2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제정으 로 도시재생에 대한 제도적 기반이 마련되고, 2014년에 선 도지역이 지정된 데 이어, 올해부터는 지원사업이 전국적으 로 확대·전개되고 있다. 특히 경제기반형 도시재생은 국가 핵심시설과 연계하여 국가 또는 도시의 경제구조 전환과 같 은 공공적 필요성에 근거하여 도시의 신성장동력 확보 또는 일자리 창출 등을 궁극적 목표로 추진되고 있다.
이번 호 특집에서는 경제기반형 도시재생의 정책방향 및 선도지역 추진현황, 해외 사례 등 경제기반형 도시재생의 실효성 있는 추진을 위한 방안들을 살펴본다.
특집기획: 정소양 국토연구원 책임연구원
특집
경제기반형 도시재생의
지속가능한 추진방안
특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
경제기반형 도시재생의 개념과 의미
2013년 6월 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이 하 도시재생법)」이 제정되고 같은 해 12월에 시행된 후 만 2년이 지났다. 이전 정부에서도 학계와 국회 등에서 도시 재생에 대한 활발한 논의가 있었지만, 박근혜정부에 들 어와서야 대선 공약을 토대로 정책의 근간이 되는 「도시 재생법」이 제정되었기 때문에 본격적인 도시재생정책은 2013년에 시작되었다고 볼 수 있다. 물론 ‘쇠퇴한 도시를 재활성화한다’라는 개념으로 보면 서울의 청계천 복원이 나 전주의 한옥마을, 부산의 감천문화마을 등 지방자치 단체 차원의 개별적인 도시재생사업은 이전에도 시행되 고 있었다. 하지만 개별 지자체의 노력이나 몇몇 프로젝트 의 추진이 아니라, 정부의 적극적인 개입을 통해 경제·사 회·문화 등 종합적인 도시의 활성화를 직접 지원한다는 의미에서는 「도시재생법」 제정 이후에서야 진정한 ‘도시 재생정책’이 착수되었다고 볼 수 있다.
「도시재생법」에서는 도시재생의 유형을 크게 ‘도시경제 기반형(이하 경제기반형)’과 ‘근린재생형’으로 나누고 있 다. 도시재생을 연구하는 학자들 사이에서 유형을 구분하 는 것에 대해 많은 이론(異論)이 있었으나, 입법과정에서 대규모의 개발사업을 수반하여 도시에 새로운 기능을 도 입하고 일자리를 창출하는 경제기반형과 근린 단위의 생 활환경 개선이나 공동체 활성화를 목적으로 하는 근린재 생형으로 구분하게 되었다. 「도시재생법」 제2조 제1항 제 6호에 따르면, 경제기반형 도시재생은 ‘산업단지, 항만, 공항, 철도, 일반국도, 하천 등 국가의 핵심적인 기능을 담 당하는 도시·군계획시설의 정비 및 개발과 연계하여 도 시에 새로운 기능을 부여하고 고용기반을 창출하기 위한’
것이라고 정의하고 있다. 이에 대해서도 학계 등에서 많 은 논란이 있었으나, 당시 입법권자들은 경제기반형 도시 재생이 근린재생형에 비해 국가의 주도적인 역할이 필요
경제기반형 도시재생의
정책방향과 과제
김태형│국토교통부 도시재생과 서기관 ([email protected])
01
볼 때 경제기반형 도시재생을 공공 기반시설의 정비 및 개 발을 수반하는 사업으로 한정하는 것은 다소 좁은 범위의 정의라고 판단된다. 따라서 경제기반형 도시재생에 대한
「도시재생법」의 정의도 변화된 환경과 시각에 따라 도시 내 유휴부지 및 활력이 떨어진 지역에 새로운 기능을 도입 하여 경제기반을 창출하는 모든 활동으로 확대 개편될 필 요가 있다고 본다. 그리고 경제기반형 도시재생사업에 대 한 국가 지원의 논리는 그 대상이 공공 기반시설이기 때문 이 아니라, 경제기반형 도시재생정책이 가지고 있는 국가 적 중요성에서 찾아야 설득력을 가질 수 있다.
