6 독일, 베를린의다문화정책사례: 배제에서통합으로

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^머리말베를린(Berlin)¹⁾은 전쟁과 분단이라는 정치적 격변의 시대를 지나면서 독특한 변 화의 과정을 경험한 독일의 수도다. 독일 내에서도 가장 높은 외국인 비율, 냉전 시대의 공간적 분리, 그로 인한 사회∙경제적 시스템의 왜곡된 변화과정, 통일 이 후 높은 실업률의 증가 등은 베를린 사회의 통합을 어렵게 하는 베를린의 특징적 요소들이다. 그런데 최근 베를린의 사회통합 전략이 주목을 받고 있다. 본고에서 는 이주민 정책에 있어 오랫동안 차별과 배제의 원칙을 고수해왔던 베를린의 변 화된 통합전략의 특징을 살펴보고, 이를 통해 우리나라의 다문화 정책에 대한 시 사점을 도출해보고자 한다.

독일 다문화 정책 기조의 변화

베를린의 다문화 정책을 이해하기에 앞서 독일 정부의 다문화 정책 기조를 이해 할 필요가 있다.

현재 독일에는 약 718만 명²⁾의 외국인이 살고 있으며, 이는 독일 인구의 8.8%

에 해당한다. 또한 독일 국적 소유 외국인, 독일 동방이주민, 외국인 부모 또는 국

독일, 베를린의 다문화

정책 사례: 배제에서 통합으로

정윤희｜국토연구원 책임연구원 문화

사 회의 전개 와 국 토 정책 과 제

1) 면적은 서울의 약 1.5배(892km²), 인구는 340만 명 정도다.

2) 독일통계청 인구현황표 참조(2008년 12월), http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/en/en_jb01_jahrtab2.asp

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제결혼에 의해 독일에서 출생하여 국적을 취득한 자녀들을 모두 포함하는‘이주배경(Immigrant background)을 지닌 사람들’은 전체 인구의 19%

인 1,500만 명에 달한다. 이제 독일에서 이주배 경을 지닌 사람들의 사회통합은 사회 전체에 영 향을 미치는 매우 중요한 정치∙경제∙사회적인 이슈로 다루어지고 있다.

그러나 비교적 최근까지도 독일 정부의 이주 민 정책은‘거부’의 틀 안에서 제한적으로 이루 어져왔다. 2차 대전 이후 경제가 급성장하면서 독일 정부는 부족한 노동력을 충당하기 위해 1955년부터 외국인 노동력 모집협정을 통해 저 임금 노동력을 받아들였다. 이 시기에 수백만 명 의 외국인 노동자가 독일에 유입되었고, 이때부 터 독일 정부는 지속적으로 외국인 노동자들의 순환과 귀환을 독려하였다. 또한 이때 독일로 들 어온 외국인 노동자와 그의 가족은 현재까지도 독일에서 생활하는 이주배경을 가진 인구들 중 가장 큰 비중을 차지하고 있다. 이후 1973년 오 일쇼크와 경기침체로 외국인 노동력 모집 중단 조치가 시행되면서 많은 외국인이 본국으로 돌 아갔다.

그러나 외국인 노동자 모집이 중단된 이후에 도 외국인 인구는 감소하지 않고 오히려 증가하 였다. 숙련된 노동자를 돌려보내고 싶지 않은 일 부 고용주들이 계약을 연장하는 경우가 많았고, 그러는 동안 귀국하지 않은 노동자들은 가족을 독일로 이주시켰다. 이때부터 아동, 청소년, 여 성 외국인 인구가 증가하게 되자 독일 정부는 이 들의 통합을 위한 정책을 실시하기도 하였다. 그 러나 외국인 노동자의 귀국을 독려하고 지원하 는 정책 기조는 변함이 없었다.

1970년대 말부터 실제적인 외국인의 이주상 황을 인식하고 외국인의 사회적 통합을 위한 현 실적인 정책을 실시해야 한다는 주장이 제기되 기도 하였으나, 이러한 제안은 수용되지 않았고 정책에도 반영되지 못했다. 그러다가 1990년

「외국인법」이 개정되었다. 주요 내용은 외국인 이주자의 증가를 제한하고, 오랜 기간 독일에서 살고 있는 외국인의 통합에 힘쓰며, 구 동구권 독일민족과 유럽공동체 내에서의 이주권에 대하 여 개방한다는 것이었다. 이 시기까지도 독일은 이민국가가 아니라는 입장을 고수하였다. 그러 나 한편으로는 현실적인 외국인 정책의 필요성 이 지속적으로 제기되었다.

이와 같이 제한과 거부를 특징으로 하던 독일 의 이주민 정책은 1998년 국회에서 제안된 새로 운「국적법」의 시행으로 패러다임의 전환을 이 루게 된다. 2001년 1월 1일부터 시행된「국적법」

의 주요 내용은 혈통주의에 토대를 두고 87년간 지속되어 왔던 국적 취득을 속지주의로 전환하 는 것이었다. 새로운「국적법」에 의해 부모 모두 외국인이라도 한 사람이 8년 이상 합법적으로 독일에 거주한 경우 독일에서 태어난 자녀는 독 일 국적 취득이 가능하게 되었다. 비로소 독일 사회가 인구구조에 있어 다인종∙다문화 사회임 을 실제적으로 인정한 것이다. 또한 2001년 독일 사회의 변화와 이주문제 방안 마련을 위하여 구 성된 이주위원회는 독일 사회가 다문화사회임을 전제로 하는 이주 및 통합정책의 근본적인 전환 이 필요하다고 요구하였다.

