공공임대주택 공급계획상의 과제
강미나│국토연구원 주택정책연구센터장 ([email protected])
02
머리말
2015년 인구주택총조사 등록센서스 결과가 발표되면서 인구·가구의 변화추이와 가구구성의 패턴변화가 재확인 되었다. 몇 가지 특징은 ① 인구·가구 증가의 감소추세,
② 인구증감의 지역적인 양극화 현상 심화, ③ 1인가구의 급증, ④ 고령가구와 여성가구주가구의 급증으로 요약할 수 있다. 집계결과에 의하면 전국의 총 가구수는 1956만 가구로 2010년 대비 8.9% 증가한 규모이며, 총 주택수는 1637만 호로 동년 대비 11% 증가한 규모이다.
공공임대주택은 주거취약계층의 주거안정에 큰 기여를 하고 있는 정책프로그램으로서 2005~2015년 동안 연평 균 8.6만 호가 공급되어 산술적으로 전체 일반가구 1911만 가구의 6.6%가 공공임대주택에 거주하고 있는 셈이다.
인구·가구증가율이 둔화되면서 적정 주택수와 재고주 택 관리에 대한 관심이 높아지고 있다. 그렇다면 이러한 여건변화에 대응하여 공공임대주택의 재고현황과 공급은 어떤 상황인지, 어떤 고려사항들이 있는지 점검해야 할 때 라고 하겠다. 이 글에서는 다양한 측면의 가구변화 추이와 함께 공공임대주택의 공급현황을 살펴봄으로써 향후 공공 임대주택 공급계획에 있어서의 과제를 제언하고자 한다.
가구수 변화와 정책소요를 고려한 공공임대주택 공급
공공임대주택의 기본 취지에 맞추어 공급계획 방향을 정 리해 보면 다음과 같다. 첫째, 주거취약계층의 주거를 안 정시키고 수준을 제고할 수 있을 정도의 공공임대주택 재 고를 확보하여 적정수준의 공공임대주택을 공급해야 한 다. 둘째, 지역별·가구특성별 소요와 인구·가구변화를 감안하여 배분계획을 수립해야 한다. 셋째, 가구 특성변화 를 반영하여 적합한 규모와 유형을 공급해야 한다.
특집 공공임대주택의 성과와 발전방향
의 일반적인 주거지원소요계층이라고 가정한다면 공공임 대주택을 지속적으로 공급하여 약 121만 호를 달성해야 2015년도 잠재수요를 채우는 셈인데, 가구증가를 감안하 면 매년 더 많은 잠재수요가 누적될 것이다. 즉 장기적으 로 정책적인 목표를 달성하기 위한 공공임대주택 공급계 획은 가구증가를 감안하여야 할 것이다. 그러나 그 증가율 은 인구·가구 증가율 감소를 감안하여 점차 감소하여야 한다(<그림 1> 참조).
가구 증감의 지역적 양극화를 반영한 공공임대주택 공급
지역별 인구·가구 변화의 특징 중 하나는 수도권 집중 화가 계속 진행되고 있고(2000년 46.3%, 2010년 49.2%, 2015년 49.5%), 인구 증감이 양극화되고 있다는 점이다.
