해 외 리 포 트
머리말
최근 기후변화의 영향으로 지구촌 곳곳이 기록적 인 폭설과 한파로 몸서리치고 있다. 독일과 중국 에서는 도시의 기능이 마비됐고, 영국과 인도 등 에서도 이상 한파가 계속되고 있다. 우리나라도 예외는 아니다. 2010년 1월 서울의 하루 적설량 이 25.8cm를 기록하는 등 100년 만의 대폭설로 도로가 결빙되고 지하철마저 운행이 지연되면서 대혼란을 겪었다.
기상 전문가들은 극지방에서 남하하는 차가운 기류가 한반도를 통과하는 방향에 따라 매년 겨울 에 폭설이 내릴 수도 있고, 정반대로 따뜻한 겨울 이나 겨울가뭄이 나타날 수도 있다고 한다. 북반 구 각국에서는 대폭설, 혹한 등의 겨울 기상이변 이 앞으로 계속 발생할 것이라고 경고하고 있다.
이처럼 인간의 활동으로 인한 오염 등에서 초 래하는 다양한 변화가 지속적으로 날씨에 영향을
주어 기상예보의 불확실성이 점차 커지고 있고, 이에 따라 폭설이 언제 어떠한 형태로 내릴지 단 시간에 예측하기는 매우 어려우며, 앞으로 2010 년과 같은 폭설이 되풀이될 수 있다고 전문가들은 심각하게 경고하고 있다.
이에 우리나라도 폭설대책 마련을 위한 논의를 시작할 단계로, 세계에서 가장 눈이 많이 오는 나 라 중의 하나인 일본의 사례를 통해 시사점을 얻 고자 한다.
일본의 폭설지대 대책 특별조치법 추진
1. 추진 배경
일본의 폭설지대 대책 특별조치법은 일본 국토의 약 51%에 달하는 지역에서 폭설로 인해 인적 피 해가 발생하고, 산업의 발전 및 생활수준 향상의 저해로 인해 많은 문제가 발생함에 따라 해당 지
일본의 폭설지대 대응전략과 시사점
김재호 | 국토연구원 연구원
만들고자 제정하게 되었다.
이런 상황에서 1962년에 ‘폭설지대 대책 특별 조치법’이 제정되어 동법에 근거하는 폭설지대 대 책 기본계획에 따라 제설을 비롯한 종합적인 폭설 지대 대책을 실시하고, 산업의 진흥과 민생 안정 향상에 기여하도록 하고 있다.
2. 폭설지대 대책 특별조치법의 주요 내용
■ 폭설지대 및 특별폭설지대의 지정
일본 국토교통성, 농림수산성, 내각부 등 3개의 행정기관에서 적설량 등에 따라 국토심의회 의견 을 들어 시정촌의 전부 또는 일부 지역을 폭설지 대로 지정하고 있으며, 폭설지대 중 적설량이 특 히 많고 적설로 인해 교통 마비, 주민생활 지장 등 이 발생하는 지역에 대해 국토심의회 의결을 거 쳐 특별폭설지대로 지정하고 있다.
지정 기준은 시행령에서 정하고 있으며, 폭설 지대는 연평균 적설적산 값이 50m 이상인 지역 이 존재하는 시정촌에서 그 지역의 3분의 2 이상 이 폭설지역이거나 2분의 1 이상이 폭설지역이 며 해당 자치단체의 행정기관이 소재한 구역의
사, 도로법 제56조에서 정하는 도로 및 철도 등) 이 폭설지역 안에 있는 시정촌이거나, 시정촌의 2분의 1 이상이 폭설지역이며 해당 시정촌의 경계 선 연장 3분의 2 이상이 전 3호의 하나에 해당하는 시정촌을 대상으로 지정하고 있다.
특별폭설지대는 적설량 기준과 생활장애 기준 으로 구분하여 지정하고 있으며, 적설량에 의한 기준은 연평균 적설적산 값이 150m 이상인 지
<표 1> 일본의 폭설지대 지정현황
구분 전국 폭설지대
특별폭설지대
인구(천 명) 126,919 20,449 16.1% 3,512 2.8%
면적(km2) 377,876 192,019 50.8% 74,890 20.0%
시정촌 수 3,223 960 29.8% 280 8.7%
주: 비율은 전 국토 대비 비율이다.
자료: 일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp/kokudoseisaku/chisei/crd_chisei_tk_000010.html).
<그림 1> 일본의 폭설지대 지정 현황
자료: 국토교통성 폭설지대 대책 추진.