이러한 맥락에서 독일은 2005년「이민법」개 정³⁾을 통해 통합 모델을 채택하여 이주민 정책 을 새롭게 조직하였다. 이후 독일의 사회통합 정

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문화 사 회의 전개 와 국 토 정책 과 제

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책은 이주 외국인들이 독일의 복지와 사회∙문화적 다양성 형성에 기여한 점을 인정하고 독일의 미래를 위하여 그들의 잠재된 가능성을 인식하고 강화하는 데 관심을 집중하고 있다. 이는 독일 통합정책의 기본 틀인‘국가통합계획(Der Nationale Intergrationsplan)’에서 분명히 드러나고 있다. 이전까지의「외국인법」

이 외국인의 귀국에 중점을 두었던 것과는 달리 국가통합계획은 통합정책의 목적 이 이주자들에게 동등한 기회를 개방하고, 동등한 사회참여 기회를 부여하는 데 있음을 강조하고 있다. 언어습득 중심의 통합정책에 대한 비판도 있지만 독일의 이주민 정책의 기조가 거부에서 통합으로 변화되고 있는 것은 분명하다. 이러한 정책 기조의 변화는 베를린의 통합정책에 영향을 주었다.

베를린 외국인 이주자의 사회・공간적 분리 문제

현재 베를린에는 190개국의 외국인 48만여 명이 살고 있으며, 이는 베를린 인구 의 약 14%를 차지한다. 독일 정부가 외국인 이주자의 문제에 대하여 제한의 원칙 을 정책 틀로 고수해오는 동안에도 외국인 노동자와 그 가족 수는 지속적으로 증 가하였다. 2차 세계대전 이후 45년간이나 지속된 냉전시대에 수도의 위치를 박탈 당하고 동∙서로 분리되어 있던 베를린은 1989년 독일민주공화국(동독)의 정치 체계가 급속히 붕괴되면서 1990년 독일이 통일되어 수도의 위치를 되찾게 된다.

구분 1999년 2003년 2007년

총 인구 3,387 3,388 3,416

총 외국인수 437.8 444.0 470.0

유럽 국적 331.8 323.6 342.1

유럽연합 67.0 68.5 142.4

터키 130.4 120.7 113.8

아프리카 15.0 17.0 18.2

미국 10.3 11.7 13.8

아시아 56.4 65.4 68.4

베트남 8.4 10.4 12.2

<표 1> 베를린의 외국인 거주인구 현황

(단위: 천 명)

자료: Die kleine Berlin-Statistik 2008(http://www.statistik-berlin-brandenburg.de)

3) 박명선(2007)은 EU 회원국 국민들 간의 자유로운 이동을 보장하고자 하는 EU의 이민통합정책을 적극적으로 수용해야만 하는 국제적 요구, 이미 오랜 기간 독일에 거주하고 있는 외국인들을 독일 사회에 통합하여 사회적 안정을 이루어야 하는 사회적 요구, 인구감소, 복지국가 축소의 위기, 글로벌시대 경쟁체제 상황에서 부족한 전 문인력 도입의 불가피성 등을 독일 이민법 개정의 배경으로 언급하고 있다.

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냉전기간 동안 베를린 동부지역에서는 사회주의 체제 국가가 운영하는 주택공급제도에 따라 소 득수준과 관계없이 주택이 공급되었기 때문에 사회∙공간적 분리는 두드러지지 않았다. 외국 인 노동자의 공간적 집중은 1990년 이전에는 서 베를린 지역에서만 발생했다. 1973년 외국인 노 동자 모집이 중단된 이후 귀국하지 않은 노동자 들은 베를린에 정착하여 가정을 꾸리기 시작했 다. 외국인 이주자들의 인구분포는 도시 중심지 인근, 생활환경이 열악한 구시가지에 공간적으 로 집중되었다. 따라서 베를린은 외국인 노동자 의 정주화, 가족이민 증가, 주거형태 변화로 인 한 사회적 인프라 시설의 가중한 부담, 공간적인 소외현상의 집중 등의 문제를 일찍부터 겪고 있 었다. 1970년대 빠른 속도로 외국인 밀집지역이 형성되었는데, 생활환경이 열악한 베를린의 크 로이츠베르크와 베딩의 재건축 요망지구의 외국 인 비율은 30%⁴⁾에 이르렀다. 주택문제와 함께 교육문제도 외국인 밀집지역의 큰 문제로 떠올 랐다.

