농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

R952

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농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

Reforming the Roles of the Agricultural Holding Registration System: Challenges and Suggestions

농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

Reforming the Roles of the Agricultural Holding Registration System: Challenges and Suggestions

유찬희 승준호 김종인 김현정

2022

R

952 l 2022. 10. l 2021년 한국농촌경제연구원 기본연구보고서

R926 농업용수 비점오염 관리 실태와 개선 방향 R927 산림복지서비스 전달체계 개선방안

R928 농업부문 기후변화 적응 주류화를 위한 정책 과제 R929 축산업 환경영향 분석과 정책과제

R930 농업·농촌의 공익증진을 위한 선택형공익직불제 운용방향 R931 포스트 코로나 시대 농촌관광의 패러다임 전환과 정책 과제 R932 농촌의 포용성장과 사회혁신을 위한 사회적 경제 전략 R933 농식품 유통 및 소비단계 폐기물 감축방안

R934 농촌 노인 주거복지 실태와 정책 과제 R935 산지관리제도 운영 실태와 과제 R936 식재료산업과 연계한 한식산업 발전 방안 R937 농촌 지역사회에서 여성농업인 지위와 정책 과제 R938 디지털 플랫폼을 활용한 농촌산업 활성화 방안 연구 R939 디지털 무역 시대의 농식품 수출 대응방향 R940 농산어촌 마을 패널 조사 사업(2/10차년도) R941 농림업 부문 녹색경제 활성화방안 연구(1/3차년도) R942 농업·농촌 정책 고도화를 위한 정보지원체계 구축 방안

(4/10차년도)

R943 플랫폼 기반의 농산물 유통서비스 활성화 방안(1/3차년도) R944 농림업 분야 중점 협력국별 국제개발협력 전략 수립

(4차년도): 4개 국가를 대상으로

R945 포용성장과 지속가능성을 위한 식품정책 대응과제 (2/3차년도)

R946 포용사회를 위한 농업부문 일자리 확장 및 안정화 방안 (1/3차년도)

R947 개발도상국 사회자본 확충을 위한 농업 ODA 사업 개선방안 R948 애그테크산업 활성화 방안

R949 평화시대 한반도 농업통합 중장기 로드맵 수립 연구 (2/5차년도)

R950 혁신 성장을 위한 농업부문 데이터 경제 체계구축과 활성화 방안(1/2차년도)

| 연구책임자 |

허정회

노스캐롤라이나주립대학교 농업 및 자원경제학 박사

| 연구참여자 |

마상진

R 952| 2022. 10. |

농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

Reforming the Roles of the Agricultural Holding Registration System: Challenges and Suggestions

유찬희 승준호 김종인 김현정

연구 담당

유찬희

승준호

김종인

김현정

연구보고 R952

농업경영체 등록제 역할 재정립과 개선 방안

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2022. 10.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱(주)에이치에이엔컴퍼니 I S B N︱979-11-6149-571-2 93520

농업경영체 등록제는 농업 전반의 특징을 파악하고 이에 맞추어 정책을 설계 할 수 있도록 정보를 제공하는 핵심 기능을 담당하고 있다. 최근 여건이 변하면 서 농업인을 식별하는 수단으로서 중요성 역시 커지고 있다. 그럼에도 현행 농업 경영체 등록제는 개념 및 정의 측면뿐만 아니라 제도 운용 측면에서도 개선 과제 를 안고 있다.

이에 이 연구에서는 농업경영체 등록제 시행 이후 드러난 문제점을 정리하고 운용과 법률 측면에서 개선 방향을 제시하였다. 구체적으로 농업경영체 등록제 의 목적과 역할을 다시 설정하고 농업경영체 및 관련(농업, 농업인) 개념과 정의 를 재정립하였다. 농업경영체 등록제의 역할은 농업경영체가 필요한 (최소한 의) 정보를 제공하도록 제도화하는 것으로 제안하였고 현재 시점에서 중요한 목 적은 정책 대상인 농업인과 농업경영체를 식별하는 수단으로서 기능하는 것으 로 설정하였다.

구체적인 개선 방안으로 임의등록제 방식에서 의무등록제로 점진적으로 전환 함으로써 정부와 농업경영체 간 권리 및 책무가 균형을 이루도록 하고, 농업경영 체의 밑바탕이 되는 농업인 정의의 적절성을 검토하고 정책 대상이 아닌 농업인 과 농업경영체를 분류하기 위해 농지대장 등을 교차 검증하는 방안을 제시하였 으며, 경영주 외 농업인 지위를 인정하고 권리를 부여하는 방안을 제안하였다.

이 연구 결과가 농업경영체 등록제 정책 개선에 활용되기를 기대한다. 그동안 연구 과정에서 도움을 준 농업인 및 농업인 단체, 국립농산물품질관리원 관계자, 그리고 연구 자문에 응해주신 원내외 전문가께 심심한 감사의 뜻을 보낸다.

2022. 10.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

연구 목적

○ 농업경영체 등록제는 당초 맞춤형 농정을 뒷받침하려고 도입되었다. 그러나 여건이 변하면서 농업인을 식별하는 수단으로서 중요성이 커지고 있다. 그럼 에도 현행 농업경영체 등록제는 여러 가지 한계를 지니고 있다. 대표적으로 법 적 정의 자체가 경영체로서 특성을 담지 못하고 있고, 운용 측면에서도 농업인 과 정책 대상이 아닌 자를 구분하는 데 한계를 드러내고 있다. 뿐만 아니라 다 양한 방식으로 농업 경영에 참여하는 이들의 역할을 인정하고 이들을 농업인 으로 인정할지를 판단하는 기준으로서 기능도 강화해야 한다. 따라서 현재 농 업경영체의 정의가 현실에 부합하는지, 그렇지 않다면 현실을 보다 잘 반영할 수 있게끔 농업경영체의 (법적)정의와 범위를 어떻게 개편해야 할지를 검토해 야 한다. 이처럼 농업경영체 등록제의 역할과 목적을 재정립한 뒤, 제도 개선 방안을 마련해야 한다.

○ 이 연구의 목적은 농업경영체 등록제 운영 목적 및 역할을 다시 정립하고 이에 맞추어 제도 개선 방안을 제시하는 데 있다.

연구 방법

○ 이 연구에서 선행연구 검토, 설문조사, 면담조사, 전문가 협의회 등의 방법을 활용하였다. 농업경영체법을 비롯해 농업경영체 등록제와 관련된 법령도 검 토하였고, 법률 전문가 자문을 받아 대안을 제시할 때 활용하였다.

○ 설문조사는 농업인 600명과 전문가 및 공무원 100명을 대상으로 실시하였다.

농업경영체 등록제 인식 실태 및 개선과제 도출, 농업 및 농업인의 범위, 농업 인 기준, 종사상 지위에 따른 농업인 인정 여부 등을 분석하는 데 활용했다.

요 약

농업인 및 농업인 단체, 학계 전문가, 농업경영체 등록 업무를 맡고 있는 국 립농산물품질관리원(농관원) 관계자 등과 면담 또는 협의회를 15회 실시하 였다. 법률 전문가 2명에게 관련 법령 자문을 요청하고 검토 결과를 연구에 반 영하였다.

연구 결과

○ 농업경영체 등록제 시행 이후 드러난 주요 개선과제는 1) 농업경영체 법적 정 의 자체의 한계, 2) 농업경영체와 농업인 범위의 모순, 3) 지원 대상이 아닌 자 가 농업경영체에 등록할 수 있는 ‘불법지대’ 문제, 4) 정책 지원 대상인 농업 인임에도 제대로 권리를 누리기 어려운 ‘사각지대’ 문제, 5) 농업경영체 수 증 가에 따른 업무 부담 증가로 요약할 수 있다. 위에서 언급한 문제 중 상당수는 농업경영체 등록제의 역할과 목적이 오늘날 현실과 잘 맞지 않기 때문에 생겨 났다. 따라서 여건 변화에 맞추어 농업경영체 등록제의 역할과 목적을 다시 설정하여야 한다.

○ 이 연구에서는 농업경영체가 필요한 (최소한의)정보를 제공하도록 구속력 있 게 제도화하는 것이 농업경영체 등록제의 역할이라고 제안하였다. 현재 시점 에서 농업경영체 등록제가 이루어야 할 가장 중요한 목적은 ‘정책 대상 농업 인’과 ‘정책 대상 농업경영체’를 식별하는 수단으로써 기능하는 것이라고 제 시했다.

