ㅣ 특집 ㅣ 사회적 경제와 지역활성화
장원봉 | 사회투자지원재단 상임이사([email protected])
1 지역재생을 위한 사회적 경제의 의미와 역할
지역의 쇠퇴와 지역개발의 패러다임
1970년대 이후 탈산업화로 인한 서구 공업도시의 쇠퇴 문제는 지역쇠퇴의 주요한 배경이 되어 왔다. 한국에서도 최근에 지역의 기반산업이 붕괴되면서 나타난 지역쇠퇴 문제에 주목하고 있 다. 최근 지방 중소도시의 주요 쇠퇴원인으로는 지역산업과 고용기반의 붕괴 및 이전과 교외화 와 신시가지 개발에 따른 기존 도심의 쇠퇴로 지적되고 있다. 사실 자본주의 도시화는 산업화와 밀접한 관련을 갖는다. 산업생산지가 도구화된 발전주의 도시는 부문별, 계층별, 지역별로 분 절되어 가면서 도시의 사회통합 기능을 무력화시켰다. 이는 근린으로 대표되는 지역사회를 해 체하거나 아예 근린의 형성을 배제함으로써 지역쇠퇴에 대처할 수 있는 지역사회의 역량을 저 발전 상태에 놓이게 하였다.
이 같은 지역쇠퇴에 대응하는 지역개발 전략은 사회변화에 따라 몇 가지 진화과정을 보이고 있다. 그레페(Greffe 2007: 91-117)에 의하면, 서구 선진자본주의 국가들의 최근 지역개발 진 화과정은 크게 세 단계로 구분된다. 1단계는 1980년대 초반까지의 시기로, 이 시기에는 해외직 접투자를 통한 제조업의 유치와 이를 위한 사회간접자본에 대한 투자가 중심이 된 지역개발 전 략이었다. 이를 위해서 상당한 보조금과 세금혜택, 제조업 투자자들을 위한 추가적인 대출, 저 렴한 노동력 채용을 통한 낮은 생산비용 등의 수단들을 활용하였다.
6
기업의 유지와 성장, 투자유치에 대한 지속적인 강조 와 지역특성화 전략 등을 지역개발의 중심적인 전략 으로 인식하였다. 그리고 이를 위해 실업자들에 대한 훈련, 사회적 비용을 낮추기 위한 사회적 경제의 이 용, 중소기업 창업지원을 위한 작업장 확대와 훈련, 기업 인큐베이터(incubator) 등을 활용하였다.
3단계는 2000년 이후의 시기로, 이 시기에는 새 로운 서비스와 일자리 개발, 건강과 교육 등의 유연 기반시설(soft infrastructure)에 대한 투자, 인적 자 원 개발, 공공선을 위한 민간부문 투자, 삶의 질 개 선, 지역의 문화적 이미지 개선 등을 지역개발의 중 심적인 전략으로 설정하였다. 이를 위한 수단으로는 경제와 사회를 연계한 전체적인 전략, 파트너십, 삶 의 질 향상을 위한 사회적 경제의 이용, 지역사회 사 이의 네트워킹과 협력, 산업 및 문화적 지구의 클러 스터 지원 등을 활용하였다.
그동안 우리나라의 지역개발 전략은 국가계획 주 도의 개발과 자본투자 주도의 개발에 대부분 의존하 였다. 국가계획 주도의 개발은 중앙정부 중심의 의사 결정에 의해 자원배분이 이루어진다는 점에서 대규
존성을 심화시켰으며, 무엇보다 중앙정치의 변화에 따른 불확실성 문제를 노출시키고 있다.
또한 자본투자 주도의 개발은 외부투자자들의 필 요에 의해서 지역개발 계획이 수립되는데, 해외 및 지 역 외부의 자본투입을 통한 지역산업과 고용기반을 마련할 수 있다는 특성을 가지고 있다. 하지만 우호 적인 투자조건에 따른 개발이익이 지역과 실질적으로 공유되고 있는지에 대한 회의와 투자철회에 대한 불 안은 이 같은 전략의 효과를 의문시하게 되었다.
