3
특집
도시 재생 의 통합 적 추진 전략
머리말
최근 인구성장 정체 및 매우 빠른 속도의 고령화를 겪고 있는 우리나라 대부분 의 도시는 외연적 확산과 도심공동화, 전통기반산업의 침체 및 산업의 역외이전 등으로 경제기반을 상실할 위기에 처해 있다. 도시 차원에서의 경제 활성화 시책 이 어느 때보다 요구되는 시점에서, 쇠퇴하는 도시공간을 살려 도시의 경제기반 을 강화하는 것은 도시경제를 살리는 가장 유효한 수단이 될 것으로 판단된다. 더 욱이 지금 정부가 지향하고 있는 창조·지식경제 체제에서는 과거 산업화 시대 와 달리 도시 외곽의 대규모 산업단지보다는 사람·자본·정보가 집결되고 역사 성과 문화적 가치를 내포하고 있는 기성시가지가 다시 경제활동의 핵심 거점 역 할을 하게 될 것이다.
지난 30여 년간 이루어진 기성시가지에 대한 과거의 도시정비 방식은 대규모 전면철거 방식이 주를 이루었으며 실업, 노인복지, 육아, 문화격차 해소 등 지역 차원의 복합적인 도시문제 해결은 불가능했다. 무엇보다 기존의 방식은 인구감 소 및 산업이탈 등에 따라 도시의 경제적 활력기반 자체가 상실되는 것에 대한 대응에 한계가 있었다. 기존 도심부 재개발이 「도시재개발법」, 도시환경정비사 업, 중심지형 재정비촉진지구 등을 중심으로 추진되어왔으나, 도심의 특성이라
경제기반형 도시재생 추진전략 1)
유재윤 | 국토연구원 선임연구위원
1) 이 글은 ‘경제기반 강화를 위한 도시재생 방안(국토연구원. 2013)’을 토대로 작성된 것이다.
3
할 수 있는 기능적 다양성과 중심지의 활력은 지속적으로 저하되어왔다. 한편 역 세권 재개발, 항만 재개발, 그리고 산업단지 고도화 등 국가 핵심시설에 대한 개 발이나 재생은 개별 법령에 의해 지정된 사업구역만을 대상으로 이루어졌다. 이 로 인해 주변지역과의 연계나 도시 전체의 경제 활성화를 위한 종합적인 접근은 미흡한 실정이다.
이러한 배경하에서 2013년 6월 제정된 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특 별법」(이하 ‘도시재생특별법’)에서는 도시경제기반 강화를 위한 도시재생의 필 요성을 인식하여 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반 국도, 하천 등 국가의 핵심적 인 기능을 담당하는 도시계획시설(이하 국가 핵심시설)의 정비 및 개발과 연계 하고자 한다. 따라서 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위한 도시경제기반형 도시재생(이하 경제기반형 도시재생)을 주요한 도시재생 유형으 로 분류하고 있다.
도시쇠퇴 현황
국내의 도시는 현재 상당 부분 쇠퇴징후가 나타나거나 진행 중이며, 특히 도시경 제의 거점 역할을 담당했던 원도심은 대부분 쇠퇴가 진행 중인 것으로 나타났다.
전국 230개 시·군·구 중 166개(72.2%) 지역이 쇠퇴징후 또는 쇠퇴진행으로 나 타났으며, 원도심의 경우 지방 6대 광역시를 대상으로 분석한 결과 해당되는 모 든 읍·면·동이 쇠퇴진행지역으로 나타났다. 지자체 공무원을 대상으로 한 설 문조사에서, 원도심이 도시지역에서 가장 쇠퇴한 지역이라는 응답이 전체의 70%
이상을 차지하는 것으로 보아 지자체 공무원들도 원도심 쇠퇴에 대해 상당 부분 인식하고 있는 것으로 보인다.
