치적 안정 도 등 이제까지 에너지 안보 논의에서 주로 검토되는 에너지 위기의 배경요소들을 살펴보면, 비전통 자원량의 확대로 지정학적으로 불안 정한 중동지역에 대한 자원 의존도가 낮아지고, 자원고갈로 인한 중장 기적인 에너지 수급위기를 맞을 가능성이 과거보다 낮아졌다는 것이 가장 큰 변화요인으로 나타난다. 한편 아시아 지역의 수요 급증으로 지역 간 수급 불균형 가능성은 높아지고, 아시아로 향하는 주요 수송 요충지의 물동량 증가가 예상되어, 단기적인 사고, 사건 등에 의한 공 급위기 발생 가능성은 증가하고 있다고 평가된다. 또한, 세계 10대 석 유수출국의 정국 상황은 여전히 불안한 상황이며, ‘아랍의 봄’ 이후
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사회경제적 문제를 무마하고자 확대한 사회적 지출은 산유국들의 재 정균형 유가(fiscal break-even oil price)를 높인 까닭에, 향후 국제 유 가 하락 시 고비용 산유국의 재정적자 확대 및 정정불안 상황이 악화 되는 악순환으로 이어져 일정 수준의 수급차질 규모가 지속될 가능성 이 존재한다.
이제까지 발생한 주요 석유위기 사례를 유발요인에 따라 크게 몇 가지 유형으로 분류할 수 있는데, 이 가운데 발생 회수가 가장 많았던 유형은 군사적 분쟁으로 주로 중동지역에서 발생한 전쟁이나 내전, 분 규 등이 이에 속한다. 다음으로 사고 및 자연재해에 의한 설비가동 중 단이 빈번히 발생하였는데, 석유생산 설비의 폭발이나 북미의 허리케 인과 같은 자연재해가 주를 이룬다. 주로 해상 석유생산 설비에서 사 고가 자주 발생하였고, 최근에는 허리케인에 의한 설비 침수나 가동중 단이 많아졌다. 이는 최근 기후 영향에 의한 공급차질 가능성에 대한 대비가 필요하다는 점을 일깨워주고 있다.
천연가스부문의 공급 차질은 주로 생산국에서의 자연재해에 의한 설비 파손이나, 가스 생산기지의 화재·폭발 등의 사고, 내전 등 정정 불안 지역에서의 가스 시설 공격·점거 등으로 설비 파손 또는 가동 중 단, 러시아와 우크라이나 간의 가격 분쟁이 주를 이룬다. 살펴본 가스 위기 중 가장 발생빈도가 높은 것은 자연재해에 의한 위기인데, 자연 재해는 평균 공급차질 물량이 다른 가스위기 유형보다 훨씬 큰 것으 로 나타난다. 석탄부문의 위기 사례는 많지 않으며 위기 유형은 크게 두 가지로 분류되는데, 중국의 석탄 수출규제 정책에 의한 경우와 석 탄 생산국의 자연재해에 의한 가동중단이 이에 해당한다.
한편 최근 세계 에너지시장의 최대 변인인 (i)비전통 자원 개발의
확대, (ii)기후변화 진전의 영향 및 (iii)대내적 에너지 안보 위협요인 부각은 기존에 우리가 알고 있던 에너지 안보의 양상을 변화시키고, 과거에는 인식하지 못했던 새로운 리스크 요인에 대한 대비가 필요함 을 시사한다.
북미의 비전통 자원 개발 확대는 화석에너지 공급량과 가격뿐 아니 라 국제 에너지시장의 교역구도를 뒤바꾸고, 에너지를 둘러싼 지정학 적 역학관계에도 중대한 변화를 가져오는 게임체인저(game changer) 가 되고 있다. 셰일자원의 생산 증가는 국제 LNG 시장 및 원유시장 에서의 공급량 확대와 가격 안정화를 이룰 것으로 기대되고 있으며, 자원민족주의 성향의 자원보유국들이 에너지를 국제정치적 영향력 제 고의 수단으로 이용하는 에너지 무기화의 가능성을 낮추어 시장 안정 의 효과를 더하게 된다. 에너지시장의 측면에서 보면, 자원에 대한 접 근이 용이하고 투자 및 교역환경이 안정적이고 유연한 북미지역의 비 중 확대로 경직적인 에너지거래의 유연성을 높여 국제 에너지시장에 서 좀 더 효율적인 거래의 활성화를 기대할 수 있다. 셰일가스 혁명은 글로벌 에너지 공급구도 변화뿐 아니라, 미국의 기후변화협상 관련 전 략적 포지션의 변화도 야기하여, 2020년 이후의 신 기후체제에 대한 논의가 새로운 국면으로 전환될 가능성도 내포한다.
기후변화와 관련하여 과거와 달라진 에너지 안보 리스크 요인 중 또 다른 한 가지는 물리적 측면의 영향이다. 기후변화의 진전은 에너 지자원의 상대적 경제성을 변화시킬 뿐만 아니라, 에너지시스템 또는 프로젝트에서 기존에는 인식되지 못하거나 미미한 수준이던 리스크의 유형과 심각도를 악화시킨다. 기온 상승, 강수량 변화, 해수면 상승, 기 상패턴 변화, 가뭄, 홍수, 폭풍의 빈도와 강도 증가, 혹한 및 혹서 등
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의 기상이변은 과거 안정적 기후조건을 기준으로 설계된 기존 설비 및 에너지시스템의 작동 중단 등 에너지 공급체계를 위협할 수 있다.
수요측면에서는 에너지 피크소비의 규모와 지속기간을 확대하게 된 다. 이는 피크시 수급균형을 위한 필요 공급설비 규모 및 지속기간을 확대하여 공급설비 확충의 필요성을 더욱 증대시킨다.
이러한 요인들 이외에 우리의 에너지 안보에서 크게 달라진 점은 대내적 에너지 안보 위협요인이 크게 부각되었다는 것이다. 과거 에너 지 안보의 주된 관심은 해외로부터의 에너지 수입량과 가격의 안정성 에 집중되었다. 외국으로부터의 수입물량을 충분히 확보한 후, 일단 에너지자원이 국내로 수입된 이후의 공급단계에서는 정부와 공급기업 등 공급을 책임지는 주체들이 통제와 필요한 조치를 통해 수급 균형 을 이룰 수 있는 영역으로 평가되었기 때문이다. 그러나 최근에는 대 외적인 요인보다는 대내적인 에너지 안보 리스크요인이 더욱 심각하 게 인식되는 상황으로 바뀌었다. 에너지 공급시설 건설에 대한 사회적 갈등이 고조되면서, 발전소 건설, 송전망 확충, LNG 인수기지 건설 등 다양한 에너지 공급시스템에 대한 투자가 계획대로 적기에 이루어 지지 못하고 지연되면서, 수급 차질의 우려가 커지고 있는 것이다.
3. 연구결과 및 정책제언
북미의 비전통 자원 개발 확대는 과거 우리가 알고 있던 에너지 안 보와 관련한 리스크 양상을 근본적으로 변화시키고 있다. 무엇보다도 세계의 가용 에너지자원 규모를 확대하여 자원 부족의 위험을 크게 낮추고 있다. 그러나 세계 에너지시장의 중장기적 에너지 수급위기 가 능성이 과거보다 축소되었음에도, 중동지역 등 자원부국의 정정불안
지속으로 야기될 수 있는 공급 차질의 위험은 상존한다. 이 때문에 우 리나라와 같은 에너지자원 빈국에는 화석연료 시장의 불안정성을 보 완하고 기후변화에 대응하는 탄소배출 감축 측면에서 원자력과 신재 생에너지는 단순한 경제적 기준만으로는 충분히 반영되지 못하는 에 너지 안보적 가치가 있음을 인식할 필요가 있다.
