Residential Environment Improvement in the Deteriorated Residential Areas via the Maeul-mandeulgi

(1)

마을 만들기를 통한 노후주거지의 주거환경개선에 관한 연구

- 한국과 일본의 사례비교를 중심으로 -

- Focus on the cases in Korea and Japan -

이 주 헌^* 최 찬 환^**

Lee, Joo-Hun Chae, Chan-Hwan

………

Abstract

In this study, the desirable direction of residential environment improvement was presented by comparing the areas in Korea and Japan that are difficult to develop due to regulations and low profitability.

The study results showed that a new plan should be presented by autonomous governments to promote the participation of residents and make the most of the local characteristics, in addition to the existing comprehensive nationwide redevelopment.

The project must be gradually progressed without haste, from the residents’ point of view. The basic project outline and the method must be determined by considering the local characteristics in terms of city planning. In conclusion, it is necessary that the designation of the housing redevelopment district should be cancelled if the project cannot be progressed due to the constraints such as city planning and residents’ opposition, and a legal basis should be stipulated so that different project methods, including maeul-mandeulgi, can be introduced.

………

키워드 : 정비예정구역, 마을만들기, 주거환경개선, 지역의 특성

Keywords : housing redevelopment district, maeul-mandeulgi, residential environment improvement, local characteristics

………

1. 서 론

1.1 연구의 배경 및 목적¹⁾

우리나라는 1970년대 이후부터 급격한 경제성장과정을 거치면서 무분별하게 입지한 주택들의 노후화로 인하여 많은 문제점이 나타났으며 이러한 노후주거지는 주거환 경개선에 대한 사회적 요구와 정부의 주택공급 촉진이라 는 정책아래 대규모 개발로 일관되어 왔었다. 이에 따라 물리적인 환경악화 초래와 주민커뮤니티가 파괴되고 지 역특성에 어울리지 않은 개발로 도시지역 경관차원에서 양호한 구릉지 경관이 훼손되는 등 많은 문제점이 나타 나고 있다. 그동안 아파트 위주의 재개발, 재건축, 뉴타운 사업이 지속되어 왔는데 이러한 경향은 다양한 도시주거 문제를 양산하는 결과를 초래했다. 사업과정에서 철거와 개발을 둘러싸고 발생하는 주민의 갈등과 대립은 지역의 주민공동체 와해를 가져왔고 이주대책 문제는 거주자뿐 아니라 세입자에게도 더욱 심각한 갈등을 불러 일으켰다.

* 서울시립대학교 건축학과 박사과정 수료

** 서울시립대학교 건축학부 교수, 공학박사

본 연구중 장수마을은 2009년 성북주거복지센타 등과 공동주 관으로 대안개발계획 연구결과이며 선유골과 한옥마을은 2010 년 서울시에서 시범사업으로 선정되어 성북구의 공식견해와는 무관함.

일부에 의해 주도되는 정비사업은 많은 문제점을 드러내 고 있다. 영세 가옥주나 세입자 등 실제로 거주하고 있는 주민들은 재개발로 집과 삶의 터전이 철거되고 동네와 공동체가 폐기되는 상황에서 일정한 보상만 받고 정든 마을을 떠나야 하는 악순환이 계속 되고 있다. 이렇게 지 금까지 이루어진 재개발, 재건축 등 각종 개발 사업에 의 해 사라져가는 저층주거지의 보존을 위해 새로운 대안의 필요성이 제기되고 있다. 또한 최근 20세기 후반까지 개 발일변도에 있던 정비사업 정책의 논리가 21세기에 들어 서면서 주거환경 문제에 대한 관심이 높아지는 등 주거 개발의 패러다임이 급격히 변화하고 있으며 과거 주택공 급 중심의 주택정책에서 주민공동체가 살아있는 대안개 발에 대한 변화를 시도해야 하는 정책의 전환점에 와있 다. 따라서 각종 개발규제와 낮은 수익성으로 인해 개발 이 어려운 지역인 개발제한구역, 농촌의 단독주택 밀집지 역, 자연경관지구, 문화재보호구역, 노후주택이 산재해 있 는 소규모 구릉지역 등이 대표적인 예다. 이러한 대상지 역중 대표지역을 선정하여 지역의 특성을 알아보고 일본 의 노후주거지 환경개선 사례를 통해 우리나라가 앞으로 전개해야할 방향을 모색하고 시사점을 도출하고자 한다.

1.2. 연구의 범위 및 방법

대상지의 선정기준으로 먼저 국내에서 다양한 정비사

(2)

업유형을 적용하고 있는 성북구 사례 중 구릉지, 자연경 관지구, 제1종 전용주거지역, 공원녹지지역, 역사문화미관지 구, 문화재보호구역 등 여러 제약요인으로 정비사업이 어려 운 정비예정구역과 일본사례는 국내사례와 유사한 역사문화 보존, 전통주거지 재생 등 지역적 특성을 고려하여 노후주거 지 정비수법을 다양하게 적용한 지역을 선정하였는데 대상 지는 농촌의 주거지역과 일부 유사한 특성을 갖고 있다.

연구방법은 국내 노후주거지 환경개선의 현주소를 진 단하고 대표사례를 통해 그 특징 및 한계를 검토하고자 한다. 또한 대상지별로 노후불량도, 구역지정 조건 및 거 주현황 등을 분석하여 대상지의 특성을 알아보았으며 현 행제도의 문제점파악을 위하여 조합 관련자와 공무원 면 담을 하였다. 특히 국내사례로 장수마을은 주민설문조사 와 주민간담회 등을 통하여 주민의견을 수렴하였고 한옥 마을과 선유골은 직접 과업에 참여하였다. 일본사례의 조 사는 우선 기본적인 문헌조사와 인터넷을 통한 자료를 조사하였으며 실질적인 성과를 파악하기 위해 2011년 1월 24일부터 27일까지 표2의 대상지를 방문하여 담당공무원 과의 인터뷰를 통해 지역의 특징, 개발형태, 추진동기, 참 여주체, 공공지원 및 성과 등을 조사하였다.

