국가부채의 재구성과 국제비교

정책연구 14 05－

2014. 04.

국가부채의 재구성과 국제비교

김영신 ･ 허원제

김영신

한국경제연구원 부연구위원

미국 조지메이슨대학교(George Mason University)에서 경제학 박사학위를 취득하였다. 2011년부터 국무총리실 정부업무평 가위원회 민간전문위원으로 활동하고 있다 주요 연구 분야는 규제 공공선택 재정 응용미시 등이다 주요 저서 및 연구. , , , . 논문으로는 “An analysis on the interaction of trade and FDI between S. Korea and India” 공저( /Seoul Journal of Economics, 2014), “기업 간 수익성 양극화와 정부규제” 공저 한국제도 경제학회( / ･ , 2013),재정건전성 제고를 위한 국민연 금 및 건강보험 개선방안 개인선택권 확대를 중심으로 공저: ( , 2013),차기정부 정책과제4 -공공개혁|기업 시장제도･  공저 공기업 부채 증가의 문제점 및 시사점 지속가능성의 관점에서 양극화 논쟁 그 오해와 진실 공

( , 2012), - (2012), , (

저, 2012),동반성장지수 및 초과이익공유제의 개념적 오류와 문제점(2011),대 중소기업 동반성장 정책의 문제점과 개･ 선과제 공저( , 2010), “Managing Anti-Circumvention Technology for Digital Content”(Coauthor/Journal of Information

부유할수록 깨끗하다 세기 환경문제의 해법 공역 등이 있다 Privacy and Security, 2008), : 21 ( , 2003) .

허원제

한국경제연구원 연구위원

서강대학교에서 경제학 학사 년 수료 후 미국 피츠버그대학교2 (University of Pittsburgh)에서 경제학 학사 및 박사학위를 취득하였다. SK경영경제연구소 수석연구원을 거쳐 현재 한국경제연구원(KERI)연구위원으로 재직하고 있으며 미국 피츠버, 그대학교 경제학과 및 행정 외교대학원･ (GSPIA),성균관대학교 글로벌경제학과에서Lecturer를 역임한 바 있다 주요 연구. 분야는 비교경제 경제체제 전환 응용미시 및 미시계량이다 최근 연구문헌으로는 해외 지방재정 위기의 주요 원인과 우, , .  리나라 지방재정에 관한 고찰(2012),일본의“잃어버린20 ”과 한국에의 시사점 공저년 ( , 2012),근로연계 복지제도의 구 축 공저( , 2013), 2013 년도 세법개정안 평가 공저( , 2013),복지지출 증대와 지방재정 악화의 인과관계 연구(2013),주요국 의 상속 증여세 최근 동향 및 시사점 공저･ ( , 2013),창조경제 구현을 위한 한국경제의 과제 공저( , 2013)등이 있다.

국가부채의 재구성과 국제비교

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1 1 2014년 월4 28일 판 쇄 발행

1 1 2014년 월4 30일 발행처한국경제연구원 발행인권태신 편집인권태신 지은이김영신 허원제,

등록번호제318 1982 000003－ － 호

서울특별시 영등포구 여의대로 전경련회관 층

(150 881)－ 24 45

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한국경제연구원, 2014

ⓒ

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CONTENTS

본 문 목 차

요 약 5

서론 .

Ⅰ 13

국가채무 구성의 국제기준 .

Ⅱ 17

국제기준에 따른 우리나라 국가부채 현황 .

Ⅲ 23

우리나라 국가부채의 재구성 .

Ⅳ 24

국가부채의 국제비교 .

Ⅴ 45

결론 .

Ⅵ 51

참고문헌 55

40

CONTENTS

표 목 차

표 산출단계별 정부 적용대상 국제기준

[ II-1] 19

표 적용 기준에 따른 차이점

[ II-2] GFSM 20

표 년 공공부문 부채 산출 결과

[ III-1] 2012 23

표 중앙정부 채무 추이

[ IV-1] 26

표 년 공공기관 관리주체 기금별 부채 현황

[ IV-2] 2012 28

표 중앙정부 비금융공기업 부채 추이

[ IV-3] 30

표 금융공기업 부채

[ IV-4] 31

표 지방정부별 지방채 잔액

[ IV-5] 33

표 년 지방정부별 지방채 잔액 증감률

[ IV-6] 2000~2009 34

표 지방정부의 불확정채무 잔액 현황

[ IV-7] 34

표 최근 지방정부 채무 현황

[ IV-8] 35

표 년 지방정부별 채무 증감률

[ IV-9] 2010~2012 36

표 지방정부 채무 현황

[ IV-10] 37

표 지방정부 출자법인과 지방공기업 구분

[ IV-11] 38

표 년 결산대상 지방공기업 현황

[ IV-12] 2011~2012 38

표 년 지방공기업 결산결과

[ IV-13] 2011~2012 39

표 년도 지방정부별 공기업 부채 상세 내역

[ IV-14] 2011~2012 39

표 지방정부 총 부채 지방정부 채무

[ IV-15] ( )總 ( + 지방공기업 부채 산정) 40 표 직역연금의 충당부채 현황

[ IV-16] 42

표 공적연금의 국가 보전의무 법적 근거 비교

[ IV-17] 43

표 국가보증 채무 현황

[ IV-18] 44

표 국가 연도별 중앙정부 총부채

[ V-1] OECD 46

표 주요국 국가부채 및 대비 비율

[ V-2] GDP 49

표 주요국 대비 공적연금부채 비율

[ V-3] OECD GDP 50

표 년 국가부채 총괄 산정

[ VI-1] 2012 53

그 림 목 차

그림 공공부문의 구성

[ II-1] 22

그림 발생주의 기준에 따른 국가부채의 범위

[ IV-1] 25

그림 회계별 세출예산 추이

[ IV-2] 27

그림 주요국 대비 중앙정부 총부채 추이

[ V-1] OECD GDP 47

요 약

⋅ 5

요 약

서론 .

Ⅰ

▶

계속되는 경기침체로 인해 사회취약계층의 어려움이 가중되고 저출산 고령화 등･ 내재적이고 구조적인 문제까지 심화되면서 중앙 및 지방정부는 심각한 재정부담 환경에 직면함.

▶

일시적 현상으로 끝나지 않고 있는 우리 경제의 저성장 기조와 불확실성 해소를 위해 재정건전성 관리는 매우 시급한 현안으로 구체적 재정준칙이 필요시 되는 시점임.

▶

그동안 우리나라의 국가부채 수준은 투명하고 일관성 있게 집계되고 있지 못하고 있어 이에 대한 체계적인 점검이 요구됨.

▶

최근(2014년 월 기획재정부는 국가재정 상태의 명확한 파악을 도모하고 국가부2 ) 채의 정확한 국제비교를 가능케 하고자 최신 국제기준(PSDS)에 따른 국가채무 및 공공기관 부채를 ‘공공부문 부채’라는 명칭으로 산정 공표하였음.･

▶

그러나 국제사회에서 우리나라의 국가부채로 간주될 수 있는 금번 발표된 공공부 문 부채는 국제기준 권고사항에는 부합하나 금융공기업 등의 배제로 국가부채 파 악에 여전히 불투명한 사각지대가 잔존

국가재정의 투명한 관리라는 참목표 달성을 위해서라면 국제기준 권고사항에 머물



러서는 안 되며 불투명한 사각지대를 해소해야 할 것임.

▶

본고는 국제기준 권고사항에 의거해 국가부채 산출에서 제외되어 명시적으로 드 러나지 않은 부채를 모두 계상해 잠재적 재정위협 요인에 대비하고 국가 재정 현 황에 대한 올바른 인식을 제고하는 것을 목적으로 함.

국가채무 구성의 국제기준 .

Ⅱ

현행 우리나라 국가채무의 기준 및 최신 국제기준 적용의 논의 배경 1.

▶

현행 국가재정법 제 조에 따라 산정되는 우리나라의 국가채무는 국가의 회계 또91 는 기금이 부담하는 금전 채무 국채 차입금 국고채무부담행위 임( , , ) .

▶

국가채무를 규정하고 있는 국가재정법은 IMF의‘1986년 정부재정통계편람’(GFSM 에 기초하여 확립되었음

1986) .

▶

그러나 해외 주요국들은 IMF의 증보판 편람인GFSM 2001이나 UN의 ‘1993년 국 민계정체계’(1993 SNA)를 기준으로 삼음.

▶

대다수의 주요국들이 사용하는 IMF의GFSM 2001과IMF의GFSM 1986을 따르고 있는 우리나라의 국가재정법 사이에는 크게 두 가지 차이가 존재

과 국가재정법의 차이점

GFSM 2001 :

 ‘국가’라는 개념에 상응하는 정부의 범위와 재

정통계의 범위 방식에서의 차이 발생･

첫째 , IMF 의 GFSM 2001 에서는 국가채무의 범위로

• ‘일반’정부의 ‘부채(liability)’를 제

시하고 있지만 국가재정법에서는 ‘중앙’정부의 ‘채무(debt)’만을 국가채무의 대상으로 규정

둘째 , IMF 의 GFSM 2001 에서는 발생주의 회계처리를 제시하고 있지만 국가재정법은

•

현금주의 회계처리 방식을 규정

▶

이러한 국가채무 산정 기준의 차이로 인해 국가 간 비교에 한계가 있음.