정책 제언

○ 첫째, 기본 방향은 정부와 농업경영체 간의 권리 및 책무 불균형을 해소하는 것이다. 바꾸어 말하면, 농업경영체는 등록제에 등록을 함으로써 정책 사업 지

원을 받을 수 있는 ‘권리’를 갖게 되지만, 이에 상응하는 기본적인 책무를 지니 지는 않는 문제를 해결해야 한다. 이 문제를 해결할 수단으로 현재 일괄적으로 적용되는 임의등록제 방식을 중·장기적으로 의무등록제로 전환하거나 양자 를 혼용하여 시행하는 방안을 제안했다. 이 과정에서 농업인 식별에 필요한 기 본 정보와 개별 정책 사업 지원 자격을 확인하는 데 쓸 수 있는 추가 정보를 구 성하는 방안을 제안하였다.

○ 둘째, 현행 농업경영체 정의는 농업인 정의보다 범위가 넓고, 경영체의 특성을 담고 있지 못하다. 이 때문에 1) 경영체와 농업인을 개념적으로 동일시하고, 2) 농업종사자의 기여를 인정하지 못하며, 3) 정책 대상이 아닌 자를 걸러내지 못하는 문제를 드러내고 있다. 이 연구에서는 농업경영체를 농업인 중 일부를 포괄하는 개념으로 재정의하자고 주장했다. 즉, 농업경영체를 ‘농업인 중 (영 농 활동에 필요한)자본을 갖추고 스스로 내린 의사결정에 따른 책임(수익/손 실)을 지는 자’로 정의했다. 이에 따라 농업경영체/농업인과 정책 대상이 아닌 자를 구분하는 기준을 함께 마련하였다.

○ 셋째, 농업경영체의 근간이 되는 농업인 정의가 현재 여건에 부합한지를 검토 했다. 현재 농업인 정의 기준이 되는 경지 면적은 유지하고, 영농 종사 일수는 투입재 구매 실적 등 다른 지표로 대체하며, 매출액 기준은 적절하지 않다고 판단했다. 세 가지 지표의 정량적 기준은 현행대로 유지하되, 개별 정책 사업 에서 기준을 조정하는 방식이 적합하다고 제안했다.

○ 넷째, 농업경영체/농업인과 정책 대상이 아닌 자가 섞여 있는 ‘불법지대’를 해 소할 방안을 모색했다. 농업경영체 등록 정보와 농지대장 정보를 교차 검증하

고, 여기에 직불금 수령 정보를 추가로 교차 확인하는 방안을 제시하였다. 이 과정에서 현지 조사가 필요하다면, 현재 역할을 맡고 있는 국립농산물품질관 리원 외에 농지위원회를 활용하는 방안을 검토할 수 있다.

○ 다섯째, 실제 농업 경영에 참여하고 있지만 그 역할과 기여를 인정받지 못하는 경영주 외 농업인의 지위 문제를 해결해야 한다. 이에 영농 의사결정, 영농 관 리 등 ‘농업 생산과 직접 관계되는’ 활동과 농업 관련 서비스 제공 등에 종사하 는 이를 농업인으로 인정하고 권리를 부여하는 방안을 제시하였다. 다만 각 활 동의 실질적 기여도를 평가하는 기준은 추후 연구과제로 남겼다.

Reforming the Roles of the Agricultural Holding Registration System: Challenges and Suggestions

Background of Research

○ The agricultural holding registration system was originally introduced to support customized agricultural policy. However, with changing circumstances, the importance of the system as a means of identifying

‘actual‘ farmers has been increasing. Nevertheless, the current system has several limitations. First, the legal definition itself of an agricultural holding does not contain the characteristics of a business entity, and the application of the system has shown limits in classifying farmers and people who are not policy targets. Moreover, it is necessary to strengthen the function of the system as standards for recognizing the roles of (family) workers who participate in agricultural management in various ways and for judging whether to acknowledge these people as farmers.

○ In this regard, it is needed to review if the present definition of an agricultural holding accords with reality, and if not, how to reform the (legal) definition and scope of an agricultural holding in order to better reflect reality. It is required to reestablish the roles and purpose of the agricultural holding registration system and come up with measures to improve it.

ABSTRACT

Research Method

○ This study conducted a literature review, a survey, interviews, and meetings with experts. We reviewed the Agricultural Holdings Act and legislations related to the agricultural holding registration system, and utilized legal experts’ advice to present alternatives.

○ The targets of the survey were 600 farmers and 100 experts and public officials. The survey results were used to derive the respondents’

perceptions of the system and tasks for improving it, and to analyze the scope of agriculture and farmers, the standards for identifying farmers, and whether to acknowledge workers as farmers according to their occupational status. We had 15 interviews or meetings with farmers and farmers’ groups, experts in academia, and a person in charge of agricultural holding registration at the National Agricultural Products Quality Management Service (NAQS) for in-depth discussions. We requested two legal experts to advise on related legislations and reflected the results in the study.

Main Findings

○ Major concerns to be improved regarding the current agricultural holding registration system can be summarized as follows: 1) the limit of the legal definition itself of an agricultural holding; 2) inconsistency between the scope of an agricultural holding and that of a farmer;

3) the problem of “illegal spots” in which ineligible people can register as agricultural holdings; and 4) the problem of “blind spots” in which

some farmers who should have been policy support targets cannot have their rights. A considerable part of these problems resulted from the situation that the roles and purpose of this system do not correspond to the present reality well. Therefore, it is needed to reset the roles and purpose of the system according to changing circumstances.

○ This study suggested that the role of the system be as follows: a binding system that makes agricultural holdings provide (minimum) information necessary to clarify their responsibilities and rights and those of the government. The study presented the following as currently the most important purpose of the system: functioning as a means of identifying farmers and agricultural holdings that are policy targets. In this regard, we present measures to improve the system as follows.

Policy Suggestions

○ First, the basic direction is to resolve the imbalance between the rights and responsibilities of the government and those of agricultural holdings.

In other words, it is necessary to solve the problem that although agricultural holdings come to have “rights” to receive support from policy projects by registering in the agricultural holding registration system, the holdings do not have basic responsibilities that correspond to the rights. As means of solving the problem, two plans were proposed:

changing the present optional registration system applied across the board to a compulsory registration system in the medium and long term; or implementing the former system along with the latter. We

suggested collecting basic information necessary to identify farmers and additional information that can be used in checking applicants’

qualifications to apply for individual policy projects in the process.

○ Second, the current definition of an agricultural holding is wider than that of a farmer and does not contain the characteristics of a business entity. As a result, problematically, the present agricultural holding registration system: 1) conceptually identifies farmers with their agricultural holdings; 2) cannot acknowledge contributions of people engaged in agriculture; and 3) cannot filter out people who are not policy targets. This study argued that an agricultural holding should be redefined as a concept that includes part of farmers. That is, the study defined an agricultural holding as “a farmer with capital (necessary for farming activities) who takes responsibility (profits/losses) for his/her own decision-making.” We also presented standards for classifying agricultural holdings/farmers and people who are not policy targets.

○ Third, the study reviewed whether the definition of a farmer, which is the basis of an agricultural holding, corresponds to the present conditions.

The following are our findings: it is needed to maintain cultivation acreage as the standard for the definition of a farmer, and to replace the number of days in farming with another indicator such as purchases of inputs; and the standard of sales scale is not suitable. We suggested maintaining the present three indicators’ quantitative standards but adjusting the qualifications that individual policy projects decide.

○ Fourth, the study sought ways to solve the problem of “illegal spots”

in which agricultural holdings/farmers and people who are not policy targets are mixed. We presented a plan to cross-validate agricultural holding registration information and farmland register information, and additionally, to cross-check the information on the receipt of direct payments. If on-site investigations are needed in the process, the government can consider utilizing farmland committees in addition to the NAQS currently playing a role. For this, it will be necessary to secure budgets to recruit more workers and raise work efficiency at the organizations in charge.

○ Fifth, it is required to solve the problem of the status of agricultural workers other than farm owners. Except for farm owners, although agricultural workers take part in agricultural management, their roles and contributions are not recognized. Thus, we suggested acknowledging the following people as farmers and giving them rights: those who are engaged in activities “directly related to agricultural production,”

including agricultural management and decision-making in farming, and in the provision of agriculture-related services. Further studies are needed to set standards for evaluating the level of actual contribution of each activity.

Researchers: Rhew Chanhee, Seung Junho, Kim Jongin, Kim Hyunjung Research period: 2022. 1. - 2022. 10.

