특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
일본 도시재생의 배경 및 추진과정
일본의 도시재생은 버블경제 붕괴 이후 장기 경기침체를 타 파하기 위한 경기부양정책에서 시작되었다. 2001년 출범한 고이즈미 내각은 장기 불황에서 탈출하기 위해 도시재생을 본격적으로 추진하였다. 이러한 도시재생정책의 추진배경 은 버블경제 붕괴에 따른 불량채권의 처분, 도시의 국제경 쟁력 강화, 낙후된 기성 시가지의 기반시설 재정비, 지진 등 재해방지를 위한 도시정비의 필요성 등으로 요약된다.
도시재생정책은 관련 제도 및 추진조직이 신설되고, 다 양한 프로그램에 의한 지원책이 마련되면서 빠른 속도로 전개되었다. 도시재생의 체계적 지원을 위해 ‘도시재생특 별조치법’(2002)이 제정되었고, 이를 통해 도시재생 추진 에 관한 기본방침의 수립, ‘도시재생긴급정비지역’의 지정 및 해당 지역의 정비 촉진을 위한 민간도시재생사업계획 의 인정 범위, 도시계획 특례 적용, 재정적 지원 범위 등에 대한 제도적 틀이 마련되었다. 도시재생사업의 중점적 추 진을 위해 내각의 수반인 총리와 국무대신으로 구성된 ‘도 시재생본부’가 조직되었고, 중앙정부가 강력한 권한을 갖 고 도시재생을 추진하게 되었다. 민간의 도시재생사업 지 원을 위해 인허가 기간을 대폭 단축하였고, 재정적으로 지 원하는 방안이 마련되었다. 또한 민간에 기존 도시계획을 백지화하고 자유롭게 제안할 수 있는 계획 권한을 부여하 여 창의적인 사업제안이 가능하도록 하였다. 지방자치단 체가 민간과 연계하여 도시재생정비계획을 수립해 사업을 추진할 경우, 특별교부금을 지급하여 사업추진을 촉진하 였다.
도시재생의 거점이라 할 수 있는 ‘도시재생긴급정비지 역’2)이 도시개발사업 등을 통해 긴급하고 중점적인 시가
일본 토요스의 경제기반형
도시재생 사례 1)
이동훈│서울과학기술대학교 건축학부 조교수 ([email protected])
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1) 이 글은 서울시정개발연구원(현 서울연구원)에서 수행한 ‘도시재생사업의 공 공성 확보를 위한 공적 기관의 역할에 관한 연구(2010)’의 일부를 토대로 수 정·보완하였음.
크고, 합리적이며 건전한 토지의 활용을 도모하 기 위해 특별한 용도, 용적, 높이, 배치 등을 가 지는 건축물의 건축을 유도할 필요가 있다고 인 정되는 개별 사업지구는 ‘도시재생특별지구’로 지정하여 기존의 모든 도시계획규제를 배제한 상태에서 민간 도시개발사업자가 도시계획을 제안할 수 있도록 특례를 부여하였다.
추진경과를 통해 살펴본 바와 같이 일본의 도
시재생사업은 도시계획규제를 사실상 전면 자유화하고, 부 동산시장을 활성화하여 대규모 개발을 촉진함으로써 버블 경제 붕괴에 따른 경기침체를 극복하기 위한 긴급조치의 성격을 띠고 있다. 따라서 도시재생의 성과에 대해서는 사 업구역별 여건의 편차와 정책적 지원 정도에 따라 엇갈리 는 평가가 있지만, 지난 10여 년간의 추진과정을 살펴보는 것은 국내 도시재생사업의 성공적 안착을 위한 시사점을 제시할 것으로 판단된다. 이 글에서는 도쿄의 임해(臨海)지 역에 위치한 토요스(Toyosu) 지구의 도시재생사례를 심층 적으로 살펴봄으로써 산업유휴지를 활용한 ‘경제기반형 도 시재생사업’의 방향성을 가늠하고자 한다.
토요스 지구의 도시재생사례
1. 도쿄 임해지역의 도시재생 배경도쿄만 임해지역은 도심에 인접한 매립지로, 공장들이 주
로 입지하여 교통 접근성이 좋지 않았던 곳이다. 이 지역 은 산업시설들이 이전하면서 기능을 상실한 대규모 유휴 부지의 토지이용 전환이 요구되는 상황이었다. ‘도시재생 특별조치법’ 제정 이후 도쿄 임해지역의 1,010ha는 제1차 도시재생긴급정비지역으로 지정되었다. 그 이유는 이곳이 도쿄역을 중심으로 한 도심부와 1990년대에 들어 본격적 으로 개발이 시작된 임해부도심 사이에 위치해 있고, 도심 으로의 근접성 때문에 도쿄의 도시재생에 중요한 지점으 로 평가되었기 때문이다.