경제기반형 도시재생의 국가적 중요성
경제기반형 도시재생은 도시 내 노후산단, 폐항만, 철도역 세권, 공공청사의 이전부지, 저활용되고 있는 공공시설 등 을 활용하여 복합개발사업 등을 시행함으로써 새로운 경 제거점으로 조성하는 사업이다. 경제기반형 도시재생이 국가적으로 중요하다는 데 많은 전문가들이 동의하지만, 일각에서는 회의론도 상당하다. 대표적인 비판 논리는 경 제기반형 도시재생이 한 지역의 경제활성화나 일자리 창 출에는 기여할 수 있을지 몰라도 결국 다른 지역의 수요감 소를 가져오기 때문에 국가 전체로는 제로섬(zero-sum) 이라는 것이다. 만약 경제기반형 도시재생이 제로섬 게임 이라면, 각 지자체 간의 경쟁이 되기 때문에 이에 대한 재 정·금융 지원 및 조세감면 등 국가의 지원은 합리화되기 가 어렵다. 이런 논리에 따르면 경제기반형 도시재생은 지 자체 고유의 사무로 보는 것이 합당하고 국가적 중요성도 상실하게 된다. 그러나 결론부터 말하면 경제기반형 도시
우선, 도시재생이 왜 필요한 것인지에 대해 생각해보 자. 쉽게 생각할 때 도심의 환경이 나빠지면 더 나은 환경 을 찾아 교외로 도시가 확산되고, 산업구조의 변화 등으 로 도심 내 경제기반이 쇠락하게 되면 다른 도시로 인구 가 이동하게 되는 것은 자연스러운 현상으로 보인다. 쇠퇴 한 도심에 다시 많은 자원을 투자하여 ‘인위적으로’ 재활성 화하는 것이 경제적으로 더 ‘효율적’인 것인지 의문이 있 을 수도 있다. 그러나 결론부터 언급하면 도시재생은 시장 의 흐름을 거스르는 정책이 아니다. 도시재생은 막대한 거 래비용(transaction costs), 정보의 비대칭(information asymmetries) 등으로 토지의 최유효이용(the most efficient use, 最有效利用)이 이루어지지 않고 있을 때 공 공의 적절한 개입을 통해 막힌 데를 풀어주고 국가 전체적 으로 경제가 활성화되도록 하는 것을 목표로 한다.
도시재생을 통해 경제가 활성화되는 과정을 상세히 살 펴보자. 교외화, 산업구조의 변화 등으로 도심이 쇠퇴하게 되면 도심은 정주환경이 불량해지면서 수요가 감소하고, 일시적으로 지가 및 임대료 수준이 하락한다. 그러나 여전 히 도심은 교통 접근성이 우수하고, 공공청사·문화시설·
상하수도·도로 등의 기반시설이 잘 갖춰져 있으며, 역사 가 오래되어 많은 역사적 자산이나 장소성을 보유하고 있 는 장점을 지니고 있다. 이 시점에서 도시는 크게 두 가지 의 길을 걸을 수 있다. 첫 번째는 재생(regeneration)의 길 이다. 재생이 이루어지는 도시에서는 문화예술, 창작자, 아 이디어·기술 기반의 스타트업 기업 등 자본력은 약하지만 창조성이 높은 창조산업 종사자들이나 창조계층이 임대료 가 낮은 구도심 공간에 모인다. 창조산업의 집적에 따라 도 시에 새로운 경제기반이 창출되고, 높아진 국민소득에 따
라 늘어나는 여가·문화 수요들이 역사·문화자산이 풍부 한 도심지역에 집중된다. 국내의 경우에는 서울의 홍대 앞, 이태원, 삼청동, 북촌 등이 이러한 지역이다. 또한 환경이 좋아지면서 노후 은퇴자들이나 고소득 여피족(yuppies) 등 도시적 삶을 추구하는 계층의 도심 주거 수요도 증가하여 도심이 다시 살아나게 된다. 이 경우 기존의 도시와는 다른 새로운 산업과 상업·업무·문화 등 창조적 경제구조를 갖 게 되고, 이에 따른 새로운 일자리가 창출되면서 도시경제 가 활성화된다. 두 번째는 지속적인 쇠퇴(decline)의 길이 다. 도심부의 쇠퇴가 지속되면서 계속 불량해지는 환경에 따라 저소득층 등 취약계층이 밀집되는 슬럼화가 진행되 고, 도심부가 가진 여러 가지 장점에도 불구하고 반등의 기 회를 잡지 못한 채 지속적인 쇠퇴가 진행된다. 도시재생정 책은 공공의 개입을 통해 도심이 가진 장점을 극대화하여 도시를 재생의 길로 이끌고, 도시를 한 단계 업그레이드하 는 것이다. 현재 국내 GDP의 97% 이상이 도시에서 생산되 는 것을 감안1)하면, 도시의 업그레이드는 국가경쟁력의 제 고로 이어진다. 점차 고차 산업으로 개편되고 있는 국내 경 제·산업구조를 감안할 때 경제기반형 도시재생을 통한 도 심의 활성화는 국가적 과제일 수밖에 없다.