예를 들어 서울(-1.6%), 부산(-1.1%), 대구(-1.0%)가 감 무주택임차가구의 비율은 25.6%에 해당된다. 이 비율을
2015년 일반가구수 1911만 가구에 적용하면 489만 가구 이고 이 중 2015년 기준 공공임대주택 125.7만 호에 거주 하고 있는 가구를 제하면 363.3만 가구가 대상가구라고 할 수 있다. 주거취약계층의 주거안정을 위해서는 주거급 여, 주택기금을 활용한 디딤돌 대출, 버팀돌 대출 등 주거 금융지원제도 등이 있다. 여러 주거지원 프로그램과 병행 하여 공공임대주택이 실효성 있는 정책프로그램으로 역 할을 하기 위해서는 정책대상을 파악하고 향후 전망을 반 영하여 물량공급계획을 수립할 필요가 있다. 이러한 공급 계획은 대상의 소득수준, 주거소요수준, 주거취약기준 등 을 반영할 뿐 아니라, 유형별, 지역별 공공임대주택 현황 과 변화상황을 반영하여야 하므로 계획을 수립하기가 점 점 더 복잡하고 어려워졌다고 할 수 있다. 공공임대주택 유형도 기존의 주택유형에 더하여 청년층, 신혼부부 등 특정 대상에 대한 지원을 강화하는 행복주택이 도입되고, 공공임대 재고가 100만 호
를 넘어서면서 재고관리 정 책에 대한 필요도가 높아졌 다. 이런 의미에서 공공임대 주택 공급·관리계획 수립 (2016년 수립예정)은 큰 의 의가 있다고 하겠다. 「공공 주택 특별법」 개정(2016년 8 월 시행), 동법 제3조에 근 거(2015년 8월 개정)하여 공 공주택의 지역별, 수요계층 별 공급, 공공주택 재고의
<그림 1> 인구·가구 변화 추이
인구수 가구수 인구증감률 가구증감률
60,000 (천 명)
16.00 (%)
50,000 14.00
40,000
12.00
30,000
10.00
20,000
8.00
10,000
6.00 4.00 2.00
0 0.00
1995년T 2000년T 2005년T 2010년T 2015년T
14.20%
10.90% 11.10%
12.40%
8.90%
2.70%
2.50%
5.10%
3.40%
2.80%
자료: 통계청 2015.
특집 공공임대주택의 성과와 발전방향
비중이 거의 일치하고 있어서 현재까지 소득계층에 따른 지역별 공공임대주택의 배분은 성공적이었던 것으로 보인 다. <그림 3>은 지역별 가구증가율 추이를 나타내고 있다.
도지역의 가구감소율에 비해 광역시와 수도권의 가구감소 율이 더 급격하게 나타나고 있다. 이러한 가구변화를 감안 한다면 광역시와 수도권의 공공임대 공급증가율은 줄어들 어야 할 것이나, 우선적으로는 주거취약계층의 주거안정 목표를 달성하는 수준과 함께 고려되어야 할 것이다.
1인·노인·여성·청년 가구 증가를 반영한 공공임대주택 공급
지난 5년간 가구의 특성변화 가 급격히 일어났다. 즉 1인가 구 증가, 노인가구 증가, 여성 가구주 증가, 청년가구 증가 로 변화의 특성을 요약할 수 있다. 물론 이들 가구의 주거 상황, 지불능력, 거주소요 등 이 공공임대주택 정책에 반영 되어야 한다는 데에는 변함이 없지만 공급물량, 주택규모, 주택유형의 다양화, 내부 설 비 확충품목의 변화가 필요할 것으로 예상된다.
먼저 이들 가구에 대한 배 분을 검토해볼 필요가 있다.
2011년도 주거실태조사결과 공공임대주택에 거주하고 있 는 특성가구의 비율(<그림 4>) 과 2015년도 인구주택 총조 소하는 반면, 제주(9.9%), 경기(7.1%), 인천(6.1%)에서는
인구가 증가하고 있다. 지역별로 가구가 증가하는 지역의 공공임대주택 계획 물량은 늘리고 가구감소가 지속적으로 일어나는 지역의 공급물량은 줄이는 장기계획이 필요한 데, 이는 지역 무주택가구 중 주거비부담 능력이 떨어지는 가구에 대한 추계를 반영하여야 할 것이다.
<그림 2>에 의하면 2015년도 인구주택총조사의 지역별 가구구성비와 2015년 기준 공공임대주택의 지역별 재고
<그림 2> 2015년 지역별 공공임대주택 재고비중과 가구구성비 비교
공공임대 재고 2015년 가구구성비 30.0
(%)
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 세종 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주
자료: 통계청 2015; 국토교통부 2015.
<그림 3> 지역별 가구증가율 추계(2015~2035)
1.6 (%)
1.4 1.2 1.0
0.2 0.8 0.6 0.4
0.0
2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035
전국 수도권 광역시 도지역
자료: 통계청 2012.
사실이지만 행복주택의 공급2) 등으로 청년가구의 공공임 대 배분비율이 높아질 것으로 기대된다.
