2. 경제산업구조 재편에 따른 대도시권의 변화

1. 연구의 배경 및 목적

❏ 지식정보화, 경제의 서비스화 등의 메가트렌드에 따라 대도시의 경쟁력이 산업발전 에 핵심적 요소로 부상하면서 대도시권의 중추기능 강화가 국가 정책적으로 중요 한 과제로 등장함

￮ 대도시권 정책 필요성에도 불구하고 효율적인 정책수단 마련에 어려움

￮ 도시권 단위의 지역정책 추진 필요성에 대한 공감대가 확산되면서 현 정부 들어 중추도시생활권을 포함한 지역행복생활권 정책이 도입되었으나 대도시권 발전을 위한 전략으로서는 한계

￮ 대도시권 산업발전 및 경쟁력 강화를 위한 정책수립을 위해서는 우리나라 대도시 권이 최근의 산업구조재편 과정에서 신성장산업 거점으로서 기능할 수 있도록 하고 중심도시와 인근도시간 지역적․기능적 연계를 통해 실질적인 경제권으로서 기능할 수 있도록 하는 방안 필요

❏ 본 연구는 우리나라 경제산업구조재편의 과정에서 나타난 대도시권의 역할 변화를 검토하고 경제산업구조재편에 대응하는 대도시권의 발전 방향을 제시하고자 함

￮ 첫째, 탈공업화, 지식기반화, 경제의 서비스화로 대표되는 우리나라 경제산업구 조재편 과정에서 나타난 대도시권의 변화를 분석

S U M M A R Y

요약

￮ 둘째, 우리나라 대도시권이 신성장산업의 거점 역할을 하는가 그리고 대도시권 중심도시와 주변지역간에 기능적 분담이 이루어지는가를 분석

￮ 셋째, 국내․외 대도시권 육성정책 동향을 분석하고 정책실무자 및 전문가를 대상으로 대도시권 발전 방향에 관한 의견을 수렴

￮ 넷째, 우리나라 대도시권 발전 방향과 관련 정책 방안을 제시

2. 경제산업구조 재편에 따른 대도시권의 변화

❏ 제조업 변화에 따른 대도시권 변화

￮ 제조업은 2000년 대 초반까지 탈공업화라는 메가트렌드를 반영하고 있으나 이후에는 감소하는 패턴을 보이지 않고 있으며 총생산 규모 등을 고려하면 여전히 산업구조상 중요한 위치와 역할을 하고 있음

￮ 제조업 비중 변화의 공간적 양상을 보면 전통적으로 제조업이 발전한 대도시권의 경우 중심도시 지역에서 비중의 감소가 나타나는 반면, 동시에 주변 시, 군에서는 비중이 증가하면서 공간구조상의 교외화 현상이 관찰됨

❏ 지식기반제조업 변화에 따른 대도시권 변화

￮ 지식기반제조업의 경우 취업자수 측면에서의 관련 산업 및 국가 전체의 경제상황 에 따라 성장과 쇠퇴가 반복하는 패턴을 보임

￮ 공간구조상의 변화를 보면 대도시권에 따라 그 변화가 상이하게 나타남

￮ 인구대비 집중도 역시 수도권을 제외한 대도시권역 중심도시 모두에서 증가하고 있고, 주변시와 주변군 역시 증가하는 양상을 보이며, 주변지역의 경우 이러한 집중도의 증가가 상대적으로 주변시 보다는 주변군에 집중

❏ 지식기반서비스업에 따른 대도시권 변화

￮ 지식기반서비스산업이 우리나라 산업구조에서 차지하는 비중과 역할이 지속적 으로 확대되고 있음

￮ 인구대비 지식서비스업 집중도를 보면 울산과 같은 특정한 경우를 제외하곤 중심도시에서는 집중도의 감소와 주변지역의 집중도 증가가 일반적인 현상으로 간주 할 수 있는 반면 주변지역의 경우 주변시 혹은 주변군 중 한 쪽으로 비중의 증가감소가 특정지어 관찰되지 않음

❏ 대도시권 이라는 공간단위 자체가 제조업, 지식기반제조업, 지식기반서비스업이라 는 산업 부분의 생성, 발전, 소멸에 있어 중요한 역할을 하는 공간이라는 것을 알 수 있음

￮ 한 도시의 특정 산업부문 비중 감소는 해당 도시에서의 산업구조 변화만으로 해석되 어야 할 것이 아니라 이러한 비중 감소에 따라 역으로 비중 증가가 예상되는 주변지역 까지 포함한 대도시권이라는 개념의 측면에서 분석하고 접근해야 함을 시사

3. 대도시권의 신성장산업 거점화와 기능적 전문화 분석

❏ (분석목적) 경제산업구조재편 과정에서 대도시권이 가지고 있는 신성장산업 거점 여건 진단을 위해 대도시권이 지식기반제조업 및 지식기반서비스업 등 지식기반산 업의 신생 사업체를 지속적으로 창출하고 있는지 잠재력을 진단하고, 다음으로 지식기반산업의 집적이 대도시권의 내부성장에 의한 것인지 외부지역 이전에 의한 것인지를 분석