이나 기준을 준수하는 다른 국가들의 국가채무는 중앙 및 지방 GFSM 2001 1993 SNA



정부의 일반 특별회계와 더불어 모든 기금과 준정부기관 일부 공기업 등 비시장성･ , 비영리공공기관의 부채까지 포함함.

▶

정부도 최근의 국제기준에 부합하는 국가 재정통계 체계로의 개편에 박차를 가하 고 있지만 국가부채 대상 범위에 관한 논쟁이 계속되는 상황

최근 정부는 국제지침(PSDS)에 따라 국가부채 대상 범위를 비영리공공기관을 포함



한 일반정부 부채와 비금융공기업 부채까지로도 확대하였으나 금융공기업 부채가, 포함되지 않았음.

요 약

⋅ 7

적용대상 국제기준 2.

정부재정통계편람 (1) IMF (GFSM)

▶

GFSM에는 현재까지 GFSM 1986과 GFSM 2001 두 가지 버전이 존재하며 두 버, 전 간의 대표적인 차이점으로 재정통계를 집계하는 회계 방식에서의 차이와 국가 채무의 산정 대상 설정에서의 차이를 들 수 있음.

은 에서 사용하던 현금주의 대신 발생주의 회계방식을 도입하 GFSM 2001 GFSM 1986



고 비시장성 비영리공공기관의 부채를 국가채무 통계에 포함하여 작성하도록 권고

공공부문 부채 작성에 관한 국제 지침

(2) (PSDS)

▶

국가재정 통계범위 확대의 국제적 추세에 따라 지난해 월 국제기구의 연합 하에6 공공부문의 부채 작성을 위한 국제 지침인PSDS를 공동 발표

등의 공동 작성 및 발표에 참여 World Bank, OECD, IMF



▶

통계의 주 대상이 되는 공공부문은 일반정부와 공기업이 합해진 형태로서 정부와 공기업이 직 간접적으로 지배하는 모든 제도단위를 의미함.･

국제기준에 따른 우리나라 국가부채 현황 III.

▶

정부 기재부 는( ) 2012년 말 기준 국제기준에 따른 우리나라의 일반정부 및 비금융 공기업을 포함한 공공부문 부채가821.1조 원에 이르는 것으로 추산

우리나라 국가부채의 재구성 IV.

일반정부 부채 1.

중앙정부 부채 (1)

▶

2012년 말 기준 국가재정법상 현금주의 국가채무총액은425.1조 원으로 전년도에 비해 약22조 원 증가함.

▶

2012년 말 발생주의 회계기준 공공기관 총부채는493.4조 원임.

전체 공공기관 부채 중 28개 공기업의 부채는 약 71%, 83개 준정부기관의 부채는



그리고 개 기타공공기관의 부채가 를 차지함

27%, 177 2% .

▶

발생주의 회계기준으로 볼 때 일반정부 부채와 공공기관 부채에 중복 포함되는 공공기관 관리주체 17개 기금의 총 부채는54.9조 원임.

▶

현금주의 기준에서 국가부채에 포함되지 않았던 비영리공공기관 부채는 발생주의 기준에서는 일반정부 부채로 포함됨.

▶

그러나 발생주의 일반정부 회계기준에서도 최근까지도 공공기관 부채의 대부분을 차지하고 있는 공기업의 부채는 국가부채에 포함되지 않고 있었음.

▶

2012년 기준 기획재정부가 발표한 비금융공기업(non-financial corporations)의 총부채는351.7조 원임.

▶

2012년 기준 기획재정부와 금융위원회가 관리하는 주요 개 금융공기업9 (non-financial 의 부채는 약 조 원으로 계상되고 산업은행과 중소기업은행의 corporations) 103 ,

부채를 포함한11개 금융공기업의 부채는404.8조 원임.

지방정부 부채 (2)

▶

2010년 이후의 지방정부 채무는 ① 지방채의 누적 잔액, ② 채무부담행위액 잔 액, ③ 보증채무이행책임액 잔액을 모두 포괄한 총합( + + )① ② ③으로 산출 및 공 표되고 있음.

요 약

⋅ 9

▶

이에 따라 집계된 총 지방채무액 순계 및 결산 기준 은( ) 2010년 28조 9,933억 원,

년 조 억 원 년 조 억 원

2011 28 1,618 , 2012 27 1,252

▶

｢지방공기업법 은 직영기업과 지방공단 지방공사의 형태로 지방공기업을 정의하｣ , 고 있으며, 2012년 말 현재 388개임.

개 지방공기업은 지방정부가 실질적으로 운영하는 지방정부 출자비율 이상

388 50%



의 법인에 해당

지방정부가 출자하긴 했으나 그 비율이50% 미만으로 지방정부가 실질적으로 운영



하지 않는 출자 출연법인은 지방공기업에서 제외됨.･

▶

본고는 지방공기업법에 의해 분류되고 있는 388개 공기업을 분석 대상으로 하여 최근 결산 개 연도에 대한 지방공기업 부채를 산정하고자 함2 .

▶

분석 연도인 2011~2012년 지방공기업 부채는 지방채무의 배 이상에 달하는 큰2 규모

▶

앞서 산정한 ‘지방정부’의 채무에 ‘지방공기업’의 부채를 합산하면 지방정부의 총 부채 산출이 가능

( )總

▶

최근 개 연도의 우리나라 지방정부의 총2 ( )總부채는 2011년의 경우 77조 5,913억 원~87조7,422억 원, 2012년의 경우79조5,596억 원~90조8,608억 원으로 추정

산정방식 결과 지방공기업 부채에서 직영기업 부채를 제거 지방정부의 공기업특

( I ) (



별회계 부분을 통해 이미 고려한 경우 하고 계산한 지방정부의 총) ( )總부채는 2011년 조 억 원에서 년 조 억 원으로 조 억 원 증가

77 5,913 2012 79 5,596 1 9,683

산정방식 결과 지방정부 채무에서 직영기업과 관련된 공기업특별회계 부분을 제 ( II )



거 직영기업 부채를 이미 고려한 경우 하고 계산한 지방정부의 총( ) ( )總부채는2011년 조 억 원에서 년 조 억 원으로 조 억 원 증가

87 7,422 2012 90 8,608 3 1,186

공적연금 충당부채 및 미적립부채 2.

▶

공무원연금과 군인연금의 충당부채는 금액이 확정된 채무가 아니지만 매년 적자 가 발생하고 이를 일반회계에서 보전해 주고 있으므로 국가가 부담하고 있는 것 이 현실임.

▶

공무원연금과 군인연금의 충당부채는 지속적으로 증가해 467.4조 원으로 중앙정 부 채무액을 넘어섬.

▶

그러나 공무원 연금과 군인연금의 충당부채는 국가재무제표상 부채에는 포함되고 있으나 공식적인 일반정부 부채 산정에는 제외되어 있음.

▶

사립학교교직원연금과 국민연금에 대한 미적립부채는 법률에 명시적으로 보장되 지는 않고 있으나 강제가입의 제도이므로 국가의 잠재적 부채(implicit liability)로 볼 수 있음.

국가부채의 국제비교 V.

해외 주요국의 국가부채 1.

▶

글로벌 경제위기를 겪으면서 해외 주요국들의 중앙정부 총부채는 지속적으로 증 가해 왔음.

년부터 년까지 국가 중앙정부 총부채는 평균적으로 약 배 증가함

1996 2010 OECD 3.3 .



해외 주요국의 공공부문 부채 2.

▶

세계은행에서 비금융공기업과 금융공기업의 부채에 대한 자료가 있는 국가는 매 우 제약적이어서 국가 간 공기업 부채 비교의 한계가 있음.

▶

해외 국가와 비교해 볼 때 우리나라의 공공부문을 포함한 일반정부 부채는 높은, 수준이 아니나 공기업 부채는 매우 높은 수준으로 볼 수 있음.

▶

해외 주요 선진국들의 공적연금 잠재적 부채는 대략GDP대비68 139%∼ 로 추정됨.

요 약

⋅ 11

결론 VI.

▶

본고에서 재구성하고 있는 우리나라의 국가부채와 외국의 일반정부 부채 또는 공( 공부문 부채 를 단순 비교할 경우 우리나라 부채 규모가 외국에 비해 과대평가) 될 수 있으므로 유의할 필요가 있음.