장래가구추계자료상 청년가구와 노인가구의 비중 추 이를 비교해 보면 2018년 전체가구 중 약 22%의 비슷한 비율을 접점으로 청년가구는 하향세를 그리면서 2025년 18.5%, 2035년 14.4%를 기록할 것으로 추계되고 있고, 사 결과 1인가구와 노인가구1)의 비율(<그림 5>)을 비교
해 보면, 현재 전체 가구 중 노인가구 비율이 약 28%이고 2011년 기준 공공임대주택에 거주하고 있는 노인가구 (<그림 4>) 역시 28%에 이르고 있다. 1인가구는 2015년 총 27.2%인데 공공임대거주 1인가구는 23.5%, 노인단독가구 는 각각 17.4%, 13.1%로 비슷한 비율을 보이고 있다. 공공 임대주택 대상가구는 저소득
계층 가구로서 저소득계층은 노인가구의 비율이 높다는 것 을 감안할 때 노인가구가 높 은 비율로 배정되는 것이 맞 을 것으로 판단된다. 그러나 노인가구는 자가비율이 높고 이사를 꺼려하는 특성이 있다 는 것을 고려하면 현재까지는 특성가구를 고려한 배분이 잘 이루어졌다고 할 수 있다. 다 만 청년가구의 경우 기존에는 제대로 고려하지 못했던 것이
<그림 6> 청년가구와 노인가구 비중 추이
45.0 (%)
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 65세 이상
청년(20~39세)
자료: 통계청 2012 참조.
5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 청년가구
노인단독가구
1인가구
0.0
24.4
13.1
23.5
5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 1인가구
60세 이상 1인가구
1인가구
0.0
35.3
17.4
27.2
1) 인구주택총조사 결과 노인가구의 연령은 60세 이상으로 산정하고, 주거실태조사상의 노인가구는 만 65세 이상으로 산정하였으므로 결과해석에 주의를 요함.
2) 행복주택은 2015~2016년 준공기준으로 4천 호가 공급되었고, 2018년 이후에도 연 3.8만 호를 지속적으로 공급할 계획임.
특집 공공임대주택의 성과와 발전방향
있는데, 고령화·1인가구 증가·여성가구주가구의 비율 은 일정한 패턴을 보여주고 있다. 즉 고령인구 비율이 높 은 지역인 전남(21.1%), 전북(17.9%), 경북(17.8%), 강원 (16.9%), 충남(16.3%) 지역에서는 1인가구 비율3) 또한 높 게 나타난다. 이러한 현상은 고령 1인가구의 비율이 이 지 역에서 높다는 것을 방증하는 예라고 하겠다. 한편 서울, 세종의 1인가구 비율도 29.1%인데 이들 지역의 15~64 세 비율이 상대적으로 높아서 청년 1인가구 비율이 높을 수 있다. 그리고 여성가구주가구의 비율이 증가(2010년에 26.6%에서 2015년 29.6%)하고 있는데, 특·광역시에서 비율(23.7%)이 상대적으로 높게 나타나고 있다.
맺음말
2014년 말 기준으로 공공임대주택의 공급규모별 비중을 살펴보면 공공에서 공급하는 공공임대주택의 47.1%가 소 형(40m2 이하)이고 42.2%가 40~60m2 이하로 주로 소형 위주로 공급되고 있다. 공공임대주택의 유형별로는 특히 영구임대와 50년임대에서 소형의 공급비중이 높고, 국민 임대, 50년임대, 전세임대주택에서는 40~60m2 이하의 비중이 높게 나타나고 있다(<그림 7, 8> 참조). 영구임대 의 약 46%가 1인가구(2011년 주거실태조사)임을 감안하면 노인가구는 급격하게 증가하여 2025년 30%, 2035년 41%
에 이를 것으로 예상되고 있다. 따라서 공공임대주택 공급 에 있어서 향후 노인가구를 대상으로 수요가 더 늘어날 것 을 반영하여 공급계획과 배분계획을 수립할 필요가 있다 고 하겠다.