독일 통일 이후 베를린의 동부와 서부는 모두 급격한, 그리고 지속적인 사회∙경제적, 공간적 변화의 영향을 받게 된다. 실업률은 증가하였고, 비공식부문의 규모는 커졌다. 그리고 실업률의 증가는 독일인보다는 외국인 이주자들에게 더욱 큰 타격을 주었다.⁵⁾

1990년대에는 또한 동유럽에서 많은 이주노 동자가 유입되었는데, 이들 대부분은 동부에 정

착했다. 이들은 빈집이나 노후한 주택, 동부에 집중된 재개발지역에 정착했다. 많은 이주노동 자들이 정착하여 살고 있던 베를린 서부 도심의 상황도 크게 다르지 않았다. 이민자수가 증가하 면서 도심지와 공동주택단지에서는 사람들이 빠 져나가기 시작했으며, 이러한 인구이동으로 사 회적 분리현상이 가중되었다. 특히 외국인 이주 자들은 서베를린의 몇 개 구⁶⁾에 공간적으로 집 중되어 있었는데, 베를린 이주자의 반 이상이 이 들 지역에서 태어났거나 성장하였다.

베를린 훔볼트대학교의 하트무트 호이저만은 최근 발표⁷⁾에서 통일 이후 베를린의 심각한 구조 적 변화로 소득불평등 증가, 이주배경인구 증가 로 인한 민족적 이질성 심화, 도시 내 특징적 공 간형성 등을 언급하면서 베를린의 가장 심각한 문제 중 하나가 소수민족을 중심으로 사회에서

4) 이용일. 2007. “이민과 다문화사회로의 도전: 독일의 이민자 사회통합과 한국적 함의.”서양사론 92호. 재인용.

5) 베를린의 전체적인 실업률은 약 18.5%인 반면에 외국인의 실업률은 44%에 이르고 있다(Die kleine Berlin-Statistik 2008).

6) 크로이츠베르크, 베딩, 티어가튼, 노이쾰른과 쇼네베르그(Kreuzberg, Wedding, Tiergarten, Neukolln, Schoneberg) 지역.

7) 하트무트 호이저만. 2010. 3. 10.“베를린의 사회통합전략”. 2010 글로벌 서울포럼.

<그림 1> 베를린 자치구별 외국인 비율

자료: Die kleine Berlin-Statistik 2008. p12.

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분리된 경제적 소외계층이 출현한 것이라고 지적하였다. 많은 독일인들이 교외화 로 도심을 빠져나가면서 서부의 도시 중심부 등에는 이주노동자나 빈곤층 등이 공 간적으로 집중하게 되었고, 중산층과 부유층이 빠져나간 도심에서는 서비스 공급 과 지역 내 상점들이 사라지고 사회적 분열이 가속화되었다.

베를린의 다문화 정책

베를린에서는 1970년대부터 외국인 아동들의 학교통합과 모국어 교육 및 외국인 청년 실업자들을 위한 직업준비코스로 지방자치단체, 시민단체, 연방이 연계하여 독일어 교육을 지원하기도 하였다. 1981년에는 외국인들을 위한 사회, 법, 경제적 통합을 향상하고자 하는 요구에 부응하고자 외국인 사무국(Auslanderbeauftragte)⁸⁾ 이 설립되었는데, 이는 독일 내에 설립된 최초의 외국인 통합업무 담당사무국이었 다. 그러나 지자체가 중앙정부의 기본정책을 벗어나는 독자적 사회통합정책을 실 시하는 데에는 한계가 있었다. 따라서 주목할 만한 다문화 정책이 베를린에서 시 행되기 시작한 것은 1999년 새로운「국적법」시행 이후, 그리고 2005년「이민법」

개정 이후의 시기와 맥락을 같이 한다고 볼 수 있다. 그것이 바로 1999년부터 시행 된 사회적 통합 도시를 위한 지역관리(Neighborhood Management) 전략과 2005 년⁹⁾ 이후 공식적인 정책 틀로 정립된 베를린의 통합정책(Integration Policy in Berlin 2007~2011)이다.

1. 참여와 연계를 통한 도시 통합: 지역관리(Neighborhood Management) 전략

도시 내의 심각한 사회적 분리현상과 이로 인한 여러 가지 사회문제들을 해결하 기 위하여 베를린 도시정부는 각 지역의 문제를 개선할 실천적인 해법을 모색하 였다. 그것은 독일 연방정부가 쇠퇴하는 지역의 문제를 해결하기 위하여 실시한 사회통합 도시프로그램의 틀 안에서 시행되는 지역관리 전략이다.

8) 현재 외국인 사무국의 목적은 법적, 행정적, 사회적인 측면에서, 다른 국적과 출생지의 사람들이 평화롭게 공존하 는 것을 위태롭게 하는 통합의 장애물들을 사라지게 하는 것이다. 사무국은 비폭력적인 다문화의 이해 증진을 위 해 일하는 워킹그룹으로서, 차별 및 폭력과 싸우기 위한 트레이닝 코스를 제공하고, 개인적인 차별에 대해 직접적 인 카운셀링을 제공한다. 사무국은‘통합과 개방과 이해’를 증진시키며, 통합을 증진하는 것과 관련된 그룹이나 프로젝트에 포상과 상금을 수여한다. 한편 본국으로 돌아가고자 하는 저소득 외국인들을 위해 이사와 이동비용의 보조지원과 카운슬링을 포함한 귀환 정보를 제공하는 일도 하고 있다.