E-mail address: [email protected]

제1장 서론 ···1

1. 연구 배경 및 목적 ···3

2. 선행연구 검토 ···11

3. 연구 범위와 방법 ···17

4. 연구 추진 체계 ···19

제2장 농업경영체 등록제 운영 실태와 문제점 ···21

1. 추진 경과 ···23

2. 활용 실태 ···24

3. 인식 실태 ···32

4. 개선 과제 ···37

제3장 농업경영체 등록제 역할 재정립 및 등록 방식 개선 방안 ···41

1. 목적 및 역할 재정립 방향 ···43

2. 개선 과제: 목적 및 역할 재정립 측면 ···46

3. 제안 ···52

4. 관련 법령 정비 방안: 목적 및 역할 재정립 측면 ···68

제4장 농업경영체 등록제 대상 범위 개선 방안 ···73

1. 농업경영체와 농업인 정의 및 범위 문제 ···75

2. ‘정책 대상이 아닌 농업인’ 등록(‘불법지대’) 문제 ···101

3. 농업경영체 등록자의 종사상 지위(‘사각지대’) 문제 ···104

4. 관련 법령 정비 방안: 정의 및 대상 범위 개선 측면 ···117

제5장 요약 및 향후 과제 ···123

1. 요약 ···125

2. 향후 과제 ···127

차 례

부록

1. 사업자 등록제 및 농업경영체 등록제 관련 법령 비교 ···131

2. 농업 범위 관련 보론 ···135

3. 설문 조사 내용 ···145

4. 농지대장 및 공익직불금 지급 정보 개관 ···167

참고문헌 ···169

제1장

<표 1-1> 면담 조사 개요 ···19

<표 1-2> 장별 개선 과제 및 대안의 흐름 ···20

제2장

<표 2-1> 농업경영체 등록제 추진 경과 요약 ···24

<표 2-2> 농업경영체 등록 정보 제공 내역 ···25

<표 2-3> 농업경영체 등록제를 활용하는 농림 사업 내역(2020년 기준) ···25

<표 2-4> 농업경영체 등록 확인서를 요구하는 사업 예시 ···31

<표 2-5> 농업경영체 등록제 관련 사항 농업인 인지도 변화 ···32

<표 2-6> 농업경영체 등록 이유 ···34

<표 2-7> 농업경영체 등록제의 문제점 ···38

<표 2-8> 경기도 A시와 B시의 농업경영체 등록 현황(2020~2022년) ···40

제3장

<표 3-1> 정책 순환 단계 개요 ···44

<표 3-2> 농업경영체 등록을 하지 않은 이유(n=79) ···47

<표 3-3> 농업경영체 변경 등록을 하지 않은 이유(n=404) ···49

<표 3-4> 농업경영체 등록 정보와 농지대장 및 직불금 지급 정보의 비교 ···58

<표 3-5> 농업경영체 신규 등록 시 어려웠던 항목 ···60

<표 3-6> 농업경영체 등록제 담당자가 생각하는 경영체 등록 항목의 필요성 ···61

<표 3-7> 농업경영체 등록 정보의 필수 및 기본 정보 분류(안) ···62

<표 3-8> 기본 및 추가 정보 관련 개정 내용(안) ···69

제4장

<표 4-1> 응답자의 농업경영체 등록 시 지위(n=521) ···78

<표 4-2> 응답자 가구 구성원의 농업경영체 등록 시 지위(n=521) ···78

표 차례

<표 4-3> 전·겸업 농가 수 및 비율(2020년) ···84

<표 4-4> 겸업 농가의 겸업 소득 비율 구간별 분포 ···84

<표 4-5> 현행 농업인 기준 유지에 대한 농업인과 전문가 및 공무원의 동의 비율 ····91

<표 4-6> 현행 농업인 기준이 적합하지 않다고 판단한 응답자가 생각하는 적정 기준 ···91

<표 4-7> 판매액 및 경지 면적 기준 농가 수(2020년) ···94

<표 4-8> 기본법상 농업인 기준 변화에 따른 농업인 수 변화 ···95

<표 4-9> 기본법상 농업인 기준 변화에 따른 농업인 수 변화(누적) ···95

<표 4-10> 작물별·축종별 재배 면적(마릿수) 현황(2020년) ···96

<표 4-11> 지역별 작물별·축종별 재배 면적(마릿수) 현황(2020년) ···97

<표 4-12> 농업경영체 구성원의 다양한 역할 수행 사례 ···110

<표 4-13> 영농 활동에 참여하는 구성원의 역할에 따른 지위 부여(안) ···111

<표 4-14> 경영주의 겸업 활동 여부 ···111

<표 4-15> 경영주의 겸업 활동 여부에 따른 농업 종사 형태: 교차 분석 ···112

<표 4-16> 경영주 또는 가족 구성원의 농업 경영 참여 형태(n=600) ···112

<표 4-17> 농사일 이외 다른 방식으로 경영을 돕는 가족 구성원 유무(n=600) ···113

<표 4-18> 농업경영 활동 참여 유형에 따른 농업인 인정 여부: 농업인 인식(n=600) ···113

<표 4-19> 농업경영 활동 참여 유형에 따른 농업인 인정 여부: 경영주 겸업 여부 기준 교차 분석(n=600) ···114

<표 4-20> 농업경영 활동 참여 유형에 따른 농업인 인정 여부: 전문가 및 공무원 인식(n=100) ···115

<표 4-21> 농업 범위 관련 조항 개정 내용 ···118

<표 4-22> 농업인 기준 관련 조항 개정(안) ···120

<표 4-23> ‘경영주 외의 농업인’의 종사상 지위 구체화 개정(안) ···121

부록 1

<부표 1-1> 사업자 등록제 및 농업경영체 등록제 관련 법률 비교 ···131

부록 2

<부표 2-1> 전국사업체조사를 활용한 농업 분야 사업체 현황 ···141

부록 3

<부표 3-1> 농업경영체 등록제 인식 관련 설문 문항 ···146

<부표 3-2> 농업경영체 등록제 인식조사 참여 농업인 응답자의 기초통계량 ···157

<부표 3-3> 농업경영체 등록제 인식조사 참여 전문가 및 공무원 응답자의

기초통계량 ···159

<부표 3-4> 농업경영체 등록제 인식과 성과 평가 ···161

<부표 3-5> 농업 관련 산업 및 종사자와 농사 외 농업 경영 활동의 참여자에 대한 농업·농업인 포함 여부 ···164

부록 4

<부표 4-1> 농지대장 등록 정보 ···167

<부표 4-2> 공익직불제 지급 정보 ···168

제1장

<그림 1-1> 농가등록제의 필요성 ···5

<그림 1-2> 농업경영체 등록제의 필요성 및 역할 재조명 ···7

<그림 1-3> 농지-농업인(농업경영체)-농업 정책 간 관계 모식도 ···8

<그림 1-4> 농업경영체-농지-직불제 문제 간 관계 모식도 ···9

<그림 1-5> 농업경영체 등록제와 공익직불제 사이에 발생하는 문제점 ···10

<그림 1-6> 연구 추진 체계 ···20

제2장

<그림 2-1> 농업경영체 등록제 역할에 대한 농업인 및 전문가·공무원 집단 인식 결과 비교 ···35

<그림 2-2> 농업경영체 등록제에 대한 농업인 및 전문가·공무원 집단의 향후 기대 결과 비교 ···35

<그림 2-3> 농업경영체 등록제 시행 이후 부작용에 대한 농업인 및 전문가·공무원 집단 인식 결과 비교 ···36

<그림 2-4> 농업경영체 등록제 개선 과제에 대한 농업인 및 전문가·공무원 집단 인식 결과 비교 ···37

<그림 2-5> 농업경영체 DB와 통계청의 농업경영체(농가) 수 비교 ···39

제3장

<그림 3-1> 정책 순환 단계별 정부와 농업경영체의 책무 및 권리 형성 ···44

<그림 3-2> 농업경영체 등록 정보 정확도를 유지하기 어려운 이유(농업인) ···50

제4장

<그림 4-1> 현행 농업경영체 법적 정의 모식도 ···76

<그림 4-2> 농업경영체 법적 정의와 실제 등록할 수 있는 농업인 범위의 괴리 모식도 ···76

그림 차례

<그림 4-3> 농업경영체 정의 재정립 모식도 ···80

<그림 4-4> 농업인 식별 흐름도 ···82

<그림 4-5> 농업경영체가 갖추어야 하는 조건(1순위)에 대한 농업인 및