지역별로도 특성가구의 추이에 차이가 발생하고 있는데, 청년가구의 비중이 급격하게 줄어드는 지역은 부산, 대구, 울산, 전라남도 지역이고, 전체 지역가구 중 노인가구의 비 중이 급격하게 늘어나는 지역은 부산, 강원도, 전라북도와 전라남도 지역으로 나타나고 있다. 따라서 부산, 대구, 울 산, 전라남도 지역에서는 청년가구를 위한 공공임대주택 공급 물량을 목표치 달성이후 점차 감소시키고, 부산, 강원 도, 전라북도, 전라남도 지역에서는 노인특화 공공임대주 택을 늘려 공급하는 것이 필요할 것으로 보인다.
가구의 구성 변화에 대응하여 공공임대주택의 규모, 주 택유형 및 내부 구성에 있어서도 다양화를 추구할 필요 가 있다. 2015년 인구주택총조사에서 두드러지게 나타나 고 있는 특징 중 하나는 가장 주된 가구의 유형이 1인가 구(27.2%)라는 점이다. 1990년부터 2005년까지 가장 주 된 가구유형은 4인가구였으며, 2010년은 2인가구(24.6%) 였다. 지역별로 고령인구 비율, 1인가구의 비율, 청년가 구의 비율, 여성가구주가구의 비율에 큰 차이가 벌어지고
<표 1> 청년가구와 노인가구 비중 변화추이 비교
청년가구 비중 변화 노인가구 비중 변화
구분 2015 2025 2035 구분 2015 2025 2035
부산 9.6% 8.4% 7.0% 부산 23.4% 35.4% 45.8%
대구 19.7% 14.0% 10.4% 강원도 25.3% 34.5% 46.2%
울산 22.4% 15.4% 11.5% 전라북도 29.4% 36.7% 47.0%
전남 14.5% 12.0% 9.8% 전라남도 35.7% 41.7% 51.9%
자료: 통계청 2012 재산정.
3) 강원(31.2%), 전남(30.4%), 경북(30.4%), 전북(29.8%), 충남(29.5%)의 순으로 1인가구 비중이 높음.
필요한 커뮤니티 접근성 확보 등이 고려될 필요가 있다.
결국 공공임대주택의 공급계획은 주거취약계층의 주거 안정을 위한 중·장기 계획으로서 물량계획뿐 아니라 삶 의 질의 관점에서 계획되고 관리되어야 할 것이다.
영구·50년임대의 소형비율을 높여 배분한 것은 의미가 있다고 보인다. 그러나 영구임대의 공급규모4)가 전용기준 으로 21m2인 7.9평형이 가장 많이 공급되고 있어서, 현재 노인, 장애인가구의 거주비율이 높음에도 불구하고 의료 장비 수납과 휠체어를 타고 이동이 가능한 면적이 충분치 않다는 것이 큰 문제점으로 지적되고 있다. 2014년 주거 실태조사 결과에 의하면 전체 1인가구의 평균 주거면적은 48.6m2, 차가가구는 38.3m2로 나타나고 있다. 향후 고령 화시대를 준비하면서 노인가구가 많은 지역의 공공임대주 택은 1인가구용이라고 하더라도 주택규모 확대를 적극 고 려할 필요가 있다고 하겠다.
또한 공공임대주택 공급 시 단지규모, 단지배치, 실내 면적, 실내디자인, 가구 등에서 가구의 특성을 반영하여 설계·공급할 필요가 있다. 즉 노인 1인이 거주하기에 편 리한 실내디자인, 휠체어를 타고 이동이 가능한 면적 확 보, 산뜻한 색채의 가구, 여성가구에게 필요한 충분한 수 납장 비치와 안전장치 구비, 향후 신체가 약해질 때에도 활용할 수 있는 가변형 실내 공간 구성, 1인 청년가구가
4) 최저주거기준상 1인가구의 주거면적은 14m2(2004년 기준)임.
총계 공공부문
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
40~60m2 이하 40m2
이하
60~80m2 이하
9.7
85m2 초과 1.1
40m2 이하 40~60m2 이하 60~85m2 이하 85m2 초과 80.0
60.0
40.0
20.0
0.0 영구임대
98.0
50년임대 83.2
국민임대 38.1 60.0
10년임대 42.2
1.3 5년임대
17.5 50.2
사원임대 30.9 49.4
장기전세 0.1 58.1
참고문헌
국토교통부. 2015. 공공임대주택 지역별 재고 현황.
통계청. 2012. 장래가구추계.
_____. 2015. 인구주택총조사.