표1. 국내사례 대상지

사례 지역여건 주거형태 특성

장수마을 제1종일반주거지역 문화재보호구역인접 구릉지, 국공유지, 공원인접

노 후 불 량 주거지역 무허가주택

정비예정 구역 사업추진 불가

북정마을

제1종전용주거지역 자 연녹지,경관지구,역사문 화미관지구,도시자연공 원,구릉지, 서울성곽

노후불량 주거지역

정비예정 구역 정비사업 추진지연

선유골

제1종 일반주거지역 자연경관지구,역사문화 미관지구, 도로 등 기반시설양호

단독 및 노후지역 혼재

전면철거 주민반대

표2.. 일본사례 대상지

사례 지역여건 주거형태 특성

세타가야구 타이시도 2,3정목지구

협소한 도로와 부정 형 필지, 오픈스페 이스 부족으로 인한 주거환경열악

노후목조, 주택, 상점 가 밀집

주민주도 에 의한 마을만들기

신주쿠구 아네야코지

골목길의 전통건물 보존, 교토의 역사 문화적 지역, 가족 적 커뮤니티가 강함

목 조 2 층 전통상가

건축협정 마을규약 제정

카구라자카 신주쿠구 지구

전통건축물 및 거리 면적16ha, 주민수 2천5백명,직장과 주 거가 일체화된 지구

노후목조 주택, 전통 상가밀집

30층고층 건물 주민반대

이쿠노구 남부지구

주택수 8,700호(노후 주택 6,500호), 역사 적인 장소존재

노 후 목 조 주택 밀집

커뮤니티 중심의 점진적개발

2. 이론적 고찰

2.1 선행연구 고찰

먼저 주거지정비의 문제점을 분석하고 새로운 주민참 여 주거지환경개선 정비방안을 제시한 연구(구자훈,서울 시정개발연구원,1996)와 국내 주거지 정비에서 다양한 사 업수법과 연계에 의한 방법을 모색한 연구(신중진외2, 2005), 전면철거 위주의 정비사업이 양호한 주택의 철거 지역커뮤니티 해체 등의 문제로 공동체의 재생과 회복 측면에서 거주자의 생활환경을 개선할 수 있는 정비수법 으로 전환 될 수 있는 대안을 모색한 연구(이창호외 2007)가 있다. 주택재개발의 한계성을 인식하고 비물리적 인 요소인 도시주거재생의 개념을 우리나라의 실정에 맞 게 도입하고, 법제정시에 지역실정을 고려한 정비제도가 시행되어야 한다고 제시한 연구가(윤상복외, 2007)가 있 다. 이러한 노후주거지정비의 문제점과 새로운 정비방안 을 제시한 연구는 지속되어 왔지만 정비사업추진이 어렵 거나 지연되고 있는 노후주거지 정비예정구역을 정비사 업이외의 마을만들기 사업으로 대안을 제시한 연구가 아 직 활발히 진행되지 않았다는 점에서 본 연구의 의의가 있다고 할 수 있다.

표3. 노후주거지 주거환경개선관련 선행연구

구분 주요내용 정책적 시사점

구 자 훈 (96)

‣기존 국내외 주거지 정비수 법 및 주민참여 실태분석

‣새로운 정비수 법의 제안

‣정비수법의 개선방안

- 신축시 공동건축 유도촉진 체계 확립,이웃필지 건축협약제도 - 내집 앞 주차장 갖기 운동,

주민발의형 주민협정제도 도입 - 소규모 토지구획정비사업 제도도입 신 중

진 (05) 외2

‣국내 도시주 거 지 정 비 에 서 의 주민참여 현황 및 과제 파악 ‣ 일 본 선 진 사 례분석

‣다양한 사업수법과 연계에 의한 일체적 정비

‣정주의식 양성 및 커뮤니티 활성화

‣주체적인 주민참여와 주민조직 의 활성화

‣커뮤니티 단위의 정비조직과 네트워크 구축

이 창 호 (07)

‣공동체 재생 과 회복 측면 에서 거주자의 생활환경을 개 선할 수 있는 정비수법의 대 안모색

‣국가와 지자체의 지원에 의한 지역특성에 맞는 정비

‣광역단위계획에 의한 점진적 개발로 기존주민 재정착 및 기반 시설 확보

‣연계와 역할분담에 의한 효과 적 사업수행 및 기존주민의 경제 적 측면고려

윤 상 (07) 복

‣ 주 택 재 개 발 사업의 현황과 사례를 분석하 여 주택재개발 사업의 효율적 인 추진과 도 시 재 생 자 원 에 서 방향제시

‣물리적인 환경정비의 한계성을 인식하고 우리나라의 실정에 맞 게 과제를 선정하여 도입

‣법제정시 전국적인 관점에서 지역실정을 고려한 정비제도 시행

‣행정기관은 가이드라인 제시 지자체에서 지역현실에 적합한 사업추진

2.2 우리나라의 노후주거지 정비수법

지금까지 노후주거지의 물리적 환경을 정비하기 위한 정비수법은 주로 전면철거 위주의 재개발, 재건축사업 등

(3)

이었다. 주택재개발사업은 1973년에 주택개량촉진에관한 임시조치법이 제정되면서 본격적으로 도입되었으며 지난 30여 년간 불량주거지 해소와 새로운 주택공급에 맞추어 시행되어 왔다. 1983년 합동재개발 도입을 계기로 많은 신규주택을 공급함으로써 괄목할 만한 성과를 이루었지 만, 사업성 위주의 개발로 인해 원주민 재정착 감소, 주거 지의 고층 고밀화, 부동산 투기와 맞물린 지가상승, 주민 커뮤니티 상실 등의 많은 문제들이 야기되었고 2002년에 는의 개재개발법과 주택건설촉진법 등 관련법을 통합한 도시및주거환경정비법을 제정하여 오늘에 이르고 있다.