전문가·공무원 집단 인식 결과 비교 ···86

<그림 4-6> 논벼 10a당 노동력 투입 시간(자가 및 고용)(1990~2021년) ···87

<그림 4-7> 농업 총수입 백분위 수(2021년) ···90

<그림 4-8> 농업경영체 등록 정보와 농지대장 정보를 활용한 ‘불법지대’ 해소 원리 모식도 ···102

<그림 4-9> 다면적 활동 농가의 노동-소비 균형 흐름 ···107

<그림 4-10> 경제적 활동 특성에 따른 농가 분류 ···108

<그림 4-11> 농업경영 참여 형태에 따른 가구 구성원의 농업인 인정 동의

비율 비교 ···115

부록 2

<부도 2-1> 농업 범위의 ‘수평적 확대’와 ‘수직적 확대’ ···138

<부도 2-2> 농림식품산업 분류체계(안) 개념도 ···140

<부도 2-3> 특정 농업 관련 산업을 농업으로 볼 수 있다는 데 동의한 정도 ···142

<부도 2-4> 특정 농업 관련 산업 종사자를 농업인으로 볼 수 있다는 데

동의한 비율 ···143

<부도 2-5> 농가 다면적 활동의 구성 ···144

제1장

서론

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제1장

서론

1. 연구 배경 및 목적

1.1. 연구 배경

농업경영체 등록제는 당초 농가등록제라는 형태로 논의되었다(오내원 외, 2006, p.1). 2004년 2월 발표된 농업·농촌 종합대책에서 농정 패러다임을 ‘전체 농가를 대상으로 한 평균적 지원’에서 ‘농가 유형에 따른 정책 차별화’로 전환하겠다는 구상을 밝히면서(농림축산식품부, 2004, p.17), 정책 차원에서 농가등록제 논의 가 공식적으로 이루어졌다. 또한 농림부는 당시 논의되었던 소득안정 프로그램 실시에 앞서 농가등록제가 필요하다고 전제했다(농림축산식품부, 2004, p.65).

이와 같은 배경 속에서 탄생한 농업경영체 등록제의 당초 취지는 “농가 및 농 업법인을 하나의 경영체로 식별하는 시스템을 확립하여, 농업경영체의 자발적 신고를 기초로 기본 정보를 확보함으로써 농업경영체에 적합한 효율적인 정책을 추진할 수 있는 기반을 마련하는 것이었다. 부수적으로 농업경영체 경영 자료를 통합 관리하여 행정 효율화를 꾀하고자 하였다(김수석, 2013, p.1).” 바꾸어 말 하면 당초 농업경영체 등록제를 도입한 목적은 농정 대상을 분명하게 식별할 수

있는 체계를 구축하여 이를 토대로 소득안정 프로그램을 비롯한 맞춤형 농정¹⁾을 추진하는 것이었다.²⁾

오내원 외(2006)는 농업경영체 등록제 도입의 모태가 된 농가등록제 도입 방 안을 제시하였다. 오내원 외(2006, pp.62-67)는 농가등록제 도입이 필요한 이 유를 <그림 1-1>과 같이 제시하였다. 구체적인 논거는 다음과 같다.

첫째, 개별 농가를 대상으로 한 정책이 확대되고 있다<그림 1-1>. 한편으로는 기존 가격지지 또는 시장개입 정책 대신 개별 농가를 대상으로 한 소득지지 정책 이 도입되고 있다. 대표적인 소득지지 정책인 직접지불제를 시행하려면 경지 면 적이나 가축사육 마릿수 등 개별 농가의 경영정보가 필요하다. 다른 한편으로 농 업 부문이 지속 가능하려면 정예 인력과 전문 경영체를 육성해야 한다. 대상자에 게 기술·경영 교육을 실시하고, 창업 자금을 지원하려면 개별 농가 경영 및 교육 이력 등을 객관적으로 파악할 수 있어야 한다.

둘째, 농가 정보를 효율적으로 통합 관리해야 한다<그림 1-1>. 개별 농가 대 상 정책을 시행할 때, 농가별·사업별로 신청서를 받는 식으로 정보를 수집하면 행정 비용이 너무 많이 소요되고 자료의 정확도 문제도 커질 수 있다. 따라서 경 지 면적, 경영주 연력 등 주요 사업에서 필요로 하는 농가 기본 자료를 통합 관리 하는 것이 효율적이다.

1) 맞춤형 농정은 “정부가 농업경영체(농가, 농업법인)의 유형별로 정책 프로그램을 메뉴 방식으로 제시 하고, 이에 근거하여 농업경영체는 스스로의 발전 단계에 따라 정책 프로그램을 차별적으로 선택할 수 있도록 하는 농정 추진 방식”을 뜻한다(김정호 외, 2006, p.26).

2) 농업·농촌 종합대책 발표 이후 맞춤형 농정 방향을 설계(김정호 외, 2006)하거나 농가 단위 농업소득 대책을 마련(박성재 외, 2006)하거나 농가 단위 소득안정제와 직불제를 연계하여 개편하려는 연구 (김태곤 외, 2009)가 이루어졌다. 2010~2014년에는 ‘농가 단위 소득안정직불제’라는 형태로 예산 을 책정하여 시범 사업을 추진하기도 하였다. 그러나 2014년 이후에 이와 같은 형태로 정책을 더는 추진하지 않고 있다. 그럼에도 공익직불제 등이 도입되면서 소득안정 프로그램 도입이라는 목적은 일 정 정도 구현되었다. 기본직불제 중 소농직불제는 농가 유형을 구분하여 다른 정책 수단을 적용하기 때문에 ‘맞춤형 농정’이라는 지향점을 어느 정도 충족했다고도 볼 수 있다.

<그림 1-1> 농가등록제의 필요성

(1) 개별 농가를 대상으로 하는 정책 증가

(2) 경영 규모 등을 포함한 별도 신청서 제출

경영 규모, 경영주 연령 등 정책 대상 제한

(3) 농가 성격 다양화로 차별적 정책 시행 필요

(2) 농가 자료 통합 관리 필요 (4) 농가-정부 간 계약 개념

(2) 업무량 증대, 자료 검증 어려움

제외된 농민 반발, 정부 판단 비효율 농가 등록제 도입

논농 업직 불제

경영 이양 직불 제

소득 안정 계정

조 건불 리지 역직 불제

전업 농 육성

전업 농

중소 농

고령 농

겸업 농

은퇴 농

자료: 오내원 외(2006, p.66)를 일부 수정.

셋째, 농가 유형에 따라 정책을 차별화할 필요가 있다<그림 1-1>. “농가들의 인적 조건과 영농 능력, 영농 목적, 경영체로서의 발전 가능성 등이 상이하기 때 문에, 평균적이고 획일적인 농업 정책으로는 농업인의 정책 수요를 충족시키기 어렵게 되며 농가 유형별로 차별화된 정책이 필요”하다(오내원 외, 2006, p.65).

한편 오내원 외(2006)는 농가등록제 도입을 비판하는 의견을 검토하였다. 특 히 농가등록제는 “‘정부 정책 지원을 받으려면 등록이 필요하다’는 정부와 농가

간의 일종의 계약 성격”을 지니기 때문에 농가 입장에서도 실익이 있다고 진단하 였다<그림 1-1>(오내원 외, 2006, pp.67-68).

오내원 외(2006)가 제시한 농가등록제(현행 농업경영체 등록제)의 필요성은 오늘날에도 상당히 유효하다. 그러나 당시와 비교하면 오늘날 논의의 지형이 한 결 복잡해졌다. 농업경영체 등록제가 필요한 이유와 어떤 역할을 해야 할지를 되 짚어 봐야 하는 이유이다. 이 연구에서는 농업경영체 등록제의 필요성을 <그림 1-2>에 요약하였다.

첫째, 개별 농업경영체를 대상으로 한 정책이 진화하였다(<그림 1-2>의 (1)).

최근 정책은 개별 농업경영체의 의사결정에 영향을 주는 방향으로 발전해 왔다.

따라서 개별 경영체가 정책 신호에 반응하여 어떤 식으로 의사결정을 바꿀지를 가늠할 수 있는 기초 자료를 확보하는 일이 더욱 중요해졌다.

예를 들어 기후 위기에 대응하려는 탄소중립 2050 등의 정책 변화도 농업경영 체의 의사결정에 크게 영향을 미칠 것이다. 다른 예로, 기존 직불제 6개를 통합하 여 2020년 5월부터 시행된 공익직불제는 정책 수혜자가 지켜야 하는 의무사항을 17가지로 늘리면서 직불금 단가를 인상하였다. 농업경영체와 정부 간 계약 관점 에서 본다면, 공익직불제만으로 한정해도 농업경영체가 정부에 요구할 수 있는 권리(직불금)와 지켜야 하는 계약 조건(준수사항)이 모두 강화되었다. 경기도를 제외한 지자체에서 시행하고 있거나 도입하기로 한 농민수당 역시 공익직불제와 비슷한 계약 관계로 이해할 수 있다. 공익직불제 중 소규모 농가 직접지불금(소농 직불금)이나 농민수당 등은 형평성을 개선하려는 목적도 가지고 있다.