9) 베를린 통합정책이 공식적으로 발표된 것은 2007년 6월이지만, 이 정책은 2005년 베를린 이주 및 통합 담당관 (The Commissioner for Intergration and Migration)이 발행한「베를린 통합정책 보고서」를 기반으로 작성된 것 이다.

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베를린 시정부는 가장 문제¹⁰⁾가 심각한 17개 지역을 지역관리 대상지로 선정¹¹⁾하였는데 이들 대부분의 지역은 이주 외국인의 비율이 높은 지 역이었다. 지역관리는 취약지역의 취약계층 주 민들과 함께 하는 마을 경영을 통해, 소수자들의 통합과 참여를 촉진하는 프로젝트로서 베를린의 지역현장에서 매우 활발하게 진행되고 있다. 이 프로젝트는 이주민들이 큰 비중을 차지하고 있 는 낙후지역 주민들의 사회적 참여를 강화하는 것이 핵심이다. 선정된 지역에서는 관리, 고용훈 련, 기금조성, 주민발의 등 사회적 역량과 직업 능력 자문 등 여러 분야에서 높은 수준의 지식과 역량을 갖춘 인물을 회원으로 하는 지역관리팀 (Neighborhood Management Team)이 구성된 다. 팀별로 지자체와 도시개발부 담당자를 각각 1명씩 임명하는 형태로 구성되며, 사무소와 행 정기관 간 협력을 통해 업무를 수행한다. 지역관 리팀은 자치구나 주택건설공사의 지원으로 해당 지역 내에 사무소를 설치하고, 주민활동과 협력 의 공간으로 활용한다. 지역이나 자치구 및 연방 주 관련인사들이 모두 참여하여 지속적인 협력 과 의사결정을 한다. 또한 지속적인 평가를 위해 모든 관리자들이 참석한 가운데 도시개발부가 주재하는 점검회의를 매달 개최한다.

지역관리 프로그램의 통합적인 참여구조는 매우 혁신적이다. 지역관리의 참여와 연계 구조 는 지역조직과 기관의 주민 네트워킹, 특별한 문 제해결 자원의 개발, 주민역량 강화와 조직화되

지 않았던 주민활동의 활성화, 지구개선을 위한 중요한 지역 활동가들과 지역사업체의 참여를 가능하게 하고 있다. 현재 베를린의 33개 커뮤니 티에서 지역관리 책임자들은 고용, 교육, 여가, 조직적 역량 및 주택 등 각각의 특정한 필요에 초점을 맞춘 실행계획을 개발하기 위해 지역주 민들 및 지역모임과 함께 일하고 있다. 주민들의 역량을 강화하고 취약계층의 사람들을 커뮤니티 조직 내로 통합하기 위해서 다양한 방법들이 이 용되고 있다. 실업이나 빈곤과 같은 경제 전반의 문제를 지역차원에서 개선하거나 해결하기는 어 렵지만, 지역주민 활동과 인식을 바탕으로 한 지 역관리 전략은 지역에 많은 영향을 끼치기 시작 하였다. 지역주민들이 앞장서서 지역의 문제를 선정하고, 해결방법을 토론하며, 사회문화 프로 젝트를 시행하고, 이를 통해 주민들의 사회참여 와 사회통합 효과가 높아지고 있다. 지역관리팀 의 구체적인 임무는 다음과 같다.

▲지역주민과 이해관계자들의 지역개발 프로 그램 참여 및 기여 유도, ▲다양한 이해단체 및 참여자 간의 네트워크 형성, 각 기관∙기업∙주 민그룹∙주택건설공사 간의 협력관계 형성, ▲ 다양한 사회∙경제∙문화∙의식 고양 프로젝트 의 개발과 지원

이 새로운 프로그램은 이전의 도시재생 전략 과 같이 도시의 물리적 개선을 목표로 삼고 있지 만 동시에 사회적 포용이라는 새로운 측면을 도 시계획에 도입한 것이다. 그 누구도 거주지로 인

10) 기반시설(교통, 통신망, 수도, 전기 등)이 낙후된 지역, 실업률이 높고 사회보조 의존도가 큰 지역, 비독일인의 비율(특히 아동과 젊은 사 람들)이 높은 지역, 사회문화적 분리와 배제가 증가하는 지역 등의 사회경제적인 특성이 지역 선정의 기준이다.

11) 1999년 연방정부 사회통합 도시프로그램의 틀 안에서‘특별한 개발이 필요한’15개 지역이 선정되었는데, 2000년 베를린 시의회는 이 지 역을 포함하여 총 17개 지역을 지역관리 대상지로 결정한다. 현재는 33개 지역으로 확대되었다.

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해 사회적 혜택으로부터 제외되지 않도록 하겠다는 기본원칙을 근간으로 하는 사 회 포용적인 도시개발 전략이다.