이러한 제도의 제정 및 폐지가 반복된 것은 우리나라의 현실에 적합한 체제를 갖추기 위함이며 지금까지의 행정 위주의 사업이 한계를 극복하지 못한 상태 원 주민들의 의식이 높아져 가는 추세에 따른 움직임이라고 할 수 있 다. 이밖에 최근 각 지방자치단체에서 마을, 지역의 주거 환경을 개선하고자 경관조례, 마을 만들기 조례 등 독자 적인 규칙 만들기를 진행하고 있다.

표4. 노후주거지 환경개선관련 정책 및 제도의 흐름

시기 계획․정책 법․제도

1960 년대

• 6.25이후 대도시의 국공유지 및 사유 지무단 점유한 판 자촌 철거정책

• 도시계획법 개정(62) -‘불량지구개량사업’포함

• 도시계획법 개정(65) - 재개발지구 도입

1970

년대 • AID 차관도입 (현지개량)

• 도시계획법 개정(71) - 재개발사업을 도시 계획사업으로 규정

• 주택개량촉진에 관한 임시조치법제정(73) - 자력재개발방식 추진

• 도시재개발법 제정(76) 1980 년대

• 재개발구역 세입자 에 대한 공공임대 주택건설 의무화(89)

• 합동재개발 도입(83)

• 저소득층의 주거환경 개선을 위한 임시조치 법 제정(89)

1990 년대

• 주민중심의 주거환 경을정비인 마을만 들기 시작

• 서울시 주택재개발 기본계획 수립(98)

-

2000 년대

•제4차국토종합계획(00)

•서울시도시주거환경 정비기본계획(04)

•살고싶은도시만들기

• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제정(02)

• 도시 및 주거 환경정 비법 제정(02)

• 도시재정비 촉진을 위 한 특별법 제정(05)

2.3 일본의 노후주거지 정비수법

일본에서는 일찍이 전면철거 방식 위주의 정비사업인 주택지구개량사업위주로 진행되었으나 양호한 주택의 철 거 지역커뮤니티 해체, 도시주거공간구조, 주민재정착율 저하 등을 초래한다는 문제가 제기됨에 따라 전면철거방 식은 제한적으로 시행되고 최근에는 다양한 방식의 정비 수법을 중첩 적용함으로써 점진적으로 노후주거지를 정 비하고 있다 즉 대상지구의 특성에 따라 주거지환경정비 사업은 주택지구개량사업(住宅地區改良事業), 밀집주택시

가지정비촉진사업(密集住宅市街地整備促進事業),마찌나미 환경정비사업(街なみ環境整備事業),주택시가지정비총합지 원사업(住宅市街地整備總合支援事業)으로 분류된다.

먼저 주택지구개량사업과 밀집사업을 살펴보면 두 사업 모두 노후한 목조주택이 밀집해있고 도로 공원 등의 공 공시설이 부족한 지역에 주거환경 및 방재성의 향상을 목표로 하는 사업이라는 점에서는 유사함을 알 수 있다.

특히, 전면철거재개발 방식을 적용해야 하는 주택지구개 량사업과 소규모 단위의 수복형 재개발수법을 적용하는 소집락지구 개량사업, 주거환경정비 모델사업, 주택 뿐 아 니라 지구정비차원의 개발수법을 적용해야 하는 복합적 사 업으로 운영함에 따라 기존 거주자의 재정착률을 최대화하 며 주거환경을 개선하는 등 성과를 내고 있다. 또한 노후 한 목조주택이 밀집한 지구를 대상으로 하고 있는 시가지 정비사업을 위해 제정한 밀집주택시가지정비촉진사업은 마 을만들기 개념을 도입하여 기존 주민이 지속적으로 커뮤니 티를 유지, 형성할 수 있도록 지원함으로써 지역의 활력을 도모하고 있다. 밀집주택시가지정비촉진사업은 마을을 정 비한다는 관점에서 종전의 도로, 공원, 건물의 배치 등 물 리적 환경개선뿐만 아니라 주민의 생활양식과 커뮤니티 등 을 기본적으로 유지하면서 지역의 전통과 장점을 살리고 방재와 주택, 주거환경측면에서 문제가 있는 부분을 개선 하여 지역전체를 수선해 가는 점진적 정비사업이라고 할 수 있다. 이렇게 1970년대 후반부터 일본에서는 유럽이나 미국의 영향으로 전면철거 방식에 의한 주택지구 개량사업 은 축소되고 마을만들기를 전제로 한 밀집시가지 정비사업 등에 의한 소규모 단위의 노후주거지 정비수법으로 전환되 었다. 이러한 정비수법 외에 공영주택 총합재건축 모델사 업이 시행되었으며 1983년에는 총합적 단지환경정비사업을 통해 공공임대주택단지를 대상으로 주차장, 자전거보관소, 다목적 광장, 공원, 통로, 조경식수 등 단지내 주변환경을 정비하는 사업을 추진함으로써 종합적인 주거환경정비사업 으로 자리매김하는데 기여하였다.