국가부채의 재구성에 있어 금융공기업을 포함한 모든 형태의 공기업에 덧붙여 연금



충당 부채 및 미적립 채도 고려하고 있기 때문

또한 중앙 지방정부 간의 경우를 제외하곤 기관 간 내부거래에 대한 회계자료의 한

 

계로 인해 채무 또는 부채를 단순 합산하고 있음.

중복 계상의 대상이 되는 내부거래로 인하여 높게 인식될 수 있는 부채 평가수준을

•

보완하기 위해 국가부채 산출 단계별 결과치에 , ‘ (-) 내부거래 ’의 상계 처리 필요성을 표기함.

▶

우리나라의 국가부채를 재구성한 결과, 2012년‘일반정부 채무’ 국가채무 는( ) 443.1 조 원

▶

일반정부 채무에 중앙 비영리공공기관 및 공기업 중앙비금융공기업( +중앙금융공 기업 지방공기업 의 부채를 단순 합산한+ ) ‘국가부채’ 총괄치는 일반정부 채무 대 비764조 원~775.3조 원만큼 증가한1,207.1조 원~1,218.4조 원을 기록함.

▶

국가부채에 연금 및 퇴직수당 충당부채와 미적립부채까지 고려한 ‘광의의 국가부 채’ 총괄 산정치는 앞선 우리나라 ‘국가부채’ 산정치의 약1.4~1.8배

국가부채에 연금충당 부채 공무원연금(

 + 군인연금 를 단순 합계할 시 광의의 국가부) , 채 총괄치는 1,674.5조 원~1,685.8조 원으로 추산

여기에 미적립부채 사학연금(

 + 국민연금 까지 추가 감안하면 광의의 국가부채 총괄) 액은 2,124.1조 원~2,135.4조 원의 막대한 규모로 확대

▶

공공부문의 부채를 포함하는 국가부채의 규모를 엄밀하게 산출할 필요성 있음.

정부로부터 상당한 재정지원 또는 정부보증을 받는 금융공기업의 부채도 공공부문



부채에 포함되어 사실상의 국가부채로서의 면모를 갖춰나가야 할 것임.

국민연금 급여부족액에 대한 국가 지급의 현행 법적 근거가 충분치 않지만 의무가입



제도이고 정부가 관리하는 국민연금의 암묵적 부채는 결국 국가가 책임질 수밖에 없 으므로 국가채무 부담으로 볼 수 있음.

▶

국가부채의 급속한 증가로 인해 국채나 차입금 등에 따른 이자비용이 증가하여 재정건전성을 악화시키는 요인으로 작용할 수 있음.

▶

해외 국가에 비해 우리나라의 공공부문을 포함한 일반정부 부채 규모가 높은 수 준은 아니지만 공기업 부채는 매우 높은 수준임.

▶

공기업 부채를 포함한 국가부채가 해외 국가에 비해 빠르게 증가하고 있으므로 장기 재정건전성 제고를 위한 다각적 노력을 요함.

경기침체에 따른 세수 부족 포퓰리즘적 복지지출의 증가 등 국가 재정건전성이 악,



화됨에 따라 재정준칙(Fiscal Rule)의 도입이 필요함.

투명하고 합리적인 정부지출을 통해 재정건전화를 꾀할 수 있도록 지출준칙과 채무



준칙에 대한 헌법적 토대를 마련해야 함.

서론 .

Ⅰ 13

서론 .

Ⅰ

▶

계속되는 경기침체로 인해 사회취약계층의 어려움이 가중되고 저출산 고령화 등･ 내재적이고 구조적인 문제까지 심화되면서 중앙 및 지방정부는 심각한 재정부담 환경에 직면함.

복지확대를 국가정책으로 추진하고 있는 중앙 및 지방정부는 이를 위한 재원 마련을



위해 무리하게 재정을 운용할 수밖에 없는 환경에 노출

 정부의 경제성장목표인3.9%를 달성해도 세수가 증가할지 불투명하기 때문에 올해도, 대규모 세수결손이 발생했던 지난해에 이어 세수 부족 탈피를 장담할 수 없는 상황

지난해 우리 정부의 국세 수입은 201 조 9,000 억 원으로 당초 예상치보다 조 8 5,000

•

억 원 가량 부족

올해 정부는 국세수입 전망치를 지난해보다 16 조 6,000 억 원만큼 많은 218 조 5,000 억

•

원으로 높게 설정

설상가상으로 중앙 및 지방정부는 그간 공기업들의 과도한 부채

 ¹⁾에 대한 부담을 떠

안게 될 수밖에 없는 상황에 처해 있음.

▶

일시적 현상으로 끝나지 않고 있는 우리 경제의 저성장 기조와 불확실성 해소를 위해 재정건전성 관리는 매우 시급한 현안으로 구체적 재정준칙이 필요시 되는 시점임.

국가의 재정건전성은 시장에 의해 최종 판단되는데 우리 경제가 아직까지 국제시장,



에서 탄탄한 신뢰를 확보하지 못한 만큼 남유럽국가들(GIIPS)의 전철을 밟지 않기 위해선 건전재정 관리에 상당한 주의가 필요

일본은 GDP 의 215% 가량 되는 막대한 국가부채 규모에도 불구하고 시장에서 자국 경

•

제에 대한 신뢰를 잃지 않고 있음.

1) 통상적으로, ‘채무’는 특정 기간 내의 상환 의무를 명시한 증서를 쓰고 차용한 확정 자금을 뜻하며 ‘부채’는 채무의 범주에 속하는 차용금에 덧붙여 직접적인 상환의무를 지닌 자금은 아니지만 언젠가는 결국 재정적 부담을 지고 상환하게 될 수 있는 간접채무 등까지 모두 포괄하는 자금을 의미함.

그에 반해 그리스는 2010 년 IMF 에 구제금융을 신청할 당시 GDP 대비 국가부채 비율

•

이 145% 로 일본에 비해 무려 70%p 이상 낮았음에도 불구하고 시장으로부터의 신뢰 를 상실함.

▶

그동안 우리나라의 국가부채 수준은 투명하고 일관성 있게 집계되고 있지 못하고 있어 이에 대한 체계적인 점검이 요구됨.

현재 국가재정법에 의거

 ²⁾해 규정 공표되고 있는 국가채무 수준은 중앙정부만의 채･ 무 집계치임.³⁾

또 다른 국가채무 수준으로서 기획재정부 통계청 등을 통해 일반정부 중앙정부 및, (



지방정부 의 채무액도 제공되고 있음) .

그러나 일반정부 중앙정부 및 지방정부 채무 수준은 결국 국가가 책임질 수밖에 없( )



는 중앙 및 지방공기업들의 부채를 반영하지 않고 있어 이를 권고하고 있는 국제기 준에 완전히 부합한다고 보기 어려움.

▶

최근(2014년 월 정부는 국가재정 상태의 명확한 파악을 도모하고 국가부채의2 ) 정확한 국제비교를 가능케 하고자 최신 국제기준에 따른 국가채무 및 공공기관 부채를 ‘공공부문 부채’라는 명칭으로 산정 공표･ ⁴⁾하였음.

기획재정부는 IMF의 정부재정통계편람(GFSM)과 UN의 국민계정체계(SNA)를 포괄



하는 가장 진화된 형태의 공공부문 부채 작성지침, (PSDS)⁵⁾의 권고 사항(2012년 월6 등 국제기구 공동으로 발표 을 따르고 있음

IMF ) .

▶

그러나 국제사회에서 우리나라의 국가부채로 간주될 수 있는 금번 발표된 공공부 문 부채는 국제기준 권고사항에는 부합하나 금융공기업 등의 배제로 국가부채 파 악에 여전히 불투명한 사각지대가 잔존

2) 국가재정법 제 조제 항제 호는 국가채무의 대상이 되는 국가의 회계 또는 기금에서91 2 1 “대통령령이 정하는 회계 또는 기금”을 제외하고 있으며 동법 시행령 제 조제 항은 제 조제 항제 호의, 43 2 91 2 1 “대통령령이 정하는 회계 또는 기금”을 중앙관서의 장이 관리 운용하지 않는 회계 또는 기금으로 명시하고 있음.･

3) 기획재정부 디지털예산회계시스템 재정통계-[ ]-[결산현황]-[채무]-[국가채무총액 참조] . 4) 기획재정부 보도자료, “’ 년 말 공공부문 부채 산출 결과12 ”, 2014.2.14.

5) Public Sector Debt Statistics Guide for Compilers and Users.

공공부문 부채 =

회계 기금상의 중앙 지방정부 채무의 합계･ ･ (일반정부 채무) 비영리공공기관 부채

+ (일반정부 부채)

비금융공기업 부채

+ (공공부문 부채)

서론 .