도시재생을 위해서는 적절한 공공의 개입이 필요하다.
도심부가 교통 접근성, 기반시설, 집적을 통한 소통·공유 의 편리성, 역사성·장소성 등의 장점을 갖고 있지만, 개별 기업·개인의 노력으로는 도심의 쇠퇴 추세(trend)를 바꿀 수 없기 때문에 도심지에 대한 투자나 진입을 망설이게 된 다. 또한 도심부는 토지 등에 대한 권리 관계가 복잡하기 때문에 투자가 성공했을 때의 기대 이익이 높더라도 사업 초기의 거래비용이 지나치게 큰 경우가 많아 민간부문의 투자가 이루어지기 쉽지 않다. 이때 공공이 기반시설 등에 대한 적극적인 선투자, 금융 등 정책적 지원, 핵심 앵커 프
로젝트의 발굴 및 기획, 리더십을 통한 여러 이해관계자 간 의 조정 등을 통해 먼저 길을 내면 민간의 대기 수요 등이 자연스럽게 도심부로 흘러들어올 수 있게 된다. 이러한 공 공의 역할은 물론 1차적으로는 지자체가 담당해야 하지만, 금융이나 대규모 프로젝트의 기획·발굴, 여러 이해관계자 의 조정 등은 지자체의 역량만으로는 추진이 곤란한 부분 이 많고, 또한 도시재생을 통해 국가 경제 전체가 활성화되 는 효과가 크므로 국가의 적극적인 개입이 요구된다.
영국, 일본의 경제기반형 도시재생정책 사례
영국은 세계 최초로 산업혁명을 일으킨 나라로서 많은 도 시들이 제조업과 국제무역을 기반으로 번성했으나, 20세 기 후반 제조업 경쟁력 약화에 따라 도시경제가 붕괴되면 서 도시 쇠퇴 현상을 겪었다. 특히 1970~1980년대에 제 조업 분야에서 대규모의 실업자가 발생하면서 도시의 실 업·빈곤 해소 등이 국가 과제로 떠올랐다. 이에 대해 영 국 정부는 탈산업화에 대한 도시경제 구조의 변환을 목 표로 설정하고 도시재생을 추진했다. 1977년 도시 내부 의 문제를 종합적으로 다룬 도시재생정책 백서인 「Policy for Inner Cities」가 발간되었고, 이후 도시재생을 국가적 어젠다로 추진하고 있다. 대표적인 사업으로 1981년 런던 의 폐항만·조선소 지역을 첨단 금융지구로 재생하는 도 크랜드(Dockland) 프로젝트가 있고, 1990년대에는 리버 풀, 셰필드, 맨체스터, 버밍엄 등 주요 공업도시들을 문 화·콘텐츠·미디어·컨벤션 등 신산업 위주로 개편하는 도시재생사업을 펼쳤다. 그동안 보수당과 노동당이 번갈 아 집권하면서 도시재생정책의 체계는 바뀌어 왔지만, 큰 틀에서는 산업구조 변화에 대응하기 위한 경제기반형 도 시재생을 일관성 있게 추진해 왔다. 2010년 집권한 현 캐 특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
1) 2012년도 기준 농업, 임업 등 국내 1차 산업의 비중은 2.8%임[국가통계포털(www.kosis.kr)].