한편, 일자리 창출 등 도시경제에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 기대되고 있는 국가 핵심시설 주변지역에서 오히려 쇠퇴가 상당 부분 진행 중이다. 국가 핵심시 설이 위치한 143개 시·군·구 중 69개가 쇠퇴진행지역으로 나타났는데, 유형별 로는 항만(71.4%) > 역세권(61.6%) > 산업단지 등(56.2%)의 순으로 주변지역의 쇠퇴가 진행된 것으로 나타났다. 시설면적이 상대적으로 소규모인 철도역의 경 우, 읍·면·동 기준으로 분석한 결과 93.4%가 쇠퇴진행 중인 지역으로 나타나 높은 접근성 및 유동인구 수 등의 잠재력에도 불구하고 대부분의 지역이 쇠퇴하 고 있는 것으로 드러났다.
이 같은 결과는 도시경제 활성화에 미치는 영향이 크다고 인식되어왔던 국가 핵
특집
도시 재생 의 통합 적 추진 전략
심시설이 지역경제에 미치는 긍정적 효과가 기대 보다 낮거나 또는 국가 핵심시설의 기능 노후에 따라 주변지역이 동반 쇠퇴하고 있는 것으로 해 석될 수 있다. 어떤 원인에서 비롯되었든 원도심 등 도시경제 거점지역과 국가 핵심시설 입지지역 의 지역경제 견인효과를 높이기 위한 공간정책적 차원의 종합적인 재생 전략이 요구된다.
원도심과 국가 핵심시설의 도시 공간구조상 의 입지특성을 살펴보면, 해당 시설의 특성에 따 라 차이가 있으나 일반적으로 서로 인접하여 있 으며, 특히 원도심, 철도역, 항만 등은 서로 근접 하여 분포하고 있음을 알 수 있다. 지자체 공무 원 설문조사 결과에 따르면, 시설 자체의 쇠퇴뿐 만 아니라 인접한 원도심 및 근린주거지역의 쇠
퇴가 도시쇠퇴의 가장 큰 문제로 인식되고 있으 며, 도시의 경제기반 강화를 위하여 우선적으로 도시재생 접근이 필요한 대상지로 원도심이 지 목되었다. 철도역·항만의 경우 시설 특성상 도 시 내부 공간구조의 단절을 초래하지 않도록 공 간적인 제약요인을 극복하는 한편, 인근 원도심 및 주변지역과의 공간적·기능적 연계를 강화 할 필요가 있다. 산업단지의 경우 노후화에 따 른 재생 시 주변지역과의 연계는 물론 도시 경 제거점과의 기능적 연계 등을 종합적으로 고려 할 필요가 있다.
<그림 1> 주요 도시의 국가 핵심시설 분포와 주변지역 쇠퇴 현황
<인천광역시>
<광주광역시>
<대구광역시>
<부산광역시>
원도심 역세권 산업단지 항만
3개 요건을 갖춘 지역 2개 요건을 갖춘 지역 1개 요건을 갖춘 지역
쇠퇴진행
쇠퇴징후
3
해외 도시경제기반형 도시재생의 시사점
도시재생을 일찌감치 추진한 미국, 영국, 일본 등 선진국의 경우, 근린 단위에서의 도시재생과 함께 도시경제의 구조를 전환하고 고용을 창출하기 위한 경제기반형 도시재생도 꾸준히 추진하고 있다. 다양한 사례들이 소개되고 있는데 이들 사례 에서 특징적으로 발견되는 정책적 시사점은 다음과 같다.
첫째, 공공과 민간의 역할 분담이 중요하다. 영국 도시재생의 핵심목표는 도시 경제 활성화이고 이를 위한 도시재생정책의 주안점은 공공의 선도적 역할에 의 하여 민간투자를 유도하는 것이다. 민간 중심의 도시재생을 추진하였지만 초기 에는 공공투자가 민간투자의 촉매제 역할을 담당하였다. 대처정부의 경우, 엔터 프라이즈존을 지정하고 도시계획허가 간소화, 토지개발세 면제, 보조금 지원 등 간접지원 방식을 사용하였다. 한정된 자원에 의한 효과적인 경제 활성화가 요구 되는 국내 도시재생의 현황에 비추어 볼 때, 공공의 선도적 역할과 간접적 지원 은 반드시 필요하다.