도시재생 이전인 1988년에 이 지역을 대상으로 수립된 개발기본방침(東京都企画審議室 1988)에는 교통 접근성이 좋지 않던 임해부의 인프라 정비계획이 포함되어 있었으 며, 교통환경 개선을 위한 인프라 확충은 도시재생사업 이 전에 이미 진행되고 있었다. 임해지역 활성화계획의 일환 으로 레인보우 브리지(Rainbow Bridge)를 포함한 교량이 신설되었고, 도심의 긴자와 이 지역을 잇는 간선도로인 하 루미도리(晴海通り)가 연장되었다. 또한 임해지역을 관통
2) 2015년 7월 기준 총 63개 지역 8,372ha가 일본 전역에 지정되어 있으며, 대부분은 대도시의 도심부, 부도심 지역 등 기성 시가지의 중심지를 포함하고 있음. 이 가운데 도시의 국제경쟁력 강화를 위해 ‘특정도시재생긴급정비지역’이 12개 지역 3,894ha로 지정되어 있음.
출처: 首相官邸.
환상2호선 아카사카·롯폰기지역 신주쿠역 주변 지역
오자키역 주변 지역
도쿄 임해지역 토요스
도쿄역·유락쵸역 주변 지역
하는 경전철인 유리카모메(yurikamome)의 개통으로 토요 스 지역의 광역 교통이 정비되면서 접근성이 비약적으로 향상되어 이 지역의 개발 잠재력은 급부상하게 되었다.
2. 토요스 지구의 도시재생과정
토요스3)는 임해지역의 교통환경으로 도심으로의 접근성 이 비약적으로 향상되면서 개발 수요가 높아진 지역이다.
도쿄도는 이 지역을 토지 소유자들의 참여를 유도하여 민 간 활력을 활용한 워터프론트 개발 모델로 만들기 위해 2001년 ‘토요스 1~3정목(丁目) 마을만들기 방침’을 수립
하였다(東京都 2001). 이 계획에는 공장 이전부지를 대규 모 토지이용 전환을 통해 도심 근접성의 장점을 살린 차세 대형 산업 및 업무 거점으로 탈바꿈시키고, 수변으로 열린 활기찬 공간을 제공하여 매력적인 도시형 주거공간으로 조성하는 개발방향이 설정되어 있다.
토요스 지구는 관통도로인 하루미도리를 중심으로 2정 목과 3정목으로 구분된다. 2정목 지구는 IHI의 조선소 (15.6ha)와 공공시설들이 입지해 있던 지역으로, 대규모 산업유휴지를 상업·업무 기능으로 전환하기 위해 구획정 리와 수변공원의 정비가 요구되었다. 3정목 지구는 IHI와 Tomoe Corporation의 대규모 산업시설들이 입지해 있던 지역으로, 하루미도리에 면한 블록은 업무기능으 로, 이면 블록은 주거기능으로 전환하기 위한 정 비와 택지 조성 등이 필요한 상황이었다.
토요스 2정목의 개발은 2002년 IHI의 조선소 가 이전하면서 본격화되었다. 기존 공원의 이전 과 토요스역 앞 광장의 정비 등을 시행하기 위해 토지의 교환 및 분합, 공공시설의 정비에 적합한 토지구획정리사업이 도입되었다. 토지 소유자가 IHI를 제외하고는 소방서, 자치구 등 공공기관들 이었기 때문에 이해관계 조정은 순조롭게 진행되 었고, 조선소 이전부지의 토지 재정비와 공공시 설 설치, 방조시설 정비를 통합적으로 진행할 수 있었다. 이를 위해 중앙정부의 국토교통성은 20 억 엔의 보조금을 지원하였고, 도시재생기구가 방조시설 정비, 교통광장 및 도시계획공원 조성 등 실질적인 정비사업의 시행을 담당하였다. 기 존의 간선도로는 확폭되었고, 지구 내에 도로가 신설되었으며, 공공시설로는 2.4ha 규모의 토요 스 공원과 역전 교통광장이 정비되었다. 역 앞에 특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
3) 행정구역상 토요스 1~6정목을 포함하는 토요스 지구의 전체 면적은 246ha이며, 2013년 1월 1일 기준 인구는 2만 8,191명임.