둘째, 농업경영체 특성과 양태가 이전보다 더욱 복잡해지고 있다(<그림 1-2>

의 (3)). 바꾸어 말하면 이전보다 넓은 범위에서 농업경영체의 특징과 그 분포를 파악할 수 있어야 한다. 예를 들어, 유찬희 외(2019, p.27)는 미시 수준에서 농 업경영체의 의사결정이 영농 규모화, 자본 집약화, 집중화/다각화, 고용 노동력 이용 증대, 겸업화로 분화된다고 분석하였고, 쌀, 원예, 축산 등 부류별로 그 방 향성이 다르게 진전된다고 진단하였다(유찬희 외, 2019, p.102). 또한 2030년 까지 규모화와 자본 집약화 경로를 따르는 농업경영체 비중은 유지되는 반면, 겸

업화 농가의 비중은 줄어들고 특정한 의사결정을 택하기 어려운 취약 농가 비중 이 늘어날 것이라고 전망하였다(유찬희 외, 2020, pp.58-60).

<그림 1-2> 농업경영체 등록제의 필요성 및 역할 재조명

(1) 개별 농가 의사결정에 영향을 주거나 형평성을

중시하는 정책 증가

(2) 경영 규모 등 농업경영체 정보

경영 규모, 경영주 연령 등 정책 대상 제한

(3) 농가 성격 다양화 심화 농업경영체 등록제 및 DB 공익

직불 제

농민 수당

기본 소득

탄소 중립 등

전 업농

육 성 등

전업 농

중소 농

고령 농

겸업 농

은퇴 농 (5) 법-통계상

정의와 불일치/

농업경영체 정의 자체의 한계

(2) 농가 자료 통합 관리 (4) 농업경영체-정부 간 계약 개념

(3) 제외된 농업인 반발, 정부 판단 비효율

자료: 저자 작성.

셋째, 지금까지 농업경영체 등록제는 맞춤형 농정을 설계·수립하는 데 필요한 정보를 확보하는 수단으로서 주로 자리매김해 왔다. 그러나 오늘날에는 맞춤형 농정을 뒷받침한다는 당초 목적 못지않게 농업인을 식별하는 수단으로서 농업경 영체 등록제의 역할이 중요해지고 있다(<그림 1-2>의 (3)과 (4)). 2020년 공익

직불제 도입과 2021년 LH 사태를 기점으로 불거진 비농업인의 부당한 행태가 대표적인 사례이다. 이 문제를 조금 더 짚어보자.

한국에서 여전히 일반적인 형태인 ‘토지 이용형’ 농업은 농지를 기반으로 이루 어진다. 바꾸어 말하면, 1) 생산수단인 농지를, 2) 누가 이용할 것이며, 3) 이들을 대상으로 어떠한 정책을 시행하는가가 중요한 정책 과제이다<그림 1-3>. 앞서 언급한 사태의 원인 중 하나는 농지를 이용하는 주체이자 정책 대상인 농업인을 명확하게 식별하지 못했기 때문이다. 즉, 근거 법에서 정하고 있는 ‘농업인’과

‘농업경영체’에 속하는 ‘정책 대상 농업인’과 ‘정책 대상 농업경영체’를 현실에서 식별하기 어려웠기 때문에, ‘정책 대상이 아닌 농업인’³⁾이 농지를 소유하거나 지 원금을 부당 수령하는 문제가 심해졌다. 또한 농업경영체-농지-직불제가 안고 있는 문제는 서로 맞물려 있기 때문에<그림 1-4>, 농지나 직불제 문제를 해결하 려면 농업경영체 등록제에서 생기는 문제를 동시에 해결해야 한다.

<그림 1-3> 농지-농업인(농업경영체)-농업 정책 간 관계 모식도

자료: 저자 작성.

3) 엄밀히 말하면 이 집단에 속하는 자(者)는 농업인이 아닐 수 있다. 보다 정확하게는 농업경영체 등록 자격이 없음에도 거짓이나 부정한 방식으로 농업경영체로 등록한 사람이나 농업법인 등을 뜻한다.

<그림 1-4> 농업경영체-농지-직불제 문제 간 관계 모식도

주: (농)은 농지, (경)은 농업경영체 (등록제), (직)은 직불제를 뜻함.

자료: 저자 작성.

이런 점에서 농업경영체 등록제를 농업인 식별 수단으로 활용할 필요성이 커 지고 있다. 그럼에도 현행 농업경영체 정의 자체가 한계를 지니고 있다(<그림 1-2>의 (5), 제4장 참조). 농업경영체의 현재 법적 정의 자체가 ‘경영체’가 의당 갖추어야 할 특성을 담아내지 못하고 있고, 농업인과 농업경영체를 개념적으로 등치(等値)처럼 설정한 결과 많은 혼란을 일으키고 있기 때문이다. ‘법적으로는 농업인이지만 농업경영체에 등록하지 못하는 사람’과 ‘현실에서는 농업인 자격 을 갖추지 못했지만 등록제에 등록을 하여 정책 지원이 되는 사람’이 혼재되어 있는 문제가 대표적이다(<그림 1-2>의 (3)). 이러한 문제는 공익직불제와 농업 경영체 등록제 관계 속에서 더욱 선명하게 드러난다<그림 1-5>.

<그림 1-5> 농업경영체 등록제와 공익직불제 사이에 발생하는 문제점

주: 숱=‘누구의’, 숲=‘어떤 정보를’, 숳=‘어떻게 확보’, 숴=‘무엇에 쓸’을 뜻함.

자료: 강마야(2021, p.7)를 저자 재구성.

뿐만 아니라 새로운 형태의 농업 활동 및 공동경영체, 공동경영주 등 이전에 보기 어려웠던 경영체 형태도 등장하고 있다. 요컨대 <그림 1-2>를 <그림 1-1>

과 비교하면 정책 성격 변화, 농업경영체의 특성 다양성 심화, ‘정책 대상이 아닌 농업인’ 식별 필요성 증가 및 이에 따른 관련 정의 개정 필요성이 두드러진다. 이 러한 변화를 농업경영체 정의와 농업·농촌 정책에 반영해야 현실 문제에 효과적 으로 대응할 수 있고, 정책 사각지대도 줄일 수 있다. 이런 점에서 현재 농업경영 체의 정의가 현실에 부합하는지, 그렇지 않다면 현실을 보다 잘 반영할 수 있게 끔 농업경영체의 (법적) 정의와 범위를 어떻게 개편해야 할지를 검토해야 한다.

이처럼 농업경영체 등록제의 역할과 목적을 재정립한 뒤, 제도 개선 방안을 마련 해야 한다.

1.2. 연구 목적

이 연구의 목적은 농업경영체 등록제 운영 목적 및 역할을 다시 정립하고 이에 맞추어 제도 개선 방안을 제시하는 데 있다. 연구 범위에서 제시한 “누구의, 어떤 정보를, 어떻게 확보하여, 무엇에 쓸 것인가?” 중에서 ‘누구의’와 ‘무엇에 쓸 것 인가?’에 초점을 맞춘다.

2. 선행연구 검토

2.1. 농업인 및 농업경영체 정의 관련 연구

농업인과 농업경영체 정의를 다룬 최근 연구는 양병우(2001), 김정호(2012), 김현희(2016), 강마야 외(2020), 김정호, 이경해(2020), 임소영 외(2020), 강마야 (한국농정. (2021. 11. 7.)) 등이 있다. 이 연구에서 농업경영체 정의와 범위를 검 토할 때 활용하였다.

김정호(2012)는 김정호(1993)와 김정호 외(2006)의 논의를 계속 발전시켜 가 족농 개념을 정의하고 경영 형태를 유형화하였다. 노동력과 영농 형태를 기준으 로 농가가 분화를 거쳐 특정한 유형으로 구별되는 경로를 제시하였고, 품목별(산 업별)로 향후 경영체 분화·발전 양상을 전망하였다. 양병우(2001)는 “농가라는 평균적인 개념으로 한국 농업을 이해”하는 문제의 한계를 지적했다는 점에서는 김정호(2012)와 비슷하다. 양병우(2001)는 생산 주체를 가족적 소농, 산업적 전 업농, 기업농으로 구분하여 특성을 비교하였다. 이를 바탕으로 농업경영체 성격 변화를 반영하여 정책을 설계해야 한다고 주장하였다.⁴⁾

김정호, 이경해(2020, p.28)는 통계 용어인 ‘농가’와 법률 용어인 ‘농업인’ 및

‘농업경영체’는 개념이 다르기 때문에 명확한 정의가 필요하다고 진단하였다.⁵⁾ 강마야(한국농정. (2021. 11. 7.)) 역시 비슷한 문제의식 속에서, 서로 다른 뜻을 내포하는 ‘농업경영체’(행정), ‘농가’ 및 ‘농가 인구’(통계), ‘농업인’(법률), ‘농민’

(헌법 및 현실)이라는 용어가 혼용되는 현실을 개선해야 한다고 주장하였다. 김 수석(2013, pp.101-103)은 보다 구체적으로 농업경영체 개념은 사업체라는 뜻을 담아야 하고, “이 사업체 개념의 핵심에는 이 사업체를 운영할 수 있는 인 적·물적 조건이 구비”되어야 한다고 강조하였다.