Ⅰ 15

금융공기업이 예금 외에도 부채를 지고 있고 금융활동을 하더라도 기관의 자기책임,



성이 약하거나 정부로부터 상당한 재정지원 또는 정부보증을 받는 경우 이를 감안한 일반정부 부문으로의 분류 판단이 요구(2008 SNA)됨에도 산정 고려대상에서 배제 공적연금의 경우 국가에서 강제하고 있는 만큼 정부가 부족액의 책임에서 자유로울



수 없을 뿐더러 부족액을 국가에서 부담하거나 지원할 수 있도록 공적연금의 국가, 보전의무를 관계법령에 명시하고 있어 어떤 식으로든 적립금 소진 시 정부가 메워야 할 상황이지만 부채 산출에서 제외

연금충당 부채 공무원연금 군인연금 를 기타 부기사항으로 따로 분류하며 부채 합산 ( , )

•

시 제외 불확정적인 부채 규모가 이유 :

미적립 부채 국민연금 사학연금 또한 공공부문 부채에 합산하지 않고 있음 부채 발 ( , ) :

•

생여부가 불확정적이라는 이유

▶

국제기준 권고사항에 따른 국가부채의 산정도 중요하나 국가재정의 제대로 된 선 제적 관리를 위해 보다 투명한 국가부채 산정이 이뤄져야 할 것임.

최신 국제기준에 부합하는 통계 작성은 필요한 수순



 그러나 국가재정의 투명한 관리라는 참목표 달성을 위해서라면 국제기준 권고사항 에 머물러서는 안 되며 불투명한 사각지대를 해소해야 할 것임.

이로 인해 우리나라 국가부채의 과대평가 등 초래될 수 있는 불필요한 혼란에 대해



선 국가 간 비교에서의 유의점을 명시하여 사전에 차단할 필요

기획재정부 금번 발표 적시사항의 예:

• “우리나라 공공부문 부채와 외국의 일반정부

부채를 단순 비교할 경우 우리나라 부채 규모가 외국에 비해 과도한 것으로 오해될 수 있으므로 유의할 필요”

⁶⁾

▶

본고는 국제기준 권고사항에 의거해 국가부채 산출에서 제외되어 명시적으로 드 러나지 않은 부채를 모두 계상해 잠재적 재정위협 요인에 대비하고 국가 재정 현 황에 대한 올바른 인식을 제고하는 것을 목적으로 함.

일반정부 채무에 덧붙여 금융 비금융공기업의 부채 및 공적연금 부채 연금충당 부(

 ･

채 미적립부채 수준을 분석하여 국가부채의 총괄적 모습과 위험성에 대한 올바른, ) 인식을 도모

과도한 포퓰리즘적 복지지출의 확대 견제 및 국가재정준칙의 확립 중앙 지방공기업,

 ･

6) 기획재정부 보도자료, “’ 년 말 공공부문 부채 산출 결과12 ”, 2014.2.14.

의 안정적인 재정관리 시스템 구축 등 국가 재정건전성 확보 방안의 시급성을 환기 시킬 수 있을 것으로 기대

국가채무 구성의 국제기준 .

Ⅱ 17

국가채무 구성의 국제기준 .

Ⅱ

현행 우리나라 국가채무의 기준 및 최신 국제기준 적용의 논의 배경 1.

▶

현행 국가재정법 제 조에 따라 산정되는 우리나라의 국가채무 정의는 다음과 같91 음.⁷⁾

국가재정법 제 조 국가채무는 국가의 회계 또는 기금이 부담하는 금전 채무91 : 국채 차입금 국고채무부담행위

( , , )

▶

국가채무를 규정하고 있는 국가재정법은 IMF의‘1986년 정부재정통계편람’(GFSM 에 기초하여 확립되었음

1986) .⁸⁾

국가채무 산출에 활용할 수 있는 국제통계 지침으로 IMF는 GFSM(Government



을 은 를 발간

Finance Statistics Manual) , UN SNA(System of National Accounts)

의 정부재정통계편람 한 나라의 재정정책을 분석하고 평가하는 데에 필요

IMF (GFSM):

•

한 통합재정수지 등의 재정통계 개념 및 작성지침을 제시하고 있으며 이를 근간으로 , 국가채무의 통계화 가능

의 국민계정체계 국가경제 수준과 경제주체 간 거래활동 등 제반 국민경제

UN (SNA):

•

통계 작성지침을 제시하는 국제기준으로서 국민소득 산업연관표 자금순환표 국제수 , ･ ･ ･ 지표 국민대차대조표 등 대 국민계정이 이 지침을 따름 국가 수입 및 지출 산정 ･ 5 ( → 국가채무 통계화 가능).

▶

그동안 통계의 기초로 IMF의 GFSM 1986을 준수했던 우리나라 정부와는 달리, 해외 주요국들은 IMF의 증보판 편람인 GFSM 2001이나 UN의 ‘1993년 국민계정 체계’(1993 SNA)⁹⁾를 기준으로 삼음.

7) 국가재정법에 따른 국가채무는 디지털예산회계시스템에서 기록되어 왔으나 국가부채 일반정부 부채 공기, ( , 업 부채 등 에 대한 통계가 최근 기재부 보도자료 전까지는 합산되지 않은 상태에서 따로 발표되었음) . 8) IMF의GFSM 1986이 규정하고 있는 국가채무란‘국가가 직접적으로 갚을 의무가 있는 확정채무’임.

9) UN의SNA는1993년 이후2008년 최신 편람을 발간. UN, IMF 등 국제기구는 다국적기업의 확산 지식재, 산생산물 등 무형투자의 확대와 같은 경제 실상의 기조적 변화를 효과적으로 반영하기 위하여 거시경제측

년 는 의 와의 조화를 도모하기 위해 에 바탕을 둔 증보판 2001 IMF UN SNA 1993 SNA



정부재정통계편람(GFSM 2001)을 새롭게 발간

다른 해외 주요국들은 1993 SNA 를 준수하는 GFSM 2001 을 따르고 있어 1993 SNA 나

•

을 사용하더라도 국가채무 계산에 큰 차이가 없음

GFSM 2001 .

의 에 기반하여 년부터 정부 재정통계를 산출하고 있는 기재부와는 달 IMF GFSM 1979



리 한국은행의 국민계정 통계는, UN의1993 SNA를 준수¹⁰⁾하면서 각기 지침에 따른 국가채무 통계에 차이 발생

▶

대다수의 주요국들이 사용하는 IMF의GFSM 2001과IMF의GFSM 1986을 따르고 있는 우리나라의 국가재정법 사이에는 크게 두 가지 차이가 존재

과 국가재정법의 차이점

GFSM 2001 :

 ‘국가’라는 개념에 상응하는 정부의 범위와 재

정통계의 범위 방식에서의 차이 발생･

첫째 , IMF 의 GFSM 2001 에서는 국가채무의 범위로

• ‘일반’정부의 ‘부채(liability)’

¹¹⁾

를

제시하고 있지만 국가재정법에서는 ‘중앙’정부의 ‘채무(debt)’

¹²⁾

만을 국가채무의 대상 으로 규정

둘째 , IMF 의 GFSM 2001 에서는 발생주의 회계처리를 제시하고 있지만 국가재정법은

•

현금주의 회계처리 방식을 규정

¹³⁾

▶

이러한 국가채무 산정 기준의 차이로 인해 국가 간 비교에 한계가 있음.

국가재정법상에서 우리나라 국가채무는 중앙정부의 일반회계 특별회계 기금 일부, ,



의 금전 채무만을 포함

 _{그에 반해}, GFSM 2001_이나1993 SNA기준을 준수하는 다른 국가들의 국가채무는 중앙 및 지방정부의 일반 특별회계와 더불어 모든 기금과 준정부기관 일부 공기업･ , 등 비시장성 비영리공공기관의 부채까지 포함함.

정의 주요 기준인 국민계정체계를 개정한 것임. UN과IMF 등 개 국제기구가 합의한5 2008 SNA는 현재 미국 호주 캐나다 등 개국이 적용 완료하였으며 유럽은 내년 중 개편 작업을 완료할 예정임, , 3 , .

10) 한국은행은 현1993 SNA지침 기준에서2008년 기준으로 적용 개편하는 작업을 진행 중･ .

11) 각주12)에서 설명된‘채무 의 범주에 속하는 차용금에 덧붙여 직접적인 상환의무를 지닌 자금은 아니’ , 지만 언젠가는 결국 재정적 부담을 지고 상환하게 될 수 있는 간접채무 및 우발채무 등까지 모두 포괄하 는 자금 예 보증채무이행책임액( : ).

12) 특정 기간 내의 상환의무를 명시한 증서를 쓰고 차용한 확정 자금 예 국채 차입금 국고채무부담행위( : , , ).

13) 대표적인 차이점으로 현금주의 회계는 현금으로 확정된 부채만 보는 반면 발생주의 회계는 현금의 수입, , 과 지출 외에 자산의 재무 변동 예컨대 발생 중인 금융성 부채 까지 포함함( , ) .

국가채무 구성의 국제기준 .

