A Study on Sticky Expense Behavior of Public Enterprise
김미옥*･윤주철**･최연식***･정형록***1)
초 록
본 연구는 민간기업에서 흔히 나타나는 하방경직적인 지출행태가 공공기관에서도 발견되는지 여부를 실증적으로 분석하였다. 수입의 증감에 따라 비례적으로 지출의 증감이 이루어지지 않는 이유는 다양한데, 도덕적 해이 관점에서 볼 때 공공기관은 자신들이 수행하는 사업의 공익성을 강조하여 예산을 보다 더 확보하기 위한 수단으로써 수입이 감소하더라도 지출을 그만큼 줄이지 않을 가능성이 높다. 분석 결과 공공기관은 수입 증가시 지출을 증가시키는 정도 보다 수입 감소시 지출을 감소시키는 정도가 더 작은 것으로 나타났다. 이와 같은 하방경직적인 지출행태는 자체수입 비중이 높은 공공기관에서 더 두드러졌는데, 이는 자체수입 비중이 높은 기관일수록 수입 감소시 정부의 보조금이나 지원금 등으로 비용을 충당하려는 유인이 강한 것을 의미한다. 이러한 결과는 공공기관의 예산극대화 추구행위에 따른 지출의 하방경직성을 고려하여 사전적으로 공공기관의 지출을 보다 효율적으로 통제할 필요성을 시사한다.
주제어: 공공기관, 예산극대화, 도덕적 해이, 하방경직적 지출행태
* 金美玉(제1저자): 현재 경희대학교 경영대학 회계･세무학과 박사과정으로 있으며, 민간기업 및 공공기관의 성과평가, 원가행태, 자발적 공시, 기업지배구조 등에 관한 연구를 주로 수행하고 있다. ([email protected])
** 尹柱喆(교신저자): 현재 국회예산정책처 예산분석실 경제예산분석과에 근무하고 있으며, 정부조직 및 공공기관의 조직개편, 성과관리, 재정제도 등에 관한 연구를 주로 수행하고 있다. ([email protected])
*** 崔然植(공동저자): 현재 경희대학교 경영대학 회계･세무학과 조교수로 있으며, 민간기업 및 공공기관의 성과평가, 경영자보상, 기업지배구조, 외부감사제도 등에 관한 연구를 주로 수행하고 있다. ([email protected])
**** 丁炯綠(공동저자): 현재 경희대학교 경영대학 회계･세무학과 부교수로 있으며, 민간기업 및 공공기관의 성과평가, 원가행태, 의료기관 원가분석, 방위산업 원가분석 등에 관한 연구를 주로 수행하고 있다. ([email protected])
Ⅰ. 서론
공공기관은 공공의 목적을 달성하기 위한 주요 행정수단 중 하나이다(Salamon, 2002). 따라서 공공기관은 정부의 투자･출자 또는 재정지원 등으로 설립･운영되며, 정부업무를 위탁받아 집행한다는 점에서 수익성 보다는 공공성이 강조된다. 2014년 기준으로 총 304개의 공공기관이 지정되어 있으며, 국내총생산에서 공공기관이 차지하는 비중이 10% 정도로 그 기능과 역할이 결코 작지 않다.1) 이에 정부는 공공기관의 경영에 대한 국민적 관심에 대응하고, 공익 목적 달성 여부를 확인하기 위해 경영평가 제도를 시행하고 있다.2) 경영평가를 통해 공공기관의 설립 목적인 공적 사업의 수행과 기업으로서 추구해야 하는 효율성, 책임경영 등을 확보하고 있는지를 평가하는 것이다.
그러나 공공기관이 유용한 행정수단임에도 도덕적 해이(moral hazard) 문제는 피할 수 없는 것처럼 보인다. 공공기관이 설립목적을 잘 달성하고 있는지, 무분별하게 사업을 확장하거나 불필요한 사업을 유지하고 있는지, 기관 및 기관장의 지위를 유지하기 위해 예산확보에만 집중하는지, 국민 복지를 명분으로 비효율적이거나 방만한 예산관리가 이루어지는지 등에 대한 논의가 끊임없이 제기되고 있다.3) 예산 관점에서의 도덕적 해이를 설명하는 Niskanen(1971)에 따르면, 예산극대화를 추구하는 관료제는 예산의 규모를 사회적으로 바람직한 양보다 늘린다는 것이다(이정희, 2010; 강윤호, 2000; 권순만･김난도, 1995). 그러나 공공기관의 도덕적 해이 현상에 대해 예산극대화 논의가 그대로 적용되고 있음에도 상대적으로 실증적인 증거는 적게 제시되고 있다.
한편, 도덕적 해이 문제는 공공부문에만 국한되는 것은 아니며, 민간기업에서도 경영자가 주인인 주주의 이익에 반하는 행동을 하고 있음을 종종 목격할 수 있다. 이러한 민간기업의 도덕적 해이 현상은 “하방경직적인 원가행태”로 설명될 수 있는데(Balakrishnan et al., 2004; Cooper and Kaplan, 1992; Chen et al., 2012), 하방경직적인 원가행태란 매출액 증가시 원가의 증가율보다 매출액 감소시 원가의 감소율이 작게 나타나는 현상을 의미하다(Noreen and Soderstrom, 1997; Anderson et al,.
2003). 수입의 증감에 따라 비례적으로 지출의 증감이 이루어지지 않는 이유는 다양하나, 경영자가
1) 2005∼2009년까지 국내총생산의 연평균 증가율은 8.0%에 비해 공공기관의 연평균 매출액 증가율은 14.9%로서 국민경제에서 자치하는 비중이 점차 확대되고 있다(내일신문 2010.11.10.).
2) 정부투자기관 경영평가제도는 1984년부터, 정부산하기관 경영평가제도는 1994년부터 도입되었다. 평가결과는 우수기관 표창 및 부진기관 경고, 평가결과 피드백, 임직원에 대한 성과급 차등지급 등에 활용되었다. 이 평가제도는 2007년 4월 1일부로 공공기관의 운영에 관한 법률이 시행되어 공기업･준정부기관 경영평가제도로 통합되었다(기획예산처, 2007).
3) 보도에 따르면, 공공기관이 다음 년도 예산을 확보하기 위해 자체수입을 축소하여 보고하거나 여유자금을 과다하게 보유하는 도덕적해이 현상이 나타나고 있는 것으로 보인다(내일신문 2010. 11. 10.).
수입 감소시 지출을 그만큼 줄이기보다는 지출 수준을 유지하려는 것이 주요 유인 중에 하나이다.