최근 일각에서는 새로운 지역개발의 전략으로서 지역주민 주도의 내발적 발전이 대안으로 제시되고 있다. 이는 지역주민의 혁신적인 구상과 개발전략을 통해 지역개발의 동력을 내부화시키는 전략이라고 할 수 있다. 외부의 자원과 의사결정을 통해 지역개발의 역량을 지원 받았던 기존의 전략과는 차별적인 특성 을 가지고 있는 반면, 지역개발을 필요로 하는 취약한 지역의 열악한 인적·물적 자원을 어떻게 해결할 것 인가에 대한 과제가 놓여 있기도 하다.
하지만 기존의 지역개발이 가정하였던 발전주의 도시의 성장과 확장은 의문시되고 있으며, 지역사회
<그림 1> 지역개발의 유형과 변화
출처: 장원봉. 2014c.
Community Development
지역개발에서 지역재생으로 패러다임의 전환
외부지향 내부지향
해외직접투자를 위한 제조업
유치전략
지역특성화
전략 사회투자 전략
지역개발
경제중심개발
지역재생
사회경제통합
ㅣ 특집 ㅣ 사회적 경제와 지역활성화
개발을 위한 외부의존성을 줄이고 지역의 다양한 사 회적·경제적·문화적·환경적 문제를 해결할 수 있 는 지역사회의 역량강화를 지향하는 지역재생으로 패러다임 전환이 일어나고 있다.
지역재생과 사회적 경제의 개념적 혼성(hydridization)
1. 지역재생의 개념과 원리
「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조(정 의)에서 규정하는 ‘도시재생’이란 ‘인구의 감소, 산업 구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노 후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역역량의 강화, 새 로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하 여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시 키는 것’을 말한다.
지역재생은 지역사회 구성원들이 공동의 문제를 해결하기 위한 집합적인 행위를 함께 실행하는 과정 이며, 지역사회에 영향을 미치는 다양한 조건과 지역 사회 구성원들의 삶의 질을 변화시키는 과정이다. 따 라서 지역재생은 지역공동체 활성화를 통한 낙후된 지역사회의 문제해결을 목적으로 하며, 시민참여에 기초한 사회정책과 경제정책의 통합적 접근을 통해 서 이루어지는 지역사회 역량강화의 과정이다. 물론 지역사회의 역량강화는 주민의 역량강화뿐만 아니라 지역사회의 문제와 관련된 지방정부와 시민사회 그 리고 민간기업 등을 포함한 모든 이해관계자들의 역 량강화를 의미한다. 따라서 지역재생의 결과는 지역 사회 구성원들이 구체적인 근린단위에서 사회적·경 제적·문화적·환경적 차원의 구체적인 변화를 통해 서 체감되어야 한다.
지역사회 문제해결의 긍정적인 변화를 가능하도 록 하는 지역사회의 역량강화에 지향되어 있는 지역
재생의 기본방향은 첫째, 사회적 편익을 위한 지역사 회 공공선에 기초한다는 점이다. 둘째, 사회와 경제 그리고 지역과 사람에 대한 통합적이고 총체적인 접 근을 필요로 한다는 점이다. 셋째, 지역사회 변화와 구체적인 지역 필요의 충족이다. 넷째, 지역순환경제 체계의 재건을 이룬다는 점이다.
지역재생의 구성원리로는 지역사회 주도 활동, 자 조운동, 참여, 적극적인 시민의식, 사회정의, 기회의 평등, 지역의 소유권, 사회적 포용 등이 제안되고 있 다(Colin Stutt Consulting 2001). 한편 영국의 국가 직업표준(National Occupational Standards)은 지 역사회 개발을 위한 핵심 가치로 평등과 차별금지, 사회정의, 집단행동, 지역사회 역량강화, 함께 일하 고 함께 배우기 등의 다섯 가지를 명시하고 있다.