Ⅱ 19

▶

정부도 최근의 국제기준에 부합하는 국가 재정통계 체계로의 개편에 박차를 가하 고 있지만 국가부채 대상 범위에 관한 논쟁이 계속되는 상황

최근 정부는 국제지침(PSDS)에 따라 국가부채 대상 범위를 비영리공공기관을 포함



한 일반정부 부채와 비금융공기업 부채까지로도 확대함.¹⁴⁾ 그러나 금융공기업 부채가 포함되지 않았음.



공무원연금 및 군인연금의 충당부채가 별도로 부기되었으나 국가부채 대상 포함여



부에 대해서는 논란이 있음.

적용대상 국제기준 2.

▶

정부 기재부 는 국가채무와 일반정부 부채 공공부문 부채 등의 나랏빚 산출에( ) ,

의 정부재정통계편람 과 등이 공동 발표한

IMF (GFSM) World Bank, OECD, IMF 공공부문 부채 작성에 관한 국제 지침(PSDS)을 활용

표 산출단계별 정부 적용대상 국제기준 [ II-1]

구분 국가채무(D1) 일반정부 부채(D2) 공공부문 부채(D3)

산출근거 국가재정법 제 조( 91 ) (GFSM 1986)

국제기준 (GFSM 2001, PSDS)

국제기준 (PSDS) 포괄범위 중앙 및 지방정부의 회계 기금･ D1 +비영리공공기관 D2 +비금융공기업 자료 기획재정부 보도자료: , “’ 년 말 공공부문 부채 산출 결과12 ”, 2014.2.14.

의 국민계정체계 는 의 최신 편람의 기반이 되는 국제기준으로 포괄적 시각에서 의 도 적용

UN (SNA) IMF GFSM , UN SNA

※

되고 있는 것으로 간주할 수 있음.

정부재정통계편람

(1) IMF (GFSM)

▶

IMF가 발간하는 GFSM에는 현재까지 GFSM 1986과 GFSM 2001 두 가지 버전이 존재하며 이 가운데, GFSM 2001은 GFSM 1986의 증보판 개념으로 많은 주요국 들이 사용 중에 있음.

는 정부의 재정활동을 보다 현실에 가깝게 파악 가능하도록 한다는 이유 아래 IMF



기존의 GFSM 1986을 대폭 수정한2001정부재정통계편람을 발간

14) 기획재정부 보도자료, “’ 년 말 공공부문 부채 산출 결과12 ”, 2014.2.14.

▶

GFSM 내 두 버전 간의 대표적인 차이점으로 재정통계를 집계하는 회계 방식에 서의 차이와 국가채무의 산정 대상 설정에서의 차이를 들 수 있음.

은 에서 사용하던 현금주의 대신 발생주의 회계방식을 도입 GFSM 2001 GFSM 1986



체제에 기록되는 모든 자료들은 유량 과 저량 으로 구분되는데

GFSM 2001 (flow) (stock)

•

이 두 가지의 결합을 가능케 함.

체제는 에서 제시하고 있는 원칙에 따라 비시장성 비영리공공 GFSM 2001 1993 SNA



기관¹⁵⁾의 부채를 국가채무 통계에 포함하여 작성하도록 권고

과 은 일반정부가 원리금의 직접적인 상환의무를 지고 있는 확정채무 GFSM 1986 2001

•

를 국가채무로 정의하고 기업적 활동을 수행하는 공기업을 일반정부와 구분해 국가 채무 산정에서 제외하고 있다는 점에서는 공통됨.

그러나 GFSM 2001 은 일반정부 채무에 비시장성 비영리공공기관의 부채를 합산하도

•

록 하는 차이점이 있으며 이로 인해 , GFSM 2001 의 국가채무는 사실상 국가부채로 보는 것이 타당함.

표 적용 기준에 따른 차이점

[ II-2] GFSM

적용 기준 GFSM 1986 GFSM 2001

회계 방식 현금주의 발생주의

국가채무 산정 대상

중앙정부 일반 및 특별회계 중앙관서의( , 장이 관리하는 기금 지방자치단체),

중앙정부 일반 및 특별회계( , 모든 기금 지방자치단체), , 비시장성 비영리 공공기관

대상 항목 채무 부채

▶

GFSM 2001 하의 국가채무 산정에 있어 주의할 점은 공기업이 국가채무 주체에 서 제외되고 있지만 공기업으로 간주될 수 있는 비시장성 비영리공공기관¹⁶⁾은 포함된다는 점임.

다만, GFSM 2001 기준상 비시장성 비영리공공기관의 개념이 다소 모호하여 외국의



사례 등을 참조하여 합리적 기준을 어떻게 정하느냐가 주요 쟁점¹⁷⁾

현 유럽연합의 ESA95

•

¹⁸⁾

에서는 총 원가대비 매출액이 50% 이하인 기관으로 정의

¹⁹⁾

15) 무상 혹은 ‘경제적으로 유의하지 않은 가격’에 재화와 서비스를 공급하는 공공기관으로 명명하고 있지만, 그 개념이 다소 모호하여 논쟁이 되고 있음.

16) 예를 들어 지방공기업법상 지방공기업의 한 형태로 분류되고 있는 지방공단 등은 비시장성 비영리공공기, 관에 포함됨.

17) 김건수 이 오, (2010),국가채무 관리 동향과 재정위험 관리를 위한 감사원의 역할 감사연구원, , 14 .면

국가채무 구성의 국제기준 .

Ⅱ 21

우리나라의 공공기관 운영에 관한 법률 은 자체 수입액이 총수입액의 50% 미만인

• ｢ ｣

경우 준정부기관으로 , 50% 이상인 경우 공기업으로 분류하고 있음 .

²⁰⁾

공공부문 부채 작성에 관한 국제 지침

(2) (PSDS)

▶

지난 글로벌 금융위기 기간 동안 기존의 전통적 위험 관리 대상 외적인 요인의 악화에 따른 문제가 재정위기로 전이되는 경우가 발생²¹⁾

국가의 재정적 대외적 지속가능성에 대한 분석에 있어 보다 폭넓은 범위를 포괄하,



는 지표의 필요성에 대한 관심 증가

▶

기존의 일반정부 중심의 국제적 재정통계 작성 범위를 확대하는 데 대한 공감대 확산²²⁾

공공부문 통계에 대한 필요성이2009년G20재무장관 중앙은행총재 회의에서도 중/



요 사안으로 논의

각국의 정확한 정보에 기초한 효과적 정책대응에 있어 통계의 정의 범위 데이터갭, ,



등의 문제가 부각됨.²³⁾

▶

이러한 통계범위 확대의 국제적 추세에 따라 지난해 월 국제기구의 연합 하에6 공공부문의 부채 작성을 위한 국제 지침인PSDS를 공동 발표²⁴⁾

등의 공동 작성 및 발표에 참여 World Bank, OECD, IMF



▶

통계의 주 대상이 되는 공공부문은 일반정부와 공기업이 합해진 형태로서²⁵⁾, 정 부와 공기업이 직 간접적으로 지배･ ²⁶⁾하는 모든 제도단위를 의미함.²⁷⁾ ([그림

18) 국가 및 지역회계에 관한 유럽체계(European System of National and Regional Accounts).

19) 국회예산결산특별위원회(2010),국가채무관리 강화방안에 관한 연구, 8-9 .면

20) 김건수 이 오, (2010),국가채무 관리 동향과 재정위험 관리를 위한 감사원의 역할 감사연구원, , 14 .면 21) 홍승현(2013), 공공부문 재정통계 산출의 주요 쟁점 재정포럼 면, , 1 .

22) 위와 동일.

23) 위와 동일.

24) 위와 동일.

25) 기획재정부(2013), 공공부문 재정통계 산출방안, 13 .면 26) 기업의 일반적인 기업정책을 결정할 수 있는 능력.

27) (PSDS 2.17) The public sector consists of all resident institutional units controled directly, or indirectly, by resident government units, that is, all units of the general government sector, and resident public corporations.

참조 II-1] )

일반정부는 중앙정부 주 광역 정부 지방정부 모든 사회보장기금 정부에 의해 통, ( ) , , ,



제되는 비영리기관으로 구성됨.

공기업은 기업으로서 다른 공공기관에 지배 지배성 를 받으면서 시장생산자 시장성( ) ( )



인 기업을 의미함.²⁸⁾

그림 공공부문의 구성 [ II-1]

▶

시장성²⁹⁾ 기준으로 공공부문 내 일반정부와 공기업을 구분함.

일반정부와 구분되는 공기업의 특징은 시장생산자로서의 기준으로,

 ‘경제적으로 의

미 있는 가격’의 개념을 사용하고 이의 일반적 판단기준으로 원가보상률을 활용 함.³⁰⁾

28) 기획재정부(2013), 공공부문 재정통계 산출방안, 8 .면

29) 제도단위가 경제적으로 의미 있는 가격으로 시장산출물을 생산하는 시장생산자인지의 여부.

30) 기획재정부(2013), 공공부문 재정통계 산출방안, 8 .면

국제기준에 따른 우리나라 국가부채 현황 .