또한, 중장기적인 공급 중단의 위험은 낮아졌지만, 단기적 가격 급 등락의 위험은 상승할 것으로 전망된다. 사고, 군사적 충돌 등에 의한 단기적 시장충격의 가능성은 지속되며 오히려 상승하고 있기 때문에, 단기적인 수급 불균형과 이에 따른 가격 급등락에 대한 효율적인 내 성을 키우는 것이 요구된다. 즉, 단기적인 공급 차질의 충격에 대한 공급 측면의 완충 대책과 함께, 시장에서 스스로 신축적이고 효과적으 로 대응할 수 있도록 시장중심의 탄력적 수요반응을 유도해야 한다.
한편, 기후변화 진전의 물리적 영향으로 혹한, 혹서 등 잦은 기상이 변은 안정적 기후조건을 기준으로 설계된 에너지설비와 공급시스템의 실패 가능성 높이며, 피크수요의 규모와 기간을 확대하여 공급설비의 확충 필요성을 높여준다. 그러나 국내에서 공급설비의 확충은 예전과 달리 이해집단 간의 첨예한 대립으로 사회적 수용성이 악화되면서, 중 장기적인 국내의 에너지 안보 위협요인이 더욱 심각하게 부각되는 상 황이다.
따라서 대외적인 위협요인보다 대내적인 위협요인에 대한 적극적인 대비가 무엇보다도 필요하다. 특히, 에너지 기반시설 건설과 관련된 갈등 해소의 근본적인 처방이 없이는 우리의 에너지 안보가 지속해서 위협을 받을 것이다. 이러한 점에서 에너지 기반시설 건설의 갈등요인 을 해소할 수 있는 새로운 접근법을 제시한다.
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<갈등요인의 분석>
최근 송전망 확충 또는 원자력발전소와 같은 전력공급시설 건설과 관련된 문제를 고려하며, 서술의 편의를 위해 이 시설의 건설로 편익 을 누리게 되는 주체를 전력기업으로, 피해부담 주체를 지역주민으로 가정한다. 전력기업 F(firm)는 지역주민 L(local)에게 에너지 공급시설 건설에 따른 피해를 보상하게 된다. 흔히, 토지가격 하락의 보상 등의 직접적인 피해에 대한 보상(DD: direct damage)과 (ii) 유해환경 조성 또는 환경오염 등에 따라 우려되는 건강상 위협 또는 정신적 피해 보 상 등의 간접적 또는 불확실한 피해에 대한 보상(UD: uncertain damage)을 협의하게 된다. DD는 객관적 기준에 의해 규모가 어느 정 도인지 파악될 수 있는 확실한 피해들의 합으로 규정하고, UD는 프로 젝트 추진으로 야기될 수 있는 우려가 있으나, 그 발생 가능성이 불확 실하고 정확한 규모의 알려지지 않은 피해의 합으로 규정한다. 즉, DD는 관측 가능한 피해, UD는 관측이 안 되는 불확실한 피해이다.
각 지역주민 의 총 피해는 로 표현할 수 있는데, 여 기에서 는 토지가격 하락과 같이 쌍방이 피해에 대해 객관적 기 준에 의해 합의가 이루어질 수 있는 항목으로 논란이 적지만, 는 불확실한 확률 및 위험에 대한 개인별 성향의 차이 등에 따라 서로의 기대치를 알 수 없으므로 합의하기가 매우 어려운 항목이다. 갈등의 소지는 에 대한 전력회사(F)와 지역주민(L) 간의 평가 차이 및 자 신이 평가한 적정 수치에서 서로 다른 방향으로 발산(diverge)하려는 유인에 있다. 즉, 양측이 서로 피해를 축소(F의 경우)하고 과장(L의 경우)할 유인은 분명하여 어떠한 합의점을 찾기란 매우 어려운 일이 며, 양측 모두 상대방이 피해를 왜곡해서 주장할 유인이 있다는 점을
서로 잘 알고 있기 때문에 생기는 불신은 합의를 더욱 어렵게 만든다.
또한, 이 같은 방식의 협상하에서는 설령 전력회사 F가 상대적으로 우월한 정보에 대한 접근력으로 피해에 대한 진정한 비용 및 확률 P r (true damage and probability)를 알고 있더라도, 이를 과소평 가할 유인이 존재한다. 문제는 이런 구조에서 과소평가된 비용 평가치 를 기준으로 프로젝트가 추진되면, 프로젝트 건설의 직접비용 이외에, 입지 지역주민의 사회적 비용이 충분히 반영되지 않아 사전적인 프로 젝트의 경제성이 과대평가된다는 점이다. 시일이 경과함에 따라 피해 가 실현되는 지역주민이 피해를 고스란히 감수하게 되며, 이러한 점을 우려하여 합의를 꺼리게 되는 것이다.
<보상체계의 이원화(Contingent 피해보상 방식) 접근법>
합의를 어렵게 만드는 문제의 핵심은 협상 양측이 서로 피해( 및 P r ) 평가에 대해 진실을 얘기할(truth telling) 유인이 없는 구조하 에서, 불확실한 피해에 대해 사전에 일시적 비용보상을 통해 타결하려 는 접근법에 있다. 이 때문에, 확실한 피해()와 불확실한 피해 ()를 분리하여 별도의 방식으로 보상을 추진하는 이원화된 접근법 이 합의 타결의 가능성을 높일 수 있다. 먼저 확실한 비용에 대해 프 로젝트 합의단계에서 선보상하고, 불확실한 피해에 대해서는 피해가 발생하게 되면 보상을 하도록 사전에 합의하는 contingent 방식의 보 상을 접근법이 바람직하다. 즉, 협상타결이 어려운 불확실성()을 현재의 확실한 기대치( )로 환산하여 정산하려는 시도에서 탈 피하여, 불확실성이 확실한 미래의 가치()로 전환되는 시점에 보상 하는 방식을 취하는 것이다. 이로써 필요한 것은 사전에 어떠한 유형
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의 피해에 대해 어떤 수준의 보상을 할 것인지에 대해 협상하는 것이 다. 이는 전자보다 타결이 훨씬 용이한데, 그 이유는 양측의 유인이 서로 발산하는 괴리를 보이지 않는다는 데에 있다. 즉, 불확실한 피해 의 일시적 보상하에서는 양측이 거짓 평가를 주장할 유인이 있지만, 후자에서는 그러한 유인이 존재하지 않기 때문이다.
이원화된 contingent 방식은 협상 타결의 가능성을 높일 뿐 아니라, 프로젝트 추진을 검토할 때 보다 사회적 비용을 충분히 반영하는 추 가적인 이점도 있다. 아래 그림은 앞서 논의한 두 가지 접근법하에서 F의 프로젝트 추진비용을 보여준다. 굵은 실선 아래의 영역이 첫 번째 기존방식(불확실한 피해에 대한 일시적 사전 보상)하에서 예상되는 비 용을 나타낸다. 이 방식하에서는 프로젝트 추진 초기에 건설비용 및 보상비용을 한꺼번에 지출하게 되며, 일단 건설된 이후에는 지역주민 에게 나타나는 피해 규모와 관계없이 낮은 수준의 운영비만 지출하게 된다. 일반적으로 에너지 인프라 건설프로젝트의 비용지출 스케줄은 이러한 모습을 띠며, 전력기업이나 정부는 프로젝트의 편익 대비 비용 (A)를 비교하여 경제성을 평가한다.
