K R I H S F O C U S : 국 토 연 구 원 소 식
‘경제기반형 도시재생사업의 개념 및 추진방향’ 설명회
지역경제 활성화 비전에 기반한 도시재생계획 수립 컨설팅 추진
박소영 | 국토연구원 책임연구원(정리)
국토교통부 주최, 도시재생실증연구단 주관, 국토연구원, 산업연구원, 한국토지주택공사, (사)대한국 토·도시계획학회, 한국도시설계학회, 국토교통과학기술진흥원이 후원한 ‘경제기반형 도시재생사업 의 개념 및 추진방향’ 설명회가 지난 7월 15일 건설회관 2층 대회의실에서 개최되었다. 이번 설명회는 경제기반형 도시재생사업의 개념과 방향에 대한 이해수준을 높이고, 지역의 인구규모, 입지, 산업, 자 원, 쇠퇴 유형 및 실태 등 도시현황 및 지역특성에 맞게 경제기반형 도시재생사업을 구상하고 추진하 는 데 도움을 주고자 마련되었다. 이날 설명회는 정병윤 국토교통부 국토도시실장의 개회사를 시작으 로, 정창무 서울대학교 건설환경공학부 교수, 김주진 토지주택연구원 수석연구원, 이재우 목원대학교 금융보험부동산학과 교수, 김태형 국토교통부 도시재생과 사무관의 발제로 이어졌다. 이어진 토론에 서는 온영태 경희대학교 건축학과 교수, 박승기 국토교통부 도시재생과장, 이왕건 도시재생실증연구 단장, 김영수 산업연구원 연구위원, 강승일 코람코자산신탁 상무, 송병록 코리아인프라스트럭처 대표 가 패널로 참가하여 경제기반형 도시재생 개념 및 추진방향에 대하여 심도 깊게 논의하였다. 다음은 이번 설명회의 주요 발표내용과 토론내용을 요약·정리한 것이다.
1. 경제기반형 도시재생의 개념과 추진과제 (정창무 서울대학교 건설환경공학부 교수)
「도시재생특별법」에 의한 경제기반형 도시재생은
‘산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국 가의 핵심적인 기능을 담당하는 도시·군계획시설 의 정비 및 개발과 연계하여 도시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위한 것’으로 정의 된다. 또한, 본 법에 근거한 첫 번째 도시재생사업 인 선도지역 공모에서 경제기반형은 해당 도시의 경제회복 효과, 경제거점화 가능성 등을 중요한 선 정기준으로 하였다. 즉, 한국의 경제기반형 도시재 생사업은 단순한 물리적 개발사업이 아니라, 쇠퇴 하는 지역에 경제·산업구조를 전환하기 위한 산 업을 연계하고 일자리를 창출하는 것에 초점이 맞 추어져 있다고 볼 수 있다.
이러한 경제기반형 도시재생을 실현하기 위하 여 영국, 일본, 미국(보스턴) 등 해외 선진국에서는 고용, 사업체 현황, 지역생산 등에 대한 기초 현황 조사를 바탕으로 계획을 수립하고, 고용, 주택, 소 득, 지역생산, 세수증대 등에 대한 구체적인 목표를 통해 그 결과를 모니터링하는 등 지역경제 사회개 발로서 접근하고 있다. 또한, 민간부문의 투자를 촉 진하기 위하여 시민뿐만 아니라 기업의 역할을 강 조하고, 이들을 위한 마중물과 민·관 협력 및 부
Authority)은 재생사업이 시행되면, 지역 주민의 고용창출을 위해 관내 지역기업을 위한 대출, 기술 및 금융지원 및 기타 사업서비스를 제공하고, 시민 들을 위한 직업훈련을 동시에 진행하고 있다.
하지만 공모를 통해 선정된 선도지역에서 나타 난 경제기반형 도시재생사업은 쇠퇴한 산업기반을 개선하는 데 목적을 두기보다 여전히 도로 등 기반 시설 개선 중심으로 접근하고 있다. 특히, 해당 도 시의 인력과 사업체 현황에 대한 체계적인 분석이 부재하다는 점과 경제기반형 도시재생에서 중요한 주체라고 볼 수 있는 기업과의 협력 또는 유치 전 략이 선명하게 드러나지 않고 있다는 점에서 한계 가 있다.