Ⅲ 23

국제기준에 따른 우리나라 .

Ⅲ

국가부채 현황

▶

정부 기재부 는( ) 2012년 말 기준 국제기준에 따른 우리나라의 일반정부 및 비금융 공기업을 포함한 공공부문 부채가821.1조 원에 이르는 것으로 추산

회계 기금상 중앙 및 지방정부의 채무인 국가채무는443.1조 원

 ･

중복계상을 방지하기 위해 내부거래 금액을 차감

•

국가채무에 비영리공공기관을 포함하는 일반정부 부채는504.6조 원



일반정부 부채에 비금융공기업 부채를 포함하는 공공부문 부채는821.1조 원



표 년 공공부문 부채 산출 결과 [ III-1] 2012

단위 조 원 ( : )

분류 국가채무

일반정부 채무

( ) 일반정부 부채 공공부문 부채

합계 443.1 504.6 821.1

공 공 부 문

일반 정부

중앙 정부

회계 및 기금 425.1 425.7 425.7

비영리공공기관 - 52.3 52.3

내부거래 - △11.3 △11.3

중앙정부 부채 425.1 466.7 466.7

지방 정부

지방자치단체^주1 29.2 53.3 53.3

비영리공공기관 - 1.1 1.1

내부거래 - △0.6 △0.6

지방정부 부채 29.2 53.7 53.7

중앙 지방 간 내부거래- △11.2 △15.8 △15.8

비금융 공기업

중앙 - - 343.5

지방 - - 51.3

내부거래 - - △5.6

비금융공기업 부채 - - 389.2

일반정부 비금융공기업 간 내부거래- - - △72.8^주2

주 지방교육자치단체 포함1:

주2:국민연금비금융공기업 간 채무증권(30.8조 원 국민주택기금), -LH간 융자(29.7조 원 등) 자료 기획재정부 보도자료: , “’ 년 말 공공부문 부채 산출 결과12 ”, 2014.2.14.

우리나라 국가부채의 재구성 IV.

일반정부 부채 1.

▶

정부 재정통계는 2011년부터 종전의 현금주의 회계기준에서 발생주의 국가회계기 준으로 전환함.

그러나 과거의 정부재정통계와 비교하기 위하여 현금주의를 병행하여 기록함.



발생주의 일반정부 회계기준에서는 현금주의 회계기준과 달리 공공관리기금 부채와



함께 비영리공공기관의 부채도 포함됨.

▶

IMF 2001 GFSM기준으로 개편된 국가부채는 국가재정법 제 조 에 근거한 국가( 91 ) 채무보다 더 많음.³¹⁾

년 기준 국가재정법 현금주의 국가채무는 조 원임

2012 425.1 .

 ³²⁾

중앙정부와 지방정부의 일반 및 특별회계와 정부관리주체기금을 포함함.

•

 국가회계법 제 조 에 근거한 국가재무제표상 부채는 국제기준처럼 발생주의 회계기( 14 ) 준을 따르므로 정부 공공기관외기금과 공공기관관리주체기금을 국가부채로 포함함, .

국가재정법 현금주의 국가채무와 달리 연금충당 부채를 포함하여 국가부채 규모가 크

•

게 증가함.

그러나 지방자치단체의 일반 및 특별회계는 포함되지 않음.

•

국제기준에 따른 발생주의 일반정부 부채는 공공기관 관리주체기금과 비영리공공기



관 부채까지 포함함.

공공기관 관리주체기금은 정부가 관리주체가 아니고 공공기관이 관리주체인 18 개 기

•

금임 표 ([ IV-2] 참고 ).

이와 함께 비영리공공기관 부채는 공공기관 총부채에 포함되므로 국제기준에 부합하

•

는 국가부채를 올바로 산정하기 위해서는 이러한 부분에서의 중복계상을 피해야 함.

31) 국회예산정책처(2013a) 81쪽 참고. 32) 기획재정부 국회예산정책처, (2013a).

우리나라 국가부채의 재구성 .

Ⅳ 25

그러나 국제기준(IMF 2001 GFSM)에 입각하여 보다 엄밀한 국가부채를 산정하기 위



해서는 공기업을 포함한 공공부문 부채를 모두 포함하여야 할 것임.

그림 발생주의 기준에 따른 국가부채의 범위 [ IV-1]

자료 국회예산정책처: (2013a)수정 재작성

중앙정부 부채 (1)

가 중앙정부 채무.

▶

2012년 말 기준 국가재정법상 현금주의 국가채무총액은425.1조 원으로 전년도에 비해 약22조 원 증가함.³³⁾

국채가 420조 원으로 국가채무총액의 대부분을 차지하고 있고 차입금과 국고채부,



담행위가 각각 2.3조 원과2.8조 원을 차지함.

년 국가채무총액 조 원과 비교할 때 년 동안 약 배 증가함

2003 158.8 10 2.7 .



국채가 140.6 조 원에서 420 조 원으로 크게 증가함 .

•

그러나 동 기간 차입금은 , 15.8 조 원에서 2.3 조 원으로 감소함 .

•

국고채무부담행위는 2.4 조 원에서 2.7 조 원으로 큰 변동이 없었음 .

•

33) 디지털예산회계시스템에서는 다음과 같이 국가채무의 범위를 기술하므로 본고에서는 이를 중앙정부채무 라 상정한다.

우리나라에서 관리하고 있는 국가채무는 ‘국가의 회계 또는 기금이 부담하는 금전채무’ 국가재정법 제( 91 조 제 항 이다1 ) . ‘국가의 회계 또는 기금’이란 중앙관서의 장이 관리 운용하는 회계 또는 기금으로 중앙관･ 서의 장이 운용하지 않는 지방정부 채무 및 민간기금은 국가재정법상 국가채무에서 제외 동법 시행령 제(

조 제 항 된다 43 2 ) .

우리나라 국가부채의 재구성 .

Ⅳ 27

▶

중앙정부 회계별 세출예산은 지속적으로 증가하고 있음.

년 약 조 원이었던 세출예산 특별회계 일반회계 이 년에는 약 조

2007 200 ( + ) 2012 282.7



원으로 년 동안5 41%증가했음.

그림 회계별 세출예산 추이 [ IV-2]

자료 디지털예산회계시스템:

나 공공기관 부채.

▶

2012년 공공기관 지정현황을 살펴보면 공기업 28 ,개 준정부기관 83 ,개 기타공공 기관 177개로 총288개임.³⁴⁾³⁵⁾

공기업에는 시장형공기업과 준시장형공기업으로 나뉘고 준정부기관은 기금관리형,



준정부기관과 위탁집행형 준정부기관으로 구분됨.³⁶⁾

공기업은 자산규모가 조 원 이상이고 총수입 중 자체수입비중이 2 85% 이상은 시장형

•

공기업이고 자체수입비중이 , 50 85% ∼ 이면 준시장형공기업으로 분류됨 .

³⁷⁾

준정부기관은 공기업이 아닌 공공기관 중 직원이50인 이상으로 국가재정법상 기금,



을 위탁 또는 관리하는 기관이거나 위탁을 집행하는 기관으로 분류할 수 있음.

34) 이는 공공기관운영에관한법률 이하( ‘공운법’ 에 따라 지정된 공공기관 분류임 공운법은 공공기관에 대한) . 관리 목적으로 존재하는 것이므로 재정통계나 국민계정과는 차이가 있음 박 진 외, ( 2012).

35) 최근 기획재정부는 중앙 공공기관 부채를 비영리공공기관(165 )개 부채52.3조 원과 비금융공기업(123 )개 부채는382.9조 원으로 구분하여 산출함.

36) 국회예산정책처(2013a).

37) 총수입액과 자체수입액의 구체적인 산정기준과 방법은 대통령령에 의해 결정됨 박 진 외( 2012).

▶

2012년 말 발생주의 회계기준 공공기관 총부채는493.4조 원임.³⁸⁾³⁹⁾

전체 공공기관 부채 중 28개 공기업의 부채가 약 71%, 83개 준정부기관의 부채가



그리고 개 기타공공기관의 부채가 를 차지함

27%, 177 2% .⁴⁰⁾

년 이후 공공기관 부채는 중앙정부 채무를 넘어섰고 이후에도 지속적으로 상승

2010 ,



하고 있음.

▶

발생주의 회계기준으로 볼 때 일반정부 부채와 공공기관 부채에 중복 포함되는 공공기관 관리주체 17개 기금의 총 부채는54.9조 원임.

년 기준 예금보험공사가 관리주체인 예금보험기금채권상환기금이 약 조 원

2012 23.2



으로 17개 기금 부채 중 가장 많은 비중을 차지함.

다음으로 부채규모가 큰 기금은 중소기업창업 및 진흥기금 공무원연금기금 구조조, ,



정기금 무역보험기금 신용보증기금 순임, , .