머런정부도 런던의 쇠락한 동부지역(Shoreditch)에 기술 창업 기업 클러스터인 ‘테크시티(Tech City)’를 조성하는 등 도심부를 창조적 경제공간으로 바꾸는 프로젝트를 정 부 차원에서 추진 중이다. 테크시티는 2015년 1월 기준 5천 개의 스타트업 기업이 집적하는 등 미국 실리콘 밸리에 이 은 세계 제2의 기술 클러스터로 떠올랐다.
일본은 1980년대 부동산 버블의 붕괴로 야기된 ‘잃어버 린 10년’ 후 도쿄 등 대도시의 경쟁력을 강화하기 위해 도 시재생을 국가 과제로 내걸고 추진 중이다. 고이즈미 내각 은 2001년 내각의 결의와 2002년 ‘도시재생특별조치법’ 제 정 등을 통해 도쿄, 오사카, 나고야 등 전국 62개의 대도시 에 도시재생긴급정비지역을 지정하였고, 이후 일본 정부는 민간의 투자를 이끌어내기 위한 금융지원·규제완화·조 세감면 등을 지원하고 있다. 총리가 직접 본부장이 되어 도 시재생을 총괄하면서 대도시의 도심부에 롯폰기 힐즈, 미 드타운 등 대형 민간 도시재생프로젝트의 추진을 지원했 다. 일본 정부는 2002~2011년간 62개의 도시재생긴급정
비지역에서 총 7조 엔의 민간투자가 유발되고, 133만 명의 고용이 창출되었다고 평가했다. 일본의 도시재생은 부동산 버블 붕괴에 따른 기업의 부실채권 해소와 부동산 자산의 유동화를 통해 국가 전체의 경색된 경제를 활성화하려는 의도가 있었다는 것이 특징이다. 그리고 이와 별개로 쇠퇴 한 지방 중소도시에 대해서는 ‘중심시가지 활성화법’(1998 년 제정) 등의 제도를 도입하여 적극적으로 지원하고 있다.
국내 경제기반형 도시재생정책의 추진경과
1. 국가도시재생기본방침(2013. 12. 31)국내 경제기반형 도시재생정책의 기본방향은 2013년 12월 수립·고시된 ‘국가도시재생기본방침(이하 기본방침)’에서 처음으로 제시되었다. 기본방침에서는 경제기반형 도시재 생을 새로운 경제기능의 도입, 기존의 산업기능·업종의 전환을 통해 고용기반을 창출하고 주변 지역으로 경제회복
실행조직
● 도시개발회사(UDC) - 국가가 설립 - 도시계획 권한 부여
● 도시재생회사(URC) - 국가·지자체·민간 합자 - 이해관계 조정
● 민간도시개발기구(MINTO) - 국토교통성 출연 - 민간사업 금융지원
● 도시재생기구(UR)(과거 주택정비공단) - 도시재생사업 참여
예산지원 ● 통합재생 예산(연 22억 파운드) ● 사회자본정비종합교부금(연 1조 4천억 엔)
금융지원 - ● MINTO의 출자, 융자, 메자닌론, 보증 등
규제완화 ● 엔터프라이즈 존(EZ) - 세금감면, 도시계획 완화
● 도시재생특구 - 용적률, 건폐율 완화 - 민간의 도시계획 제안
조세감면 ● 취득세, 법인세 감면
대표 프로젝트 ● 런던 도크랜즈
● 리버풀, 셰필드, 맨체스터, 버밍엄 등
● 도시재생긴급정비지역
- 롯폰기 힐즈, 토라노몬 힐즈, 미드타운, 스카이트리 등 출처: 국토교통부 2016.