본 연구는 민간기업에서 흔히 나타나는 하방경직적 원가행태(asymmetric cost behavior 또는 cost stickiness)라는 개념을 적용하여 공공기관의 수입4)과 지출의 관련성을 실증적으로 분석하고자 한다. 도덕적 해이 관점에서 공공기관은 수입 감소시 기존 사업을 유지함으로써 자신들이 수행하는 공적 사업의 중요성을 강조하고, 예산을 보다 더 확보하기 위해 지출을 그만큼 줄이지 않을 유인이 더 크기 때문이다. 또한 여기에서 수입의 경우 자체수입 비중에 따라 지출행태가 달라질 수 있으므로 이에 대한 분석도 포함하고자 한다. 자체수입 비중이 높은 기관일수록 수입 감소시 자체수입으로 비용을 충당하기 보다는 정부의 보조금이나 지원금 등으로 비용을 충당하려는 유인이 있기 때문이다. 그리고 지출의 경우도 그 성격에 따라 사업비, 인건비, 운영비 등으로 분류하여 지출의 성격에 따라 수입 증감에 따른 지출행태가 다르게 나타나는지를 분석하고자 한다.
본 연구는 공공기관의 예산집행 과정에서의 지출행태와 유인을 실증적으로 분석함으로써 기존 민간기업에 한해 적용되었던 하방경직적 원가행태를 공공부문에도 확장하여 적용하는 의의가 있다.
또한 공공기관의 도덕적 해이 현상에 대한 경험적인 증거를 제시함으로써 단편적인 사건 중심으로 논의되었던 기존 연구를 이론적인 차원에서 보완할 수 있을 것으로 기대한다. 본 연구는 제1장 서론에 이어 제2장에서 하방경직적인 지출행태와 관련된 이론적 논의를 통해 가설을 제시하고, 제3장에서 연구모형을 구체화한다. 제4장에서는 회귀분석의 결과를 제시하여 가설을 검증하고, 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 끝으로 제5장에서는 연구결과를 요약하고 향후 연구과제를 기술하고자 한다.
Ⅱ. 이론적 배경 및 연구가설
1. 하방경직적 원가행태에 관한 연구
민간기업의 원가행태에 관한 전통적인 관점에 따르면, 매출이 감소할 때도 매출 증가시와 마찬가지로 매출 감소율만큼 원가를 줄인다는 대칭적인 행태(symmetric cost behavior)를 가정한다(<그림 1>의 패널 A). 예를 들어, 매출이 1% 증가할 때 1%의 원가가 증가했다면, 매출이 1% 감소할 경우 원가도 1% 감소한다는 것이다. 즉, 원가는 매출에 따라 비례적(proportional)으로
4) 공공기관 수입의 원천은 정부지원과 자체수입으로 분류된다. 정부지원은 정부예산에서 일부분을 배정받는 방식으로 지원되므로, 본 연구에서 사용하는 ‘수입’은 예산을 포함하는 개념이다.
변화한다는 개념이다(Noreen 1991). 그러나 Noreen and Soderstrom(1997)과 Anderson et al.(2003)의 연구 이후 대칭적인 원가행태는 개념적일 뿐 실무에서는 매출이 증가할 때와 매출이 감소할 때 원가 변화가 다른 양상을 보인다는 연구가 등장하였다.
예를 들어, Anderson et al.(2003)은 미국 민간기업의 판매관리비(selling, general and administrative cost) 자료를 이용하여 원가행태를 분석한 결과, 매출이 1% 증가하는 경우 판매관리비가 0.55%
증가하는 반면, 매출이 1% 감소하는 경우에는 판매관리비가 0.35% 만큼만 감소하는 하방경직적 원가행태가 나타남을 보였다. <그림 1>의 패널 B와 같이 매출액 증가시 원가의 증가율보다 매출액 감소시 원가의 감소율이 작게 나타나는 현상을 “원가의 하방경직성(cost stickiness)”이라고 한다. <그림 1>의 패널 C는 패널 B와는 반대로 매출액 증가시 원가의 증가율보다 매출액 감소시 원가의 감소율이 더 크게 나타나는 현상을 나타내며 이를 “원가의 하방탄력성(anti-cost stickiness)”이라고 한다.
<그림 1> 매출액 증감에 따른 원가행태
패널 A: 대칭적 원가행태 패널 B: 하방경직적 원가행태 패널 C: 하방탄력적 원가행태
△원가 △원가 △원가
△ 매 출
△ 매 출
△ 매 출
그렇다면 이러한 하방경직적인 원가행태가 나타나는 원인은 무엇인가? 선행연구에 따르면, 크게 세 가지 관점에서 이를 설명할 수 있다. 첫째, 회계적 관점(accounting perspective)이다. 기업은 성과평가 및 원가통제 목적으로 표준에 기초한 예산을 설정하는데, 예산의 설정 방법에 따라 고정예산과 변동예산으로 구분된다. 그런데 기존조업도보다 실제조업도가 작은 경우, 두 예산 간에 불리한 차이(unfavorable variance)가 발생할 수 있다. 예를 들어, 실제조업도가 작은 경우 고정제조간접원가의 조업도 차이와 소비 차이가 나타난다. 이에 따라 단위당 제조원가배부액이 증가하게 되며 비대칭적 원가행태가 나타날 수 있다는 것이다. 즉, 고정비적 특성을 지닌 원가항목이 많은 기업의 경우, 매출 감소시 매출 증가시에 비해 원가가 덜 감소할 수 있다.
Anderson et al.(2007)은 매출 감소시 판매관리비 중 고정성 항목의 비율이 높은 기업이 그렇지 않은 기업에 비해 더 하방경직적인 판매관리비 행태가 나타남을 보였다.5) 안태식 외(2004)도 고정비 항목이 많은 제조기업의 경비와 판매관리비에서 하방경직적 원가행태가 나타남을 보였으며, 정형록(2007)은 기업별 자산 중 고정비 특성을 가진 항목의 비중이 높을수록 원가의 하방경직성이 강화되는 것을 확인하였다. 또한 이석영 외(2004)는 산업 및 활동수준의 변화에 따라 비대칭적 원가행태가 나타날 수 있음을 제시하였으며, 송승아 외(2010)는 재고자산의 수준이 원가의 행태에 미치는 영향을 분석하여 재고자산 수준의 직접적인 영향을 받는 당기총제조원가가 하방탄력적인 행태를 보임을 제시하였다.
둘째, 경제적 관점(economic perspective)이다. 당기의 매출 감소가 일시적인 현상일 뿐이며, 미래의 경제상황이 좋아질 것으로 예측될 때 원가의 하방경직성이 나타날 수 있다는 것이다. 또한 조정비용6)에 의해 즉각적인 원가의 감소가 이루어지지 않아 원가의 하방경직성이 나타날 수도 있다. 경제상황에 대한 예측 및 조정비용 등에 초점을 맞춘 연구에서 제시하는 하방경직적인 지출의 주요 원인으로는 지속적인 매출 감소7)(An derson et al., 2003; 안태식 외, 2004), 실질GDP 성장률(정형록, 2007), 한국경제의 특수한 상황8)(송승아 외, 2010), 기업환경의 변화(정형록, 2007;
양대천, 2011)9) 등이 있다.
셋째, 행태적 관점(behavioral perspective)이다. 기업의 경영자는 주인(principal)인 주주보다는 대리인(agent)인 자신의 이해를 우선시하기 때문에 원가의 하방경직성이 나타날 수 있다는 것이다.