2. 사회적 경제의 개념과 원리
사회적 경제는 자본주의 사회의 비사회적인 속성을 밑으로부터의 변혁을 통해서 근본적으로 변화시키 고자 한 초기 사회주의, 사회적 문제해결이나 특정 집단의 어려운 처지를 개선하고자 한 사회개혁주의, 그리고 만인에 대한 투쟁의 혼란 속에서 사회적 갈 등의 관리를 통해 개인의 경제적 자유와 동기라는 가 치를 지키고자 한 자유주의 등의 다양한 사상적 기 반에서 역사적 변화과정을 거치게 되었다. 1970년 대 이후 후기 산업사회의 변화 속에서 자본주의 경 제성장의 위기상황은 실업과 복지후퇴 문제를 노출 하였다. 전통적인 고용과 복지제공의 주체로 인식되 었던 시장과 국가의 역할은 더 이상 기대하기 어려 운 상황이 되었으며, 시장과 국가를 통해서 충족되 지 못하는 지역사회의 필요를 충족하기 위한 시민집 단의 집합적 대응이 사회적 경제를 새롭게 재생시키 고 있다. 무엇보다 실업과 복지축소에 대응하기 위 8
게 되었다. 지역사회의 결핍을 해소하기 위한 다양 한 사회적 유용성을 가진 재화와 서비스의 제공을 통 해서 사회적 편익을 증진하고자 한 새로운 사회적 경 제의 구상은 자본주의 돈벌이 경제의 위협을 통제할 수 있는 사회의 역량을 강화하기 위한 방안으로 고 려되기 시작하였다.
사회적 경제의 개념화 과정에서 고려되고 있는 몇 가지 기준은 주체의 구성, 규범적 운영원리, 자원의 조절 메커니즘 등으로 구분할 수 있을 것이다. 첫째, 주체의 구성 측면에서 사회적 경제는 협동조합, 공제 조합, 비영리민간단체 등 시민집단의 주도성에 기초 한다. 둘째, 규범적 운영원리 측면에서 ① 이윤보다 는 구성원들 혹은 보편적 이익(general interest)을 위한 사회적 목적의 설정과, ② 이를 위한 초과이윤 의 배분원칙을 가지며, ③ 구성원들의 민주적 운영원 리 속에서, ④ 관련 정부기구나 기업으로부터 독립적 인 경영을 하도록 한다. 셋째, 자원의 조절 메커니즘 측면에서 정부, 시장, 시민사회 등의 매개적인 공간 에서 다양한 자원에 기초한 복합경제영역으로 개념 화될 수 있다(장원봉 2014b).
사회적 경제의 대표적인 개념으로는 드푸르니 (Defourny 1992)의 개념을 들 수 있는데, 그에게 사 회적 경제는 ‘주요하게 협동조합, 공제조합, 그리고 비영리조직에 의해서 수행된 경제활동으로 이루어지 며, 이들 조직들이 가진 원칙들은 ① 이윤보다 구성 원들 혹은 집합적 이해를 위한 목적, ② 독립적인 경 영, ③ 민주적인 의사결정과정, ④ 이윤의 분배에서 있어서 자본보다는 사람들과 노동자들에게 주어지는 우선권 등’으로 정의되었다.
한편 장원봉(2007)은 이 같은 기존의 개념들이 실 질적인 자본주의 경제의 부정의를 개선하는 데 실천
는 ‘국가와 시장에 의해서 충족되지 못하는 다양한 시 민사회의 필요에 대응한다는 사회적 목적을 가지고, 폭넓은 시민사회 주도성과 결속을 보장하는 참여주 의 모델로서 사회적 소유를 실현하며, 호혜와 연대의 상호주의 원리를 토대로 축적되는 사회적 자본에 기 초한, 경제에 대한 시민사회의 정치사회적 개입전략’
으로 개념화된다.