비용
시간 일시적 비용보상방식하에서의
프로젝트 비용(A)
이원화된 Contingent 피해보상 방식하에서의 프로젝트 비용(B) [각 접근법 하에서의 프로젝트 비용 비교]
그림에서 빗금친 면적은 이원화된 피해보상 방식하에서의 프로젝트 비용 지출 스케줄을 보여준다. 여기에서는 불확실한 비용을 초기단계 에서 지출할 필요가 없어 상대적으로 낮은 비용이 지출되고, 이후에는 프로젝트 운영기간 동안 실현되는 지역주민들의 피해를 보상함에 따 라 상대적으로 높은 비용을 지출하는 스케줄을 보인다. 한편, 미래의 피해 보상을 위해 F가 적정한 보상보험에 가입하는 경우, 제3자가 피 해규모와 가능성을 평가하기 때문에 피해 비용을 보다 정확하게 산정 하는 측면이 있다. 이러한 경제성 평가 단계를 거치기 때문에 이원화 된 Contingent 비용보상 방식이 (i)협상 타결 가능성, (ii)정확한 피해 비용 보상, (iii)객관적인 경제성 분석 측면에서 장점이 있다고 평가할 수 있다.
ABSTRACT
1. Background and Research Objective
The environment of the global energy market has significantly changed, compared with a few years back, in the wake of major events and accidents such as the shale revolution in North America and the Fukushima nuclear meltdown. Until the late 2000s, global energy prices kept rising under the perception that energy demand would continue to increase while supply would be limited. Major energy-consuming countries were engaged in stiff competition to secure energy resources. More recently, however, the global energy market has shown significant changes. Concerns about global oil and gas supply shortage are eased and global energy prices stay low despite serious factors which would otherwise have caused energy price hikes in the past, such as military confrontation with IS rebels in Iraq and export ban on Iranian crude oil.
The major driver behind these changes is the expansion of unconventional resources development in North America. Indeed, it is changing the perception of the availability of energy resources and trade patterns. Most of all, it is expected to fast increase the supply of natural gas and oil, thus helping to ease supply shortage in the mid-to-long term. Meanwhile, the Fukushima nuclear meltdown of 2011 had significant impact on the energy policies of countries
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around the world. It put a brake on the expansion of nuclear power generation which was touted as an alternative source of energy supply to cope with rising oil prices and climate change. In many countries, the future of nuclear power became uncertain due to safety concerns. In addition, extreme weathers caused by climate change increase the possibility of new types of supply disruption. Public aversion to having energy facilities in their neighborhood delays much needed investments in energy facilities, which emerges as a new threat to energy supply in the mid-to-long term.
Changing environment in the energy sector, as such, has considerable impact on the profile of energy security risks and their relative severity. Thus far, discussions on energy security have focused on geopolitical instability in major energy producing regions such as the Middle East and Latin America, and the possibility of consequent supply disruption. The changes seen in the energy sector more recently necessitate new assessment of energy security risks and the situation of energy security from a different angle. The purpose of this research is to analyze how changes in the domestic and overseas energy sectors affect the profile of energy security risks, and draw policy suggestions.
2. Summary
Since the 2000s, the concept of energy security has evolved into a broader concept in the wake of accidents and events related to energy and geopolitics such as blackouts in California and Europe, 9.11 terrorist attack, Iraqi war, Hurricane Katrina, Arab Spring and Fukushima nuclear meltdown. If we look at the discussions on energy security, three elements were consistently mentioned in the concept of energy security between the mid 1980s to date: adequacy of supply, reliability, and reasonableness of price. In other words, energy security means efforts to prevent serious deterioration of these three basic elements, reduce the possibility of their deterioration, and/or address energy supply disruptions without big economic losses.
When it comes to the assessment of energy security risks, separating background elements from triggering events is a useful way to assess energy crises and their probability to occur. Both of them form energy security risks but there is one big difference.
Triggering events refer to events which cause immediate supply disruption, such as export ban on oil and gas, war, extreme weather and sabotage. Background elements refer to a situation or state such as the level of concentration in oil and gas reserves, suppliers' market dominance, lack of investments in resource development, and congestions in marine transportation routes. They do not cause supply disruption on their own but aggravate disruptive situation
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considerably when it happens.
One major change in background elements today is that the expansion of unconventional resources reduced global dependence on energy supply from the Middle East which is grappling with political instability, and concerns over the depletion of resources and supply shortage in the mid-to-long term became have eased considerably.
Meanwhile, the likelihood of supply disruption by short-term accidents and events increased, since rapid growth in Asia‘s energy demand is expected to widen demand-supply imbalance among regions and increase transportation volume heading to Asia at major logistical bottlenecks. In addition, political instability continues in top ten oil-producing countries of the world. In the wake of the ‘Arab Spring’, increased social spending to contain socio-economic issues in the oil-producing countries pushed up their fiscal break-even oil prices. When international oil prices drop, they would suffer the vicious cycle of fiscal deficit and political instability, and therefore it is still possible that supply disruption may continue to stay to a certain extent.
Historically, major oil crises can be classified into several categories based on cause. The most frequent cause was wars and domestic armed conflicts, mostly in the Middle East. The second most frequent was facilities shutdown caused by accidents and natural disasters, such as explosions of oil producing facilities and hurricanes in North America. Off-shore oil production facilities were
more prone to accidents, and recently hurricanes caused many facilities to be submerged or shut down, which calls for better readiness to cope with possible supply disruption caused by climate change.
Supply disruption of natural gas was usually caused by facilities destruction by natural disasters, explosions and fires at gas production bases, facilities damage or shutdown by attacks in areas plagued by political instability with domestic wars, and gas price dispute between Russia and Ukraine. The most frequent type of cause was natural disasters. Once hit by a natural disaster, the scale of supply disruption was much greater than that of the other causes.
Meanwhile, there were not many supply crises in the coal sector.
Recent coal supply disruptions were induced by two causes: China's coal export regulation and natural disasters in coal-producing countries.
The major drivers of change in the global energy market recently are (i) expansion of unconventional resources development, (ii) deterioration of climate change and (iii) increase of domestic energy security risk factors. The changing landscape of the energy sector caused by these drivers affects the profile of energy security risks and necessitates preparations for new types of risks.
Expansion of unconventional resources development in North America is emerging as a game changer which affects the supply volume and prices of fossil energy, the trade patterns in the global
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energy market and geopolitics surrounding energy. Increasing production of shale resources is expected to increase supply to the global LNG and crude oil markets and stabilize prices. At the same time, it is less likely that energy-producing countries use energy as political weapon to enhance their influence in international politics, thus further stabilize the global energy market. North America provides an easier access to energy resources and a stable and flexible environment for investment and trade. As such, a greater role of the region in the global energy supply is expected to infuse flexibility into the rigid energy trade and promote efficient transactions in the global marketplace. The shale gas revolution affects not only the global energy supply structure but also the US' strategic positioning in climate change negotiations. Possibly, it could induce global discussions on a new post-2020 climate system to take a turn to a new direction.
Another difference with energy security risks is physical implications of climate change. Deterioration of climate change influences relative economic viability between energy resources and aggravates the types and intensity of risks which were previously unrecognized or deemed trivial under the existing energy systems or projects. Energy supply can be threatened by abnormal weather conditions such as changes in temperature, precipitation, sea level and weather pattern, more frequent droughts, floods and storms, and extreme heat or cold waves, and they cause technical glitches and
shutdowns of existing energy facilities and systems which were designed to fit stable weather conditions of the past. On the demand side, they will increase the magnitude and duration of peak energy consumption, which necessitates the expansion of energy supply facilities in order to assure supply-demand balance at peak times.