효과를 파급하는 것으로 정의했다. 주요 대상으로는 노후 산단과 주변의 재생, 항만 및 배후지 활성화, 역세권 개발, 공공청사·군부대·학교 등의 이전적지 복합적 활용, 문 화·관광자산의 활용 등 다섯 가지 유형을 제시하였다.
기본방침에서는 이들 유형 중 가상의 노후산단을 가정 하여 경제기반형 사업 모델을 제시하였다. 도심 내 노후산
단의 경우 부족한 기반시설, 노후산업시설, 영세한 업종, 오염 등 공해 등의 문제로 경쟁력을 잃어가고, 주변 주거 지역도 함께 낙후된 모습을 띠는 것이 일반적이다. 이에 대해 기존에 추진되고 있는 노후산단 재생사업은 사실상 산단에 대한 전면 철거형 재개발사업으로서, 국가는 도로, 공원 등 기반시설의 개량만 지원하고 나머지 토지에 대해 특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
구분 주요 사업 추진내용(예시)
산업단지형 장치산업·저부가가치 제조업 중심,
기반시설 부족, 비효율적 토지이용 ⇨ 첨단 제조업, 융·복합산업 입지 중심, 업무·문화·주거 등 복합기능 유치
항만형 선박 대형화 등으로 항만기능 축소,
내항부두·준설토 투기장 등 방치 ⇨ 마리나 등 문화·관광형 항만 조성 중심, 업무·문화·주거 등 복합기능 유치
역세권형 단순 교통·물류기능 수행,
도심 내 화물적치장 등 용도 폐기 ⇨
입체화·복합화를 통해 토지이용 고도화, 복합환승센터 등 교통 허브화, 도심임대주택(행복주택) 입지
이전적지형 이전 공공청사·군사시설·폐공장 ⇨ 복합개발을 통한 가치 극대화,
문화·교육·공원·녹지 등 활용
지역자산 활용형 활용되지 못하고 있는
지역 고유의 역사·문화자산 ⇨ 문화·관광형 사업을 통해
관광객 유치·유동인구 증대 출처: 국토교통부 2013.
<표 2> 국가도시재생기본방침에서 제시된 경제기반형 도시재생사업 유형
<그림 1> 노후산단에 대한 경제기반형 사업 모델(국가도시재생기본방침)
출처: 국토교통부 2013.
산업단지재생지구 배후주거지
사회적기업 육성 마을카페
전국택배수송망 공동작업장
철도역 핵심기능사업 지역역량강화사업
도시환경개선사업 중앙부처협력사업 도시경제활성화지원사업
상인학교 보행자거리 조성 주차장
주차장 조성 조성 산업가이드
홍보센터
걷고 싶은 거리 조성(가로정비사업) 창조거리 조성 (산업전시·홍보)
생활공원 조성
고밀복합개발
산업교육·컨설팅사업
자전거길 조성
생활공원 조성 복지문화지원센터
주거환경개선사업(국토교통부)
행복주택사업(국토교통부)
유수지복합개발사업
산업지원·활성화
생태하천복원·천변정비사업 융합기술전시·체험관
최첨단물류센터 녹색성장·교통안전마을(안전행정부)
하천
고밀복합개발
근로자복지지원 자전거길 조성
● 첨단IT·융복합 산업전환
● 기반시설 정비
● 보육센터, 전문인도서관
● 창조인력 교육·파견
● 거점확산형
● 그린홀사업
● 골목길정비사업
● 주민커뮤니티시설
● 창업지원센터
● 주민공동작업장
● 드림스타트 지원
● 아동시설 지원
● 시민생태공원 조성
● 주차장 조성
● 영세제조업
● 하수관거정비
● 산단폐자원 재활용센터
● 안전한 보행환경 개선
● 장애인 일자리 지원
전통시장시설 현대화
등을 지원하고, 일부 지역은 고밀복합개발을 통해 사업성 을 높이며, 주변 주거지역까지 아우르는 종합적 재생계획 을 수립하여 여러 부처에서 지원되는 사업을 패키지로 묶 어 지원하는 새로운 재생사업 모델을 제시하였다.