공식적으로 외국인 이주자 등의 특정그룹을 목표로 하는 정책을 만들지는 않 았지만, 지역수준에서 그들의 구체적인 요구에 반응하고, 각 개인들이 불평등과 배제에 대항하는 가장 좋은 방법으로서 주민의 참여를 권장하고 보호하는 것이 다. 베를린의 정책실천가들은 지역현장에서 관계된 사람들의 구체적인 수요를 고 려하고, 복잡한 문제를 풀기 위해서는 여러 부분 간의 통합된 노력이 필요하다는 사실을 인정하고 실천하고 있다. 지역관리 전략은 이후 베를린 통합계획 (2007~2011)에서 주요 전략으로 포함된다.

2. 다양성의 강화와 통합의 촉진: 베를린 통합정책

2005년 이후 독일의「이민법」이 개정되고 이민자 그룹의 구체적인 문제들이 인식

되기 시작함에 따라 오랫동안 이민자 문제에 대하여 제한적인 정책 틀을 유지해왔 던 베를린의 정책 접근방식은 보다 협조적인 방식으로 변화되었다. 이민기관 자문 회의를 설립하고, 통합정책의 틀을 세우고, 지정된 통합 담당 상원의원을 임명하

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<그림 2> 지역관리 절차의 참여 구조

부처 장관 위원회 (Control Committee)

•도시개발부 장관

•보건・사회 및 소비자 보호부 장관

•교육, 청소년과 스포츠부 장관

•경제, 노동 및 여성부 장관

•기타 (필요한) 부처 장관

•각 부처별 전문직 공무원

•시장위원회 대표

전문가 수준의 정기월례회의

•도시개발부 대표

•모든 지역관리팀 대표

•노동시장프로그램 제공자

•노동부 대표

•다른 부처들

•외부 기여자들

도시개발부(Ministry of Urban Development)

•사회적 도시개발부서 임무:

- 지역관리 운영 - 지원프로그램 조직 - 지역관리 평가 - 사회적 통합도시 모니터링

자치구 행정부의 운영위원회

지역 운영위원회

지역에서의 관리 절차

(조직화, 활성화와 지역관리팀에 의한 새로운 계획)

포럼, 작업그룹, 워크숍, 조정 및 계획 프로젝트, 세미나, 집회, 그룹 및 개인 상담, 전시회, 홍보 등

•행정기관들

•사회적 기관들

•민간기업들

•자치구 시장

•관련 부시장

•도시개발부 대표들

•지역관리팀

•(관련 주제에 대한) 이해관계자 및 전문가 대표들

자문회의 운영위원회

(Steering Committee) 자치구 수준 베를린 연방정부 수준

•부서책임자

•자치구의 지역 코디네이터

•지역관리팀의 운영

•자치구의 지역 코디네이터

•도시개발부, 주택개발공사, 세입자 대표들

•외부 임명위원

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는 등 공식적인 조치들이 취해졌다. 이러한 맥락 에서 2007년 베를린은‘통합정책(Integration Policy in Berlin 2007~2011)’을 발표하였다. 지 역관리 전략 등 부문적으로 취해지던 이민자 통 합문제를 사회 전 분야에 영향을 주는 문제로 인 식하고, 이를 통합적인 정책 틀 안에서 포괄적으 로 다루게 된 것이다. 통합정책의 주안점은 베를 린의 민족적 다양성을 자원으로 인식하고 베를린 의 미래를 위해 이 자원의 잠재성을 활용하는 것 이다. 다양성 촉진과 통합 강화를 목표로 다양한 사회, 문화, 종교적 배경을 가진 사람들이 조화되 는 도시를 지향하고 있다. 이를 위하여 문화와 교 육을 통한 서로 다른 문화 간 상호이해의 증진과 통합 강화, 노동시장으로의 통합, 지역관리 프로 그램을 통한 사회적 도시정책 등 통합정책의 부 문별 세부목표가 정해졌다. 통합정책에 제시된 주요 목표와 부문별 프로젝트의 일부를 소개하면 다음과 같다.

■베를린의 국제적 매력과 문화적 다양성 개발 도시가 지닌 다문화에 대한 차분한 관용의 특징 을 개방된 유럽의 수도로서 베를린의 강점으로 활용한다. 특히 다른 이주배경을 지닌 베를린 시 민들을 잇는 다리로 예술과 문화를 활용하고자 한다. 이를 위해 외국인을 위한 환영문화 정착과 다문화 프로젝트에 대한 홍보강화를 통해 다문 화 간 상호 이해와 통합을 확산시키고자 하고 있다.

프로젝트 1: 베를린의 외국인 이주자 환영 문 화 정착을 위해 베를린 웰컴 패키지(The Berlin Welcome Package)가 베를린시 홈페이지 등에 서 제공된다. 베를린에 처음 온 외국인은 베를린

에서 거주하고, 공부하고, 취업하는 데 필요한 모든 정보를 웰컴 패키지 안에서 발견하거나, 정 보를 제공하는 기관을 안내받을 수 있다.