새롭게 추진되고 있는 경제기반형 도시재생사 업이 향후 도시의 미래를 대비하는 실질적이고 효 과적인 수단이 되기 위해서는 단순 기반시설 정비 사업에서 벗어나, 지역의 산업현황과 산업생태계 에 대한 분석과 미래 산업경제 전망을 바탕으로 도 시재생전략을 구상하고, 구조전환이 필요한 전략 적 대상지의 실질적 이해당사자와 민간투자자들의 협의를 바탕으로 구체적인 계획을 수립해야 한다.
또한, 국지적으로 개발한 곳에만 사람이 몰리고 주 변은 다시 쇠퇴하는 제로섬 현상을 방지하기 위해 서 정부의 예산지원은 단순 환경정비가 아니라 기 업의 정주여건 개선 측면에서 민간투자의 마중물
경제기반형 도시재생사업 추진일정
컨설팅 수요조사 및 일정 안내(7월)
● 경제기반형 수요조사
● 지자체 준비사항 안내
사업구상 컨설팅 및 세미나(9~10월)
● 대·중·소도시 참여
● 사업구상 발표 및 컨설팅
도시재생계획 반영
● 지자체의 도시재생 전략계획 등에 반영
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역할을 해야 한다.
2. 도시경제기반형 재생사업 유형과 추진전략 (김주진 토지주택연구원 수석연구원)
경제기반형 재생사업은 전략적 대상지에 따라 노 후산단과 배후지역의 정비, 역세권 개발, 항만 및 배후지 활성화, 공공청사·군부대·학교 등 이전 적지 복합개발, 역사·문화·관광자산 활용 등 핵 심기능(시설)의 정비·개발과 연계하여 경제활성 화 촉진 및 주변 지역으로 경제재생 효과의 전파가 가능한 지역으로 유형화할 수 있다. 이와 같은 전략 적 대상지에 해당 지역의 경제성장을 견인할 수 있 는 산업을 고려한 핵심사업을 발굴하는 것이 경제 기반형 도시재생사업의 가장 중요한 내용이다. 이 때 무역항을 광고, 예술, 방송 등 미디어 산업 중심 지로 전환한 뒤셀도르프 메디언하펜, 폐철도·창 고를 국립도서관, 대학, 업무, 상업, 문화, 예술, 여 가 등 복합공간으로 활용한 파리 리브고슈 등과 같 이 전략적 대상지의 고유자원과 성장잠재력에 따 라 다양하고 차별적으로 접근해야 한다.
저성장 및 부동산 경기침체 등의 여건변화를 고 려할 때 경제기반 도시재생의 사업방식은 단기 시 설개발 및 회수방식에서 장기 시설관리 및 운영 회 수방식으로 근본적인 전환이 필요하다. 이를 위해 서는 우선 파리 리브고슈의 민관합자회사 SEM- APA와 같이 기획, 공모, 시행, 운영, 관리에 이르 는 전 과정을 지속적이고 안정적으로 컨트롤하고, 객관적·중립적 의견조율 및 합의를 형성할 수 있 는 컨트롤타워 역할이 필요하다. 또한, 민간유치 활 성화를 위해 주택도시기금의 투·융자 등과 같은 안정적 금융지원과 함께 기성시가지 내에 산재한
국·공유지 활용에 필요한 행정적 조치가 수반되 어야 한다. 계획적 측면에서 전체 계획을 토대로 하 되, 추진시점에서 여건변화를 고려하여 세부계획 의 조정·보완 등이 탄력적으로 이루어질 수 있도 록 계획의 내용과 절차가 보완되어야 한다. 마지막 으로 부족한 공간을 효율적으로 활용하고 다양한 계층을 끌어들이기 위해서는 양적인 측면의 공간 공급을 넘어 창의적이고 매력적인 도시공간이 창 출될 수 있도록 섬세한 고려가 필요하다.