In addition, the increase of domestic risk factors is another major change witnessed in the current risk profile of Korea's energy security. In the past, the focus of energy security was on the stable import of energy supply in terms of both import volume and price.
Recently, however, domestic factors emerged as more serious threats than external factors to energy security. Social conflicts escalated over the issue of where to construct energy supply facilities and consequently investments were delayed in the construction of such facilities as power plants, power transmission networks and LNG receiving terminals, which raises concerns about supply disruption down the road.
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3. Research Results and Policy Suggestions
Expansion of unconventional resources development in North America brought about fundamental changes to the profile of energy security risks. Most of all, it helps to increase the amount of available energy resources of the world and significantly reduce the risk of energy supply shortage. While mid-to-long term energy supply disruption is less likely, the risk of supply disruption caused by political instability still exists in energy-producing countries such as the Middle East. In that context, nuclear and renewable energy offer values, by means of energy security, beyond those measured by economic criteria especially to countries endowed with little energy resource such as Korea, in the point that they can help to supplement the instability of the fossil fuel market and reduce carbon emission in response to climate change.
In addition, the risk of short-term price fluctuation is forecast to increase while mid-to-long term supply disruption is less likely. The possibility of short-term impact on the market caused by accidents and disputes continues and rather increases. Therefore, it is necessary to cultivate efficient resistance to short-term supply-demand imbalance and consequent price volatility. In other words, there should be measures to buffer supply from short-term disruption factors, and at the same time to induce the market to cope with such factors with price-elastic demand.
Meanwhile, abnormal weathers caused by climate change raise the
possibility of failures in energy facilities and supply systems which were designed to fit under stable weather conditions, and make it more necessary to expand energy supply facilities to accommodate greater magnitude and duration of peak consumption. However, severe conflicts among different interest groups over the issue of energy facilities siting undermine the expansion of supply systems, thus aggravates risk factors to mid-to-long term energy security.
Accordingly, domestic risk factors require much more proactive preparations to cope with them than external factors these days. In particular, the absence of fundamental solutions to social conflict over the construction of energy infrastructure will place Korea's energy security under constant threats. In that sense, this research hereby suggests a new approach to addressing controversies over the construction of energy infrastructure.
<Analysis of conflicting elements>
Consider construction of an electric power supply facility such as expansion of utility transmission network or a nuclear power plant.
For the ease of exposition, the entity who benefits form the construction of the facility is assumed to be the electric utility firm(F) and the entity who bears damage from the construction is assumed to be local residents(L). In this case, F compensates L for damage caused by the construction of the energy supply facility.
Generally, the two sides negotiate compensation for damage which
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are defined in two forms: (i) direct damage(DD) such as decrease in property value, (ii) uncertain damage(UD) such as negative health and psychological impact which may be caused by hazardous environment or pollution. DD is defined as the sum of damages which can be quantitatively measured by some objective criteria. UD is the sum of damages that are uncertain, and the severity is not known. In other words, DD is tangible damage and UD is intangible damage.
The amount of damage inflicted upon each local resident () is measured as . Here, compensation for can be set based on damage measured by some objective criteria and so rather easily agreed between two sides. Yet, reaching a consensus on is very difficult because the counterpart's expectation may differ by individuals' risk aversion and uncertainty of probability. The bone of contention is that both parties, F and L, have different assessment of
and are inclined to diverge from one's estimated level of damage in favor of one's own interest. It is certain that F has an incentive to downplay damage while L wants to inflate damage, which makes it extremely difficult to reach an agreement. Moreover, knowing that one's counterpart has an incentive to cover up/inflate damage, F and L do not trust each other, and a consensus is very unlikely to be reached.
In such negotiations, the utility firm (F) has an incentive to downplay the amount of damage even if it has better access to
information, and hence better assessment of true damage and probability, and P r . This leads to another problem. If a project is designed based on an underestimated total cost which does not properly reflect social cost associated with local residents, the economic benefits of the project tends to be exaggerated. Once the compensation is settled in advance, however, local residents get to swallow any damage unaccounted for in the compensation paid at the outset of the project implementation as time goes by. That is why local residents are reluctant to come to an agreement when the magnitude and types of damage are uncertain and tend to ask for seemingly excessive compensation seen from the side of the project developer.
<Dual approach to compensation: contingent compensation>
The key reason why a consensus is hard to come by is that uncertain damage is to be compensated by one-off compensation paid up front in a situation where neither parties at the negotiation table have the incentive to tell the truth about estimated damage. If compensation is negotiated and paid separately between direct damage() and uncertain damage(), the likelihood of reaching a consensus can be enhanced. A dual contingent approach for compensation is recommendable, whereby compensation for direct damage is paid up front at the outset of a project and for uncertain damage compensation will be made when the damage is materialized.
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Basically, in this approach, compensation is to be made at a point in time when uncertain damage() turns into a certain value() in the future, rather than trying to make up for it based on some expectation of the damage( ). What is to be done for both parties is to negotiate the amount of compensation as per the types of damage in advance. This is a much easier way of forming a consensus because there is no discrepancy between the incentives of both parties under this approach. In negotiation on compensation for uncertain damage, both parties tend to insist false estimation of damage, but the contingent compensation approach, under which compensation is paid when the damage is materialized, avoids such incentives.
The dual, contingent approach raises the likelihood of agreement in negotiation and also helps to fully reflect social cost in a project’s cost-benefit estimation. The picture below shows the comparison of project costs F has to pay, between the two approaches forementioned. The area under the thick dotted line indicates project cost under the first approach (upfront compensation for both certain and uncertain damage). Here, costs for both constuction and compensation are spent at once at the outset of a project. Once, the construction is completed, only a low level of operating expense is spent, regardless of how much damage is actually inflicted on local residents later. Generally, energy infrastructure construction projects show this type of spending pattern, and utility firms and the
government assess economic feasibility of a project by comparing benefits with cost (A) of the project.
Cost
Time upfront, one-off approach (A)
dual, contingent approach (B)
[Comparison of project cost between two approaches]
In the picture, the striped area indicates the spending schedule of a project under the dual approach suggested. In this case, there is no need to spend the budget on uncertain damage upfront and hence relatively less expense is spent at the outset of a project. During the operational period of a project, compensation is made for actual damage inflicted on local residents and hence the amount of cost spending is relatively high. Moreover, if F acquires a proper indemnity insurance policy to pay compensation in the future, a third party gets to assess the scale and probability of damage, which helps to come up with more accurate cost assessment. In so doing, it can better reflect the social costs incurred by the project. As such, the
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dual contingent approach suggested here is more advantageous in terms of (i) possibility of reaching an agreement in negotiation, (ii) accurate assessment of compensation for damage, and (iii) objective analysis of project’s economic feasibility.