프로젝트 2: 이문화 간 이벤트에 대한 홍보 강화 및 공공인식 확대를 위해 노력한다. 베를린 문화부는 2007년 다문화 간의 교류 지원을 목적 으로 하는‘다문화주의 프로젝트 지원계획’을 발표하고, 매년 5월경 다문화축제를 개최하여 외국인들의 참여를 이끌고 신뢰관계를 구축하기 위해 노력하고 있다. 이 축제는 2010년 현재 15 회를 맞이하였으며. 지난해 열린‘Karneval der Kulturen 2009’에는 80개 이상의 국가에서 100 개 그룹, 약 4,500명의 사람들이 참가하였다.

■노동시장 참여를 통한 통합

이주자들의 직업훈련, 고용, 투자에서 권리를 보 장하도록 세부목표를 정하고 구체적 지표를 통 하여 정책성과를 평가한다.

프로젝트 1: ‘The campaign, Berlin needs you’이주자들이 공공서비스 부문의 직업훈련에 보다 쉽게 접근할 수 있도록 하는 프로젝트로,

‘베를린은 당신이 필요합니다’캠페인이 진행되 고 있다. 이 캠페인은 공공서비스 부문의 직업훈 련에서 이민자 비율을 높이기 위한 것이다. 이를 위해 베를린 의회, 자치구, 연방행정부서, 교육 기관, 이민자 협동자조직 등의 대표로 구성된 공 공서비스 부문의 이주자 직업훈련 모니터링위원 회를 운영한다. 2005년부터 대상자들은 훈련에 공석이 생기면 직접 연락을 받는데, 베를린 관료 의 다음과 같은 언급이 첨부된다. “우리는 필요 한 조건을 만족하는 비독일인 청년들의 지원을 매우 환영합니다.”2006년부터는 공공부문에서

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노동부문 통합의 목표 모니터링을 위한 지표

청소년들은 직업훈련을 동등하게 받아야 하며, 주류사회의 구성원으로서 노동시장에 진입할 수 있어야 한다.

•18～24세의 청소년 인구 중 이주배경에 따른 훈련자 비율

•25세 미만 인구 중 이주배경에 따른 실업률 이민자들은 주류사회의 구성원으로서

동등한 기회에 대한 접근을 보장받아야 하며, 노동시장에 재진입할 수 있어야 한다.

•이주배경에 따른 훈련자의 비율

•이주배경에 따른 훈련의 성취와 중지 비율의 관계

이민자들은 주류사회의 구성원으로서 직업관련 개발을 위한 동등한 기회와 사회보장 코드에 의해 정의되는 빈곤의 범위를 벗어나는 소득을 벌 수 있어야 한다.

•이주배경에 따른 실업률

•15~65세 인구 중 이주배경에 따른 사회보장 기여 부문의 고용비율

주류사회의 구성원으로서 이민자들은 사업의 시작과 독립적인 활동에서 동등한 기회를 보장받아야 한다.

•이주배경에 따른 총 고용 중 자영업 비율

•이주배경에 따른 등록기업과 해산된 기업체수

<표 2> 이주자들을 위한 노동부문 통합의 목표와 모니터링을 위한 지표

이주배경이 있는 청년들에게 직업훈련 정보를 직접 안내하고 있다. 이 정보제공 캠페인에는 부모들과 이해관계자들이 참여하여 젊은 청년들에게 직접 연락을 하 게 된다. 이러한 노력의 결과로 2006년 이주배경을 지닌 청년들이 공공부문의 직 업훈련에 참여하는 비율이 상당히 높아졌다. 베를린시는 이 비율을 더욱 높일 수 있는 적극적인 수단들을 개발하기 위해 노력하고 있다.

■교육을 통한 통합: 베를린의 미래인 아이들의 재능을 인식하고 강화한다

독일에서 이주배경을 가진 아동과 청소년들의 교육문제가 매우 중요하게 인식되 는 데에는 2000년 OECD에서 주최한 국제학력평가(Programme for International Student Assessment: PISA)의 충격이 컸다. 독일은 거의 모든 영역에서 32개 참가 국 중 20위 이하를 차지하였는데, 이 결과에 대한 독일 국민의 충격은 매우 컸다.

이후 교육에서 불리한 아동, 특히 이주배경을 지닌 아동과 청소년을 위한 효과적 인 교육의 중요성이 사회 전반에 걸쳐 제기되었다. 또한 현재 베를린은 6세 미만 아동 중 40% 이상이 이민자 출신이다. 따라서 이주배경이 있는 학생과 그렇지 않 은 학생에게 교육의 모든 단계에서 성취와 언어능력을 조화롭게 하는 것은 교육 을 통한 통합의 주요 목표다. 또한 성인 이민자들의 직업훈련과 그 외의 훈련에 대해 동등한 기회를 부여하는 것도 중요하게 인식되고 있다.

프로젝트 1: 어린이 주간탁아시설과 보호센터에서 언어강화 프로그램을 설치 하고 확대하고 있다. 이는 어린이들이 어느 정도의 독일어 수준에 이르도록 돕고 다음 단계 교육의 성취도를 높일 수 있도록 하기 위한 것이다. 이를 위해 개인별 지원을 위해 커뮤니케이션 능력을 장기간 관찰하여 문서화한다. 초등학교 입학

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1년 전에는 언어강화 프로그램을 확대한다. 현 재의 과학적 연구결과에 부응하는 언어강화를 위한 자료들과 프로그램, 그리고 실력 있는 선생 님들을 배치한다. 또한 교육프로그램에 따른 교 수법에 대해 내∙외부의 평가를 실시한다.