3. 중소도시 지역특성에 따른 경제기반형 도시재생 전략
(이재우 목원대학교 금융보험부동산학과 교수)
국내 대다수 중소도시는 인구성장의 정체 또는 감 소, 노령화가 가속되는 등 도시 활력이 전반적으로 떨어지고 있다. 지방 중소도시의 주력산업은 산업 단지 분포비율이 높은 수도권 인접도시와 2차 산업 이 특화된 도시가 일부 존재하는 경북·경남, 관광 중심의 3차 산업이 발달한 산지와 해안, 고도 등을 제외한 대부분의 도시에서 1차 산업 비중이 상대적 으로 매우 높다. 중소도시들의 재정자립도는 대도 시에 비하여 낮은 편이며, 절대적 수준에서도 매우 미약하다. 도시재생을 위한 예산 규모도 크지 않고, 자체적인 사업추진 여력도 낮은 실정이다. 이와 같 이 중소도시는 도시여건과 주된 산업기반에 있어 대도시와 근본적인 차이가 있기 때문에 중소도시 여건에 적합한 차별화된 경제기반형 도시재생사업 추진전략이 필요하다.
지방 중소도시의 경제기반 도시재생은 도시 차 원의 여건·비전·전략에 기초한 사업을 추진해야 하며, 지역 주도의 지속가능한 경제활성화를 추진
도시의 경제기반 도시재생은 수려한 경관·생태청 정 환경 등의 자연환경, 문화재·유적지·사찰·
전통문화 등 역사문화 자원, 지역특화작물·전통 가공품·건강특화식품 등의 지역특산물 등 지역의 자원·자산을 바탕으로 한 도시의 강점을 최대한 활용해야 한다. 고속도로 네트워크, 도시 내 고속도 로 톨게이트 유무 등에 따른 접근성, KTX를 이용 한 광역 접근성과 1일 생활권, 지역 간 교류, 관광 객 유치, 상품서비스 국내 수송여건, 경제기반 여건 과 인적자원의 주변 연계성, 주변 도시 산업과 고용 중심성의 비교우위, 원자재, 생산품의 물류수송 여 건, 지역관광 수요의 광역화 여건 등 외부 기회요소 또한 활용가능한 자원이 될 수 있다.
지자체의 각종 종합계획, 비전 전략 등에 나타나 는 중소도시 비전을 유형화하면 중소도시 경제기 반형 도시재생 유형은 크게 특화전략에 따라 해양 관광도시, 건강휴양도시, 지역거점도시, 첨단산업 도시로 구분할 수 있다. 이러한 도시비전은 친환경 기반의 관광인프라와 관광거점 조성, 광역교통 인 프라와 연계 교통망 개선, 산업구조 고도화·고부 가가치화·지역특화 기반 조성, 지역자산 복원·
정비, 관광자원 발굴, 거점시설 확충 등의 발전전 략으로 구체화될 수 있다. 또한, 지방 중소도시에서 는 지역생활권 내 거점도시에 개별 단위로 유치가 불가능한 종합의료, 문화시설, 교육센터 등 광역서 비스 기능을 유치·개발하여 인근 소도시 또는 마 을에 도시기능을 제공하고, 지역생활권 자족성 강 화하는 주변 도시 연계형도 하나의 중요한 유형이
4. 도시재생 정책 및 사업 추진계획 (김태형 국토교통부 도시재생과 사무관)
도시재생 정책은 지난 2013년 6월 「도시재생 활 성화 및 지원에 관한 특별법」이 제정된 이래, 본 격적으로 추진되고 있는 도시재생 정책은 기존의 정비사업 또는 지역개발사업과는 달리, 지역의 사 회·경제적 맥락을 존중하고, 지역이 자신에게 필 요한 사업을 스스로 기획하고 추진하는 것을 전제 로 국가는 이를 유도·견인하고 지원하는 것을 원 칙으로 한다. 이러한 기본원칙에 따라 선도지역으 로 선정된 13개 지역의 사업을 성공적으로 수행토 록 하기 위해 관문별 리뷰절차(Gateway Review Process)와 모니터링 및 지원체계가 마련되었다.