지역의 특성 정비사업의 목표

•노후화한 목조주택이 밀집한 지역

•도로, 공원등의 공공시설이 부족한 지역

•노후주택 등의 주택갱신과 도로, 공원 등 을 정비하고, 방재성과 주환경의 향상을 도모할 필요가 있는 지역

전면철거형 주택지구 개량사업

•불량주택의 매수철거

•개량주택의 건설

•도로, 공원, 집회소등의 정비 밀집주택

시가지 정비 촉진사업

•노후건축물의 매수철거

•커뮤니티주택의 건설

•도로, 공원, 집회소등의 정비

•노후주택의 다떼까에(공동화) 부분수복형

•경관형성을 도모하려는 지역

•도로, 공원 등의 공공시설이 부족한 지역

마찌나미 (街なみ) 환경정비 사업¹⁾

•도로, 공원, 집회소 등의 정비

•도로 등의 포장, 가로등의 정비

•수복조성 마찌나미

(街なみ) 형

•주택공급을 중심으로한 거점적 개발을 계획적으로 충실해야 하는 지역

•아울러, 주변에 있어서도 주택공급과 공 공시설정비를 도모할 필요가 있는 지역

주택 시가지

정비 총합 지원 사업

•주택의 건설

•지구내 거주자용의 도로, 공원 등 의 정비

•종전 거주자용 임대주택의 건설

•도로, 공원 등 관련공공시설 의 정비

주택공급 촉진형

그림1. 지역의 특성에 따른 주거지 정비사업²⁾

1)

마찌나미란 가로경관과 유사한 의미임

2) 김창석, 남진, 공명렬, 일본 밀집주택시가지정비촉진사업에서 의 주민참여와 공공의 역할에 관한 연구, 대한국토도시계획학회지

「국토계획」 제39권 제6호, 2004.11

(4)

그림3. 대상지 전경

표5. 노후불량주택 및 정비구역지정 조건

분석

구역

구조별 기간별 정비구역지정 조건

벽돌 구조 R.C

조 일반 목구조 블록

구조 일반철

골구조 기타 40년

이상 30년이상~

40년미만 20년이상~

30년미만 20년 미만 과소

필지 호수

밀도 접도율 장수마을 34동 1동 2동 98동 - - 1동 26동 107동 - 부적합 적합 부적합 북정마을 23동 - 62동 86동 - - 23동 3동 76동 5동 부적합 부적합 부적합 선유골 38동 1동 8동 8동 - 1동 27동 17동 10동 1동 부적합 부적합 부적합 그림4. 주민간담회

표6. 노후주거지의 주거환경개선사례

지역 현 황 문제점 사업내용

장 수 마 을

제1종 일반주거지역, 국공유 지(80%), 무허가 건축물 밀집, 노후도로(1∼2m),급경사 계단 문화재보호구역, 도시가스 미 설치, 공가(15동)

문화재보호구역 인접, 구릉 지 등으로 사업성 저하 공가발생 등 슬럼화 가속 마을공동체 해체, 국공유지 변상금 체납 등, 대부분 외지인(투기세력)소유

마을만들기 사업추진(주민주도), 물리적 주거환경개선과 사회문화복지 개선추진 - 벽화그리기, 공가활용, 기반시설정비, 마을학교 운영, 자투리 땅 녹화, 집수리 사업 등

북 정 마 을

제1종 전용주거지역, 자연경 관지구, 문화재 보호구역 무허가 건축물(50%),국공유지 (30%), 세입자(70%)

문화재보호구역에 인접하 고 일부주민들이 반대하여 개발에 한계가 있는 지역 임

재개발사업이 방식이 아닌 한옥마을 만 들기 추진(공공＋주민), 기존 도시자연 공원에 한옥조성 및 공원조성

선 유 골

제1종 일반주거지역, 자연경 관지구, 역사문화미관지구, 국 공유지(40%), 이태준고택, 양 호한 단독주택 밀집지역

주민들이 재개발사업반대 정비예정구역에 인접

마을만들기 사업추진(공공주도) - 도로포장, CCTV, 생태화단조성, 보 행광장, 가로시설물정비

3. 노후주거지의 주거환경개선 국내 사례분석

3.1 대상지 현황 및 특성분석

(1) 장수마을(성북구 삼선동1가 300번지 일대)³⁾

도시지역에서는 보기 드물게 아직 시골의 정취가 남아 있는 곳이다. 다행인지 불행인지 개발을 피한 덕분에 근대 도시의 서민주거지 형성과정을 고스란히 간직하고 있는 곳 으로 주로 고령의 노인이 거주하여 장수마을이라 불린다.

대상지는 20년 이상 된 노후불량주택과 정비기반시설이 불량하여 2004년 정비예정구역으로 지정되었으나 급경 사 구릉지, 서울성곽, 총무당의 문화재 등으로 재개발 사 업이 어려운 지역이다.

이에 따라 주민과 시민단체가 중심이 되어 주민 워크 샾 등을 통한 주민커뮤니티를 형성하고 전면개발보다는 보존과 정비가 가능한 마을만들기로 물리적,사회적인 환 경개선을 병행하여 종합적인 거주공간을 개선하는 것이다.

a) 대상지 주변현황 b) 주민워크샾 그림2. 주변현황 및 주민워크샾

3)

녹색사회연구소, 성북주거복지센터, 성북청년센터, 주거권운동 네트워크, 한국도시연구소, 삼선4구역 주민참여형 대안개발계획 1차,2차보고서, 2008, 2009

(2) 북정마을(성북구 성북동 226번지 일대)

북정마을은 600년된 서울성곽아래 1960∼1970년대의 풍경을 간직한 곳으로 북정마을 월월축제, 텃밭, 화단조 성 등 주민커뮤니티가 형성되어 있다. 1998년 정비예정구 역으로 지정되었으나 서울성곽, 심우장(만해 한용운)등 문화재, 공원녹지지역, 자연경관지구 등에 의한 건축제한 으로 재개발사업이

어려운 구릉지역이다.

이에 따라 지역의 특 성을 고려하고 역사 적 자산을 활용하면서 개발에 한계가 있는

지역에 주거유형의 다양화를 실현하기 위하여 2008년 서울 시 한옥마을 시범사업으로 선정되어 한옥마을이라 불린다.