예를 들어, 매출 감소시 경영자는 감원보다는 고용 유지를 선호하여 판매관리비의 하방경직성이 나타날 수 있다(Balakrishnan et al,. 2004). 왜냐하면, 필요 이상의 종업원을 고용함에 따른 비효용보다 종업원을 감원하는 비효용이 더 클 수 있기 때문에 매출 감소시 종업원 해고 등의 행동을 꺼린다는 것이다(Cooper and Kaplan, 1992). 또한 Chen et al.(2012)에 따르면, 경영자의 도덕적 해이로 인해 규모축소 기피(disincentive to downsize)와 외형 선호(empire building)가 나타나 원가의 하방경직적인 행태가 나타날 수 있음을 제시하였다.
5) Anderson et al.(2007)은 판매관리비의 고정성(fixity of SG&A cost)을 통한 원가의 비대칭적 행태를 연구하였다. 이용가능 설비용량(available capacity)은 기대활동수준의 변화(change in expected activity level)에 영향을 받으며, 잉여자원(slack)은 실제활동수준이 감소하는 경우에 발생하게 된다. 즉 수익활동(revenue activity)이 감소하는 경우 판매관리비에 고정원가(fixed capacity cost)가 포함되어 단위당 판매관리비의 비율이 증가하게 된다.
6) 매출감소시 잉여자원(slack)을 처분 후에 이를 다시 증가시키는데 발생하는 비용으로 처분비용과 조정비용을 비교하여 조정비용이 더 크다면 잉여자원을 유지하는 의사결정을 할 수 있다.
7) 2년 연속 매출이 감소하는 경우의 더미변수를 이용하여 분석하였다.
8) 외환위기 기간 제조업의 주요원가인 재료비와 당기총제조원가를 분석한 결과, 하방탄력적인 원가행태가 나타났다.
9) 정형록(2007)은 기업의 경쟁정도가 증가함에 따라 원가의 비대칭성이 강화되고 있음을 보여주었고, 양대천(2011)은 기업의 합병이라는 경제적 사건에 초점을 맞추어 동종합병과 이종합병이라는 합병방법이 원가의 구조 및 행태에 영향을 미치는지를 분석하였다
2. 공공기관의 예산극대화와 지출의 하방경직성
민간기업의 하방경직적 지출행태는 공공기관의 경우에도 나타날 것인가? 특히, 행태적 관점에서 경영자의 도덕적 해이 문제는 민간기업보다 공공기관에서 일반적으로 더 심하게 나타나므로 그러한 개연성이 높다고 예측할 수 있다. 공기업과 관련된 다양한 문제는 대리인 이론을 적용할 수 있는데, 공기업은 민간기업의 경영형태를 갖춘 대리인을 통해 기업성을 확보하고, 정부라는 위임자를 통해 공공성을 담보하려는 조직형태이기 때문이다(권순만･김난도, 1995). 특히, 공공기관의 소유형태와 효율성에 대한 논의는 행정학과 경제학의 오랜 연구주제이며(Vining and Boardman, 1990; Jensen and Meckling, 1976), 공공기관에 대한 통제 논의 역시 대리인 이론에서 비롯되는 측면이 있다(Levy, 1987).
공공기관은 구조적으로 대리인 문제에 더 노출될 가능성이 높은데, “국민-정부-공공기관”이라는 복잡한 3중 관계가 형성되어 있기 때문이다(Bozeman, 1987; Moe, 1989; 곽채기, 1995; 최웅용･김효진, 2004; 권순만･김난도, 1995; 양지숙, 2013).10) 이러한 관점에서 공공기관은 ‘주인 없는 기업’ 또는
‘주인 없는 대리인’으로 불리는 경향이 있다. 공공기관의 경영자는 효율적인 경영을 통한 기업가치 향상이라는 규범적 기대와는 달리 자기이익추구의 수단으로 공공기관을 활용하려는 인센티브가 있어 대리인 문제가 더 발생할 가능성이 있는 것이다(곽채기, 1995). 따라서 공기업의 대리인 문제 해결을 위해 정부와 공기업 간 지배구조 설계 논의가 대두된다. 특히, 공기업의 민영화와 직접적으로 관련하여 대리인 문제가 논의되기도 하고(이상철, 1997), 대리인의 자율과 책임 확보를 위해 분권화를 통해 광범위한 자율을 부여하고, 그 결과에 대해 책임을 확보하는 통제 방안이 논의된다(윤성식, 1997).
공공기관에서 발생하는 이러한 대리인 문제는 정부지원 예산을 극대화하려는 예산극대화 문제로 구체화된다.11) Niskanen(1971)에 따르면, 정부관료들은 자신들의 권한을 최대한 행사하기 위해서 가능한 최대 규모의 재원을 동원하여 재정을 결정하려는 성향이 있다. 이러한 공공부문의 예산극대화
10) 우리나라 공기업의 사업 다각화에 대한 양지숙(2013)의 연구에 의하면, 공기업의 사업 영역 확대는 대리인 이론과 밀접한 관련이 있다. 공기업의 복대리 문제는 우선 공기업이 정부에 의해 설립되어 통제를 받으면서 조직이 운영되므로 정부-공기업 간 일차적으로 대리인 관계가 형성된다. 그러나 공기업의 궁극적인 주인은 국민이며, 국민경제의 향상 혹은 사회 후생의 극대화를 목표로 한다는 점에서 국민-정부-공기업 간 복주인 및 복대리인(double principal and double agency) 관계가 성립되는 것이다. 특히 소유권이 불분명한 경우, 공기업 입장에서는 자율적이고 적극적인 경영개선을 통해 이익을 창출하려는 유인이 감소하고, 오히려 사익을 추구하면서 공기업이 운영될 수 있다. 이러한 도덕적 해이(moral hazard)의 행태가 대리인 문제로 지적되어 공기업이 태생적으로 보유하고 있는 비효율의 원인으로 지적되는 것이다. 따라서 공기업의 지대 추구 행위를 제재하고 적극적인 경영개선 노력을 촉지하기 위해, 공기업에 대한 규제 및 감독체제가 필요하다는 주장이 제기된다(권순만･김난도, 1995).
11) 현실적으로 공공기관이 정부지원 예산을 극대화하는지 여부는 보다 면밀한 연구가 필요한 측면이 있다. 왜냐하면 공공기관에 대한 정부지원은 기획재정부의 엄격한 통제 하에 있기 때문이다. 먼저, 공공기관의 운영에 관한 법률에 의해, 공공기관의 예산 편성이 제약된다(법 제40조). 특히, 인건비와 운영비에 대한 통제가 강하게 이루어지는 편이다. 또한, 공공기관의 경영실적에 대해서는 사후적으로 평가를 받아 그 결과에 따라 다양한 제재가 이루어지고 있다(법 제48조의 경영실적평가 및 제51조의 관리감독). 이처럼 공공기관이 정부지원 예산을 극대화하기에는 상당한 제약이 있으나, 본 연구에서는 공공기관의 실제 지출 행태에 초점을 맞추어 예산극대화 논의를 분석하였다. 본 연구의 결과에서 보듯이 인건비와 운영비의 경우 하방경직적인 지출 행태가 더 강하게 나타난 것도 이러한 경비에 대한 기획재정부 등의 통제가 작용하고 있음을 보여준다.