3. 지역재생과 사회적 경제의 관계
지역사회의 문제해결을 위한 근린의 역량강화를 지 향하는 지역재생의 최적 인프라는 사회적 경제조직 이라고 할 수 있다. 다양한 지역사회 문제를 해결할 수 있는 지역공동체의 복원을 위해서는 실질적인 주 민참여 훈련과 역량강화 그리고 자율적인 자원동원 의 가능성이 전제되어야 한다. 지역공동체의 주체로 서 주민은 자신들의 구체적인 필요를 파악하고 이를 해결할 수 있는 실천 경험이 부족하며, 사회적 경제 는 이를 훈련하고 실천할 수 있는 공간이 되고 있다.
사회적 경제는 주민 생활세계의 욕구로부터 시작하 여 다양한 주민들의 상호 협력을 통해서 실현된다.
또한 시장을 통한 교환과 정부의 재분배 그리고 시민 사회의 호혜를 통한 자원의 복합적 구성을 통해 자신 들의 사회적 문제를 해결할 수 있는 자원동원 역량을 증대시키고 있다. 이러한 사회적 경제의 실천은 지역 주민들로 하여금 지역사회의 문제를 자각하고 이를 해결하고자 하는 실천적 경험을 조직함으로써 실질 적인 지역사회 문제해결 역량을 축적해 나간다. 사회 적 경제는 민주주의 훈련의 장을 넘어서 사회적 실천 력의 저장고가 되고 있다.
ㅣ 특집 ㅣ 사회적 경제와 지역활성화
지역재생에서 사회적 경제의 역할과 전망
1. 지역재생에서 사회적 경제의 역할
지역재생에서 사회적 경제의 역할은 네 가지로 요약 할 수 있다.1) 첫째, 노동시장에서 취약한 계층에 대한 고용창출과 노동통합의 역할이다. 노동시장에서 노 동인력의 수요자인 기업과 공급자인 노동자들이 갖 는 권력의 비대칭은 노동자들의 일자리에 대한 통제 권의 여지를 남기지 않는다. 특히 노동시장에서 경쟁 력이 취약한 계층일수록 실업의 위협에 더욱 노출되 기 쉽다. 개인적인 자기고용이 자영창업이라면, 노동 자생산협동조합과 사회적기업은 이에 대응하는 공동 체의 자기고용 전략을 채택하였다. 또한 노동시장의 고용여력을 높이기 위해 장기실업자, 장애인, 약물중 독자 등 노동시장 취약계층의 직업통합을 목적으로 하는 노동통합 사회적기업(work integration social enterprise) 등이 이에 속한다.
둘째, 지역사회에서 충족되지 못하는 다양한 사회 서비스 제공의 역할이다. 이윤창출의 여력이 적어서 시장에서 공급되지 못하거나, 정책적 인식이 부재하 거나, 복지재정의 부족으로 인하여 국가를 통해 충 분하게 제공되지 않는 사회서비스의 제공을 목적으 로 다양한 사회적 경제조직들이 운영되고 있다. 노 인, 장애인, 영·유아 등의 돌봄 영역에서 운영되고 있는 돌봄 협동조합이나 사회적기업을 비롯하여, 보 건의료분야의 의료생활협동조합, 자원순환분야의 재 활용 사회적기업, 대안교육체계를 위한 교육협동조 합, 문화격차 해소와 대안문화 공급을 위한 문화분 야 사회적기업 등 수많은 사회적 경제조직들이 활동 하고 있다.
셋째, 낙후된 지역사회의 지역순환경제체제를 복 원하는 역할이다. 국가의 불균형발전으로 인한 낙후 된 지역에서 야기되는 다양한 사회적·경제적 문제 에 대처하기 위한 재생전략으로 사회적 경제로의 진 출이 확대되고 있다. 낙후된 지역의 낮은 구매력은 지역의 필요를 충족하기 위한 개인 및 영리기업의 투자를 기대하기 어렵게 하며, 사회적 경제는 고객 과 이용자를 상품 및 서비스 개발과 생산과정에 참 여시킴으로써 시장의 사회화를 통해 지역경제의 순 환체계를 복원한다. 대규모 제조업공장 유치나 국 가단위의 개발사업 등에 기대는 지역재생의 전략이 갖는 한계를 극복하기 위한, 지역사회의 자원과 역 량을 활용한 내발적 재생전략은 커뮤니티 비즈니스 (community business)의 새로운 사회투자전략으로 고려되고 있다.