정부는 현재 도시재생사업이 선도지역에 이어 일반 지역에까지 확산될 수 있도록 정책적·제도 적 장치를 지속적으로 보완하고 있다. 먼저, 장소 중심의 통합적 재생추진을 위해서 도시재생과 연 계가능한 부처 협업사업을 발굴하고 문화체육관광 부, 중소기업청, 보건복지부와 MOU를 체결하는 등 구체적인 실현을 위한 첫걸음을 내딛고 있다. 둘 째, 민간참여를 활성화하기 위하여 국민주택기금 을 도시재생사업에 투자할 수 있도록 제도화를 추 진1)하고 있다. 주택도시기금은 도시재생사업 재정 지원과는 보완적 관계로 국가재정은 비수익성 사 업인 기반시설에, 기금은 민간투자 유치를 위한 지 원 역할을 수행할 예정이다. 특히, 본 기금은 복합 개발사업뿐만 아니라 소단위 정비, 상업건물의 리
1) 2014년 4월 30일 주택도시기금법안 발의(정우택 의원 대표발의), 연말 법 제정, 2015년 6월 법 시행을 목표로 함.
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모델링 등에도 활용가능토록 설계되어 경제기반형 뿐만 아니라 마을 단위 근린재생형에서도 유용한 수단으로 활용될 수 있을 것이다. 도시재생을 실 현시키기 위한 핵심수단으로서 싱가포르의 White Zone, 일본의 도시재생특별지구와 같이 도시재생 의 거점이 되는 지역의 토지이용을 유연하게 하여 민간의 자금과 창의성을 끌어들이는 입지규제최소 지구를 검토하고 있다.
경제기반형 도시재생은 지역경제 활성화 비전 에 기반을 두어야 함에도 불구하고 아직까지 대규 모 기반시설사업으로 여겨지거나, 지방 중소도시 를 제외한 일부 대도시의 사업으로 인식되고 있는 것이 현실이다. 경제기반형 도시재생사업에 대한 이와 같은 이해의 한계를 극복하고, 적극적인 관 심과 참여를 통해 도시의 경제·산업·환경 여건 에 맞게 재생전략을 수립할 수 있도록 향후 설명 회, 컨설팅, 세미나 등을 통해 지속적으로 홍보 지 원할 것이다.
토론내용
■ 온영태(경희대학교 건축학과 교수): 한 도시가 겪고 있는 구조적 쇠퇴문제를 해결하기 위한 전략은 경 제·산업 변화에 대한 이해와 도시 내 주요 기반공 간을 어떻게 재구축할 것인지에 대한 비전에 기반 해야 한다. 국가는 지자체가 이러한 비전을 구상하 고 민관 협력을 통해 사업을 추진할 수 있도록 프 로세스를 디자인하고, 기반시설 설치, 기금의 융·
투자, 국·공유지 활용, 규제특례 등 정책적으로 제 어할 수 있는 외생변수의 통제를 통해 불확실성을 해소함으로써 민간의 투자를 보다 효과적으로 유 인할 수 있을 것이다.
■ 이왕건(국토연구원 연구위원, 도시재생실증연구단장):
경제기반형은 근린재생형과 본질적으로 차이가 있 으며, 이에 따라 접근방식도 달라야 한다. 근린재 생형이 기초생활환경을 개선하고 공동체를 활성화 하는 것을 목적으로 한다면, 경제기반형은 도시 전 체 또는 특정 지역에 새로운 기능을 도입하여 도시 의 장기적 성장기제를 마련하는 데 목적이 있다. 이 에 따라 근린재생형은 주민·상인, 주민조직이 핵 심주체가 되지만, 경제기반형은 상인연합회, 전경 련 지회, 지역상공회의소 등 지역·도시 단위 경제 공동체와 부동산 개발업자, 민간투자자 등이 핵심 주체가 된다. 근린재생형은 물리적으로 낙후하거 나 쇠퇴한 지역, 사회적 병리현상이 심각한 지역 등 을 대상으로 공공성 측면에서 접근해야 하지만, 경 제기반형은 사업 성공가능성이 있는 지역을 대상 으로 경제성, 사업성 측면에서 접근해야 한다. 이러 한 측면에서 경제기반형 도시재생은 도시전체 차 원의 지역경제 활성화 측면에서 세수 증대, 기업 유치, 창업, 일자리 증대 등이 최종적인 목적이 되 어야 한다.