특별폭설지대 폭설지대 폭설지대 대책 특별조치법
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역이 존재하는 시정촌에서 그 지역의 2분의 1 이 상이거나, 국토교통성·내각부·농림수산성에서 정하는 시설이 있는 경우 또는 연평균 적설적산 값이 최고 200m 이상이거나 최저 50m 이상이며 평균 100m 이상인 지역으로 지정하고 있다. 또 한 생활장애 기준으로는 교통마비, 의료·업무교 육·우편업무의 곤란성, 재정력, 주거지의 분포도 등을 고려하여 지정하고 있다.
현재 일본의 폭설지대는 960개 시정촌에 19 만 2,019km2로 전 국토의 50.8%가 지정되어 있 으며, 그 중 7만 4,890km2가 특별폭설지대로 지 정되어 있다.
■ 폭설지대 대책 기본계획의 수립
국토교통 대신, 총무장관 및 농림수산 대신은 관 계 행정기관의 장과 협의하고 관계 도부현 지사 및 국토심의회의 의견을 들어 눈으로 인해 발생 하는 폭설지대의 여러 가지 문제에 대한 환경개선 시책의 기본이 되어야 하는 폭설지대 대책 기본계 획을 수립해야 하며, 다음 각 사항에 대해 기본적 인 것을 정하고 있다.
① 교통 및 통신을 위해 필요한 도로, 철도, 궤도, 항만 등의 교통시설 및 통신시설 정비에 관한 사항
② 농업 및 임업 관련 설해로 인한 농업 및 임업 생 산 조건의 정비에 관한 사항
③ 폭설지대에 대응하는 교육시설, 보건위생시설 및 사회복지시설 정비에 관한 사항
④ 폭설 대비 국토 보전시설 정비에 관한 사항
⑤ 그 외 폭설지대 대책에 관한 중요 사항에서 시 행령으로 정하는 것
또한 정부의 폭설지대 대책 기본계획의 내용 적 범위 내에서 지역의 특성에 따라 지역의 창의 력을 살리고, 지역경제 활성화에 이바지할 수 있 는 폭설지대 방안을 추진하기 위해 지자체의 장은 지자체의 폭설지대 대책 기본계획을 별도로 수립 할 수 있다.
■ 지원 조치
폭설지대 대책 기본계획의 원활한 달성을 도모하 고 지역 산업 진흥 등에 의한 고용 기회의 창출과 지역 경제력 강화를 위해 재정·금융·세제 등 여 러 측면에서 지원 조치를 마련하고 있다. 재정상 의 조치로는 폭설지대의 중요한 도로, 시설 등의 정비를 위해 관계 부처에서 각종 재정상의 지원 책으로서 도시 내 소로의 자치단체 대행 제도(폭 설지대 대책 특별조치법 제14조에 의한), 초중학 교의 설치 시 정부 부담 비율의 인상(동법 제15조 에 의한), 폭설지대 대책 특별사업의 실시, 눈사태 대책 사업의 실시, 민간 사회복지시설의 제설작 업 실시 등이 있으며, 금융상의 조치로는 기업 활 력제고 대출제도를 운영하고 있다. 또한 세제상의 조치로 특별 폭설지대의 폭설 대비 주택 개량 등 에 대한 과세의 특례를 운영하고 있다.
일본 삿포로시의 폭설대책 : 삿포로시 겨울의 길만들기 플랜
삿포로시는 세계에서 눈이 가장 많이 오는 지역 의 하나다. 12월에서 이듬해 3월 사이에 엄청난 양의 눈이 내리며, 그 양은 일 년에 6m에 달할 정 도다. 또한 제설 차량이 눈을 치우기 위해 운행하
는 거리가 1년에 5,328km이며, 작업자는 하루에 약 3천 명, 제 설기계는 약 1천 대가 동원되 며, 비용은 약 1억 2천만 엔이 소요된다.
저출산, 고령화, 경제·사회 여건의 악화 등으로 인해 기존 눈 대책 기본계획의 추진이 매 우 어려운 상황에서 향후 안정 적으로 눈 대책을 추진함으로써 풍부한 겨울 삶을 실현하기 위 해서 ‘삿포로시 눈 대책 기본계 획(2000~2009년)’에 이어 중 장기 계획으로 ‘삿포로시 겨울
마을만들기 계획(2009~2018년)’을 수립하였다.
새로 수립한 계획은 검토위원회, 주민의견 수 렴 등 행정, 시민, 학계 등 다양한 집단과 의견을 교환하여 지속가능한 폭설 대응을 위해 시민·기 업·행정의 역할을 정립하고자 하였으며, 각 구성 원이 할 수 있는 구체적인 시책을 마련하여 액션 플랜을 수립하였다.