표 년 공공기관 관리주체 기금별 부채 현황 [ IV-2] 2012

단위 억 원 ( : )

기금명 관리주체 2012년

예금보험기금채권상환기금 예금보험공사 231,507

중소기업창업 및 진흥기금 중소기업진흥공단 149,639

공무원연금기금 공무원연금공단 67,162

구조조정기금 한국자산관리공사 31,318

무역보험기금 한국무역보험공사 19,328

신용보증기금 신용보증기금 16,783

사립학교교직원연금기금 사립학교교직원연금공단 8,173

사학진흥기금 한국사학진흥재단 7,862

기술보증기금 기술보증기금 6,841

주택금융신용보증기금 한국주택금융공사 4,177

부실채권정리기금 한국자산관리공사 3,385

근로자복지진흥기금 근로복지공단 1,362

문화예술진흥기금 한국문화예술위원회 605

산업기반신용보증기금 신용보증기금 223

영화발전기금 영화진흥위원회 213

국제교류기금 한국국제교류제단 55

국민체육진흥기금 서울올림픽기념국민체육진흥공단 39

합계 548,671

주 부실채권정리기금은: 2012년11월22일자로 기금운용시한이 종료되었고 언론진흥기금은 부채가 미미하여 포함되지 않음, . 자료 국회예산정책처: (2013a)수정 인용

38) 국회예산정책처(2013a).

39) 공공기관 부채 산정은 공공기관운영에 관한 법률 과 지방공기업법 의 적용을 받는 공공기관들은 그 포｢ ｣ ｢ ｣ 괄범위의 설정이 ‘통계’적 목적이 아니라 ‘관리’ 목적으로 작성된다고 함 조세연구원( , 2013) 참고. 40) 기획재정부가 보도자료(2013.4.30.)에 기재된 공기업을 말함.

우리나라 국가부채의 재구성 .

Ⅳ 29

▶

현금주의 기준에서 국가부채에 포함되지 않았던 비영리공공기관 부채는 발생주의 기준에서는 일반정부 부채로 포함됨.⁴¹⁾

준정부기관으로 분류된 기관의 경우 원가보상률50%미만이면 비영리 공공기관 부



채로 산입되어 일반정부 부채의 범위에 포함될 수 있음.

년 기준 비영리공공기관 부채는 약 조 원임

2012 52.3 .

 ⁴²⁾

▶

그러나 발생주의 일반정부 회계기준에서도 최근까지도 공공기관 부채의 대부분을 차지하고 있는 공기업의 부채는 국가부채에 포함되지 않고 있었음.⁴³⁾

다 공기업 부채.

▶

2012년 기준 기획재정부가 발표한 비금융공기업(non-financial corporations)⁴⁴⁾ 총부채는351.7조 원으로, 2006년135.6조 원에 비해 약2.6배 증가함.

기획재정부가 고시한2012년 기준28개 중앙정부 공기업의 부채는353.7조 원인데,



이 가운데 대한주택보증 주 는 금융공기업으로 분류되고 여수광양항만공사의 부채( ) , 는 비영리공공기관 부채로 산입됨.

한국토지주택공사 한국전력공사 등 주요 개 공기업의 부채가, 7 297.5조 원으로 비금



융공기업 부채의85%를 차지함.

41) 2012년 비영리공공기관의 수는151개로 분류함 국회예산정책처( , 2013a 81쪽 참고 최근 기재부 보도자료).

는 동년 개 기관을 비영리공공기관으로 분류하고 이들 기관의 총 부채는 조 원으로

(2014.2.14.) 165 52.3

계산함.

42) 기획재정부 보도자료(2014.2.14.).

43) 2014년 월2 14일자로 기획재정부가 일부 정부 부채에 내부거래를 제거한 공기업 부채를 포함하여 발표함. 44) 주로 시장상품의 생산이나 비금융서비스를 제공하는 공기업을 의미함.

표 중앙정부 비금융공기업 부채 추이 [ IV-3]

단위 억 원 ( : )

공기업 2007 2008 2009 2010 2011 2012

대한석탄공사 12,232 13,760 13,100 13,148 14,462 14,702 부산항만공사 3,455 5,653 13,021 14,367 14,303 14,790 인천국제공항공사 39,402 41,099 36,917 33,877 30,566 27,787

인천항만공사 344 348 1,073 2,491 3,736 4,547

제주국제자유도시

개발센터 648 973 1,787 3,218 5,390 6,705

한국가스공사 87,436 178,645 177,723 222,946 279,666 322,528

한국감정원 2,581 3,094 3,588 3,480 4,169 5,747

한국공항공사 2,427 2,831 2,313 2,534 3,078 3,663

한국관광공사 3,101 3,749 3,901 5,648 5,387 4,402

한국광물자원공사 4,341 5,234 9,006 15,498 21,722 23,766 한국남동발전 주( ) 29,034 34,898 29,886 33,806 32,728 35,807 한국남부발전 주( ) 15,889 23,467 21,701 25,922 26,886 30,392 한국도로공사 178,302 202,095 218,418 237,286 245,910 253,482 한국동서발전 주( ) 21,493 23,256 19,226 20,520 24,665 26,511

한국마사회 3,749 3,711 3,643 3,221 2,636 2,455

한국방송광고공사 7,265 5,313 6,456 6,615 8,152 4,564 한국서부발전 주( ) 14,589 19,263 21,273 21,322 23,353 26,179 한국석유공사 36,830 55,059 85,443 158,710 208,000 179,831 한국수력원자력 주( ) 98,254 106,439 135,072 156,099 192,030 247,079 한국수자원공사 15,756 19,623 29,956 80,854 125,809 137,779 한국전력공사 216,119 259,292 288,976 722,413* 826,639* 950,886

한국조폐공사 938 1,016 765 959 1,119 1,068

한국중부발전 주( ) 17,037 30,536 29,677 27,830 24,887 28,418 한국지역난방공사 12,794 16,670 20,329 28,030 32,015 33,693 한국철도공사 59,485 67,963 87,547 126,236 134,562 143,208 한국토지주택공사 - - 1,092,428 1,215,265 1,305,712 1,381,221

대한주택공사 398,736 518,281 - - - -

한국토지공사 270,353 339,244 - - - -

합계 1,356,294 1,743,653 2,096,390 2,174,383** 3,273,033** 3,516,824**

주: 1. 2007~2009년은K-GAAP개별 재무제표 기준으로 제공된 자료이고, 2010~2012년은K-IFRS연결 재무제표 기준 으로 제공된 자료임.

대한주택보증은 시장형 공기업으로 분류되나 비금융공기업이 아니므로 부채합산에서 제외함

2. .

기획재정부 보도자료는 여수광양항만공사를 공기업으로 포함하고 있으나 보도자료는 비영리공공

3. 2013.4.30. 2014.2.14.

기관으로 분류하여 여수광양항만공사의 부채를 일반정부 부채로 편입.

한국전력공사의 개 발전 자회사인 한국남동발전 주 한국중부발전 주 한국서부발전 주 한국남부발전 주 한국동서

* 6 ( ), ( ), ( ), ( ),

발전 주 한국수력원자력 주 가 포함된 수치임( ), ( ) .

개 발전자회사의 부채는 기준에 따라 한국전력의 부채에 포함되어 있으므로 합계에서 제외함

** 6 K-IFRS .

자료 알리오 홈페이지: (www.alio.go.kr)

우리나라 국가부채의 재구성 .

Ⅳ 31

▶

2012년 기준 기획재정부와 금융위원회가 관리하는 주요 개 금융공기업9 (financial 의 부채는 약 조 원으로 계상되고 산업은행과 중소기업은행의 corporations) 103 ,

부채를 포함한11개 금융공기업의 부채는404.8조 원임.⁴⁵⁾

한국정책금융공사와 한국수출입은행 두 기관의 부채만 하더라도100조 원에 육박함.



년에는 제외되었지만 최근 다시 공공기관으로 지정된 산업은행과 중소기업은행

2012

의 부채는 각각 124.7조 원과 177조 원임.

예수부채⁴⁶⁾를 제외한 개 금융공기업의 부채는 약9 101.3조 원이고 산업은행과 중소, 기업은행의 부채를 포함하면 289.7조 원으로 증가됨.⁴⁷⁾

 최근 각종 금융사고 및 정부의 정책금융지원 등으로 금융공기업의 부채가 크게 증가 금융공기업의 부채가 과다하면 대내외적인 경제충격이 발생했을 때 기업과 가계의



금융안전판으로서의 역할이 어려워 국가위기 대응에 문제가 될 수 있음.