논의는 Niskanen(1971) 이후 지속적으로 논의되었고, 예산극대화 행태를 실증적으로 분석하려는 연구가 이루어졌다.12) 지방정부 또한 다르지 않은데, Romer and Rosenthal(1979)은 지방정부 관료의 지출예산규모 극대화와 공직유지라는 두 가지 목표가 재정지출에 영향을 미침을 분석하였다.
예산극대화 관점에서 볼 때 공공기관의 기관장 역시 기관 존속을 위해 예산극대화를 추구할 유인이 존재한다고 할 수 있다. 다시 말해, 예산을 최대한 확보함으로써 기관의 중요성을 중앙정부에 인식시키고, 다른 기관과 통폐합되기 보다는 고유기관으로서 연속성을 유지할 수 있기 때문이다.
그렇다면, 공공기관의 예산극대화 행태가 실제 어떻게 실현되는지를 확인할 필요가 있다. 앞의 이론적 논의에서 살펴본 바와 같이 지출의 하방경직적 행태는 이러한 예산극대화 관점의 증거가 될 수 있다.13) 일반적으로 예산이 증가한 경우 지출을 비례적으로 증가시킴으로써 향후에도 증가한 예산 수준을 유지시키거나 추가적인 예산 확보를 도모할 것이다. 그러나 예산이 감소한 경우에는 지출을 비례적으로 감소시키지 않을 가능성이 있다. 왜냐하면, 지출을 비례적으로 감소시킬 경우 예산 감소에도 불구하고 별다른 어려움 없이 목적 사업을 수행할 수 있다는 신호가 될 수 있으며, 그 결과 다음 연도 이후에 예산이 감소될 가능성이 있기 때문이다.
결국 공공기관은 예산 감소에도 지출 수준을 유지함으로써 정부가 원하는 수준으로 고유 사업을 제공하여 예산 감소가 적절하지 않다는 점을 부각시킬 수 있다. 즉, 다음 연도에 다시 예산을 증액시켜 주도록 주장할 수 있다. 이처럼 공공기관이 예산이 감소하는 시기에도 가능한 지출을 그대로 유지하는 방법을 통하여 예산극대화라는 목적을 달성하고자 노력할 때 민간기업에서와 유사한 하방경직적인 원가행태가 나타날 것으로 예측할 수 있다.14)
본 연구의 목적은 공공기관 경영자의 예산극대화 유인과 공공기관의 지출행태와의 관련성을 분석하고자 하는 것으로, 이를 위해 민간기업의 원가행태를 분석한 Anderson et al.(2003)의 모형을 적용하였다. 동 모형을 이용한 많은 선행연구에서 경영자의 도덕적 해이가 증가할수록 하방경직적 원가행태가 증가한다는 것을 발견하였다. 따라서 본 연구는 공공기관에서 나타날 수 있는 도덕적 해이의 하나인 예산극대화 가설을 설명하는 분석틀로서 동 모형의 적용가능성을 모색하고자 한다.
12) Niskanen의 모형 이후 예산극대화 논의는 Dunleavy, James 등의 관청형성모형으로 확대되었다. 이기적 효용을 극대화하는 합리적 인간으로서 관료에 대한 가정은 동일하나, 고위, 중간, 하위 관료에 따라 동기유발구조가 달라 상이한 행정수단을 사용한다는 것이다.
예산 이외의 동기유발 요소로서 명성, 권력, 후원 등도 고려하여 효용극대화를 위한 다양한 전략을 사용한다는 것이다(김근세･권순정, 2006)
13) 물론 공공기관의 지출에 있어 하방경직성이 나타난다 하더라도 주요한 원인이 예산극대화가 아닌 다른 요인일 가능성을 배제할 수 없다. 앞에서 제시한 하방경직적 원가행태에 관한 연구에서 보듯이 회계적 관점과 경제적 관점에서 공공기관의 그러한 지출 행태가 나타날 수 있기 때문이다. 본 연구가 실증적으로 이러한 경쟁요인을 명시적으로 배제하지 못한 한계가 있으나, 대리인 이론의 관점에서 공공기관의 지출 행태에서 민간기업의 하방경직적 지출행태가 더 강화될 수 있는 개연성이 더 크기 때문에 이를 중심으로 논의를 전개하고, 실증분석을 시도하였다.
14) 일반적으로 원가는 기업이 영업활동을 위해 투입 또는 소비한 자원의 가치를 의미하는데, 이는 공공기관이 고유목적 사업을 수행하기 위해 지출하는 예산과 본질적으로 다르지 않다. 따라서 민간기업에서 발견되는 하방경직적 원가행태의 개념을 공공기관으로 확장하여 하방경직적인 지출행태에 적용할 수 있다.
따라서 본 연구는 공공기관의 예산극대화의 결과로서 하방경직적인 지출행태에 관한 다음과 같은 가설을 제시하고자 한다.
가설1: 공공기관의 수입 증가에 따른 지출 증가에 비해 수입 감소에 따른 지출 감소가 더 작을 것이다.
한편, 공공기관은 민간기업과 달리 자체수입 이외에 정부지원 예산(보조금, 출연금 등)이 주요한 수입원이 된다. 따라서 자체수입이 증가하는 경우 정부의 지원이 감소할 위험이 있다. 이때 자체수입이 적어 정부지원에 의존하는 기관일수록 예산 감소시 지출을 줄일 수밖에 없다. 반면, 자체수입이 많은 기관의 경우 그만큼 지출을 줄이지 않을 여력이 있으므로 예산 감소시 자체수입을 과소 편성하여 정부지원을 최대한 늘리려는 유인이 존재한다. 즉, 자체수입이 높은 기관의 경우 사업과 운영에 필요한 예산을 정부지원으로 충당하기 위해서 자체수입 비중을 감소시키거나 자체수입을 사내여유자금으로 유보시킬 가능성이 있다.15)
이에 따라 자체수입이 높은 공공기관에서 지출의 하방경직성 정도가 더 강할 것으로 예측할 수 있다. 정부지원금을 최대한 많이 확보하기 위해서 수입이 감소하는 시기에도 기존의 지출 수준을 최대한 유지함으로써 향후 지속적인 정부 지원을 확보하는데 우위를 점하려 하기 때문이다. 따라서 본 연구에서는 공공기관의 하방경직적인 지출행태가 자체수입의 비중에 따라 달라질 수 있음을 검증하기 위해 다음과 같은 추가적인 가설을 제시하고자 한다.
가설2: 자체수입 비중이 높은 공공기관일수록 수입 증가에 따른 지출 증가에 비해 수입 감소에 따른 지출 감소가 더 작을 것이다.