김현희(2016)는 법령의 속성상 내용을 정확하게 전달하여야 하므로 용어를 일관되고 명료하게 정의해야 한다는 문제의식에서 논의를 시작하였다. 농업인 을 정의하고 있는 농업·농촌 및 식품산업 기본법, 농지법, 농업협동조합법을 비 교하여, 농업 관련 법령에서 사용하는 ‘농업인’ 정의가 “동일한 개념을 사용하면 서 다른 내용은 담는”(김현희, 2016, p.38) 문제를 안고 있다고 지적하였다.⁶⁾ 이 에 농업·농촌 및 식품산업 기본법(이하 기본법)에서 농업인을 최대한 포괄적으 로 정의하되, 공통 개념 요소인 면적, 소득 금액(매출액), 영농 활동 기간을 포함 시키는 방안을 제안하였다.

4) ‘가족농’과 ‘소농’을 개념상 비슷하게 이해하는 연구가 많다. 그러나 두 개념은 일견 비슷하고 실제로도 중첩되지만, 현실에서는 이 둘을 구분해야 한다. 즉, ‘가족농이지만 소농이 아닌’ 농가(또는 농업경 영체)가 많기 때문이다. Lowder et al.(2016, p.27)은 전 세계 농업경영체가 약 5억 7,000만 개이고, 이 중 경작 면적 2ha 미만 경영체는 약 4억 7,500만 개, 가족농은 5억 호 이상이라고 추정하였다. 그 러나 2ha 미만 경영체가 경작하는 농지 비율이 약 12%에 그친다는 점을 들어 두 개념을 구분해야 한 다고 보았다. Pritchard et al.(2007) 역시 비슷한 관점에서 오스트레일리아 토마토 농가를 대상으 로 사례 연구를 실시하였다.

5) “농업인은 농가 및 농업경영체의 구성원이지만, 농업경영자와 농업종사자의 성격을 모두 가지고 있 으므로 관련 통계 정보에서는 농업경영주와 농업종사자의 관계를 구분하여 제공해야 한다.”(김정호, 이경해, 2020, p.28)

6) 이 연구에서는 “개별적인 정의 규정에 포함되어 있는 개념 자체의 불명확성 내지는 정합성”(김현희, 2016, p.47) 문제에 초점을 맞춘다. 이 문제는 농업인 자체의 정의뿐만 아니라, 농업경영체를 “농업 인과 농업법인”(농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률 2022: 제2조 제3호)으로 정의한 문제와도 연 관된다.

강마야 외(2020)와 강마야(한국농정. (2021. 11. 7.))는 엄밀하게는 의미가 다르지만, 현실에서 혼용되는 농업인, 농민, 농업경영체, 농가, 농가 인구의 정의 를 새로이 정의하는 문제에 천착하였다. 특히 앞선 선행연구와 달리 정책 대상 사각지대를 최대한 줄이려는 관점에서 접근하였다. 강마야, 김기흥, 이도경 외 (2020)는 1) 농업인 또는 농민을 정의할 때는 농업 및 농촌과 일관된 관계를 가 져야 하고, 2) ‘농민’ 개념을 별도로 설정하고 이 중 경제 활동에서 특정 조건을 만족한 이를 농업인으로 정의하며, 3) 이러한 농민과 농업인 정의를 농업·농촌 및 식품산업 기본법과 개별 법령에 층위를 두고 담는 방안을 제안하였다. 이러한 전환 과정에서 농업경영체 등록제를 개선하여 농업인 정의에 부합하게끔 영농 종사 일수나 농산물 판매액 등의 기준을 인정하고, 실제 거주 여부를 위반했을 때 제재할 수 있는 장치를 마련해야 한다고 주장했다.

전찬익, 이명헌(2020)은 타이완과 EU, 스위스 사례를 중심으로 농업인 관련 정의를 소개하고 한국과 비교하였다. 분석한 해외 사례에서 몇 가지 시사점을 이 끌어낼 수 있다. 가령 타이완의 농민 규정을 보면 실제 영농 종사 여부 및 농민건 강보험가입 여부(영농 종사 의무 부과)가 농민 여부를 판가름하는 기준이다. 이 외에도 겸업이 일반화된 소농 경제의 특성을 반영하여 농업 종사 여부를 기준으 로 농가 유형을 새로이 구분하거나, 젊은 농업인 유입을 촉진하고자 주력농가 개 념을 도입한 점 등은 의미를 지닐 것이다. 마찬가지로 EU의 농업경영체 규정이 경제적 독립성과 단일성이라는 질적 속성을 강조한다는 점은 한국 농업경영체를 이루는 농업인과 농업법인을 개념적으로 분리하지 못하는 문제를 해결하는 데 실마리가 될 수도 있다.⁷⁾ 다른 측면에서는 “농업의 공익적 기능이 갈수록 중요해 지고 있는 점을 고려하면 농업 활동에 농업자원 및 농업 관련 환경의 유지 활동 을 포함시키는”(이명헌, 2020, p.142) EU의 정의는 시사점을 지닐 수 있다.

7) 외국의 농업경영체 정의나 기준을 해석할 때 주의를 기울여야 한다. 농업경영체 정의와 기준은 나라 마다 다른 경제적·문화적 맥락을 담고 있을 뿐 아니라, 나라별로 상이한 기준(예: 농업경영체로 인정 받을 수 있는 최소 경지 면적)을 사용하고 있고, 같은 농업경영체라고 해도 그 특성이 매우 다르기 때 문이다(Lowder, 2016, p.19).

임소영 외(2020, pp.6-7)는 “농업 환경의 변화와 농업 내부의 다양성 증가”

가 “농업인의 정의를 바꾸어야 한다는 요구를 촉발”시킨 원인이라고 진단하였 다. 이어 “‘농가다운 농가’ 또는 ‘농업인다운 농업인’” 또는 “농업경영 단위와 정 책 대상으로서 농업인의 자격 요건” 등을 가늠할 수 있게끔 농업인 정의를 재정 립해야 한다고 주장했다. 현재 정의상 농업인은 농업경영체를 이루는 한 요소이 기 때문에, 위 주장은 곧 농업경영체 정의와 범위를 재정립하여야 한다는 논의로 이어진다. 주요 쟁점으로 1) 국내 농업경영체 정의가 역할·목적·운영 방식을 담 고 있지 못하고, 2) 농업경영체와 농가(또는 전통적 가족 경영 형태의 경영체) 및 농업인 간 관계가 논리적으로 정합하지 않으며, 3) 농업경영체 규정이 사후적 기 준으로 활용되고 있다는 점 등을 들었다.

2.2. 농업경영체 등록제 역할 및 운영 방안

농업경영체 도입 방안을 다룬 오내원 외(2006) 이후 운영 실태를 진단하고 개선 방안을 제시한 연구는 김수석(2013), 김수석 외(2013), 김정호, 최은아(2015), 한석호 외(2016), 김정호, 이경해(2020) 등이 있다. 이 갈래의 선행연구는 그동 안 농업경영체 등록제의 개선 과제를 분석하고 개선 방안을 도출하는 데 활용 하였다.

오내원 외(2006, p.1)는 “개별 농가 정보를 체계적으로 수집·확인해야 할 필 요성이 늘어나고, 농가 계층 분화 심화 및 인구학적 구조 이질화를 고려하여 정 책을 차별화해야 하는 필요성이 늘고 있다는 점”에서 농가등록제 도입 배경을 찾 았다. 농가등록제를 도입해야 하는 이유로 개별 농가 대상 정책을 확대하면서 유 형별로 차별화하고, 부수적으로 농가 관련 자료를 효율적으로 통합 관리할 필요가 있다는 점을 제시하였다(오내원 외, 2006, pp.63-66). 주요 쟁점으로는 1) 농가 등록제가 과세가 아닌 농가 지원 목적을 지니므로 일반 사업자 등록과 다르게 설 계해야 하고, 2) 정부와 생산자 간 계약 방식으로 전환하는 초석으로 삼을 수 있

는지를 검토해야 하며, 3) 정책 대상으로서의 농가를 보다 구체적으로 식별하 고,⁸⁾ 4) 농가가 스스로 정책 프로그램 단계를 선택할 수 있도록 하는 방식이 필요 하며, 5) 임의등록 방식을 계속 적용하되, 농가 등록을 해야 정책 사업 신청을 할 수 있는 계약 방식을 검토해야 한다고 제안하였다(오내원 외, 2006, pp.73-76).