(3) 선유골(성북구 성북동 300번지 일대) 신선이 머물렀다하여 선유골이라 불린 대상지에는 문화재인 이태준 고택, 제1종 일반주거지역과 자연경 관지구로 노후불량주택과 양호한 주 택이 혼재되어 있어 주민갈등이 대 립되는 지역이었다. 그러나 지역의

고유자원과 주민커뮤니티 재생을 위해 공공주도형 마을 만들기인 서울시 휴먼타운 시범사업⁴⁾으로 선정되어 주차 장, 공원조성 등 노후주거지의 주거환경개선을 하였다.

4) 서울시 보도자료(2010.4), 신개념 저층주거지 서울휴먼타운 조

성발표, 아파트 위주 개발탈피, 저층주거지 환경 개선해 보존

(5)

3.2. 국내 정비사업의 실태 및 문제점

지금까지의 정비사업이 노후불량주거지의 정비와 주택 의 공급측면에서 긍정적인 역할을 해 온 것은 사실이다.

그러나 그에 반해서 많은 문제점을 나타내고 있다.

첫째, 사업별 각각 적용되었던 법체계는 일원화 되었지만 사업방식은 전면 철거위주의 획일적인 방식으로 진행됨으 로써 지역여건이나 특성을 고려한 개발이 되지 못하고 있 다. 둘째, 거주의 개념보다 정비사업을 통한 재테크수단으 로 활용되고 있다. 조합원들 상당수가 추가부담금의 여력 이 부족하여 지역을 떠나는 원인이 되고 있어 재정착율이 극히 낮아지고 있으며 토지 등소유자 및 거주자 중심의 개 발이 되어야 하나 시공사, 정비업체, 투기세력 등이 결탁하 여 수익성 위주의 과도한 개발로 주거환경이 열악해 지고 있다. 셋째, 거시적이고 광역적인 계획보다는 근시안적 점 적개발로 난개발을 초래하고 있다. 주변경관과 어울리지 않는 아파트의 양산으로 지역 커뮤니티가 붕괴되고 양적위 주의 주택공급 정책으로 인한 주거환경이 악화되고 있다.

넷째, 구역지정요건에 부적합한 지역을 정비예정구역으로 지정하여 사업이 지연되고 이는 지역발전에 저해요소로 작 용하고 있다. 여섯째, 여러 제약 요건으로 사업추진이 어려 운 정비예정구역에 대한 대안개발 없이 건축허가 제한조치 등으로 인한 각종 범죄가 발생하는 등 사회 안전문제가 발 생하고 있다. 일곱째, 정비사업은 구역 내 세입자 비율이 약 60%이나 세입자가 참여하여 권리행사를 할 수 있는 현 행법상 규정이 없어 외지인 투기세력에 밀려나고 있으며 세입자의 재정착은 현 제도상으로는 기대하기 어렵다.

4. 노후주거지 주거환경개선 일본 사례분석

4.1 대상지 사례분석

(1) 동경도 세타가야(世田谷)구 타이시도(太子堂) 2, 3정목(丁目)지구 타이시도 2·3정목 지구는 지하철 신다마가와가 지나는 국 도 북측과 차택로(茶擇路)의 상점가 동측에 넓게 목조건축물 이 밀집된 지역으로, 도로가 협소하고 부정형한 형태이며 목 조건물의 밀집과 노후화, 공지의 부족 등으로 세타가야구에 서는 방재적인 면을 시작으로 주 환경에서 많은 문제점이 지 적되고 있는 지구다. 타이시도 지구의 방재마을 만들기는 1979년에 구가 기본계획을 정해 재해에 강한 마을만들기 계 획을 중점 추진하는 지구로 지정한 것을 시발점으로, 좁은길 확장, 포켓공원(주민휴식공간, 방재공간)만들기, 주민주도에 의한 협의회 방식으로 전개되는 수복형 마을 만들기이다.

a) 실개천 b) 포켓공원 c) 골목길 확장 그림5. 타이시도 마을만들기

또한 트러스트 마치츠쿠리 센터는 구에서 100% 출자 한 조직으로서 구민과 기업, 그리고 행정이 서로 배우고 협동해 나가며 진행해가는 파트너쉽형 마치즈쿠리 추진 을 목적으로 1992년 4월1일에 일본에서 최초로 설립된 조직이다. 주요특징으로는 첫째, 펀드와의 제휴를 통해 주민활동을 지원한다는 것이고 둘째, 마치즈쿠리 활동그 룹과의 네트워크가 형성되고 지속적인 관계의 유지를 통 해 조사연구나 심포지엄, 강연회 등의 개최가 가능하다는 점이다. 셋째, 주민과 구 사이에서 중립적인 역할을 수행 한다는 것이다. 네 번째는 지속적인 활동으로 노하우가 축적되었으며, 관련정보를 집적화 시켰다.

(2) 동경도 신주쿠구 카구라자카(神楽坂)지구

카구라자카 지구는 도쿄도 신주쿠구 동북구 끝에 위치 한 지역으로 면적 16ha에 주민수는 2천5백명 정도이다.

중세에 발현하여 에도시대에 그 골격이 형성된 지구로 도심에 위치하면서도 직장과 주거가 일체화된 지구이다.

카구라자카지구에서 가장 중요한 것은 골목이며,에도시대 의 접대문화와 예능문화가 풍류라고 하는 골목길의 이미 지 및 이 지구의 브랜드를 구축하고 있다. 1991년 상가거 리의 6～7개 상인모임조직으로 거리 만들기를 추진하였 다. 신주쿠구는 개발위주 정책을 추진하였고 이에 따른 개발업자와 주민과의 대립 갈등, 지가상승 등 개발문제에 대한 의견조율이 어려웠으며 주요특징으로는 4m 미만의 골목길을 3항도로⁵⁾로 지정하고, 골목길과 함께 건축물을 경관중요건조물로 지정함으로써 골목길을 보존하였다. 특 히, 버블경제이후 개발에 대한 욕구가 줄었으며 신축 대 신 사람들을 유인하는 쪽으로 방향을 바꿔 지금은 도쿄 에서 제일가는 명소가 되었다.