넷째, 사회적 배제에 대응하는 다양한 사회통합의 역할이다. 기존의 빈곤화가 경제적 곤궁 상태를 의미 하였다면, 사회적 배제는 여러 유형의 불평등이 강화 되어 사회적·경제적·정치적 활동에 참여하지 못하 는 기본적인 권리의 박탈과정이라고 할 수 있다. 따 라서 사회정책과 경제정책을 통합하고자 하는 사회 적 경제를 통해 무엇보다 고용과 복지의 권리를 회복 하고자 하는 사회통합 프로그램이 제공된다.
2. 지역재생을 위한 사회적 경제의 과제
사회적 경제가 지역재생의 과정에서 실질적인 주 체로서의 역할을 하기 위해서는 다음과 같은 과제 를 염두에 두어야 한다. 첫째, 사회적 경제는 지역 사회의 다양한 생활세계의 필요에 밀착되어야 한다 는 점이다. 둘째, 사회적 경제를 통한 지역사회 변화
---
1) 이 부분은 장원봉(2014b)의 글을 수정·보완함.
10
적 가치를 균형 잡힌 시각에서 볼 수 있는 전략적 경 영방안이 수립되어야 한다. 넷째, 사회적 경제의 실 질적인 상호 협력체계의 수립이 필요하다. 다섯째, 사회적 경제와 지방정부 간 효과적인 공동생산의 신 뢰구축과 협력방안 마련이 필요하다.
3. 지역재생에서 사회적 경제의 역할 전망
사회적 경제는 지역개발에 대한 새로운 패러다임으 로서 지역재생에 활력을 불어넣을 수 있을 것이다.
또한 지역재생은 사회적 경제를 통한 사회정책과 경 제정책의 통합 방향을 구체적인 지역사회 변화로 지 향되도록 자극함으로써 사회적 경제의 지역화에 기 여한다. 따라서 사회적 경제와 지역재생은 상호 의존 적이고, 지역재생은 결국 지역문제 해결에 대한 지역 사회의 역량강화로 달성될 것이며, 사회적 경제는 이 를 위한 유용한 방안이 되고 있다.
시장의 이윤동기와 국가의 권력동기에서 매력적 이지 못한 쇠퇴한 지역의 재건은 이제 새로운 주체의 등장을 요구하고 있으며, 이는 지역재생에서 사회적 경제가 등장하는 계기를 마련해주고 있다.
참고문헌 ---
장원봉. 2007. 사회적경제의 대안적 개념화. 시민사회와 NGO 5권, 2호:
5-34.
장원봉. 2014a. 사회적회계: 사회적경제의 공익활동을 위한 관리도구. 서 울: 상상너머.
장원봉. 2014b. 선택가능한 대안경제로서 사회적 경제의 가능성과 과제.
반성된 미래, 참여연대 편, 294-299. 서울: 후마니타스.
장원봉 2014c. 지역재생의 전략으로서 사회적경제의 역할과 전망. 2014 자활복지 국제포럼 - 사회적경제와 지역재생. 9월 24~25일. 서 울여성플라자.
Defourny, Jacques. 1992. The Origins, Forms and Roles of a Thrid Major Sector. in Économie Sociale, The Third Sector, eds.
Jacques Defourny and Josée L. Monzóon Campos. De Boeck-Wesmael, S.A.
Colin Stutt Consulting. 2001. Development the Social Economy at Local Level in Northern Ireland: Social Economy Review.
Resource Paper 5.
Greffe, Xavier. 2007. Chapter 3. the Role of the Social Economy in Local Development. in The Social Economy: Building Inclusive Economies, eds. Antonella Noya and Emma Clarence. Paris:
OECD.