김수석(2013)은 농업경영체 등록제 활용은 단순히 DB 이용도를 높이는 수준 이 아니라 “농정 추진 체계 개선이라는 관점에서 등록제가 담당해야 하는 역할”

(김수석, 2013, p.3)까지 고려해야 한다고 보았다. 설문 조사 결과를 토대로 개 별 농업경영체 단위 정보가 정책 사업과 충분히 연계되지 못하여 농업경영체 등 록제의 취지를 살리지 못하고 있다고 진단하였다. 이러한 문제를 해결하는 방향 으로 정보 시스템(Agrix) 구축, 농업경영체 등록 정보와 농림 사업의 단계적 연 계(정보 획득의 용이성 및 정보의 신뢰성 기준), 등록제를 활용한 농업경영체의 자격 및 인증 기준 정립, 등록 정보의 통계적 활용 방안 확대 등을 제시하였다.

김수석 외(2013)는 농업경영체 등록제 추진 경과를 살피고, 설문 조사를 토대 로 실태와 개선 과제를 도출하였다. 또한 독일과 오스트리아의 제도를 비교 분석 한 뒤 개선 방안을 제시하였다. 이 중 핵심 방안으로 등록제 정보와 농림 사업 간 연계를 단계적으로 추진하고, 등록 절차를 활용하여 농업경영체 개념 및 인증 기 준을 정립하는 것 등이다.

김정호, 최은아(2015)는 맞춤형 농정의 흐름 속에서 농업경영체 유형에 맞추 어 경영지원 정책을 시행해야 한다는 입장에서 농업경영체 등록제의 역할을 바 라보았다. 신지식 농업인을 대상으로 농업경영체 등록제 및 DB 인식을 조사하 였고, 이를 토대로 농업경영체 등록제 및 DB 관리와 활용 방안을 제안하였다. 김 정호, 이경해(2020)는 김정호, 최은아(2015)의 개선 방안을 검토하면서 1) 자율 등록에 따른 신고 누락 문제, 2) 농업경영체 등록 정보의 신뢰성, 3) 상시 관리 및 현행화의 한계, 4) DB 구축과 활용의 한계를 개선 과제로 제시하였다.

8) “농업·농촌 및 식품산업 기본법 및 농지법의 농업경영체를 등록 대상의 기본으로 하되, 농가 유형이나 영농 규모에 따라 부가 조건을 부과”(오내원 외, 2006, p.75)하는 방식을 제안하였다.

김관수 외(2019)는 경영체 등록을 할 때는 주민등록번호를 수집하나 개별 정 책 사업에서는 주민등록번호를 확보할 수 없어, 개별 사업과 수령자 매칭이 어렵 다는 문제를 제기하였다. 동시에 농업경영체 등록제에서 부여하는 번호로는 개 별 농업인의 보조금 수령 실적이나 종류 등을 심층 분석하기 어렵다는 한계를 지 적하였다. 이외에도 농업경영체 DB와 지자체 보조사업 관리 시스템이 실시간으 로 연동되기 어렵고, 농업경영체 DB 자체를 적시에 현행화하기 어려운 점도 한 계로 들었다. 이에 기존 인식 번호 부여 사례를 다양하게 검토하여 고유식별번호 도입 방안을 제안하였다.

2.3. 농업경영체 등록 정보 활용 방안

농업경영체 등록 정보를 활용하는 방안을 제안한 연구는 김한호 외(2015), 한 석호 외(2016), 한국농촌경제연구원, 국립농산물품질관리원(2017) 등이 있다.

그동안 농업경영체 등록제 운용 실태를 살필 때 참고하였다.

김한호 외(2015)는 농업경영체 DB 자료 중 농가소득(이전 소득 제외)과 자체 적으로 고안한 전업화·전문화 지수를 이용하여 농가를 4개 유형(고소득 전업, 저 소득 전업, 고소득 겸업, 저소득 겸업)으로 분류하였다. 각 유형별 농가의 특성을 비교하고, 기간(基幹) 농가로 육성, 소득안정 정책 강화, 6차 산업화 촉진 등의 방 향을 제시하였다.

한석호 외(2016)는 국내 농업경영체 DB 운용 및 관리 실태를 진단하고, 해외 사례를 참고하여 개선 방안을 제안하였다. 등록 과정을 온라인/오프라인으로 다 각화하면서 국립농산물품질관리원과 지자체의 역할을 조정하는 방안을 제안하 였다. DB 자료를 구축할 때 내검(內檢)과 사후 관리 방식을 제안하여 정보의 신 뢰도를 높이도록 하였다.

한국농촌경제연구원, 국립농산물품질관리원(2017)에서는 농업경영체 활용 방향을 논의하고 다양한 사례를 소개하였다. 대표적으로 농업경영체 DB의 품목

자료를 활용하여 도 단위로 생산 전망치를 도출하거나, 축산환경정보지도를 구 축한 사례를 들 수 있다.

김한호 외(2015)와 김정호, 이경해(2020)는 농업경영체 DB 자료와 농림어업 총조사 자료 등을 비교하고, 두 자료의 결괏값이 차이가 나는 이유를 분석하였 다. 한석호 외(2016)는 비슷한 맥락에서 농업경영체 DB를 농림어업총조사 대신 통계조사 모집단으로 활용할 수 있는지를 타진하였다. 이들 선행연구의 분석 결 과와 제안은 농업경영체 등록제에서 확보한 자료를 통계적으로 활용할 때 참고 할 수 있다.

2.4. 이 연구의 차별성

오내원 외(2006)와 김수석(2013)을 제외한 선행연구는 주로 ‘어떤 정보를’ 또 는 ‘어떻게 확보’에 초점을 맞추었다. 이 연구는 그동안 여건 변화와 농업경영체 정의 및 등록제가 안고 있는 개선 과제까지 고려하여, ‘누구의’ 및 ‘무엇을 위해’

측면을 재정립한다는 면에서 차별성을 지닌다. 특히 농업경영체 자체의 정의와 범위 자체를 재검토하여 위상과 역할, 목적을 재설정한다는 점에서 기존 연구와 차별성을 지닌다.

3. 연구 범위와 방법

3.1. 연구 범위

오늘날 농업경영체 등록제의 개선 과제는 ‘누구의, 어떤 정보를, 어떻게 확보 하여, 무엇에 쓸 것인가?’로 요약할 수 있다.

‘무엇에 쓸 것인가?’라는 관점에서는 여건 변화 속에서 농업경영체 등록제의 주요 목적과 역할을 어떻게 설정할 것인지가 가장 중요한 과제이다. 예컨대 영농 활동에 종사하는 경제 활동 인구를 대상으로 국가가 ‘공인하는’ 자료를 축적하는 것을 목적으로 삼을 수 있을 것이다. 이는 사업자등록증을 이용하여 경제 활동 인구의 정보를 파악하는 접근과 비슷하다.⁹⁾

‘누구의’ 측면에서 농업경영체 등록제의 근간이 되는 농업경영체의 정의와 범 위가 핵심이다. 이 쟁점은 “농업인을 어떻게 정의하는지가 이 정책이 포괄하는 대상의 범위를 정하게 된다. (중략) 더 본질적인 문제는 농업 정책의 대상을 어떤 주체로 볼 것인가”(이명헌, 2020, p.130)라는 점에서 중요하다. 이 논의는 임소 영 외(2020)의 연구 결과를 디딤돌 삼아 논의를 심화시키려는 시도이기도 하다.

이때 가장 큰 문제는 농업경영체 정의 자체이다.

‘어떤 정보를’ 측면에서는 농업경영체 등록제에서 확보해야 하는 정보가 무엇 인지가 중요하다.¹⁰⁾ 이 정보를 어떤 용도로 사용하고 있는지에 더해, 현재 수집 하지 않고(못 하고) 있지만, 농업경영체 등록제의 목적과 효율적 활용에 필요한 정보가 무엇인지를 파악해야 한다.

‘어떻게 확보’ 측면에서는 필요한 정보를 확보할 때 생기는 기술적·제도적 문 제를 해결할 방안을 모색하는 것이 과제이다.

3.2. 연구 방법

이 연구에서는 선행연구 검토, 설문 조사, 면담 조사, 전문가 협의회 등의 방법 을 활용하였다. 농업경영체법을 비롯해 농업경영체 등록제와 관련된 법령도 검 토하였고, 법률 전문가의 자문을 받아 대안을 제시할 때 활용하였다.