프로젝트 2: 아동의 주간탁아시설에‘낮은 문 턱 부모참여 프로그램’을 설치하고 확대한다. 부 모의 참여는 아동의 교육적 성취에 매우 중요한 역할을 하며, 부모의 효과적인 협력의 전제조건 은 교육체계를 이해하는 데 대한 상호신뢰다. 따 라서 이 프로그램은 부모들에게 신뢰를 제공하 고 교육시설의 문턱을 낮추어 주간탁아시설과 학교에 다양한 이주배경의 부모들이 적극적으로 참여할 수 있게 하는 것이다. ‘부모 선생님 (Parental Tutor)’과‘지역의 엄마들(Mothers of the District)’같은 프로그램이 시행 중인데, 이 민자 가족의 엄마들이 참여하여 다른 이민자 가 족의 교육을 돕는 일을 하고 있다. 특히 도심부 에서 참여하는 주간탁아시설의 수가 상당한 수 준으로 확대되도록 계속 지원하고 있으며, 학교 내의 성공적인 프로그램은 취학 전 시설에도 확 대할 계획이다.

이 밖에도 이문화 간 경쟁의 불평등을 개선하 기 위해 이주배경을 지닌 선생님을 고용하고, 지 역 내 이민자 조직들과 협력체계를 구성한다. 또 한 베를린의 학교에서 실시되는 윤리수업시간에 는 이민사회의 사회적∙종교적 가치에 대하여 공 부한다.

■도시 화합을 통한 사회통합: 참여로 지역의 문제 를 해결한다

도시의 사회∙경제적, 공간적 분리 문제를 해결

하기 위해 이주자 가정이 집중된 낙후한 지역을 안정시키고, 낙후지역 주민들이 동등한 기회를 갖도록 하여 도시의 화합을 강화하는 것이 도시 화합을 통한 사회통합의 목표다. 이를 위해 이주 자 비율이 높은 지역의 낮은 교육적 성취도, 높 은 실업률, 빈곤한 삶의 환경 등 사회적 쇠퇴로 인한 문제들을 참여를 통해 해결하고자 하고 있 다. 이는 통합계획이 발표되기 전인 1999년 연 방정부의 사회통합 도시프로그램과 함께 시작 된 베를린시의 지역관리 전략을 주요 내용으로 하고 있다. 사회적 도시개발을 위한 안내 전략 (Guiding Strategy for Social Urban Development)은 지역관리 전략을 주요 수단으 로 하는 프로젝트로, 통합개발 전략을 통해 모든 정치적 요소들이 상호 연계되고 도시공간 안에 서 조정되도록 하는 것이다. 이는 도시공간과 관 련된 통합에 관한 베를린 정치의 전략적 조정을 하는 중앙제도 역할을 한다. 사회적 주변화에 대 응하고, 사회적으로 취약한 지역(District)의 상 황을 안정화하기 위해, 베를린은 지역관리 절차 를 통하여 사회적으로 취약한 지역을 선택한 후 지역관리팀을 구성, 자치단체와 협동하고 마을 조직과 자원활동 그룹을 지원한다. 베를린 자치 구들의 문화적 다양성과 사회적 통합은 시민참 여와 자발적 마을활동, 그리고 정치적 참여를 통 해 강화되고 있다.

■부문별 목표달성의 지표설정 및 모니터링 1990년대 중반 이후 정책목표를 검토하고, 통합 에 따른 지출을 통제하기 위해 필요한 지표들이 구축되면서 통합정책의 모니터링이 가능해졌다.

지역수준에서 사회적 화합을 강화하는 동시에 문

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화적 다양성을 촉진하는 두 가지 목표를 달성하기 위해서는 전략적으로 구조화된 통합정책이 필요하다. 특히 사회적 통합계획의 경우 공공예산의 제약 속에서 목표 성취와 자원배분의 효과를 달성하기 위해서는 지속적인 모니터링과 검토가 필요 하다. 개인의 참여를 네트워크화하고, 이 자원들을 전체의 전략 안에서 활용하고 자 하는 목표가 검토되지 않는다면 이는 구호에 그칠 확률이 높다. 최근 독일은 인 구조사에 이주배경이라는 개념을 도입하여, 인구의 특성을 보다 세분화해 인구의 사회적 특성을 분류하고, 이를 통해 정책목표를 세우기 위해 노력하고 있으며, 베 를린의 통합지표들은 이러한 분류를 따르고 있다. 베를린 통합계획에 수록된 베를 린의 통합지표들에는 각 부문에서 이민자들의 사회경제적 상황을 기록하고, 변화

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부문 지표 지표의 의미

노동・교육・

고용・경제 부문

실업률/25세 미만 청년 실업률(이주배경 유/무) 통합 장애요소 직업훈련 비율(총 훈련자 중 이주배경이 있는

사람의 비율) 직업훈련은 노동시장 통합을 강화

교육부문

취학 전 3년 이상 주간탁아시설에 다닌 어린이 수(이주배경에 따라)