그림6. 3항 도로(골목길)

(3) 아네야 코지(姉小路) 지구

교토의 마을 만들기 사업의 계기는 주변에 어울리지 않은 맨션계획에 대한 반발로 시작되었으며 지역특성에 적합한 경관정책을 추진하였다. 건물의 높이에서는 상업 업무 중심지구인 도심부의 건축물에 대하여 일정높이를 인정하고 도심부에서 3개의 주요 산기슭 방향으로 점차 적으로 높이의 최고한도를 낮추는 것을 기본으로 한다.

이밖에 건물 등의 디자인 규제, 조망경관 차경의 보전, 옥외 광고물 규제, 역사적 거리의 보전 재생, 마을만들기 전문가 파견제도, 재건축 융자제도 등으로 지역특성에 맞

5) 자연지형적인 요인 등으로 인하여 도로 확폭이 현실적으로

불가능한 도로를 행정청이 건축심사회의 동의를 얻어 도로로 인

정하여 주는 제도

(6)

는 새로운 경관정책을 시행하고 있다.

이 마을에는 목조 2층의 전통상가(町家⁶⁾)가 많고 직주 공존 혹은 직주근접 등으로 녹차도구의 판매와 수리, 표 구, 일본 전통의상 제작 등을 생업으로 하는 집이 많으며 교토의 역사문화적인 분위기를 일상생활에서 느낄 수 있 는 곳으로 3대가 함께 거주하는 집이 많은 가족적 커뮤 니티가 강한 지역이다. 고층아파트 건설계획에 대한 주민 반대운동을 통해 모임을 지속적으로 개최하면서 마을의 향후 보존방향에 대한 고민으로 1995년 10월 아네야코지 마을을 생각하는 모임을 설립하고 간판이 어울리는 마을 만들기 추진, 교토시 최초 주민주도의 이벤트 실시 등 마 을만들기 활동을 전개 하였다.

그림7. 골목길의 전통건물 보존

(4) 오사카 이쿠노(生野)구 남부(南部)지구

이쿠노구 남부지구는 오사카시의 도심에 인접한 지구 로 면적 98.5ha에 2,100여명이 거주하고 있다. 주택수는 약8,700호이며 이중 노후주택이 6,500호 정도를 차지하고 있다. 특히 최근에는 인구가 감소하고 고령자의 비율이 높아지고 있다. 이 지구는 과거부터 외국인, 특히 한국인 이 많이 거주하는 지역으로 오사카시의 대표적 목조 노 후주택밀집시가지이다. 역사적 자산과 함께 뒷골목공간 등 서민문화가 남아 있는 지역으로 도로의 45%가 4m 미 만이다. 공공부문에서는 순환형 재개발 방식의 도입과 세 제지원, 시영임대주택을 건립하고 임대료는 거주자의 소 득수준에 따라 차등 적용하여 원거주민이 지속적으로 거 주하도록 한다. 주택 개량 시 활용하는 주택지구 개량사 업과 공동주택 재건축시 건축비의 5～15%를 지원하거나 단독주택의 개보수 신축시 또는 철거시 소요비용의 50%

를 지원해주는 민간 노후주택지원사업이 있으며, 마을의 주요지점에 소공원 설치와 도시계획도로 및 생활도로를 확보하고 정비한다.

표7. 사례지구의 개요

⁷⁾

구 분 내 용

면적(ha) 98.5

사업시기 1994 ~ 2009년

인구(명) 21,000

인구감소율(%) 7(시평균 0.5) 노령자율(%) 17(시전체 12) 세대수(세대) 약 7,300

주택수(호) 약 8,700(노후주택 약 6,500)

6) 마치야(

町家)

: 전통적인 축조(軸組)목조로 교토의 역사와 문 화의 상징이면서 많은 시민의 도심주거를 뒷받침하고 있는 교마 치야의 보존 및 재생을 위한 정책을 위한 정책을 집중적으로 펼 치고 있다.

7),8),9) 임준홍, 일본 밀집시가지 재생을 위한 정부차원에서의 대응전략에 관한 연구, 서울도시연구 제6권 제3호, 2005.9

표8. 이쿠노구 남부지구의 정비사업제도

⁸⁾

구분 면적 정비내용

주택시가지정비

총합지원사업 98.5ha (1995년)

원거주자용 임대주택건설 도시계획도로 정비 주요한 생활도로 정비 도시계획공원 정비 밀집주택시가지

정비촉진사업 95.3ha (1995년)

민간노후주택 재건축 촉진 협소도로의 확폭 정비 마치카도광장 정비 주택지구

개량사업 6.15ha

(1998년) 순환재개발에 의한 주택 건설 및 공공시설 정비 표9. 이쿠노구 남부지구에 이용된 사업과 지원내용

⁹⁾

지원내용(국보조율) 시행자

《주택시가지정비종합지원사업》

- 정비계획책정 등(1/3 또는 1/2) - 시가지주택 등의 정비(1/3) - 거주환경형성시설 등(1/3)

- 도시재생주택 등의 정비,민간건설형(1/3), - 공공건설형(1/2), 특정공공건설형(2/3) - 관련공공시설정비(도로, 공원 등)

지방 공공단체, 도시기반 정비공단, 지방주택공급공사

《밀집주택시가지정비촉진사업》

- 정비계획작성비 등(1/2) - 노후건축물의 매수, 철거(1/2) - 종전거주자용주택(임대건설․구입)(2/3) - 종전거주자용주택 용지취득조성비(1/2) - 종전거주자용주택 공동시설정비비(1/3) - 지구공공시설도로, 공원 등 정비(1/2) - 생활환경시설집회소 등 정비(1/2) - 가설주택 등의 설치(1/3) - 재건축 촉진(철거, 설계비 등)(1/3)