Ⅲ. 연구설계
1. 연구대상 1) 공공기관
공공기관이란 국가 또는 지방자치단체의 자본에 의해서 생산･유통 또는 서비스를 공급할 목적으로 운영되는 기관으로, 공공성과 기업성을 동시에 추구한다. 공공성은 생산･유통 또는 서비스
15) 이러한 사례로서 자체수입액 상위기관 중 한국전기안전공사와 대한무역투자진흥공사는 직접예산지원의 지속 및 여유자금 과다 사내유보로 국회예산정책처의 지적을 받은 바가 있다(국회예산정책처, 2010).
공급을 통해 공적 목표 내지 정책적 목적을 달성하는 것과 관련되며, 공공기관의 가장 중요한 특성이다. 기업성은 공공기관의 공공성 사명을 기업이라는 수단을 통해 실현하는 수단적 특성으로, 독립채산제를 통해 관료주의 및 비능률을 제거함으로써 공익의 목표를 보다 효과적이며 효율적으로 달성할 것이 중요하다(안태식･최연식, 2009).
공공기관의 운영에 관한 법률(이하, 공운법) 제4조에 의하면, 공공기관이란 정부의 투자･출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립･운영되는 기관으로서 공운법 제4조 1항 각호의 요건에 해당하여 기획재정부장관이 지정한 기관을 의미한다.16) 다음 <표 1>은 공공기관의 유형에 따른 연도별 기관수를 보여주는데, 2011년 기준 공기업 25개 기관, 준정부기관 64개 기관, 기타공공기관은 145개 기관, 총 234개의 기관이 운영되고 있다. 본 연구는 <표 1>과 같이 2007년부터 2011년까지의 공공기관 경영정보공개시스템(이하, 알리오)에 공시17)된 전체 공공기관의 자료를 수집하여 분석하였다.18)
16) 공공기관은 직원 정원이 50인 이상인 공공기관 중에 기획재정부 장관이 정한 공기업, 준정부기관과 기타공공기관으로 구분된다.
공기업은 자산규모가 2조원 이상이고 총 수입액 중 자체수입액이 50% 이상인 공공기관이다. 이를 다시 총수입액 중 자체수입액이 85% 이상인 기관은 시장형 공기업(예: 한국석유공사, 한국가스공사)으로, 시장형 공기업이 아닌 공기업은 준시장형 공기업(예:
한국관광공사, 한국방송광고진흥공사)으로 구분된다. 준정부기관은 국가재정법에 따라 기금을 관리하거나 기금의 관리를 위탁받은 기금관리형 준정부기관(예: 서울올림픽기념국민체육진흥공단, 한국문화예술위원회)과 기금관리형 준정부기관이 아닌 위탁집행형 준정부기관(예: 한국교육학술정보원, 한국과학창의재단)으로 구분된다. 기타공공기관은 공기업과 준정부기관이 아닌 공공기관이다.
17) 공공기관의 공시자료는 최근 5년간의 자료만 획득가능하며, 연속적인 자료는 획득불가능하다. 예를 들어 2011년에는 2007년의 자료가 획득가능하나, 2012년에는 2007년의 자료의 획득이 불가능하다. 2014년 3월 30일 기준으로 알리오 공시시스템에서 획득가능한 자료는 2008년∼2012년까지의 자료이며, 2007년 이전의 자료는 획득이 불가능하다. 자료 확보 및 기관명 변경시 대응을 통해서 2007년에서 2011년까지의 자료를 획득하였으나 최근연도의 자료가 반영되지 못한 점은 연구의 한계점으로 남긴다. 지속적인 분석을 위해서는 축적된 자료의 공시가 가능함에도 불구하고 공시하지 않는 알리오 시스템의 개선이 필요하다고 판단된다.
18) 표본기관 중 정부정책에 따라 통폐합되어 기관명이 변경되는 경우가 6개 존재하였다. 이 경우 기관별로 홈페이지에 접속하여 연혁을 확인한 후에 기관을 대응시켰다. 예를 들어, 우체국물류지원단의 경우 한국우편물류지원단에서 우체국물류지원단으로 기관명이 변경되었다. 따라서 한국우편물류지원단과 우체국물류지원단은 동일한 기관으로 분류하였다. 기관명이 변경되어 대응시킨 기관은 아래와 같다.
<기관명 변경 대응>
변경전 변경후 통합
코드 기관명 코드 기관명 코드 기관명
10003 (재)우체국시설관리지원단 10006 (재)우체국시설관리단 10006 (재)우체국시설관리단 10100 우체국예금보험지원단 10004 (재)우체국금융개발원 10004 (재)우체국금융개발원 10273 한국우편사업지원단 10010 (재)한국우편사업진흥원 10010 (재)한국우편사업진흥원 10272 한국우편물류지원단 10005 (재)우체국물류지원단 10005 (재)우체국물류지원단 10056 농수산물유통공사 10192 한국농수산식품유통공사 10192 한국농수산식품유통공사 10087 수산자원사업단 10248 한국수산자원관리공단 10248 한국수산자원관리공단
<표 1> 유형별-연도별 공공기관수
대분류 중분류 2007 2008 2009 2010 2011 합계
공기업
시장형 14 14 14 14 14 70
준시장형 12 12 10 11 11 56
소계(A) 26 26 24 25 25 126
준정부기관
기금관리형 8 9 9 8 9 43
위탁집행형 65 64 45 54 55 283
소계(B) 73 73 54 62 64 326
기타공공기관(C) 153 160 155 157 145 770
총계(D)=(A)+(B)+(C) 252 259 233 244 234 1,222
2) 공공기관의 수입과 지출
공운법 시행령 제1조에서부터 제5조에 따르면, 총수입액이란 당해 기관이 사업을 수행하거나 정부･지방자치단체 및 민간 등으로부터 지원을 받아 획득한 수입액과 이에 파생하여 발생한 수입액을 지칭한다. 총수입액은 크게 정부지원액과 자체수입액으로 분류된다. 정부지원액은 출연금, 보조금 등 정부로부터 이전받은 수입액 및 부담금관리기본법에 따른 부담금 등 법령상 강제규정에 따라 민간 등으로부터 이전받은 수입액, 그리고 위탁업무 및 독점적 사업에 의한 수입액을 지칭한다.
자체수입액은 당해 기관의 설립근거법 또는 정관에 명시된 사업의 수행에 따라 발생한 수입인 고유목적사업 수입액과 당해 기관의 설립근거법 또는 정관에 명시되지 않은 사업의 수행에 따라 발생한 수입인 기타사업 수입액, 그리고 일시적인 자금 운용에 따른 이자수입 등 고유목적사업 수입액과 기타사업 수입액이외의 수입을 사업외 수입액으로 정의하고 있다. 공운법 시행령은 수입액의 원천을 법령으로 지정하고 있어서 기관의 수입 의존도와 수입별 비중을 확인할 수 있다.
반면 지출액에 대한 사항은 기획재정부에서 매년 공기업･준정부기관 예산집행지침을 배부함으로써 예산관리에 대한 기준을 마련해 주고 있는 상황이다.