1. 삿포로시 겨울 마을만들기 계획의 내용
여건변화에 의해 새롭게 수립한 삿포로시 겨울 마 을만들기 계획에서는 눈 대책 추진상의 문제점을 파악하고자 하였다. 우선 도시화로 인구가 밀집하 면서 노상주차 대수가 많아져 작업효율이 떨어지 게 되었고, 주변의 토지이용은 도심지역의 눈퇴적
<그림 3> 시민·기업·행정의 협동체계 구축에 의한 삿포로시 겨울 마을만들기 대책
겨울철 시민생활 규칙의 확립
겨울철 경사도로의 관리 겨울철 문화의 창조
제배설체제의 확보 겨울철 안전한 교통환경의 확보
제설량의 억제
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장 확보가 어려워졌으며 설치입지가 외곽으로 밀 려나면서 눈 처리 시 운반거리가 증가하여 작업 효율이 떨어지고 비용이 증가하게 되었다. 또한 경기침체로 인해 제배설을 시행하는 민간 기업의
수가 감소하면서 관련 업종의 종사자와 운송장비 및 제설기계 등의 수가 감소하였고, 고령화로 인 해 작업의 효율이 떨어져 삿포로시의 눈 대책 계 획을 지속가능하게 추진하기 위한 새로운 계획 수
<그림 4> 여건변화에 따른 눈 대책 추진의 문제점
<눈퇴적장의 과제> <제배설작업자의 과제>
<운송장비·제설기계의 문제>
제설기계의 감소·노후화
<재배설작업의 과제>
눈퇴적장의 설치공간의 부족
지속가능한 겨울의 마을만들기를 위해 삿포로시 겨울의 마을만들기 플랜 수립
작업자의 감소·고령화
작업효율화의 저하
<그림 5> 삿포로시 겨울 마을만들기 계획의 기본방침과 세부 목표
1. 시민·기업 등과의 협동체계 구축 2. 다양한 소프트웨어 시책 도입
3. 시책의 선택과 집중에 의한 효과적·효율적 사업의 전개 기본방침
풍 부 한 겨 울 삶 의 실 현
목표 4 경사도로의 관리
●간선도로의 제배설 추진
●생활도로의 제배설 추진
●보도의 제설 추진
●로드히팅을 대처할 수 있는 노면관리 수법 추진 목표 2
제설량의 억제
●시민·기업과의 협동에 의한 제설량 억제
●눈퇴적장의 확보 등에 의한 지역 내 눈처리 추진
●눈처리 시설의 효율화 도모
목표 5 안전한 교통환경 확보
●동결노면의 대책 강화
●통학로의 안전확보
●폭설시 대응체계의 충실
목표 6 겨울 문화의 창조
●겨울삶에 관한 종합적인 정보 공유
●겨울철 봉사활동의 추진
●풍부한 겨울삶을 위한 활동의 추진 목표 1
겨울 시민생활 규칙 확립
●겨울철 시민생활 규칙의 준수, 시민매너의 향상
●지역과의 정보공유와 연계 추진
목표 3 제배설체계 확보
●제설체제의 유지·안정화
●눈퇴적장의 확보 여건변화에 따른
목표 수립
기존 시책의 지속
삿포로시는 이러한 문제점들을 종합하여 시 민·기업 등과의 협동체계 구축, 다양한 소프트웨 어 시책 도입, 시책의 선택과 집중에 의한 효과적 이고 효율적인 사업 전개를 세 가지 기본방침으로 설정하였다. 이에 따른 세부 시책으로 겨울 시민 생활의 규칙 확립, 제설량의 억제, 재배설 체계 확 보, 경사도로의 관리, 안전한 교통환경 확보, 겨울 문화의 창조 등 6가지 목표를 세웠다.
2. 주민참여에 의한 삿포로시 겨울 마을만들기 계획의 수립 및 운영
삿포로시는 행정에 의한 시책 추진 에 효율성이 떨어지고 주민이 자 발적으로 참여하는 시책의 중요성 이 커짐에 따라 지역과 연계한 프 로그램들을 통해 겨울 마을만들기 계획의 추진효과를 높이고자 하였 다. 이에 지역주민, 제설업자, 행정 등 3개의 구성원이 간담회를 실시 하고 주민자치회를 운영하고 있으 며, 이를 통해 활발한 정보 공유와 의견 교환이 이뤄지고 있다.