지방공공 단체 정비공단,도시기반 지방주택 공급공사

《주택지구개량사업》

- 불량주택의 매수철거비(1/2) - 생활환경시설․공공시설정비(2/3) - 개량주택(임대)건설비(2/3) - 개량주택용지 취득조성비(2/3) - 개량주택(분양)공동시설정비비(1/3) - 일시수용시설설치비(1/2)

지방공공단체

그림8. 이쿠노구 마찌츠쿠리 기본구상

4.2 일본 사례 종합분석 및 시사점

첫째, 일본의 정비사업은 소규모 공동주택정비에 대한 건축법 완화, 세제완화, 세입자에 대한 지원 등 공공의 체 계적인 운영에 의하여 정비를 활성화시키고 과도한 개발 을 방지하고 있으며, 거주자를 위한 커뮤니티 주택건설을

(7)

표10. 한국과 일본의 노후주거지 사례별 특성비교

한국 일본

장수마을 한옥마을 선유골 세타가야 카구라자카 아네야 코지 이쿠노구남부지구

지역

특징 정비예정

구역 정비예정

구역 단독주택

밀집지역 목조건축물

밀집지역 직주근접

상업지구 목조2층

전통상가 노후주택

밀집시가지 추진 동기 개발에 한계

주거지 정비 개발에 한계

주거지 정비 물리적

환경개선 방재마을

만들기 개발욕구

감소 고층아파트 건설

반대 소방방재를 위한 도로확보 참여

주체 주민 +

시민단체 공공 +

조합주도 주민 +

공공주도 주민자발적

마찌즈꾸리 센터 상인모임조직

NPO법인 지역공생토지

이용 검토모임 공공 + 마찌즈꾸리 협의회 공공 지원 행정적 지원 행정적 지원 예산지원 기본계획

예산편성공익신탁 NPO에서

재정지원 전통주택 재생

(교마치야) 순환형 재개발 세제지원 형태 점적개발

(환경개선) 점적개발

(한옥마을) 점적개발

(환경개선) 점진적 소규모

개발(수복형) 가로정비사업 환경정비사업 점진적 소규모 개발 성과 주민참여

대안개발마련 주민참여 주민참여 환경보존

커뮤니티 재생 골목길

폭원확보 건축협정 체결 순환형 임대주택

우선적으로 추진하여 세입자와 기존거주자가 주택개량

시 임시주택으로 활용할 수 있도록 하고 있다. 둘째, 노 후주거지 환경개선을 위해 중앙정부와 지방정부 차원에 서 적극적인 대처가 이루어지고 있다. 셋째, 주민중심의 사업추진이 이루어지고 있다. 주민이 중심이 되어 마치츠 꾸리 협의회를 구성하고 적극적이고 체계적인 사업을 추 진하고 있다. 넷째, 다양한 사업기법이 적용되고 있다. 기 본적으로 법률에 근거한 사업이 중심이 되어 추진되고 있지만 지방정부 차원에서도 사업을 보다 효과적으로 추 진하기 위해 다양한 시책들을 운영하고 있다. 다섯째, 사 업기간이 상당히 길다. 10년 전부터 실시하고 있는 정비 사업은 앞으로 5년 후를 목표로 계속 추진되고 있으며 기본구상을 바탕으로 하나 하나의 사업을 점차적으로 추 진하고 있다. 여섯째, 사업과정에서 커뮤니티의 유지를 위하여 종전 거주자용 주택건설을 통해 원거주민에게 거 주의 지속성을 담보하고 있다.

5. 한국과 일본의 비교분석

5.1. 사례별 특성비교

일본의 정비사업 지구도 우리나라와 유사한 노후주택 지역은 비슷하나 개발에 한계가 있거나 어려운 지역에 대하여 무리한 사업을 전개하지 않는다. 전면철거 개발보 다는 소규모 공동주택정비에 대한 건축법 완화, 세제완 화, 세입자에 대한 지원 등 공공의 체계적인 운영에 의하 여 과도한 개발을 방지하고 있다. 또한 추진동기를 보면 우리나라는 물리적 환경개선에 치중하고 있으나 일본은 구체적이고 분명한 동기를 부여함에 따라 지역특성을 고 려한 다양한 사업방식을 적용 할 수 있다. 또한 우리나라 는 정비예정구역으로 지정되면 향후 정비구역 지정요건 에 충족하지 않더라도 오랜 기간 정비예정구역의 해제 등 대책 없이 존치시킴에 따라 주거환경개선이 더욱 열 악해 진다. 그러나 일본에서는 주민참여와 커뮤니티 재생 을 위해 점진적 소규모 개발 또는 마을만들기 사업으로 적용함에 따라 지역의 특성을 살리고 있다.

5.2. 물리적, 사회적, 경제적 측면의 비교 (1) 지역특성에 적합한 정비계획

일본은 정비계획 수립단계부터 주민참여를 독려하고 전문가가 주민협의를 도출함과 동시에 지역여건에 적합 한 정비사업을 추진할 수 있도록 유도하고 기존 거주자 의 부담을 최소화 하고 있으나 우리나라는 지역특성을 고려하지 않고 사업성만을 고려한 근시안적이고 일률적 인 사업방식을 적용하고 있다.

(2) 광역단위계획에 의한 점진적 개발

일본의 정비사업은 대규모 전면철거재개발 방식이 사 회적인 문제를 유발시킴과 함께 경관적인 측면에서도 불 리하다는 판단에 따라 광역단위계획을 수립하고 소규모 단위로 나누어 지역주민의 여건에 맞는 정비사업을 추진 하고 있으나 우리나라는 전면철거 개발로 커뮤니티가 해 제되고 있다.