표 금융공기업

[ IV-4] ⁴⁸⁾ 부채

단위 억 원 ( : , %)

기관명 총부채(A) 부채(B)

대한주택보증 9,811 9,061

한국거래소 4,199 4,181

한국예탁결제원 16,782 271

한국벤처투자 40 39

한국정책금융공사 492,401 492,302

한국주택금융공사 46,690 46,685

한국수출입은행 460,225 460,224

한국투자공사 265 260

우체국금융개발원 25 23

산업은행 1,247,790 861,266

중소기업은행 1,770,151 1,022,874

합계 4,048,379 2,897,186

산업은행과 중소기업은행 제외 시 1,030,438 1,013,046

주 금융공기업 분류는 박 진 외: (2012)에 근거함 산업은행과 중소기업은행이. 2014년에 다시 공공기관으로 재지정됨 이들. 두 기관에 대해 정부의 손실보전조항이 있음.

별정우체국관리단의 부채 자료는 입수 불가능해서 제외함

* .

자료 알리오 홈페이지: (www.alio.go.kr), KISLINE.

45) 금융공기업에 대한 기준이 명확하지 않아 박 진 외(2012)에서 분류한 17개 기관을 대상으로 선정했으나 이 중 개 기관 기술보증기금 신용보증기금 예금보험공사 한국무역보험공사 한국자산관리공사 한국장7 ( , , , , , 학재단 신용보증재단 중앙회 의 부채는 일반정부 부채에 포함되어 제외함, ) .

46) 고객이 금융기업에 맡긴 돈을 말하며 은행예금 증권사예수금 보험사 보험적립금 등, , , .

47) 예수부채로는 원화예수금 외화예수금 양도성예수금이 있는데 본고에서는 이들을 제외한 차입부채와 기, , , 타부채의 합계액을 금융공기업의 부채로 봄.

48) 금융공기업은 보험 연금기금 금융중개 금융위험관리 유동성 치환을 포함한 금융서비스를 제공하는 것, , , , 을 위주로 하는 거주 공기업을 의미함.

지방정부 부채

(2)

⁴⁹⁾

가. 2010년 이전의 지방정부 채무 산정⁵⁰⁾

▶

2009년까지 지방정부 채무는 지방채의 누적 잔액만을 기준으로 하여 최종 산출 및 공표됨.

일반회계 기타특별회계 공기업특별회계상의 지방채 총 누적 잔액을 산정 대상으로

 ･ ･

하며 중소기업창업및진흥기금 등 일부 중앙정부 기금으로부터의 자금 차입을 위한, 지방채 발행분은 제외됨.⁵¹⁾

• 지방채는 지방재정법 제 조의 규정에 의한 재정수입의 부족을 보충하기 위하여 자금을 11 차입하면서 부담하는 채무로서 그 채무의 이행이 상환의무를 지닌 지방정부에 의해 한 , 회계연도를 넘어서 이루어지며 국내외 차입금 및 지방채증권 형식을 취함.

⁵²⁾⁵³⁾ 또한 곧 발생할 잠재적 채무로서의 채무부담행위액 잔액 이행책임이 있으나 실제( ) , (



로는 요구되지 않아 오던 보증채무액 잔액은 채무로는 분류하나 불확정채무라는 이) 유로 지방정부의 채무 산정에서는 제외됨.

▶

이에 따라 산정된 2010년 이전의 지방정부 채무는, 2009년 말 순계( ⁵⁴⁾ 및 결산 기준 총) 25.6조 원으로 당해년도 지역총생산(1,065조 6,650억 원)⁵⁵⁾의 2.4%에 해당하는 규모

49) 안전행정부의 지방채무현황 에서 공시하고 있는 지방채무 자료를 산출 근거로 삼으며 이에 따라 금번｢ ｣ , 기획재정부에서 밝힌 지방정부 채무와 달리 지방교육자치단체의 채무를 포함하지 않음.

50) 행정안전부, 2012｢ 년도 지방자치단체 통합재정개요 상( ) , p.68-69｣

51) 행정안전부 지방재정세제국(2008 &2009), ｢지방채무현황 에 기초하고 있으며 안전행정부 지방재정세제｣ , 실 재정정책과 확인사항에 근거함.

52) 지방자치법 제124 ,조 지방재정법 제 조 내지 제 조 제 조 지방재정법 시행령 제 조 내지 제 조 및11 14 ･ 44 , 7 12 지방채발행계획 수립기준 등

53) 차입금 증서차입 의 자금원으로는 공공자금관리기금 지역개발기금 청사정비기금 기타 정부자금 민간금( ) , , , , 융기관 해외차관 등이 있으며 지방채증권은 도시철도공채 모집공채 지역개발채권 외채 등을 예로 들, , , , , 수 있음.

54) 순계는 광역과 광역 기초와 기초 광역과 기초 지방자치단체 내 외 일반 기타특별 공기업특별 회계 간의, , ･ ･ ･ 중복된 보조금 융자금 부담금 전출금 등 중복 계상분을 공제한 금액으로서 실질적인 전국 규모 및 시, , , , 도별 시 군 구 포함 지방재정 규모를 파악 및 분석하는 데에 유리 안전행정부 재정고 홈페이지( , , ) ( , (http://l ofin.mopas.go.kr/index.jsp))

55) 지역총생산(GRDP, Gross Regional Domestic Product)은 생산측면의 부가가치로서 각 시 도 내에서 경･ 제활동별로 얼마만큼의 부가가치가 발생되었는가를 나타내는 지표. GRDP는GDP와 마찬가지로UN이 권 고한 국민계정체계(SNA)에 따라 추계하고 있으나 추계 시 이용하는 기초자료와 자료이용 방법에 차이가, 있어 시 도별･ GRDP의 합계와GDP가 반드시 일치하지는 않음 자료( : e-나라지표 및 통계청,｢지역소득｣).

우리나라 국가부채의 재구성 .

Ⅳ 33

전체 지방정부의 채무가18.8조 원이던 2000년 이후 년간 연평균9 4%의 속도로 증



가한 양상

 지역인구⁵⁶⁾ 1인당 51만6,754 (2009원 년 기준 의 지방정부 채무를 떠맡고 있는 셈) 표 지방정부별 지방채 잔액

[ IV-5]

단위 억 원 ( : ) 　 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 서울 18,661 18,974 17,862 16,556 10,774 10,121 9,189 13,651 15,544 30,963 부산 24,486 24,740 23,992 22,079 20,345 19,255 20,372 23,063 24,273 27,217 대구 17,783 19,135 23,290 23,656 23,520 23,529 17,345 18,223 17,960 20,531 인천 6,776 7,136 6,907 6,398 8,505 11,787 13,020 14,581 16,279 24,774 광주 9,370 9,478 9,248 9,277 9,537 9,105 9,129 8,771 8,236 8,098 대전 8,098 8,143 7,738 7,689 7,253 6,320 5,797 5,316 4,975 6,057 울산 4,586 5,142 5,295 5,238 5,245 5,738 5,937 5,602 5,673 6,201 경기 29,851 22,588 17,437 17,825 26,168 30,434 31,786 30,552 31,773 38,917 강원 8,305 7,117 6,965 8,361 8,717 9,322 9,747 10,031 9,671 13,127 충북 4,699 3,898 3,539 3,152 3,027 3,399 3,546 4,006 4,458 6,719 충남 9,094 8,402 7,246 5,980 5,308 6,127 5,521 5,817 8,154 12,644 전북 9,039 8,531 8,104 6,794 6,747 7,072 7,474 7,982 8,194 10,175 전남 6,940 6,250 6,631 6,350 7,672 6,013 6,506 6,493 7,228 12,262 경북 12,573 12,133 11,327 10,767 10,505 10,064 10,639 10,351 9,900 14,054 경남 11,353 9,873 8,875 8,209 9,272 9,669 11,878 12,339 12,692 16,360 제주 6,341 6,156 6,447 6,933 6,873 6,525 6,465 5,298 5,476 7,432 전체 187,955 177,696 170,903 165,264 169,468 174,480 174,351 182,076 190,486 255,531 주 시 군 구 포함된 수치임 순계 및 결산 기준 일반회계1: , , ( + 기타특별회계 + 공기업특별회계).

주2:기금 지방채 잔액& 채무부담행위액 잔액 & 보증채무이행책임액 잔액 제외.

자료 안전행정부: ,｢지방채무현황｣,각 년도 및e-나라지표.

▶

시 도별로 구분지어 봤을 때･ , 2000~2009년 사이 총 16개 지방정부 중 1/2에 달 하는 개 지방정부가 전국 연평균 채무 증가 속도인8 4%를 상회하며 전체 지방정 부 채무의 빠른 증가를 주도하고 있는 상황

초과 개 지방정부 서울 인천 경기 강원 충북

4% 8 : (11.1%), (17.0%), (5.0%), (6.1%),



충남 전남 경남

(5.6%), (6.2%), (8.9%), (5.0%)

전국 연평균 증가 속도를 초과하지는 않았지만 그 밖의 지방정부들도 채무 증가에



직면해 있으며 채무를 감소시킨 시 도는 단 곳에 불과･ 2

56) 2009년 시 도별 인구수･ : 4,954만 명 자료 안전행정부( : ,｢지방자치단체 행정구역 및 인구현황｣)