계획 수립 이후 각 마을에서 주 민이 참여하는 주민자치회의 개최 건수는 2010년 175회 개최에서 2012년 255회로 크게 증가하였으 며, 주민자치회의 활동에 의해 노 상주차의 차량 대수, 도로에 눈을
버리는 행위 등이 감소하는 효과가 나타나고 있 어 주민자치회의 활동 영역을 넓히고 지원책을 마 련하고 있다.
또한 마을에서 일어나는 현상과 문제점을 가장 많이 알고 있는 마을 주민들이 함께 참여하여 만 드는 ‘마을의 눈 대책 과제 지도’를 만들어 배포함 으로써 지역주민들과 정보를 공유하고 있다. 지도
<그림 7> 주민참여에 의한 눈 대책 과제 지도 작성
노상주차 대수 16,000대 감소
도로 눈 배설 건수 4,100건 감소
<그림 6> 의견 교환을 위한 주민자치회 활동 및 지역시찰 활동
의 제작은 시민과 행정이 역할을 분담하여 마을의 문제점과 대책 마련, 의견 수렴, 정보 생산 등은 주 민 스스로 추진하고, 행정은 이를 지원하는 형태 로 운영되고 있다.
지도에는 ‘미끄러지기 쉬운 도로’, ’눈 배출로 인해 도로가 좁아짐’, ‘눈을 버릴 곳이 없어 눈이 쌓이는 곳’, ‘겨울철에 공원을 눈퇴적장으로 활용’ 등 마을에서 눈으로 인해 일어나는 다양한 일이 구체적으로 작성되어 안전한 마을을 만들고 생활 의 질을 높이고 있다.
삿포로시는 이러한 주민 참여형 눈 대책 지도 를 작성하기 위해서 행정적인 지원책을 마련하여 추진 중이며, 최근 3년간 지도를 제작해 정보를 공 유하고 있고, 향후에도 지속적으로 지원하여 지도 를 제작할 예정이다.
맺음말
일본의 폭설대책을 위한 제도의 운영과 폭설지대 대책 기본계획과 사례를 살펴본 결과, 시가지 정 비, 지원책의 마련 등 공간적인 정비를 위한 지역 지구를 지정하고 다양한 집단의 의견 수렴을 통 해 세부적인 계획을 수립하는 등 도시에서의 폭 설대책을 마련하기 위한 방안이 수립·운영되고 있었다.
특히 홋카이도 삿포로시의 겨울 마을만들기, 길 만들기 등의 계획과 활동 사례로 보면, 폭설에 대한 정책 및 관련 기술 개발이 활발하게 이루어졌고, 도 로대책을 포함하여 도시 차원의 다양한 대책과 주 민이 참여하는 시책들이 제시되고 있었다.
우리가 이러한 사례들을 통해 생각해봐야 할
점은 우리나라의 경우 재해의 90% 이상이 폭우 에 의한 침수피해일 정도로 기후변화로 인한 재 해가 다양해지고 있으나 큰 관심을 기울이지 않 는다는 점이 있다. 그러나 강원도, 경상북도 등 일 부 지역에서는 매년 폭설 피해를 입고 있고, 2008 년, 2010년에는 폭설로 인해 마을이 고립되어 생 명의 위협과 농작물 피해 등 큰 문제가 발생하는 등 도시민의 삶에도 폭설이 큰 영향을 미치고 있 다. 따라서 우리나라에서도 지역주민의 삶의 질을 향상시키기 위해 폭설에 대한 대책 마련도 생각해 보아야 할 것이다.
최근 안전한 도시를 만들기 위해 우리나라에서 도 방재지구의 지정과 운영방안, 재해취약성 분석 과 도시계획의 연계 등 다양한 논의와 시도가 일 어나고 있다. 이러한 논의에 더해 일본의 눈 대책 및 삿포로시 등 지자체의 계획 수립 및 운영 사례 등을 종합적으로 살펴보고 벤치마킹하여 아직까 지 폭설에 대한 도시 차원의 대책이 매우 미흡한 우리나라에서도 폭설 대비 계획 수립, 사업 발굴 및 시행, 시책 마련 등 다양한 프로그램을 개발하 고 제도적으로 운영할 필요가 있을 것이다.
해 외 리 포 트
참고문헌
삿포로시. 2009. 삿포로시 겨울 마을만들기 계획(札幌市冬のまちづくりプラン).
일본 국토교통성 홈페이지(www.mlit.go.jp/kokudoseisaku/chisei/crd_chisei_
tk_000010.html).
일본 내각부 방재정보(www.bousai.go.jp/setsugai/).