❏ (분석결과) 대도시권은 지식기반산업의 ‘창업-유지(계속)-이전(계속)-폐업’ 활 동의 거점으로서 위상과 역할을 담당하고 있음

￮ 지식기반제조업 창업의 83.3%, 이전의 92.5%, 폐업의 83.6%가 5대 대도시권에 서 발생하였으며, 지식기반서비스업의 경우 비중이 더 높아 창업의 89.5%, 이전의 95.8%, 폐업의 90.7%가 5대 대도시권을 거점으로 발생하고 있으며, 특히 지식기반산업의 수도권 비중은 압도적임

￮ 창업률과 폐업률 비교에서도 대도시권(특히 수도권)을 중심으로 창·폐업률이 높게 나타나 지식기반산업의 생멸활동에 있어 중심장소 역할을 하고 있음

❏ (분석결과) 그러나 지식기반산업의 거점으로서 대도시권의 위상과 역할은 산업의 종류와 대도시권별 및 대도시내 위계별로 차별적임

￮ 지식기반제조업은 수도권 이외 대도시권에서는 중심도시의 지식기반제조업 창업 비중이 여전히 높은데 비해, 수도권은 중심도시보다 인근시에서의 창업이 보다 활발함

￮ 수도권은 중심도시에서 인근시로의 외곽 이전이 많은데 비해 지방 대도시권에서 는 여전히 중심도시 내 이전이 주를 이루고 있음. 이는 산업의 성장단계에 따라 대도시권내 중심도시의 역할이 변화하는 것으로 볼 수 있으며, 수도권의 경우 탈공업화 및 교외화 경향으로 중심도시의 위상이 낮아지고 있는 것으로 판단할 수 있음.

￮ 지식기반서비스업은 대도시권 내 중심도시에서 창업하는 비중이 압도적으로 많으 며, 수도권 중심도시인 서울이 전국대비 차지하는 비중이 49.6%로 가장 높음

￮ 지식기반서비스업의 이전은 수도권 중심도시 서울에서 서울과 비교적 인접한 지역으로 외곽확산 패턴이 확인되지만, 지방 대도시권에서는 지식기반서비스업 의 중심도시에서의 외곽확산 패턴은 뚜렷하지 않음

❏ (분석결과) 지식기반제조업 및 지식기반서비스업으로 대표되는 신성장산업의 집적은 외부지역으로부터의 이전보다 개별 대도시권의 내부성장(내부 이전)에 의한 것임

￮ 2009~2013년 사이 이전한 사업체 중 지식기반제조업의 92.5%, 지식기반서비스 업의 96.3%가 대도시권 내부에서 이전하여 압도적 비중을 차지함

❏ (시사점) 대도시권의 신성장산업을 육성하기 위해서는 개별 대도시권 내부에서 창업을 촉진하고 인큐베이팅 정책 등을 통해 성장한 사업체가 해당 대도시권 내부에서 이전·확산할 수 있는 전략을 채택할 필요가 있음

2) 대도시권의 기능적 전문화 분석

❏ (분석목적) 대도시권 산업경쟁력 강화를 위한 전략으로 강조되고 있는 중심도시와 주변지역간 기능적 분담을 기능적 전문화 개념을 적용하여 분석

￮ 대도시권에서 제조업 연구, 생산, 사무, 판매․서비스 기능의 전문화가 나타나는지 를 분석하여 중심도시와 주변지역간 기능적 분담을 통한 연계 가능성을 검토

❏ (주요 결과) 수도권에서는 중심도시인 서울이 사무와 판매․서비스 기능에 특화되고 주변지역은 연구, 생산기능으로 분화되어 중심도시와 주변지역간에 제조업 내에 서의 기능적 전문화가 전형적으로 나타나지만 수도권 이외 대도시권에서는 중심도 시와 주변지역간에 제조업의 기능적 전문화가 나타난다고 보기 어려움

￮ 부산․울산권, 대구권, 광주권에서는 중심도시와 인근 지역이 모두 생산기능에 가장 특화되어 있고, 오히려 중심도시의 제조업 생산기능 특화도가 인근 시 지역보다 더 높게 나타남

￮ 부산․울산권, 대구권, 대전권 등 비수도권의 대도시권에서는 중심도시의 사무기 능이 특히 취약

❏ (시사점) 수도권에서는 중심도시와 인근 지역간에 제조업 내 기능적 분담을 통한 상호연계 가능성이 크지만 중심도시와 인근지역간에 기능적 전문화가 두드러지지 않는 다른 대도시권에서는 중심도시와 인근 지역이 특화된 생산기능을 두고 경쟁 관계에 놓일 우려가 있음