9) 오내원 외(2006, p.19)는 농업경영체 등록제가 “농가 지원을 포함한 효율적인 농정 실행을 위한 기초 자료를 확보”하는 것이 목적이기 때문에 일반 사업자 등록과 다르다고 파악했다.

10) 일반 현황(기본 인적 사항, 주소, 영농 이력, 농업 종사 형태, 공동경영주 여부 등), 농지 일반 사항 및 면적, 시설 현황, 품목별 재배 면적, 보조금 신청 내역, 사육 시설 현황, 사육 정보 등이다.

설문 조사는 농업인과 전문가 및 공무원을 대상으로 실시하였다[부록 3]. 농업 경영체 등록제 인식 실태 및 개선 과제 도출, 농업 및 농업인의 범위, 농업인 기 준, 종사상 지위에 따른 농업인 인정 여부 등을 분석하는 데 활용했다.

농업인 및 농업인 단체, 학계 전문가, 농업경영체 등록 업무를 맡고 있는 국립농 산물품질관리원(농관원) 관계자 등과 면담 또는 협의회를 실시하였다<표 1-1>.

<표 1-1> 면담 조사 개요

일시 면담자 비고

2022. 3. 16. 학계 전문가 2명 1명은 서면으로 진행

2022. 3. 24. 공무원, 학계 전문가, 빅데이터 기업 관계자 등 10명 2022. 5. 2. 학계 전문가 3명

2022. 5. 9. 학계 전문가 3명 서면으로 진행

2022. 6. 15. 농업인 및 농업인 단체 관계자 5명 오전, 오후로 나누어 진행 2022. 7. 12.~26. 농관원 관계자 면담 10회 대면, 화상 병행 2022. 10. 4.~6. 농업인 단체 관계자 및 전문가 4명 보고서 초안 서면 검토 주: 농관원 관계자 면담은 유찬희 외(2022)에서 추진하였음.

자료: 저자 작성.

4. 연구 추진 체계

연구 추진 체계는 <그림 1-6>과 같다. 이 연구에서는 농업경영체 및 관련 정의 (농업, 농업인)의 개념과 범위를 재정립하려 시도한다는 점에서 ‘누구의’의 문제 를 다룬다. 이 논의와 함께 농업경영체 등록제의 목적, 역할, 위상을 다시 제안한 다. 즉, ‘무엇에 쓸 것인가?’라는 논의에도 집중한다. 이 과정에서 ‘어떤 정보를’

‘어떻게 확보’할지를 부수적으로 다루고자 한다. 각 장에서 다룬 문제점과 제안 은 <표 1-2>와 같다.

<그림 1-6> 연구 추진 체계

주: 음영+실선 테두리 = 주 연구내용, 음영 없음+실선 테두리 = 보완 성격의 논의, 점선 테두리 = 부수적 연구 내용임.

자료: 저자 작성.

<표 1-2> 장별 개선 과제 및 대안의 흐름

제2장 제3장 제4장

등록제의 목적과 역할이 불분명함.

등록제의 목적과 역할을 새로이 제시함.

경영체의 특성이 정의에 반영되지 못함.

- 농업인 중 물적·자본적 기준을 충족하는 자를 농업 경영체로 재정의하여 경영 특성을 반영함.

- 농업경영체법 개정(안)을 제시함.

농업인과 경영체의 정의/

범위가 분명하지 못함.

- 농업인과 농업경영체 정의 재정립 방안을 제안함.

- 농업 범위 수평적 확대는 위탁영농 허용으로 한정함.

- 농업경영체법 개정(안) 농업인과 경영체의 정의/

범위가 등록제 기준에

반영되지 못함. - 등록 방식 개선을 제안함.

* 장기적으로 의무등록제 지향

* 기본/추가 정보 구분 및 설계 방안 제시

- 현행 기준 일부 개정, 정량적 기준은 유지함.

* 경지 면적: 유지

* 종사 일수: 다른 기준으로 대체 * 매출액: 과세 등과 연계하여 장기 검토 - 기본법 개정(안)을 제안함.

종사상 지위 문제

(‘사각지대’) - 농업 범위 수직적 확대 → 경영주 외 농업인의 역할을

구체화하고 이들에게도 등록 및 수혜 자격 부여

‘불법지대’ 문제

(등록 정보의 정확성 문제와

관련) 농지대장 등과의 교차 검증

자료: 저자 작성.

제2장

농업경영체 등록제

운영 실태와 문제점

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제2장

농업경영체 등록제 운영 실태와 문제점

1. 추진 경과

농업경영체 등록제 추진 경과를 <표 2-1>에 요약하였다. 2004년 2월 농림부 는 농업·농촌 종합대책을 발표하면서 소득안정 계정 도입의 필요성을 언명하였 다. 소득안정 정책 추진의 전제 조건으로 농가등록제(현재 농업경영체 등록제) 도입을 발표하였다. 이에 따라 2006년 농가등록제 도입 방안을 구체화하였고, 2007년 9월 전국 9개 읍·면에서 시범 사업을 추진하였다. 이후 2008년 6월부 터 본 사업을 시작했다. 2008년 6월부터 2009년 1월까지 전체 농가 약 123만 호 중 약 83만 호가 등록 신청을 하였다(김관수 외, 2019, p.7).

2009년 4월에는 농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률(이하 농업경영체법) 을 공포하였고, 같은 해 10월부터 시행하였다. 2010년부터는 국립농산물품질 관리원을 중심으로 농업경영체 등록제 상시 관리체계를 구축하여 신규 및 변경 등록과 등록 정보 확인을 담당하고 있다.

2013년 8월에는 농업경영체 등록 DB 개선 계획을 수립하여 농업경영체 유형 별 맞춤형 지원과 직불제 사업 통합 관리를 도모했다(김관수 외, 2019, p.9).

2014년에는 등록 정보 범위를 확대하고 정보를 일제 현행화하였다. 2020년부 터는 농업경영체 등록 정보 유효기간을 3년으로 정하고, 변경 사항이 생기면 수

시로 등록할 수 있도록 개편하였다(김정호, 이경해, 2020, p.19). 2021년 2월 11일에는 농업경영체법을 개정¹¹⁾하여 농업경영체 등록 후 3년 이상 정보를 변 경하지 않으면 해당 정보가 말소되도록 하였다.¹²⁾

<표 2-1> 농업경영체 등록제 추진 경과 요약

시기 주요 변화

2004년 2월 농업·농촌 종합대책 발표

2006년 농업경영체 등록제(당시 농가등록제) 도입 방안 구체화 2007년 농업경영체 등록제 시범 사업

2008년 6월 농업경영체 등록제 본격 시행

2009년 10월 농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률(이하 농업경영체법) 시행 2010년 국립농산물품질관리원 중심으로 농업경영체 등록제 상시 관리체계 구축 2014년 - 농업경영체 유형별 맞춤형 지원과 직불제 사업 통합 관리 도모

- 등록 정보 범위 확대 및 일제 현행화 2020년 농업경영체 등록 정보 유효기간을 3년으로 규정

2021년 농업경영체 등록 후 3년 이상 정보를 변경하지 않으면 해당 정보 말소 자료: 저자 작성.

2. 활용 실태

농업경영체 등록제는 기본적으로 임의등록 방식을 택하고 있다. 즉, 농업경영 체 등록을 원하는 농업인이나 농업법인이 자율적으로 신청할 수 있다. 그러나 농 업경영체법 제4조 제1항에서는 농업경영체 등록을 한 경영체만 정책 지원을 받 을 수 있도록 하고 있기 때문에¹³⁾ 다수 경영체가 등록을 하고 있다. 경영체가 등 록한 정보는 크게 정보 제공에 활용되거나 정책 관련 자료로 쓰이고 있다.

11) 제4조 제2항(“농어업경영정보의 등록 또는 변경 등록의 유효기간은 등록 또는 변경한 날부터 3년으로 한다.”)을 신설하였다.

12) 같은 법 제6조의 2(등록 정보의 정정 또는 말소) 제3호에서는 “제4조 제2항에 따른 유효기간이 경과 한 경우” 등록 정보를 정정하거나 말소할 수 있도록 하였다.

13) 제4조(농어업경영정보의 등록) ① 농어업·농어촌에 관련된 융자·보조금 등을 지원받으려는 농어업 경영체는 다음 각호의 사항(이하 “농어업경영정보”라 한다)을 등록하여야 한다. 등록한 사항 중 대통 령령으로 정하는 중요한 사항이 변경된 경우에도 또한 같다.