사업명 일본 ‘토요스 지구’ 도시재생사업
위치 일본 도쿄도 고토구 토요스 1~3정목(丁目)
총면적 60ha
이전 용도 산업단지(IHI의 조선소, Tomoe Corporation 공장 등) 재생 후 용도 차세대형 산업 및 업무 거점, 도시형 주거공간, 수변공간
<표 1> 토요스 지구 도시재생사업의 개요
<그림 2> 토요스 지구의 토지이용계획
출처: 都市再生機構(www.ur-net.go.jp); 이동훈, 이성창 2010: 72. 재인용.
산업·업무 주거 상업 교육·연구 공원
시설 정비는 크게 방조제 설치와 방조제 구 조물의 침식방지를 위한 호안건설의 두 가 지로 진행되었다.
토요스 3정목 지구에는 업무기능과 주거 기능이 도입되었다. 사업의 원활한 진행을 위해 도시재생기구는 토지를 일부 취득하여 지구 내 간선도로 등 기반시설을 정비하고, 공원을 조성하여 공공시설 정비에 대한 민 간사업자의 부담을 경감시켰다. 기반시설이 정비된 필지는 블록으로 분할되어 민간사업 자에게 토지를 임대 또는 매각하는 방식으 로 주택을 건설하도록 유도하여 양질의 주 택이 공급되었다. 이 과정에서 민간사업자 는 선시행된 가로공간과 조화를 이루는 양 질의 보행공간을 형성하도록 하였다.
3. 민·관협력을 통한 사업진행
토요스 지구의 도시재생사업에는 국토교통성이 71억 엔, 자 치구인 고토구(江東 )가 43억 엔의 보조금을 투입하였고, 이는 기반시설 정비와 공공시설 확충에 활용되어 민간사업 을 촉진시키는 역할을 하였다. 이러한 공공사업은 ‘도시재 생기구’4)가 담당하여 시행함으로써 사업 초기단계에 위험 요소를 제거하고, 도시정비사업의 노하우를 바탕으로 지역
에 적합한 사업방식을 제안하여 도시재생사업을 견인하는 역할을 담당하였다. 또한 토지 소유자와 공공부문을 포함한 마을만들기협의회5)를 조직하고, 공공과 민간 사이의 합의 형성을 위해 중립적 입장에서 관계자들의 의견을 조정하는 코디네이터로서 민·관협력의 중추적 역할을 담당하였다.
마을만들기협의회는 프로젝트 진행에 필요한 토지 소 유자와 사업자 사이의 협의와 조정의 장을 제공하고 이들
4) 일본주택공단을 모태로 하는 도시기반정비공단과 지역진흥정비공단의 지방도시개발정비부문이 통합되어 2004년 설립된 법인으로, 정식 명칭은 ‘독립행정법인 도시재생기구(Urban Renaissance Agency)’이며 도시재생 추진 이외에 기존 임대주택의 관리, 재해복구 등의 업무를 수행하고 있음.
5) ‘토요스 2·3정목 마을만들기협의회’는 IHI, 시바우라공업대학, 도시재생기구 세 개 기관의 협의체(토요스 2·3정목 개발협의회)로 출발하여 2013년 말 기준 12개 회사 및 단체가 회원으로 가입되어 있으며, 토요스 지역의 관리협의체 역할을 담당하고 있음.
출처: 都市再生機構(www.ur-net.go.jp).
<그림 4> 토요스 마을만들기협의회 조직 구성 및 역할
출처: 豊洲2·3丁目地区まちづくり協議会(www.toyosu.org).
전문가회의 계획/규칙부회 지역교류부회
사무국 간사회
● 가이드라인의 수립·운영
● 시설계획에 대한 협의, 조정
● 지역주민, 입주자와 의견 교환
● 건축공사에 관한 사항 조정
이 하나가 되어 조직적으로 사업을 추진할 수 있는 체제 를 구축하기 위해 설립된 조직이다. 협의회는 사업추진 과 정에서 의견 조율, 마을만들기 가이드라인 수립, 가이드라 인에 따른 블록별 건축물의 건축 유도, 공공시설 정비 등 의 역할을 수행하며 양호한 도시공간 및 경관 형성을 위 해 노력하고 있다. 세부조직은 가이드라인의 수립 및 운 영, 공공공간의 유지관리, 기반시설사업자와의 의견 조정 을 담당하는 ‘계획/규칙부’와 지역주민들과의 의견 교환 을 담당하는 ‘지역교류부’ 등의 하부조직으로 구성되어 있 다. 이를 통해 관계자와의 협의 및 의견 조정과 지역주민 과의 커뮤니케이션을 담당하고 있으며, 지역행사를 개최
하거나 정기 청소를 실시하는 등 다양한 지역 관리(town management) 활동을 추진하고 있다.