둘째, 도시경제기반 강화 차원에서의 도시재생은 국지적·부문별 관점보다는 좀 더 종합적인 계획과 행정력이 요구되며, 이를 위해서는 전담조직 및 중앙정부, 지자체, 관련부처 및 기관, 민간단체, 지역주민 간의 협력적 거버넌스가 매우 중 요하다. 영국과 일본의 경우 종합적인 계획과 행정력을 통한 도시재생과 협력적 거버넌스를 구축하기 위해 전담조직을 설립하고 활용한 사례가 많다. 영국의 쉐필 드 도시재생공사는 사업 간 연계 및 통합을 위한 전담조직으로 2001년 도심종합개 발계획을 수립하는 등 종합적인 정책 추진을 담당하였다. 일본의 경우 지역 간 협 의를 위한 광역협의체, 민관협력 실행조직인 마치즈쿠리 공사, 광역·기초지자체 및 민간부문의 마치즈쿠리 센터(민관협력 지원조직) 등 지역 간·민관 간·부문 간 거버넌스 체계에 의한 도시재생 추진을 지원하고 있다.
협력적 거버넌스에 의한 도시재생을 통합적으로 추진하기 위해서는 도시재생 전담조직의 설립뿐만 아니라 장소 중심적인 통합예산체계가 수반되어야 한다. 영 국과 일본의 경우, 도시재생을 지원하는 전담조직과 더불어 도시재생 예산을 장 소 중심적으로 편성하고 관리하기 위한 방안을 마련하고 있다. 영국은 통합도시 재생예산(Single Budget, 20개의 분산된 도시재생 프로그램을 통합된 하나의 재 정에서 관리)을 도입하여 도시재생 예산을 통합적으로 운용하고 있으며, 일본도 계획인정제도 및 포괄보조금제도를 도입하고 있다.
셋째, 경제기반형 도시재생 사례들에서 공통적으로 발견할 수 있는 핵심전략
특집
도시 재생 의 통합 적 추진 전략
중 하나는 지역자산의 어메니티화와 문화적 활 용이다. 영국 런던의 테이트 모던은 화력발전소 건물 및 부지를 활용하여 현대미술관을 개관함 으로써 연간 500만 명 이상(2012년 영국 미술관 방문객 수 전체 1위)이 방문하는 성과를 거두었 다. 영국 버밍험시는 운하를 따라 형성된 산업유 휴지인 브린들리플레이스를 사무공간, 호텔, 레 저시설 및 컨벤션 센터, 실내경기장 등의 복합문 화공간으로 조성하여 새로운 도심으로 성장 가 능하게 하였다. 일본의 가나자와는 폐업한 방직 공장을 개조하여 시민 예술촌을 열고, 도청사 이 전적지에 가나자와 21세기 미술관을 개관하는 등 장인정신과 독자적 혁신기술을 가진 중소기 업이 지역의 전통산업을 계승·발전시킬 수 있 는 여건을 조성하였다.
넷째, 보행자 전용거리, 대중교통회랑, 통합 가로망 조성은 도심에 대한 인식을 친화적으로 바꾸고 사람들을 모으기 위하여 선행되어야 하 는 요건이다. 영국 런던의 브로드게이트 중심금 융지구는 수준 높은 건축디자인 및 공공공간을 개발하고 공공아트를 적용하여 도심 광장을 중 심으로 레스토랑, 펍, 소매점, 헬스클럽, 호텔 등 의 다용도 문화공간들을 위치시켰다. 영국 버밍 험의 불링 중심상업지구와 브린들리플레이스의 도시재생사업에서는 자동차 중심으로 분절된 산 업도시의 물리적 구조에 도심광장과 외부공간을 연계하는 보행동선을 확보하는 등 도시를 인간 중심의 공간으로 바꿈으로써 대상지의 집객력을 향상시키고 사업 효과를 극대화시켰다.
다섯째, 노후 산업단지, 항만 주변지역, 철도 역세권 등의 도시재생 사례에서 발견되는 핵심 전략 중 하나는 도심의 기능을 복합화함으로써
제조업·유통·물류 등 단일 기능에 국한되어 있던 지역에 새로운 기능을 부여하고 경제적 활 력을 부여하는 것이다. 이들 사례에서는 주거·
상업·업무·공업 등 기능의 복합화를 통하여 물리적 환경개선뿐만 아니라 혁신적 도시공간 창출을 지향하고 있음을 알 수 있다. 토지이용상 의 용도복합 차원을 넘어서 사회·경제·문화 등 다양한 부문의 사업 및 프로그램을 장소 중심 으로 연계·통합하여 사업의 효율화 및 시너지 효과를 창출하고자 하였다.