(3) 기존 주민의 경제적 측면 고려

일본은 재개발예정지구의 주거환경이나 지역특성에 따 라 점진적이고 계획적인 개발을 수행하고 있으며 정비과 정에서 행정, 주민, 전문가의 연계와 역할분담으로 효과 적이나 우리나라는 기존주민의 경제적 환경을 고려하지 않고 있다.

표11. 한국과 일본의 노후주거지 주거환경개선 비교

한국 일본

물 리 적 측 면

공공성 보다는 사업성, 개발이익위주의 과도한 개발초래

지역특성을 고려하지않음 일률적 사업방식 적용

국가와 지자체 지원에 의 한 지역특성에 맞는 정비 소규모개발등 점진적 정 비로 다양한 사업방식적용 사 회

적 측 면

가옥주 중심의 개발로 세 입자는 타지역으로 이주 근시안적 전면철거 개발 기존 커뮤니티 해체

기존 거주자 중심의 개발 광역단위계획에 의한 점 진적 개발

기존 주민 재정착으로 지 역 커뮤니티 활성화 경

제 적 측 면

물리적 주거환경개선에만 치중한 나머지 집회소,공 동작업장 등 기존주민의 경제적 측면을 고려한 인 프라정비가 미흡

주민과 전문가, 행정의 연

계와 각자 역할분담에 의

한 사업수행 및 기존주민

의 경제적 측면 고려

(8)

6. 노후주거지의 주거환경개선 방안

(1) 정비예정구역으로 지정되고도 오랜 기간 동안 추진 위원회를 설립하지 못하고 있는 지역이나 승인 후 장기간 구역 지정이 지연되는 경우 사업의 장기화로 주민부담이 가중됨에 따라 정비예정구역을 해제하고 마을만들기 사업으로 전 환할 수 있도록 유도하여야 한다.

(2) 정비사업 시기를 조정한 점진적 개발로 대규모 이 주수요 발생을 억제하고 장기적으로 정비예정구역 제도 를 폐지하여야 한다.

(3) 사업초기 단계인 정비계획 수립 시 조합원과 세입자 에 대한 경제적 능력 및 의견수렴을 통한 다양한 주택계 획을 수립한다.

(4) 정비구역 내 절대다수인 세입자의 의견을 수렴하여 마을만들기 사업에 참여할 수 있는 방안을 마련하여야 한다.

(5) 정비사업의 범위에 마을만들기 사업을 추가하여 정비사업기금을 통한 재정지원이 가능하도록 법령을 개 정하여야 한다.

(6) 대규모 이주가 예상되는 정비사업구역 주변의 공원, 공 공공지 등을 활용하여 순환용 임대주택을 건립하여 이주대책 을 마련하고 기존지역의 물리적환경정비와 공동체를 활 성화할 수 있는 방안을 마련하여야 한다.

(7) 협소한 지역문제를 해결하기보다는 지역전체에 대 한 마을만들기의 분명한 목표와 이를 실천하기 이한 장 기적인 전략이 수립되어야 한다.

(8) 농촌의 주거환경개선 활성화를 위해서는 기존의 하 드웨어적 중심의 정비와 정부의 일방적인 하향식 정책에 서 탈피하고 하드웨어와 소프트웨어를 동시에 고려할 수 있도록 하여야 한다.

(9) 지금까지 마을만들기는 주민, 시민단체, 행정 등 추 진주체 중심으로 사업이 전개되었다. 그러나 한 주체만의 지속적인 참여에는 한계가 있으며 사업이 진행됨에 따라 관련 주체간 지속적인 협력체계가 구축되어 있어야 한다.

7. 결론 및 정책적 시사점

이상의 연구결과 우리나라의 사업대상지역을 일본과 비교해볼 때, 급경사 구릉지가 많고 사업면적이 협소하다 는 점에 있어서 일본과 유사한 사업방식을 적용해 나가 는 데는 한계가 있을 수 있다. 그러나 우리나라에서 보다 현실적인 노후주거지 환경개선을 위해서는 기존의 사업 방식을 종합화한 국가 차원의 정비사업 뿐만 아니라 지 자체 자원에서 주민참여와 지역적 특성을 살릴 수 있는 새로운 대책이 제시되어야 한다. 즉 마을만들기는 지역생 활 전반에 관련된 정책을 종합적으로 추진해야할 지방자 치단체의 역할이 중요하다고 볼 수 있다. 그리고 계획의 추진과정에서 서둘지 말아야 할 것이다. 마을만들기를 통 한 노후주거지 주거환경개선은 정비사업과 같이 짧은 시

간에 추진되기 힘들다. 따라서 주민의 관점에서 점진적인 사업추진이 필요하다. 행정이 우선 실시할 수 있는 사업 은 행정의 의지를 담아 적극적으로 추진하여야 할 것이 다. 행정의 의지를 보여야 주민참여가 더욱 활발해 지기 때문이다. 또한 그러한 과정속에는 종전 거주민에 대한 고려가 바탕이 되어야 한다. 이를 통해 적극적인 주민참 여가 가능할 것이고 활발해 질수 있을 것이다. 그리고 사 업추진방법에 있어서는 도시계획적 특성이나 지역의 특 성을 고려하여 기본방향을 설정하고 사업의 방법이 결 정되어야 한다. 이렇게 되어야만 자신이 살고 있는 마을 이 어떻게 달라지고 이를 위해서는 자신들이 어떻게 해 야 하는가를 스스로 알 수 있기 때문이다.

결과적으로 도시계획 등 여러 제약요건으로 사업추진 이 어려운 정비예정구역이나 주민이 반대하는 지역은 정 비예정구역이라 할지라도 해제하여 마을만들기 등 다양 한 사업방식을 적용할 수 있도록 법적근거 등을 명문화 하는 것이 필요하다.

참고문헌