■ 김영수(산업연구원 연구위원): 경제기반형 도시재 생을 추진하기 위해서는 쇠퇴실태를 분석하여 문 제를 정의하고, 세계화·저성장이라는 여건을 감 안하여 해당 도시의 경제활성화 방향과 비전을 제 시하는 것을 우선해야 한다. 경제기반형 도시재생 사업의 중심은 산업과 기업이다. 국토교통부의 정 책대상인 핵심시설은 산업통상자원부·중소기업 청의 정책대상인 산업과 기업을 집중할 수 있는 매 개체가 될 수 있다. 따라서 도시재생 대상지 내에 타깃팅 된 산업이 집중될 수 있는 연계전략을 마련 하고, 특화산업이 집중할 수 있도록 인텔리전트 빌
는 경제기반형 도시재생 전략이 될 수 있을 것이다.
■ 강승일(코람코자산신탁 상무): 용산 역세권과 같 은 대규모 개발사업이 실패한 원인은 컨트롤타워 가 부재하기보다, 사업적 측면에서 공공 또는 민간 과 협의하고 역할을 분담할 수 있는 명확한 사업주 체가 없었다는 데 있다. 따라서 사업이 성공적으로 추진되기 위해서는 첫째, 명확한 사업주체가 필요 하다. 둘째, 예산규모 추정 및 단계별 Cash Flow를 기반으로 재원조달을 위한 포트폴리오가 구성되어 야 한다. 또한, 주택도시기금의 지원은 철저한 사업 성 검증을 전제로 해야 한다. 셋째, 기존의 부처사 업을 어떻게 연계할 것인가를 고민하는 접근방식 보다 사업 발굴 후 부처 간에 어떻게 협력할지를 고 민해야 현장문제 해결에 보다 적합한 답을 찾을 수 있다. 넷째, 개발사업의 걸림돌이 예전에는 환경문 제였지만 현재는 이해당사자 간 갈등이다. 따라서 사업초기 단계에서부터 갈등관리 방안을 체계적으 로 모색해야 한다.
■ 송병록(코리아인프라스트럭처 대표): 경제기반형 도시재생사업은 민간의 투자 없이는 성공하기가 쉽지 않다. 장기적인 성격의 도시재생사업에 민간 을 참여시키기 위해서는 장기적 투자로 인한 리스 크를 공공에서 어느 정도 부담할 수 있는지가 관건 이다. 이런 측면에서 주택도시기금은 매우 중요하 다. 시장의 혼란을 줄이기 위해서는 조속히 지원대 상 사업, 지원절차, 지분출자 시 비율, 배당방식 등 구체적인 운용방안이 가시화되어야 한다. 전략적 인 측면에서 국·공유 재산, 공기업 재산을 활용하
할 수 있도록 하고 있지만, 관련법에 반영되지 않아 현실적으로 작동되지 못하고 있다. 따라서 관련 법 규정을 함께 정비하여야 하며, 특히 매각 일변도의 방식이 아니라 장기임대 등 다양한 방식으로 활용 될 수 있도록 유연성을 확대해야 한다.
■ 박승기(국토교통부 도시재생과장): 독일 뒤셀도르 프 메디엔하펜(Median Hafen)은 쇠퇴한 항구지역 을 미디어 산업 중심으로 전환하여 2,500여 개의 기업을 유치한 대표적인 도시재생 사례다. 메디엔 하펜의 특징은 단기간의 전면 개발이 아니라 장기 간의 단계별 개발방식으로 추진하고 있다는 점이 다. 이 과정에서 지속적 추진주체로서 지자체 공무 원의 지속적 고민과 헌신적 노력이 중요한 역할을 수행했다. 마을주민이 중요한 주체인 근린재생형과 달리, 경제기반형의 경우 전략적 투자자들을 컨트 롤하고 지속적으로 사업을 추진하는 공공의 역할이 매우 중요하다고 생각한다. 향후 국토교통부는 지 자체가 경제기반형 도시재생 취지에 맞게 계획을 수립하고 사업을 추진할 수 있도록 도시재생지원기 구 및 2차 도시재생 R&D와 연계하여 지속적으로 지원할 예정이다. 또한, 국·공유지 활용방안, 국세 완화 등 현장의 문제가 해결될 수 있도록 관련된 법 개정을 위해 노력할 것이다.