취학 전 아이들의 상호접촉을 통한 통합강화 및 교육성취 주간탁아시설 선생님 중 이주배경이 있는

선생님 비율 주간탁아시설의 이문화 간 개방 정도

도시통합

지역별 실업률(이주배경에 따라) 실업률은 사회분열의 요소 지역관리(NM) 주민자문위원회의 참여자수

(이주배경에 따라) 지역관리(NM)의 이문화 간 개방성

이문화 간 개방성

전체 고용자 중 이주배경이 있는 신규 고용자

비율 고용 부문의 이문화 간 개방성

공공서비스 부문의 이주배경이 있는 인구고용

비율 행정 부문의 이문화 간 개방성

시민사회 참여와

강화

베를린과 자치구의 이주배경이 있고,

투표 권리를 가진 인구 비율 이주배경 인구의 정치참여 비율 지역관리(NM) 거주자 위원회의 이주배경이

있는 참여자 비율 이주배경 인구의 참여 비율

범죄용의자 비율(독일인/비독일인) 사회적 쇠퇴의 지표 독일인 범죄자에 대한 외국인 희생자의 비율 사회적 쇠퇴의 지표

국제결혼 및 계약동거자 비율 독일인과 외국인의 가족형성 정도 난민 망명신청자 입국비율 베를린에 대한 국제적 상황의 영향

문화

공공지원 문화기관 중 홍보 및 공보에 다중

언어를 사용하는 문화기관 비율 문화적 상황에 대한 개방성 지표 공공도서관의 이주배경이 있는 사용자 비율 공공도서관의 이문화 간 개방성 지표 법률적 통합 8년 이상 된 외국인 중 체류허가를 받은

외국인 비율 잠재적 귀화인구 지표

사회적 상황 이주배경에 따른 총인구 중 사회보장

지원 수혜자 비율 이주자 빈곤율

자료: 베를린 통합계획(2007~2011). “The Integration Indicators of Berlin”. pp46-47 중 일부를 발췌하여 수록.

<표 3> 베를린 통합정책의 모니터링을 위한 통합지표

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를 모니터링하고자 하는 통합계획의 목적이 드러 나 있다. 모니터링을 위해서는 지속적인 데이터 수집과 평가가 전제되어야 하며, 이는 정책의 실 천력을 담보하는 데 큰 도움이 된다.

베를린 다문화 정책의 성과와 시사점

베를린은 오랫동안 이민국가임을 인정하지 않 고, 제한적인 외국인 정책을 펼쳐왔던 독일연방 국가 정책 틀의 영향을 받았다. 국가의 공식적인 제한정책에도 불구하고 이주외국인의 비율이 높은 지역현장에서는 공간적 분리와 사회경제 적인 불평등의 심화, 이로 인한 사회적 긴장의 문제를 무시할 수 없었다. 따라서 지속적으로 이 주외국인의 통합과 이를 통한 사회통합을 이루 기 위한 실천적인 정책들이 시도되었다. 특히 1999년부터 시행되고 있는 사회통합 도시프로 그램의 지역관리 전략은 지역수준에서 상당한 성과를 보이고 있는 것으로 평가되고 있다. 공간 적 소외현상을 극복하고, 빈곤지역을 안정시키 며, 사회적 분리가 심각하게 발생하는 지역에 거 주하는 젊은 이민자들을 중심으로 삶의 기회를 높이고자 하는 사회적 도시정책의 접근방식은 다문화사회의 전개에 따른 민족적 이질성의 심 화가 지역문제로 나타나는 상황에서 도시정책 부문의 역할과 가능성을 보여주는 좋은 사례라 고 할 수 있다.

사회적으로 배제되기 쉬운, 이주외국인 등 소 수자의 적극적인 참여를 통해 취약한 지역의 물 리적 개선과 사회적 통합이라는 두 가지 목표를 동시에 달성하고자 하는 지역수준의 다문화 정 책은 우리의 다문화 정책뿐 아니라 취약한 소외

계층의 비율이 높은 낙후지역의 도시재생에도 시사하는 바가 크다.

2000년대 후반부터 시행되고 있는 통합계획 은 아직 그 성과를 평가하기에는 이르지만, 부문 별 세부목표를 이루기 위한 프로젝트 중의 일부 는 시행 첫 해부터 상당한 성과를 보이는 것으로 나타나고 있다.

특히, 베를린 통합계획의 사회통합도시 정책 은 지역수준에서 지역주민들이 참여하여 지역문 제를 해결하기 위한 노력이 어떻게 효과적일 수 있는지를 보여준다. 외국인 이주자의 문제를 해 결하기 위하여, 그들을 커뮤니티의 일원으로서 받아들이고, 적극적으로 참여할 수 있는 다양한 수단과 틀을 제공하는 것이다. 또한 부문별 세부 전략과 이를 검토하기 위한 지표 설정 및 모니터 링 실시는 통합계획의 실천력을 담보하기 위한 효과적인 장치로서 눈여겨보아야 할 것이다.

참고문헌

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