민간기업의 경우 재무상태표와 포괄손익계산서를 통하여 경영성과를 평가하는 것이 일반적이다.
특히 매출액, 매출원가, 매출총이익, 판매비와 관리비, 영업이익, 당기순이익 등과 같은 자료는 경영성과를 평가하는데 중요한 정보로 이용된다. 공공기관에서도 민간기업에서 보고하는 재무상태표와 포괄손익계산서를 제공하지만, 요약식으로 기재되어 기관의 자원유입과 배분에 대한 세분화된 분석에 어려운 점이 존재한다. 따라서 공운법 시행령과 기획재정부에서 배부하는 공기업･준정부기관 예산집행지침에 의해 수입･지출현황이 기관의 자원획득 및 사용에 대한 자료를 제공하고 있으므로
이를 토대로 공공기관의 수입변화에 따른 지출행태를 연구하고자 한다.19) <표 2>는 알리오에서 제공하는 공공기관 수입･지출 현황의 세부항목 및 정의를 보여주고 있다.
<표 2> 공공기관 수입･지출 세부항목 및 정의 패널 A: 수입 항목
구분 항목 정의
정부지원
정부출연금
정부의 위탁업무 또는 기관 고유목적사업을 위해 정부로부터 직접 지원받은 금액 정부출자금
정부보조금
부담금 및 이전수입 부담금관리기본법에 의한 부담금
기타 정부로부터의 이전수입(기금으로부터의 전입금 등)
위탁 및 독점수입 간접지원항목으로 법령 등에 의해 위탁받은 업무로 인한 수입액 또는 법령에 규정되어 있거나 법령의 근거에 의하여 부여된 독점적 사업으로 인한 수입액
자체수입 순수자체수입 정부로부터의 직･간접적 지원에 기초하지 않은 순수한 자체수입
기타항목
차입금 외부기관 등으로부터 차입한 금액
전기이월 전기이월
배당 배당
기타 정부지원수입, 기타사업수입, 부대수입, 출자금, 차입금 등에 반영되지 않은 나머지 수입액
패널 B: 지출 항목
항목 정의
사업비 매출원가 등에 해당하는 항목으로 기관의 고유목적사업을 위해 사용된 비용 인건비 기관운영 또는 영업유지를 위한 인력사용 비용
경상운영비 기관운영 또는 영업유지를 위해 매년 반복적으로 지출되는 경비 등
차기이월 차기이월
차입상환금 차입상환금
배당 배당
기타 사업비, 인건비, 경상운영비, 차입상환금 등에 반영되지 않은 나머지 지출액
19) 공공기관은 정부지원금의 종류에 따라 고유사업의 수입･지출현황과 기관의 기금으로 운영되는 기금계정의 수입･지출 현황자료가 분리되어 있다. 따라서 분석의 통일성을 위하여 본 연구는 고유사업의 수입･지출현황 자료를 이용하여 분석하였다. 마지막으로 극단치가 연구결과에 미치는 영향을 최소화하기 위해서 상･하위 1%의 표본은 winsorization을 하였다.
2. 연구모형
공공기관의 예산극대화 가설을 검증하기 위해 사용된 본 연구의 모형은 Anderson et al.(2003) 모형인 다음 식(1)과 같다.20) 자연로그 변환값의 회귀계수는 탄력성 지수로서, 독립변수의 변화율에 대한 종속변수의 변화율을 의미하므로 수입액 1% 변화에 대한 지출액의 변화율로 해석할 수 있다.21) 또한 자연로그 변환은 규모와 이분산성(heteroskedasticity)를 통제하여 변수들의 선형관계를 유도함으로서 변수들 간의 비교가능성을 높일 수 있다.
ln
⋅ln
⋅ln
⋅⋅ ⋅ ⋅
⋅
⋅--- 식(1)
식(1)에서 회귀계수 은 수입액이 전년도에 비해 증가하는 기간에 수입액 증가율에 대한 지출액 증가율을 나타낸다. 반대로 수입액이 전년도에 비해 감소하는 경우, 더미변수인 가 1의 값을 가지기 때문에 수입액이 감소할 때 지출액 감소율은 로 해석된다.22) 만약 수입액의 증감에 상관없이 지출액이 동일하게 변화한다면 대칭적인 원가행태를 보이므로 는 0의 값을 가지게 될 것이다. 그러나 수입액이 전기에 비해 당기에 감소하는 경우에도 지출을 유지하는 방법을 통하여 예산극대화라는 목적을 달성하고자 한다면 지출액의 감소율이 지출액의 증가율보다 작을 것이다. 즉, 의 값이 음(-)의 값을 가지게 되어 이 보다 더 작은 값을 가지게 될 것이다.
따라서 <그림 1>의 패널 B와 같은 행태를 보일 것이다. 가설을 검증하기 위하여 종속변수는 사업비, 인건비, 운영비항목의 합인 주요지출액을 분석대상으로 한다.23)
20) Anderson et al.(2003)의 모형에 관한 자세한 내용은 부록 1에 수록하였다.
21) 국내･외 선행연구(안태식 외, 2004; 정형록, 2007; 송승아 외, 2010; Anderson et al., 2003; Chen et al., 2008)에서는 식(1)에 상호변수(interaction variable)를 포함시켜 원가행태에 미치는 결정요인을 분석하였으나 본 연구에서는 상호변수를 포함시키는 대신에 원가행태의 기본모형인 식(1)을 통하여 공공기관의 예산극대화 가설이 원가행태에 나타나는지를 파악하고자 한다.
22) 절편과 더미변수를 단독으로 모형에 포함하는 경우도 있지만, Anderson et al.(2003)에서는 수입의 증감에 따라 지출의 변화율을 추정하는 것에 중점으로 두어 decrease변수는 모형에 명시적으로 포함하지 않았다. 본 연구에서는 Anderson et al.(2003)의 모형을 그대로 적용하였는데, 다만 심사위원의 의견에 따라 decrease 변수를 포함한 결과가 본 연구의 결과와 질적으로 다르지 않은 것으로 나타났다. interaction term과 관련하여 Anderson et al.(2003)모형과 본 연구모형에 관한 설명은 부록 1에 추가하였다.
23) 예산극대화를 추구하기 위해서는 기관의 설립목적과 관련 있는 사업비, 그 기관을 운영하는 운영비 및 인력에 관한 인건비가 기관의 수입과 더 직접적인 관련이 있다고 판단하였다. 따라서 주분석의 주요지출액은 사업비와 운영비 및 인건비의 합으로 정의한다.