￮ 제조업 내 기능적 분담을 통한 상호연계가능성이 높은 수도권에서는 기능적 전문화(functional specialization)를 통한 대도시권 내부 지자체간 산업발전 협력이 가능함

￮ 기타 대도시권에서는 기능적 전문화 보다는 각 도시의 특화산업 등 전략산업의 육성을 통해 산업부문적 전문화(sectoral specialization)를 도모하고 이를 바탕으 로 대도시권의 산업경쟁력 강화를 위한 연계와 협력의 방안을 찾을 필요가 있음

4. 대도시권 발전을 위한 국내․외 정책 동향

1) 해외 정책 동향

❏ 프랑스와 일본에서는 세계의 다른 대도시들과의 치열한 경쟁 속에서 국가경제의 전략적 거점으로서 대도시권 육성의 필요성을 인식하고 2000년대 후반부터 본격 적으로 대도시권 육성을 국가정책으로 추진

￮ 프랑스는 수도 파리와 지방 대도시를 중심으로 한 메트로폴을 육성하고, 일본은 도쿄, 오사카, 나고야를 중심으로 한 3대 대도시권 육성 방향을 일관되게 표명

￮ 일본은 대도시권 정비계획 수립을 통해 인구 및 산업의 과도한 집중을 억제하는 성장관리 차원의 대도시권 정책을 폈으나 이후에는 대도시권을 국가 성장의 엔진으로 간주하고 대도시권의 국제 경쟁력 강화를 강조하는 방향으로 정책 선회

❏ 대도시권을 국가경제의 거점으로 육성 발전시키기 위해서 신성장산업 등 국제 경쟁력 향상에 기여할 수 있는 제반활동의 집적지 육성과 도시기능의 물리적․기능 적 상호연계 강화 및 역할 분담을 강조

￮ 그랑파리 프로젝트에서는 금융, 창조산업, 과학 및 기술산업 등 신성장산업의 집적지를 포함한 10개 지역개발거점을 개발하고, 이들 지역 간의 네트워크를 강화하기 위한 교통망 확충을 주요 사업으로 추진 중

￮ 일본 역시 최근 수립된 국토형성계획에서 대도시권의 지속적인 혁신 창출을 강조

❏ 프랑스와 일본에서는 개별 대도시가 아닌 주변 도시를 포함한 대도시권이 하나의 경제권을 형성함으로써 국가경쟁력 강화에 기여할 수 있다고 보고 대도시권내 도시들의 특성에 기반하여 물리적․기능적 연계를 강화하는 대도시권 육성 정책을 추진하고 있음

2) 국내 정책 동향

❏ 2011년 수립된 제4차 국토종합계획 수정계획에서 대도시 등 거점도시와 기능적으 로 연계된 주변지역을 국토의 중추공간으로 육성할 필요성이 제시되면서 대도시권 정책은 국토정책에서 중요한 부분으로 부각됨

❏ 그러나 아직까지 우리나라 대도시권 정책은 주로 생활권 관점에서 대도시 광역화에 대응하는 차원에서 정책이 추진되고 있음

￮ 성장관리 및 광역교통망구축이나 비수도권 지역에 성장거점을 개발하기 위한 계획수립을 중심으로 대도시권 정책 추진

￮ 현 정부 들어서 지역간 연계․협력에 바탕을 둔 지역행복생활권(중추도시생활권) 정책이 추진되고 있으나 주로 교통․문화관광 등 분야를 중심으로 중심도시와 인근 시군 지자체가 공동사업을 추진

❏ 지식기반경제화, 서비스경제화 등 경제산업구조재편 과정에서 산업활동이 대도시 권을 중심으로 공간적 재편이 이루어지고 있는 상황에 대한 대응은 미흡

5. 경제산업구조 재편에 대응한 대도시권 발전 방향

❏ 대도시권 발전 정책의 기본 방향

￮ 대도시권 단위 지역정책 추진을 통한 경제권 형성

￮ 기능적 연계 및 신성장 산업 거점화를 통한 대도시권 산업발전 도모

￮ 대도시권별 위상․역할에 따라 차별화된 발전목표 설정 및 전략 마련

<대도시권 발전의 기본방향과 정책방안>

❏ 대도시권의 기능적 분담 및 연계 강화를 위한 정책 방안

￮ 중심도시와 인근 도시간 특화․전문화를 바탕으로 한 산업클러스터 형성

￮ 대도시권 내 광역교통인프라 확충

￮ 중심도시와 인근 도시의 입지적 장점을 극대화하는 차별화된 산업입지 공급

￮ 도시재생 활성화를 통한 중심도시의 중추기능 및 정주여건 강화

❏ 대도시권의 신성장산업 거점화를 위한 정책 방안

￮ 신성장산업 육성을 위한 대도시권 내 기업지원체계 구축

￮ 타겟 전략산업 선정 및 집중 지원

￮ 대도시권 내 지자체간 네트워크형 거버넌스체계 구축