제목 차례
제1장 서 론 ··· 1 1. 국내외 에너지시장 여건 변화 ··· 1 2. 새로운 에너지 안보 리스크 인식의 필요성 ··· 4
제2장 에너지 안보와 위기요인 ··· 7 1. 에너지 안보의 개념과 영역 ··· 7 가. 석유공급 위기와 에너지 안보 ··· 7 나. 시기별 에너지 안보 개념의 변화 ··· 9 2. 에너지 안보의 기본요소와 위기요인 ··· 11 가. 에너지 안보의 기본요소 ··· 11 나. 에너지 위기요인에 대한 개념 정립 ··· 13
제3장 에너지 위기 가능성 – 전통적 리스크 요인 ··· 17 1. 공급 리스크 관련 배경요소 ··· 17 가. 석유･가스 매장량과 분포 변화 ··· 17 나. 비전통 자원의 개발과 자원량의 증가 ··· 21 2. 수급 균형 관련 배경요소 ··· 24 가. 아시아지역의 에너지수요 급증 ··· 24 나. 북미의 공급력 확대 ··· 26 3. 에너지 수송요충지 물동량 증대 ··· 33 4. 자원 보유국의 정정 불안 ··· 34
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제4장 에너지 위기요인의 유형 분석 ··· 37 1. 과거 석유위기의 유형 및 가격 충격 ··· 37 가. 석유위기 유발요인의 유형별 특성 ··· 37 나. 석유위기의 기간별 비교 ··· 43 2. 과거 가스위기의 유형 및 가격 충격 ··· 49 3. 과거 석탄위기의 유형 및 가격 충격 ··· 61
제5장 최근 시장여건과 에너지 안보 리스크 변화 ··· 65 1. 북미의 비전통 자원 개발의 영향 ··· 65 가. 시장 안정화 및 자원 무기화 약화 ··· 66 나. 거래 관행의 유연성 증대 ··· 71 2. 기후변화의 영향 ··· 76 가. 미･중 기후변화 대응 협력에 따른 Post-2020 변화 ··· 76 나. 에너지 인프라에 대한 기후변화의 물리적 영향 ··· 78 3. 국내 에너지 안보 위협요인의 부각 ··· 82
제6장 에너지 안보정책과 위기 대응력 평가 ··· 87 1. 주요국의 에너지 안보정책 ··· 88 가. 중국 ··· 88 나. EU ··· 95 다. 일본 ··· 101 라. 미국 ··· 104 2. 한국의 주요 에너지 안보 지표와 위기 대응력 ··· 109 가. 한국의 주요 에너지 안보 지표 ··· 109
나. 한국의 에너지 안보정책 방향 ··· 114 다. 에너지원별(부문별) 위기요인 및 대응력 평가 ··· 117
제7장 시사점 및 대책 ··· 149 1. 최근 여건 변화와 에너지 안보 측면의 시사점 ··· 149 2. 주요 대책 ··· 150 가. 에너지 기반시설 투자의 사회적 갈등에 대한 해법 모색 ··· 151 나. 원자력 ··· 160 다. 신재생에너지 ··· 163 라. 단기 수급차질에 대응한 시장기능 강화 ··· 170
참 고 문 헌 ··· 173
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표 차례
<표 3-1> 석유·가스의 기술적 가채 자원량(2012년 기준) ··· 21
<표 3-2> 세계 기술적 회수 가능 자원량(TRR) ··· 22
<표 3-3> IEA의 세계 석유수요 전망(∼2035년) ··· 26
<표 3-4> IEA의 세계 석유공급 전망(∼2035년) ··· 28
<표 3-5> 세계 지역별 천연가스 수요 전망(∼2035년) ··· 30
<표 3-6> 세계 10대 석유수출국의 정국 상황 ··· 35
<표 4-1> 주요 석유위기 유형 분류 및 가격 충격 ··· 38
<표 4-2> 석유위기 유형별 발생 건수 및 물량·가격 충격 ··· 41
<표 4-3> 주요 가스위기 유형 분류 및 가격 충격 ··· 50
<표 4-4> 가스위기 유형별 발생건수 및 물량·가격 충격 ··· 53
<표 4-5> 최근 MENA 지역 가스설비 중단 발생 건수(2011~2013) ··· 59
<표 4-6> 주요 석탄위기 유형 분류 및 가격 충격 ··· 62
<표 5-1> 에너지와 물의 상관관계 ··· 81
<표 6-1> 2015년 중국의 가스 지하저장시설 건설 목표 ··· 93
<표 6-2> EU-28의 1차에너지 수입국 비중(%) ··· 96
<표 6-3> 오바마 정부 2기 정부의 주요 에너지 정책 ··· 106
<표 6-4> 재생에너지 고용 창출 효과 ··· 108
<표 6-5> 한국의 주요 에너지 안보 지표 ··· 110
<표 6-6> 한국 에너지부문의 국제 위상 ··· 112
<표 6-7> 1차에너지 소비 비중 및 증가율 ··· 113
<표 6-8> 세계 1~10위 에너지 소비국의 화석연료 자급률(2012) ··· 114
<표 6-9> 제2차 에너지기본계획의 기본방향 ··· 115
<표 6-10> 석유비축시설 용량 및 비축량(2013, 12월 말) ··· 117
<표 6-11> LNG 도입의 기간계약 및 스팟 물량 규모 ··· 120
<표 6-12> 전력소비 증가율 추이 ··· 125
<표 6-13> 전원구성 추이 ··· 126
<표 6-14> 전력공급 예비력 추이 ··· 127
<표 6-15> 전력소비량 실적 및 전망 비교 ··· 129
<표 6-16> 최대수요 실적 및 수요관리 후 최대수요 전망 ··· 132
<표 6-17> 실적대비 최대수요 전망 차이 ··· 133
<표 6-18> 최대수요 실적 및 수요관리 전 최대수요 전망 ··· 134
<표 6-19> 전력설비용량 실적 및 계획 비교 ··· 135
<표 6-20> 전력거래 추이 ··· 137
<표 6-21> 송전망을 고려하지 않은 전원계획의 문제점 요약 ··· 141
<표 7-1> 주요 소비국의 화석연료 자급률과 원자력발전 비중 ··· 161
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그림 차례
[그림 2-1] 국제 유가 변동 추이와 주요 사건(1950~2013) ··· 10 [그림 3-1] 세계 석유 매장량 규모와 지역별 분포(%)의 변화 ··· 19 [그림 3-2] 세계 천연가스 매장량 규모와 지역별 분포(%)의 변화 20 [그림 3-3] 세계 비전통 가스자원의 분포(2012년 말 기준) ··· 22 [그림 3-4] 셰일가스 상위 10개국의 기술적 가채 자원량 ··· 23 [그림 3-5] 지역별 1차에너지 수요 및 세계 수요 증가에서의 비중 ··· 24 [그림 3-6] (10년 단위) 에너지 수요 증가분 구성 전망 ··· 25 [그림 3-7] IEA 신정책시나리오의 지역별 석유수요 증가 전망 ··· 27 [그림 3-8] IEA 신정책시나리오의 주요 지역별 천연가스 수요 ··· 31 [그림 3-9] IEA 신정책시나리오의 주요국별 연간 천연가스 생산 증가량 ··· 32 [그림 3-10] 주요 수송요충지의 석유·가스 물동량 비중 변화 전망 ··· 34 [그림 4-1] 석유위기의 유형별 충격분포 비교(1951~2013) ··· 44 [그림 4-2] 석유위기의 유형별 충격분포 비교(1988~2013) ··· 45 [그림 4-3] 석유위기의 유형별 충격분포 비교(2000~2013) ··· 46 [그림 4-4] 유가 변동 추이(1990~2014.3) ··· 48 [그림 4-5] 가스위기의 유형별 충격분포 비교(2001~2014) ··· 52 [그림 4-6] 최근 동절기 헨리허브 가격 추이(2011~2014) ··· 54 [그림 4-7] 미 동부지역 동절기(’13.말~’14.초) 가스가격 추이 ··· 55 [그림 4-8] 가스정 결빙과 허리케인에 의한 공급차질 비교 ··· 56 [그림 4-9] 후쿠시마 원전사고 전후의 천연가스 가격 추이 ··· 60 [그림 4-10] 주요 국제 석탄가격 추이 ··· 63 [그림 5-1] 미국의 원유 생산량 추이 ··· 66