여섯째, 도심과 주변지역, 경제기반 핵심시설 과 주변지역과의 연계는 도시 전반에 걸쳐 경제 기반 강화의 효과를 파급시키기 위하여 매우 중 요한 과제다. 영국 런던 테이트 모던 도시재생사 업에서 밀레니엄 브리지의 건설은 접근성을 향 상시키고 주변지역과의 연계에 결정적인 역할 을 함으로써 현대미술관의 효과를 극대화하는 데 성공한 사례다. 영국 브로드게이트 중심금융 지구에서는 리버풀역 주변으로 최고의 오피스 및 이와 연계된 양질의 공공공간과 금융 인프라 를 제공하고 지하철 등의 교통 인프라를 향상시 켜서 세계 유수의 사업체들을 유치할 수 있었다.
도시경제기반형 도시재생 기본전략 및 추진방안
우리나라의 도시쇠퇴 상황 및 도시재생의 여건 과 해외 사례 등을 종합해볼 때 도시경제기반형 도시재생은 다음과 같은 방향에서 추진될 필요 가 있다.
첫째, 인간 중심의 도시재생 전략이 필요하다.
그동안 도시개발 과정에서 원거주민의 재정착률 이 떨어지거나, 수익성 관점으로 접근하여 시민
3
들에게 편안한 경관과 공공공간을 제공하지 못하는 등의 문제가 발생하였다. 앞 으로 경제기반형 도시재생 추진 시 기존 상권을 최대한 살리고 시민, 보행자들에 게 어메니티와 문화공간 등을 제공함으로써 결과적으로 활발한 경제활동이 전개 될 수 있도록 도시환경을 조성하는 전략이 필요하다.
둘째, 장소·시설의 재활용 측면에서 접근할 필요가 있다. 과거 전면철거 후 대형복합시설을 신축하는 등의 개발방식은 과도한 투자와 주변 상권의 위축, 도 시기능 및 경관의 다양성 결여 등의 문제를 안고 있다. 특히 이전적지 및 지역자 산의 적극적 활용을 통하여 도시경제의 활로를 찾는 창의적 아이디어를 발굴할 필요가 있다.
셋째, 장소 중심의 통합적 접근이 필요하다. 도시의 물리적 개발 자체만으로는 도시경제의 발전을 달성하기 어렵다. 실효성 있는 경제 활성화 프로그램, 문화 이 벤트, 인력 양성 등 다양한 접근이 결합되어 도시경제의 발전이 구현되고, 이에 의 하여 개발에 의한 투자도 회수되는 선순환 과정이 이루어져야 한다.
넷째, 도시경제적 효과를 파급시키기 위한 지역 간 연계가 필요하다. 경제기 반형 도시재생의 경우 국가 핵심시설이 주변지역과 공간적 혹은 기능적으로 분 리되는 경우가 많았다. 국가 핵심시설이 도시경제기반의 거점 역할을 담당하기 위해서는 시설과 도시의 다른 지역이 공간적 혹은 기능적으로 연계되는 것이 중 요하다.
다섯째, 대내외 여건 및 수요 변화에 적극적으로 부응하는 도시재생 전략이 필 요하다. 국내의 많은 도시들이 도시의 기반산업이 쇠퇴함에 따라 도시가 함께 쇠 퇴하는 경험을 하였다. 국가 경제의 저성장 기조하에서 도시의 특성에 맞는 생존 전략이 필요하며 이를 뒷받침할 수 있는 도시재생 전략이 요구된다. 특히 도심 공 간은 창조적 인재들이 모여 교류하고 작업할 수 있는 역사적·문화적 토양을 보 유하고 있으며 중심성과 접근성이 뛰어나기 때문에 이 지역을 창조경제의 구현 을 위해 활용할 필요가 있다.
여섯째, 다양한 주체에 의한 거버넌스적 도시재생 추진이 요구된다. 경제기반 형 도시재생의 경우 다수의 시설 간·지역 간 연계가 중요하며 다양한 이해관계 의 조정이 필요하다. 따라서 중앙정부, 지방자치단체, 지역주민 및 국가 핵심시설 의 건설·관리·운영주체 등 간에 작동 가능한 협의체를 구성하고, 중앙정부나 지방자치단체는 조정자로서의 역할을 적극적으로 수행해야 할 것이다.