4. 도시재생 성과
도시재생의 신규 사업이 집중된 토요스 2·3정목 지구에 는 약 43만m2의 업무공간, 6,200m2의 상업공간, 4,870호 의 주택이 추가로 확보되었다.6) 그밖에도 2006년 3ha의 대지에 시바우라공업대학의 토요스 캠퍼스가 조성되어 산 학연구를 위한 거점 역할을 담당하고 있다. IHI의 조선소 이전부지에 개발된 대규모 상업시설인 ‘라라포트 토요스’
특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
행정구역 거주인구1) 취업인구2)
2000년(명) 2010년(명) 증가율(%) 2001년(명) 2009년(명) 증가율(%)
토요스 1정목 1,947 3,917 101.0 4,309 5,450 26.5
토요스 2정목 121 3,377 2,690.9 459 2,422 427.7
토요스 3정목 - 5,033 - 4,142 23,595 469.7
계 2,068 12,324 4,95.9 8,910 31,467 253.2
주: 1) 야간인구 기준.
2) 종사자수 기준.
출처: 総務省 統計局. 2000, 2001, 2009, 2010.
<표 2> 토요스 1~3정목 지구의 거주 및 취업인구 변화
<그림 5> 조선소 이전부지에 완공된 대규모 상업시설과 수변공원
6) 토요스 2·3정목지구 마을만들기협의회의 홈페이지 제공 자료를 바탕으로 2010년 3월까지의 준공실적 기준 산출.
침’에서 제시하고 있는 개발목표는 거주인구 2만 2천 명, 취업인구 3만 3천 명 수준이다. 2010년 기준 토요스 1~3 정목의 거주인구는 1만 2,324명으로 2000년 대비 1만 256명 증가하였고, 2009년 기준 취업인구는 3만 1,467명 으로 2001년 대비 2만 2,557명 증가하였다. 개발예정지로 남아 있는 블록들을 감안할 때 향후 순차적으로 개발사업 들이 진행된다면, 도쿄도의 계획목표는 달성될 수 있을 것 으로 예측된다.
경제기반형 도시재생의 성공적 안착을 향하여
경제기반형 도시재생은 산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반 국도, 하천 등 국가 핵심 시설의 정비 및 개발과 연계하여 도시의 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하는 것 을 목표로 하고 있다. 토요스 지구는 기능이전에 따른 산 업단지의 유휴부지를 업무, 상업, 주거 기능으로 전환하여 도시에 새로운 활력을 불어넣은 사례라 할 수 있으며, 사 업의 성공적 추진을 위해 국가, 지자체, 도시재생기구, 민 간사업자가 협력적 관계를 구축하여 사업의 단계별로 요 구되는 역할을 수행하고 있다.
현재 진행되고 있는 도시재생 시범사업들이 성공적으 로 안착하여 쇠퇴한 도시기능을 회복시키고 지역에 새로 운 활력을 불어넣으며 주변 지역으로 확산되기 위해서는 민·관의 협력적 파트너십 구축이 요구된다. 도시재생사 업의 성공적 실현을 위해서 중앙정부는 도시재생의 체계 를 마련하고 민간의 참여를 유도할 수 있는 다양한 지원방 안을 개발하여 민간사업의 동기를 부여하여야 하며, 지방 정부는 지역에 대한 이해를 바탕으로 도시재생의 방향과
로 나아갈 수 있다. 공공사업으로 추진되는 도시재생 마 중물사업은 초기단계의 위험요소를 제거하여 사업의 촉매 역할을 담당할 수 있도록 활용되어야 하며, 이러한 공공의 선도적 투자사업을 담당하기 위해 일본의 ‘도시재생기구’
와 같은 공적 기관의 역할이 정립되어야 한다.
도시재생사업이 단편적 사업으로 끝나지 않고 지속성을 갖기 위해서는 지역단위의 민·관협의체 구축이 필수적이 다. 민·관협의체는 사업추진 과정에서 발생하는 갈등과 쟁점들에 대해 대처하고 지역의 조화로운 개발을 위한 공 감대를 형성하는 기능을 수행할 수 있다. 또한 개별 사업 의 완료 후에도 지역발전에 대한 비전을 공유하면서 지역 의 현안과 발전을 모색하는 조직으로 활용된다면 도시재 생의 지속적인 효과도 기대할 수 있을 것이다.
참고문헌
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