[그림 5-2] 최근 세계 석유공급 차질 규모 ··· 67 [그림 5-3] 미국의 석유생산 증가와 세계 석유공급 중단 규모 ··· 68 [그림 5-4] 월평균 브렌트유 현물가격 추이(2008. 1~ 2014. 7) ··· 69 [그림 5-5] 북미에서 제안된 LNG 수출 프로젝트 ··· 73 [그림 5-6] LNG 교역의 비장기계약 거래량 및 비중 확대 추이 ···· 75 [그림 5-7] 기상이변에 의한 재해(2011) ··· 79 [그림 6-1] 중국의 1, 2단계 전략적 석유비축기지 ··· 92 [그림 6-2] EU 회원국별 천연가스 공급원 집중도(2012) ··· 98 [그림 6-3] 미국·러시아·사우디 간 석유·천연가스 생산량 비교 ···· 105 [그림 6-4] GDP와 에너지소비 증가율 추이 ··· 111 [그림 6-5] 도시가스 천연가스 수요전망 변화 추이 ··· 121 [그림 6-6] 발전용 천연가스 수요전망의 변화 추이 ··· 121 [그림 6-7] 한국가스공사의 계약 대비 spot 도입 물량 및 단가 ··· 122 [그림 6-8] 부문별 전력소비 추이 ··· 124 [그림 6-9] 부문별 전력소비 증가율 ··· 124 [그림 6-10] 전력수급기본계획 전력수요 전망 ··· 128 [그림 6-11] 전력수급계획 수립 절차 개요 ··· 138 [그림 6-12] 국내 발전단지 대규모화 현황 ··· 142 [그림 6-13] 해외 주요국 전력설비 밀도 비교 ··· 143 [그림 6-14] 국내 송전계통도 요약 ··· 144 [그림 7-1] 각 접근법하에서의 프로젝트 비용 비교 ··· 159 [그림 7-2] 화석연료 자급률-원자력 비중 상관관계(2012) ··· 162 [그림 7-3] 원전 1기(1GW) 발전에 상응하는 연료 소요 ··· 163 [그림 7-4] 연도별 기준안 대비 온실가스 배출 감축 기여도(GtCO2) ··· 164 [그림 7-5] 에너지원별 발전단가 비교($/MWh) ··· 168 [그림 7-6] 세계 태양광 모듈가격 추이(1976~2012) ··· 169
제1장 서 론
1. 국내외 에너지시장 여건 변화
2000년대 중반 이후 국제 원유가격이 배럴당 30달러 수준에서 급상 승하고 천연가스와 석탄 가격도 고공 행진을 하는 신고유가 시대의 도래는 우리 경제와 생활에서 차지하는 에너지의 중요성과 더불어 국 제 에너지가격 변동에 우리가 얼마나 취약한지를 새롭게 인식하는 계 기가 되었다. 지속적인 수요 증가로 인한 에너지 공급 부족의 심화가 예견되어 주요 소비국들의 에너지자원 확보 경쟁이 치열해지고 원유 시장에 투기자금이 유입되면서, 2008년 중반에는 국제 원유가격이 배 럴당 140달러를 돌파하여 고유가의 정점을 이뤘고, 이어 170달러까지 오를 것이란 예상도 제기되었다.1) 또한, 주로 원유가격에 연동하는 천 연가스(LNG) 도입가격도 2007년 평균 톤당 500달러 미만 수준에서 급등하여 2008년 중반에는 800달러를 웃돌았고, 석탄 공급도 주요 공 급국에서의 홍수 등 자연재해로 차질이 빚어지면서 2007년 톤당 50~60달러 수준에서 급등하여 톤당 200달러에 육박하였다.
이렇게 끝없이 상승하던 국제 에너지가격은 2008년 하반기의 세계 금융위기로 단숨에 폭락하는 유례없이 큰 단기 변동성을 보여주었고, 이후 완만한 경기 회복으로 에너지수요와 가격이 안정적으로 회복하 는 듯했지만, 북미의 셰일혁명과 2011년 3월의 후쿠시마 원전사고로 국제 에너지시장과 세계 각국의 에너지정책은 다시 한 번 요동치며
1) OPEC 의장 Chakib Khelil은 달러 약세와 지정학적 불안으로 2008년 내 국제 유가가 배럴당 170달러로 상승할 것으로 예상함. Bloomberg(2008.6.28.)
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일대 전기를 맞게 되었다. 후쿠시마 원전사고로 한때 ‘원자력 르네상 스’로 일컬어질 정도로 활발히 전개되던 세계적인 원자력발전 확대 흐름에 급제동이 걸리고, 원전에 대한 첨예한 찬반 논란으로 일부 국 가는 원전 포기를 선언하는 등 원자력 확대정책이 재검토를 거치게 되고 현재까지 여러 국가에서 원자력의 미래가 불투명한 갈림길에 서 있는 상황이다.
2010년 이후 서서히 가시화된 북미의 비전통 자원 개발 확대는 그 이전까지 우리가 알고 있던 가용 에너지자원 상황과 에너지교역 구도 를 크게 뒤흔들어 놓았다. 무엇보다도 천연가스와 석유류의 세계 가채 자원량을 급격히 확대함으로써 중장기적인 수급 압박 전망을 완화해 주는 청신호가 되고 있다. 또한, 북미의 풍부한 비전통 자원이 수출됨 으로써 국제 에너지시장에서 미주지역의 역할과 비중이 커지는 한편, 에너지공급의 중심축이 중동지역에서 미주지역으로 이동하며 중동, 러시아 등 전통적 에너지공급자들의 영향력이 약화할 것이란 전망도 제기되는 상황이다. 투자 및 교역 환경이 상대적으로 안정되고 유연한 북미지역에서의 투자기회 및 석유·가스 수출 확대는 상대적으로 경직 적인 에너지거래의 유연성을 높여 국제 에너지거래를 활성화하고, 에 너지교역 흐름의 변화뿐 아니라 교역 패턴과 자원개발 투자형태도 다 양화할 것으로 기대되고 있다.
이러한 세계 에너지시장의 역동적인 여건 변화는 이제까지 우리가 알고 있던 에너지 안보와 관련한 리스크의 유형과 그 상대적 심각도 를 크게 변화시키므로, 이에 대한 점검과 대응이 있어야 한다. 또한, 이러한 시장여건의 변화뿐 아니라, 기후변화의 영향이나 에너지시설 에 대한 사회적 수용성 등 여러 국내외 요인들이 에너지 안보와 관련
된 리스크 양상을 변화시키고 있기 때문에 우리의 에너지 안보상황 점검을 위해서는 이에 대한 검토도 필요하다.
기후변화의 진전은 탄소배출 규제에 따른 에너지자원의 상대적 경 제성을 변화시킬 뿐만 아니라, 에너지 시스템이나 공급프로젝트에서 과거에는 인식되지 못하던 리스크를 새로이 부각하거나, 미미한 수준 이던 리스크를 심화시키는 작용을 한다. 그간 기후변화협상이 가져올 국제적 규제의 영향에 대해서 많은 연구와 대책 논의가 진행되고 있 으나, 기후변화 진전이 가져오는 자원의 가용성에 대한 영향이나 공급 차질 가능성 등에 대한 대비는 소홀하였다. 기온의 상승과 강수량의 변화, 혹한이나 혹서 등 최근 나타나는 극한 기후의 지속은 과거의 안 정적 기후조건을 기준으로 설계된 기존의 설비와 공급시스템의 작동 중단이나 실패를 불러와 에너지 공급체계를 위협할 수 있지만, 지금까 지의 에너지 안보에 대한 논의는 이러한 문제는 간과한 채 주로 중동, 남미 등 주요 에너지 공급지역의 지정학적 불안과 이에 따른 공급 차 질 가능성의 대비에 초점이 맞춰져 있었다.