일곱째, 공공부문의 선도적 투자가 요구된다. 많은 선진 사례에서 나타난 바와 같이 공공부문이 ‘마중물 붓기’ 차원에서 기반시설 등에 선투자하는 것은 후속적인
특집
도시 재생 의 통합 적 추진 전략
국가 재원이 투입되지 않도록 엄정한 우선순위에 따른 선별적 투자가 이루어져야 할 것이다.
대상지 유형별 도시경제기반형 도시재생 전략
대상지 유형별로 경제기반형 도시재생 전략방향 을 살펴보면 다음과 같다. 원도심의 경우, 핵심사 업 중심의 사업 간 연계, 신구 산업의 육성 지원, 역사문화자산 등의 적극적 활용, 주거 및 도심서 비스 기능 확충, 양질의 공공공간 조성 등의 전 략을 통해 도시경제의 거점 기능을 살려야 한다.
산업단지 및 주변지역의 경우, 첫째, 창출·
확산거점으로서의 역할수행을 위한 물리적 환 경 개선, 둘째, 지원·주거·상업·업무·공공 시설 등 기능의 복합화, 셋째, 도시유형·산단기 능에 따른 맞춤형 노후산단 재생 지원, 넷째, 입 주기업, 지자체, 중앙정부, 주민 간 지속적·협 력적 추진체계 구축 등의 재생전략이 필요하다.
항만 및 주변지역의 경우, 첫째, 국제무역 및 마리나 해양문화산업의 유치 및 지역을 중심으 로 하는 의료·IT·영상 등 유관산업 육성, 둘 째, 기존 물류산업과 종사자 정주 안정성을 확보 하기 위한 유관 물류산업 고도화와 사회적기업 을 활용한 기초물류 서비스산업 육성, 셋째, 항 만 재개발사업 대상지와 원도심을 대상으로 상 업·업무·숙박·문화시설을 확충함으로써 유 동인구 확대 및 수용, 넷째, 항만-원도심-거주지 를 연계하는 물리·사회적 기반시설 정비, 마지 막으로 사업추진 및 운영을 위한 거버넌스 및 상 생적 협력체계 구축 등이 전제되어야 할 것이다.
역을 중심으로 국가적·광역적 인적·물적 교류 강화 및 주변지역의 유관산업 확충, 둘째, 대중교 통·보행 중심의 교통·공간 기반시설 정비, 셋 째, 주거 확충을 통해 다양한 연령·소득·가구 계층의 경제·사회적 접근성 강화, 넷째, 상업·
업무·문화시설의 확충과 양질의 공공서비스 및 커뮤니티 시설 제공, 다섯째, 이해당사자와 시민 을 포괄하는 협력적 계획 및 선(先) 계획-후(後) 정비체계 마련과 함께, 공공-민간 파트너십을 통한 거버넌스적 도시재생이 중요하다.
맺음말
경제기반형 도시재생은 도시에 새로운 기능을 부 여하고 고용기반을 창출하는 목적을 달성하면서 도 과거 도시개발 사업이 초래하였던 문제점을 개 선하는 방향으로 추진해야 할 것이다. 경제기반형 도시재생이 물리적 개발사업을 의미하는 것으로 잘못 이해되지 않도록 선도지역 등을 통해 바람 직한 성공 모델을 만들어나가는 것이 시급하다.
이와 함께 도시재생에 필요한 재원을 마련하 기 위하여 정부 재원의 효율적 활용과 금융기법 개발 등 다각적 방법이 마련되어야 하며, 특히 국 유지 활용이나 규제완화 등을 통한 민간투자 유 치가 관건이라 할 것이다. 이밖에도 「도시재생특 별법」에 나타난 국가핵심시설과 직접 관련되지 않은 원도심지역 등을 도시경계기반화하는 전략 모색도 필요하며, 지방중소도시의 경제 활성화 를 위한 도시재생 전략 등은 앞으로 고민해야 할 정책과제라고 판단된다.