변수명 정의
공공기관, 년도 주요지출액( ), 사업비( ), 인건비( ), 운영비( ) 항목
단, 는 공공기관, 년도 수입･지출 결산서 항목의 사업비( ), 인건비( ), 경상운영비( )의 합
공공기관, 년도 수입･지출 결산서 항목의 수입합계
수입액 감소 더미변수로서 공공기관, 기의 수입합계가 기 수입합계보다 감소하였으면 1, 그렇지 않으면 0. 즉, < 이면 1, 그렇지 않으면 0
ln
로서 공공기관, 년도 자산집중도임.단, 은 공공기관, 년도 총자산
ln
로서 공공기관, 년도 종업원집중도임.단, 는 공공기관, 년도 임직원수
당기순손실 더미변수로서 공공기관, 년도 당기순이익이 0보다 작으면 1, 그렇지 않으면 0
산업더미, 해당산업(공기업, 준정부기관, 기타공공기관)에 속하면 1, 그렇지 않으면 0
연도더미, 해당연도에 속하면 1, 그렇지 않으면 0
통제변수는 원가행태에 관한 선행연구(안태식 외, 2010; 김창수와 배상중, 2011, Anderson et al.
2003)를 기반으로 선정하였다. 기업특성에 따른 지출수준의 효과를 통제하기 위하여 자산집중도(asset in ten sity)와 종업원 집중도(employee in ten sity)를 포함하였다. 자산집중도는 공공기관, 년도 총자산을 수입액으로 나눈 값을 로그로 치환한 값이다. 종업원 집중도는 공공기관, 년도 임직원수를 수입액으로 나눈 값을 로그로 치환한 값으로 측정하였다. 또한 손실여부()가 지출수준에 미치는 효과를 고려하기 위하여 더미변수로 모형에 포함시켰다. 마지막으로 산업별/연도별 지출수준의 변동을 통제하고자 산업더미와 연도더미를 포함하였다.24) 다음 <표 3>은 모형에서 사용된 변수들의 정의를 제시하고 있다.
<표 3> 변수의 정의
24) 산업더미를 포함한 이유는 공공기관의 산업적 특성이 분석결과에 미치는 영향을 통제하기 위함이며, 연도더미는 연도별 특성이 분석결과에 미치는 영향을 통제하기 위함이다. 본 연구의 관심변수는 ln
, ln
⋅ 이므로분석결과의 해석을 용이하게 하고 지면제약을 극복하기 위하여 산업 및 연도더미의 개별 계수는 제시하지 않고 ‘포함’으로 축약하여 저술하였다. 또한 공공기관 경영자는 당기순손실의 크기에도 주목하지만 손실 발생 여부에 더욱 민감하게 반응할 것으로 판단하여 손실존재여부가 지출행태에 미치는 영향을 통제하고자 더미변수로 포함하였습니다.
Ⅳ. 실증분석결과
1. 기술통계량 및 상관관계분석
본 연구에 사용된 변수들의 기술통계량은 <표 4>와 같다. 평균적으로 사업비 ( )가 주요지출액( )의 90% 이상을 차지하고 있으며, 인건비( )와 운영비( )는 10% 미만을 차지하고 있다. 이는 공공기관의 설립목적에 맞게 대부분의 지출이 고유목적사업에 사용되고 있음을 확인할 수 있다. 전체 공공기관에서 손실( )을 경험한 기관은 27% 정도이며, 전년대비 수입액이 감소()한 기관은 약 22.5%이다.
공공기관의 임직원수()의 기술통계량을 살펴보면 최소값은 2명으로 나타났다.
공운법 제4조에 의하면 공공기관은 직원 정원이 50인 이상이라고 규정하고 있다. 본 연구에서 사용한 알리오 자료에서는 임직원 총계와 비정규직 총계 자료를 제공하나, 기관의 정원에 대한 정보는 제공하지 않고 있다. 따라서 알리오에서 제공하는 정보대상은 모두 직원 정원이 50인 이상인 공공기관으로 간주하고 임직원 총계 자료를 현재 인원의 대용치로 보고 분석을 수행하였다.25) 그리고 분석의 일관성을 위하여 비정규직 총계 자료는 임직원수에 포함시키지 않았다.
<표 4> 기술통계량
변수명 최소값 평균 중위수 최대값 표준편차
2) 2,445 1,294,943 72,272 53,675,962 4,994,814
2) 1,945 955,508 57,291 44,272,184 3,981,539
2) 89 869,535 34,980 42,808,700 3,848,272
2) 106 56,640 12,280 1,952,136 163,859
2) 38 29,333 3,702 953,768 85,487
3) 2 921 208 32,092 2,565
0.000 1.804 0.865 71.002 4.846
0.000 0.004 0.003 0.025 0.004
0 0.271 0 1 0.445
0 0.225 0 1 0.418
주: 1) 변수의 정의는 <표 3>을 참조할 것.
2) 단위는 천원임.
3) 단위는 명임.
25) 알리오자료의 임직원총계를 정원으로 간주하여 50인 미만의 기관을 표본에서 제외하게 되면, 총 435개 기관-연도표본을 제거해야 한다. 따라서 통계적 유의성을 담보하기 위해 획득한 자료 중 상･하위 1%의 표본만을 제거하여 분석을 수행하였다.
1 - - - - - - -
0.943 *** 1 - - - - - -
0.939 *** 0.999 *** 1 - - - - -
0.579 *** 0.577 *** 0.545 *** 1 - - - -
0.501 *** 0.495 *** 0.471 *** 0.438 *** 1 - - -
0.030 0.029 0.027 0.030 0.065 * 1 - -
-0.238 *** -0.218 *** -0.218 *** -0.086 *** -0.195 *** -0.020 1 -
-0.048 -0.032 -0.029 -0.044 -0.068 * -0.036 0.064 * 1 본 연구에 사용된 변수들 간의 피어슨 상관계수는 다음 <표 5>와 같다. 수입액과 주요지출액 그리고 세부항목들간의 유의한 상관관계가 존재하고 있음을 알 수 있다. 운영비는 인건비와는 유의한 양(+)의 관계를 나타내고 있어 수입변화에 따른 인건비와 운영비의 변화가 동일한 방향으로 나타날 수 있음을 시사한다. 또한, 운영비는 자산집중도와 유의한 양(+)의 상관관계가 있으므로 유형자산은 운영비를 증가시키는 요인 중 하나로 볼 수 있다. 반대로 운영비는 종업원 집중도, 손실여부와는 유의한 음(-)의 상관관계를 보였다.
<표 5> 상관관계분석
주: 1) ***, **, *는 각각 최소 1%, 5%, 10% 수준에서 유의성을 나타냄.
2) 변수의 정의는 <표 3>을 참조할 것.
2. 회귀분석결과
1) 공공기관의 하방경직적 지출행태
선행연구에 따르면, 공공기관의 정부관료들은 자신의 공직을 유지하기 위해, 또는 자신들의 권한을 최대한 행사하기 위하여 예산을 극대화하려는 유인이 존재한다(Niskanen, 1971; Romer and Rosenthal, 1979). 이와 마찬가지로 예산극대화의 유인이 공공기관의 지출에 반영된다면 수입이 감소하는 시기에 지출을 그대로 유지하여 예산극대화의 목적을 달성하고자 할 것이다. 가설 1을
검증하고자 분석한 결과는 <표 6>에 제시하였다.