또한, 최근에 불거진 국내 전력부문의 문제도 에너지 안보 논의에서 중요히 다루어져야 할 사안으로 부각하였다. 왜곡된 에너지 상대가격 으로 인한 전력수요 급증 및 원전부품 관련 비리 등에 따른 원전 가동 중단으로 최근 국내에서 전력공급 부족 상황이 발생하면서, 과거에는 안정적으로 평가되던 전력공급의 안정성에 대한 우려가 크게 확대되 었다. 현대사회의 생활양식이 다양화되며 기술발달이 이를 지원하면 서 각종 전기 및 전자기기에 대한 일상생활의 의존도가 높아져, 안정 적인 전력공급은 그 어느 때보다도 중요하게 인식되고 있다. 그러나 거의 모든 발전설비나 송･변전설비의 건설을 둘러싸고 불거지는 우리
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의 사회적 갈등 현실에서 보면 국내 전력공급의 불안정성을 해소하기 위한 공급확대 측면의 대안은 심각하게 제약받고 있다. 이는 에너지 수급 균형을 달성하기 위한 국내 정책적 환경이 과거와 달리 매우 어 려워졌으며, 이제는 국내적인 문제가 우리의 에너지 안보에 더 심각한 위협요인이 될 수 있다는 점을 의미한다.
2. 새로운 에너지 안보 리스크 인식의 필요성
이처럼 우리의 에너지 안보를 위협하는 요인의 유형과 내용은 수년 전과 비교할 때 사뭇 다른 양상을 보인다. 2000년대 중반까지만 해도 에너지 수급 안정의 이슈는 필요 에너지의 대부분을 수입에 의존하는 자원 빈국인 우리로서는 어떻게 하면 석유, 가스 등 화석연료의 수입 을 안정적으로 유지하는가에 치중되어 있었다. 즉, 과거 에너지 안보 는 에너지자원의 무기화와 전쟁 등 주로 대외적인 변수에 대비하여 국외의 에너지자원을 안정적으로 국내에 공급할 수 있도록 담보하는 것이 기본 골자였다면, 이제는 국내 에너지정책 추진에 따른 사회적 갈등, 특히 전력부문을 중심으로 한 공급시설 확충 등의 대내적인 제 약 극복이 에너지 안보의 중요한 문제로 대두하며 그 외연이 넓어졌 다. 또한, 비전통 자원개발 등 자원정세의 변화, 극한 기후의 영향이나 에너지시장의 변동성 확대 등으로 대외적인 요인들의 상대적 심각성 도 상당히 달라졌으며, 이러한 리스크의 변화 양상을 면밀히 검토하여 대응할 필요가 있다.
이러한 취지에서 본 연구는 국내외 에너지부문 여건 변화에 따른 에너지 안보의 리스크 변화 양상을 분석하고, 이러한 변화에 대한 우
리의 대응 상황 평가를 통해 에너지 안보를 강화하기 위한 정책적 시 사점을 도출하고자 한다. 이를 위해 에너지 안보 논의에서 검토되는 전통적인 에너지 위기요인들에 대해 평가하고, 최근의 에너지시장 변 화에 따른 에너지 안보 리스크의 변화 양상을 분석하고 이에 대한 우 리의 대비 상황 검토 및 정책적 대응 방안을 논의한다.2)
본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제2장에서는 이제까지의 에너 지 안보의 논의 흐름을 살펴보고, 에너지 위기요인에 대한 개념을 검 토한다. 제3장에서는 전통적 시각에서 본 에너지 위기요인을 짚어보 고, 제4장에서는 석유, 천연가스, 석탄 부문에서 있었던 과거 위기요 인들의 유형과 시장에 미친 충격을 분석한다. 이어 제5장에서는 최근 의 에너지시장 변화에 따른 에너지 안보 리스크 양상 변화에 대해 논 의한다. 제6장에서는 주요국의 에너지 안보정책 검토와 더불어, 우리 나라의 에너지 상황과 에너지 원별 상황에 대한 우리나라의 안보정책 의 적정성을 논의하고, 마지막으로 제7장에서는 최근 에너지시장 여 건 및 리스크 변화의 시사점과 이에 대응한 에너지 안보정책의 방향 에 대해 논의한다.
2) 본 연구의 주 저자는 약 10년 전에도 우리나라의 에너지 안보에 대한 연구(도현재 외(2003))를 수행한 바 있음. 이후 세계 에너지시장 여건이 크게 바뀜에 따라 과 거에 인식되던 위기 상황에 대한 재점검 필요성과 함께, 에너지 안보의 리스크 양상 변화 및 이에 대한 대응 구상이 요구되어 본 연구를 수행하게 되었음.
제2장 에너지 안보와 위기요인
1. 에너지 안보의 개념과 영역
가. 석유공급 위기와 에너지 안보
2000년대 중반 이후 과열된 에너지시장과 급등락 하는 국제 에너지 가격은 에너지 안보에 대한 우려를 계속 환기시키고 있지만, 에너지 안보의 개념과 논의의 초점은 시기에 따라 변해왔다. 에너지 소비국들 에서 에너지 안보에 대한 우려가 제기되고 이에 대한 대비책이 논의 되기 시작한 시점은 석유수출국기구(OPEC) 회원국들이 석유산업의 통제를 강화하던 1960년대 말과 70년대 초반으로 거슬러 올라간다.
국제 석유교역의 규모는 1948~1974년 기간 동안 연평균 16%의 높 은 증가세를 보였으며, 석유 생산량 중 수출량의 비중은 1950년 26%
에서 1974년 58%로 급격히 확대되었다.3) 석유가 국제적으로 거래되 는 주종 에너지였기 때문에4), 이즈음에는 석유 공급안보가 곧 에너지 안보와 동일시되었다고 할 수 있다. 당시 선진국들의 경제발전으로 세 계 석유수요가 급격히 증가하는 상황에서5) OPEC 산유국들은 석유 수익을 증대하기 위해 석유개발 이권의 통제를 강화하고 석유산업을 국유화하려는 움직임이 진행되고 있었다.6) 이 때문에 1960년대 중반
3) Schneider(1977, p.31)
4) 발열량이 낮은 석탄이나 제조가스는 높은 수송비 때문에 장거리 국제 교역이 제한 적이었음. Schneider(1977, p.31) 참조
5) BP(2014b)에 따르면, 1965~1973년 동안 세계 석유수요는 연평균 7.7%의 빠른 증가를 기록함. 반면에 1973~1983년 동안의 연평균 석유수요 증가율은 0.4%에 그침.