<표 6>은 주요지출액을 종속변수로 하고, 식(1)을 이용하여 실증분석(Stata ver.12)한 회귀분석 결과이다. ln
⋅의 계수는 모든 모형에서 유의한 음(-)의 값을 보이고 있는데, 이는 가설 1을 지지하는 것으로 수입 증가시 지출이 증가하는 정도에 비해 수입 감소시 지출이 감소하는 정도가 더 작은 것을 의미한다. 이를 통해 공공기관은 예산이 감소하는 시기에 지출을 그대로 유지하여 예산극대화를 달성하고자 한다고 해석할 수 있다. 즉, 수입이 줄어들더라도 지출 수준을 최대한 유지하여 해당 기관의 사업이나 기관 자체의 중요성을 정부에 계속 인식시킴으로써 향후 예산을 최대한 확보하거나 고유기관으로서 존속 가능성을 높이고자 하는 유인이 존재한다고 추론할 수 있다.<표 6> 주요 지출액 행태분석
독립변수 예상
부호
종속변수:
모형1
(기본모형) 모형2 모형3 모형4 모형5
(완전모형)
절편 (?) -0.019 -0.041** -0.016 -0.020 -0.039*
(-0.98) (-2.01) (-0.79) (-1.02) (-1.89)
ln
(+) 0.944***(42.49) 0.944***(42.69) 0.941***(41.39) 0.944***(42.47) 0.941***(41.58)ln
⋅ (-) -0.428***(-7.03) -0.394***(-6.43) -0.421***(-6.84) -0.426***(-6.98) -0.385***(-6.19) - 0.008***
- - 0.008***
(3.59) (3.60)
- - -1.232
- -1.009
(-0.71) (-0.58)
- - - 0.008 0.011
(0.72) (0.92)
포함 포함 포함 포함 포함
포함 포함 포함 포함 포함
0.646 0.649 0.646 0.646 0.649
값 ()
279.45 (<0.0001)
252.27 (<0.0001)
248.35 (<0.0001)
248.36 (<0.0001)
206.36 (<0.0001) 주: 1) ***, **, *는 각각 최소 1%, 5%, 10% 수준에서 유의성을 나타냄(양측검정). ( )안의 숫자는 t값임.
2) 변수의 정의는 <표 3>을 참조할 것.
3) 산업더미와 연도더미의 계수추정치는 제시하지 않음.
4) 예상부호의 경우, 가설에서 제시한 관심변수만 제시함.
한편, 정형록(2007)은 민간기업에서 원가항목에 따라 원가행태가 다를 수 있다는 점을 보여 주었다.26) 이러한 실증결과를 고려할 때, 공공기관에서도 주요 지출액의 행태와 주요 지출액의 세부항목별 행태가 다를 수 있다. 특정 항목의 지출행태가 주요 지출항목에 영향을 미칠 수 있으므로, 세부 지출항목별로 추가 분석을 실시하였다.
<표 7>은 주요 지출액의 세부항목 분석 결과를 보여준다. 사업비의 경우, 하방경직적인 지출행태가 나타났는데, 수입이 1% 증가하는 경우 사업비는 약 1.17% 만큼 증가하는 것으로 나타나27) 수입이 증가하는 수준보다 사업비가 증가하는 수준이 더 크다는 것을 알 수 있다.28) 반대로 수입이 1% 감소하는 경우 사업비는 약 0.72%[=1.17+(-)0.45] 만큼 감소하는 것으로 나타났다.
인건비와 운영비의 경우는 수입이 1% 증가하면 각각 0.393%, 0.329% 증가하는 것으로 나타났으며, 수입이 1% 감소하는 경우에도 지출을 감소시키는 것이 아니라 오히려 각각 0.082%, 0.029% 더 증가하는 것으로 나타났다. 인건비와 운영비의 비중이 10% 미만이라고 할지라도 오히려 수입이 감소하는 시기에 증가하는 행태를 나타났다.29)
공공기관의 예산극대화 경향은 주요 지출의 하방경직적 행태를 통해 확인되었으며, 특히 인건비와 운영비의 경우는 예산 감소시에도 오히려 증가하는 것으로 나타났다. 이러한 이유의 하나로 공공기관의 자율적인 감원이 민간부문에 비해 상대적으로 어렵고, 예산 절약의 유인이 약하기 때문인 것으로 추론할 수 있다.
한편, 가설검증을 위한 회귀모형에서 주요 지출액은 공공기관의 고유목적사업과 관련된 사업비, 인건비 그리고 운영비의 총합으로 정의하였다. <표 2>의 공공기관 수입･지출의 세부항목 및 정의에 의하면, 기타 지출항목은 사업비, 인건비, 경상운영비, 차입상환금 등에 반영되지 않은 남은 지출이다. 일반적으로 민간기업에서 기타 비용항목의 비중은 미미하지만, 공공기관의 지출항목을
26) 정형록(2007)의 분석결과는 다음과 같다. 재료비의 회귀계수 과 는 0.8289(t값 6.16)와 0.0515(t값 0.22)이며 노무비의 회귀계수
과 는 0.3828(t값 17.17)과 (-)0.0158(t값 (-)0.24)이다. 의 계수가 통계적으로 유의하지 않아 재료비와 노무비는 대칭적인 원가행태로 나타났다. 반면에 경비의 회귀계수 과 는 0.7271(t값 25.44)과 (-)0.3943(t값 (-)3.08)이다. 의 계수가 1% 수준에서 유의하여 경비는 하방경직적인 원가행태를 나타냈다.
27) 기본모형으로 분석한 결과도 질적으로 <표 7>과 다르지 않았다. 즉, 과 의 회귀계수는 에서 각각 1.167(t값 34.27) 및 (–)0.477(t값 (–)5.11)이고, 에서 각각 0.380(t값 17.85) 및 (–)0.455(t값 (–)7.81)이고,
에서 각각 0.322(t값 9.29) 및 (–)0.368(t값 (–)3.87)이었다.
28) 의 추정치가 활동량의 변화에 대한 원가의 탄력성을 의미하므로 이 1의 값을 가진다면 규모에 대한 수익불변, 0과 1사이의 값을 가진다면 규모에 대한 수익체증, 1보다 더 큰 값을 가진다면 규모에 대한 수익체감으로 해석될 수 있다. 또한 수입원자재 등을 사용하는 경우 환율이 원가금액에 영향을 미칠 가능성도 존재한다(송승아 외, 2010).
29) 인건비 및 운영비의 +는 각각 (-)0.082[=0.393+(-)0.475] 및 (-)0.029[=0.329+(-)0.358]로 음(-)의 값을 갖는다. 즉, 수입이 감소하는 경우 오히려 지출은 증가하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 예산극대화 가설 이외에 다른 요인이 영향을 미쳤을 가능성을 의미한다.
예를 들어, 인원 및 인건비에 대한 기획재정부의 엄격한 통제로 인해 인건비가 상대적으로 경직성을 갖거나, 기관의 경상적인 운영을 위해 고정적으로 지출되는 운영비 항목이 존재하기 때문일 수 있다.