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까지만 해도 상대적으로 안정적이었던 석유공급 상황이 뒤바뀌어, 공 급위기에 대한 우려가 제기되며, 석유비축의 필요성도 논의되기 시작 하였다.7)
이후 석유 공급안보에 대한 우려와 대책 논의가 더욱 본격화된 것 은 1973~74년 제1차 석유위기가 계기가 되었다. 당시 아랍-이스라엘 전쟁이 도화선이 되어 아랍권 OPEC 국가들이 석유 감산과 함께 아랍 비우호국에 수출을 제한하는 ‘석유 무기화’를 감행하여 석유 수입국들 이 석유공급량 부족으로 석유 수급과 경제에 큰 혼란이 발생하였다.8) 수년 후인 1979년 이란 혁명으로 석유수출이 중단되고, 사우디 등 아 랍계 OPEC 국가들의 산유량 조절 및 이란-이라크 전쟁 등의 여러 석 유시장 교란요인이 2년여 동안 지속되는 제2차 석유위기가 발생하면 서 석유공급의 안정성에 대한 우려는 더욱 확대되었다.9)
제1차 석유위기를 거치면서 1970년대에는 물리적인 공급중단을 우 려하여, 적정한 석유 공급량의 안정적인 확보에 초점을 둔 공급안보 논의가 활발히 전개되었다.10) 이러한 에너지 안보 위협에 대한 인식 은 에너지 안보를 적절하고 안정적인 석유공급의 확보로 정의한 Krueger(1975) 등 당시 여러 문헌에서 찾아볼 수 있다.11)
6) 당시 중동 산유국들의 석유산업 통제권 확대 및 국유화 조치 등에 관한 내용은 Marcel(2006, pp.25~29) 참조
7) 석유공급의 차질 가능성에 대비하여 1971년에 OECD 이사회는 석유비축을 권고한 것으로 나타남. OECD(1974, p.1) 참조. 1960년대 중반 이후의 석유공급 상황 변 화와 위기에 대한 논의는 IEA(1994, pp.27~28) 참조
8) 제1차 석유위기 직후, OECD의 회원국들을 중심으로 이러한 석유공급 중단의 충 격을 최소화하고 공동 대응하고자 국제에너지기구(International Energy Agency) 를 설립하게 됨. IEA(1994) 참조
9) 제1, 2차 석유위기 및 대응에 대한 논의는 도현재 외(2003, pp.104~109) 참조 10) IEA(2014c, p.20) 참조
11) 여러 에너지 안보의 정의 및 개념에 대한 논의는 도현재 외(2003, pp.32~39), 김윤경 외(2012, pp.21~24), 이달석 외(2013, pp.3~6) 참조
나. 시기별 에너지 안보 개념의 변화
1970년대 말과 1980년대 초반에 걸친 수차례 OPEC 국가들의 자원 무기화 및 원유가격 인상조치로 수입 유가가 급등하는 제2차 석유위 기를 경험하면서, 공급안보의 개념에서 필요한 공급량의 안정적 확보 뿐만 아니라 가격의 안정성이 강조되기 시작하였다.12) 게다가, 1980 년대에는 현물 및 선물시장이 출현하며 장기계약에 의한 거래가 주를 이루던 석유거래에 변화가 나타났으며,13) 이 같은 석유교역 형태의 변화는 석유 공급량의 감소가 곧 가격상승으로 전이되는 시장기능을 뒷받침하며 국제 석유시장을 형성을 이끌게 된다. 이에 1, 2차 석유위 기 때와는 달리 1980년대 이후에는 원유 공급물량이 감소하더라도 높 은 가격을 지불할 용의가 있으면 물량확보에는 큰 어려움이 없는 상 황으로 변화하면서, 에너지 안보의 위협에서 물리적인 공급중단보다 는 가격 측면이 중요시되는 요인으로 작용하였다.
또한, 자원보유국들의 자원 무기화 및 시장지배력 행사를 경험하면 서, 석유 수입국들은 자국 내 자원개발 확대를 통해 석유 수입의존도 를 낮추는 한편, 자국 경제가 석유에 과도히 의존하는 상황에서 탈피 하고자 원자력 및 천연가스 등 석유를 대체할 에너지원 개발에 주력 하게 시작하였다. 이에 석유소비의 비중이 줄고 다른 에너지원의 비중 이 높아지면서, 석유에 초점이 맞춰진 에너지 안보 논의가 다른 에너 지원을 포함하는 개념으로 점차 확대되게 된다. 이러한 가격 측면의
12) 일례로 Marshall and Robinson(1984)는 공급안보가 “물리적 부족이나, 단기적 가격 급등으로부터 자유로운 상황”으로 정의하였으며, 미국 상무부(DOC 1988, 1994), Kohl(1991) 등은 공급안보의 개념은 공급량과 더하여 가격 측면이 포함 되어야 한다고 주장함. 도현재 외(2003, p.33) 참조
13) Bohi and Toman(1996, p.82), IEA(2014c, p.20) 참조
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인식 및 다른 에너지원을 포함하는 개념 확대를 보여주는 대표적인 정의로, 에너지 안보를 “합리적인 가격에 적정한 양의 석유 및 다른 에너지자원 공급이 지속적으로 가능한 상황”으로 규정한 미국 DOE (1987)를 들 수 있다.
[그림 2-1]에서 보듯이, 1980년대에는 제2차 석유위기 당시 폭등했 던 원유가격이 구소련과 알래스카와 북해 등 비OPEC 국가들의 원유 생산량 확대 및 OPEC 국가들의 결속력 약화로 서서히 하락하였다.
1980년대 중반 이후 1990년 이라크의 쿠웨이트 침공으로 발발한 걸 프전쟁 시점을 제외하곤 2000년대 초반까지 원유가격은 대체로 안정 적인 수준을 유지하였다.14)
[그림 2-1] 국제 유가 변동 추이와 주요 사건(1950~2013)
$/배럴
자료: BP(2014b, p.15)
14) 1970년부터 2000년대 초반까지의 석유가격 변화 추이와 석유가격에 영향을 주는 사건들에 대해서는 도현재 외(2003, pp.189~193) 참조
이러한 유가 안정기 및 1990년대 이후 세계적인 에너지산업 자유화 의 조류를 거치며, 가격 측면이 반영된 시장 중심적인 관점의 에너지 안보 개념이 더욱 짙어지는 경향을 보인다. IEA(1995)는 에너지 안보 를 “합리적 가격에 적정한 에너지 공급량을 확보하는 것”으로 정의하 면서, 이는 곧 “시장왜곡을 회피하는 것15)”과 같다고 부연하는가 하면, IEA(2002)에서는 “원활하게 기능하는 국제에너지시장이 적정하고, 합 리적이고, 안정적인 에너지 공급을 가져온다”는 시각을 제시한다.16)
2. 에너지 안보의 기본요소와 위기요인
가. 에너지 안보의 기본요소
2000년대 이후 세계는 캘리포니아 및 유럽의 정전사태, 9.11 테러 사건, 이라크전쟁, 허리케인 카트리나, 아랍의 봄, 후쿠시마 원전사고 등 에너지 및 지정학적 정세와 관련된 여러 굵직한 사건, 사고를 겪으 면서, 에너지 안보의 개념이 좀 더 포괄적으로 변화한다. Yergin(2006) 은 과거 에너지 안보의 핵심요소와 대책은 석유 공급량의 안정적 확 보와 이를 위한 공급원 다변화가 주요 내용이었지만, 이제는 더 넓은 차원으로 확대되어 모든 에너지의 생산, 수송, 유통 체계 및 인프라의 보호를 포괄하는 개념으로 확대된다고 얘기한다.17)
이렇듯 에너지 안보에 대한 논의는 당시의 상황을 반영하여 시기별
15) (Energy security is just) “another way of avoiding market distortions.”
16) “Smoothly functioning international energy markets will deliver a secure – adequate, affordable and reliable – supply of energy.”
17) 김남일 외(2008, pp.3~5), 김윤경 외(2012, p.24) 및 Yergin(2011, pp.265~267) 참조