또한 기본방침에서는 국민주택기금을 활용한 도시재생 에 대한 투·융자 지원과 공공성이 높은 도시재생사업에 국가, 지자체, 민간이 함께 참여하는 한국형 도시재생 금 융지원 모델 정립, 국·공유지를 활용한 도시재생사업 지 원, 도시계획 제안제도나 건축규제의 완화 등 경제기반형 도시재생사업 활성화를 위해 활용될 수 있는 다양한 정책 과제를 제시했는데, 이들 과제는 이후 정책에 단계적으로 반영되고 있다.
어려움이 있었다. 그중 가장 큰 부분이 재원에 관한 것이 었는데 2014년 12월에 「주택도시기금법」이 국회를 통과하 면서 해결의 실마리를 찾게 되었다. 국토교통부는 기본방 침보다 구체화된 새로운 경제기반형 도시재생사업 모델을 마련하여 2015년 1월 관계부처 합동으로 발표한 투자활성 화대책의 세부 과제로 발표하였다.
새로운 경제기반형 도시재생사업 모델을 마련하게 된 계기는 기존의 도심개발 사업들이 잘 되지 않는 이유를 살 펴보는 데서 시작되었다. 도심부에 많은 개발사업들이 계 획되었지만 잘 되지 않았던 실질적인 이유는 높은 토지가 격 때문이다. 국내의 경우 구도심의 쇠퇴가 심각한데도 불 구하고 아직까지 도심부의 토지가격이 외곽지역보다 두
구분 공공 주체 민간투자자
투자
● 토지의 현물출자 또는 위탁
● 필요기반시설 재정지원
● 정책금융 투·융자
● 민간재원 조달, 사업시행 참여
● 투자유치 및 사업활성화
● 입주기업/테넌트 유치
수익
● 소규모 재정투자로 경제활성화
● 지역에 필요한 공공시설 확보
● 토지소유권 유지, 자산가치 증대
● 장기간 안정적 수익 창출
● 초기 사업비용/위험 감소
● 공공 참여로 인허가 등 협조 주: 경제기반형 활성화 모델은 ‘공공’과 ‘민간’이 투자는 분담하고 수익은 공유하는 모델임.
출처: 관계부처 합동 2014.
<표 3> 투자활성화대책에 포함된 경제기반형 활성화 모델
구분 새로운 도시재생 모델 민간 도심재개발(기존 방식)
주 목적 도시 경제·산업기반 재구축 민간 수익성 극대화
주요 기능 창조산업 유치 및 공공시설 확보 공동주택, 주상복합 등 위주
토지비 부담 낮음(공공용지 위탁개발·현물출자) 높음(사업시행자가 토지 전부 매입)
시행자 민·관 공동 민간 단독
사업지원 주택도시기금 등 금융지원, 입지규제최소구역 등 규제완화 -
주변 지역 연계성 높음(지역주민·상인 상생계획 수립) 낮음(해당 부지 개발계획만 수립) 출처: 국토교통부 2015.
<표 4> 새로운 경제기반형 도시재생 모델과 기존 민간 도심재개발과의 차이
세 배 이상 높아2) 사업 초기에 막대한 비용이 필요한데, 높은 토지가격 이상의 수익을 내는 프로젝트를 만들기가 어렵다.
이에 정부는 높은 토지매입비 해소가 관건이라고 보고, 공공 청사 이전부지, 폐항만, 철도 시설 등 공공이 보유하고 있는
유휴부지를 활용하여 공공과 민간이 공동으로 시행하는 새로운 사업 모델을 제시하게 되었다. 여기에 주택도시기 금 등을 통한 금융지원, 입지규제최소구역 등을 활용한 규 제완화를 함께 적용하여 사업성을 높이고, 공공이 함께 사 업에 참여함으로써 인허가 리스크 등을 줄여주는 방식을 제시하였다.
새롭게 제시된 경제기반형 도시재생사업 모델이 기존의 도시개발사업과 다른 점은 사업의 비용구조가 혁신되면서 사업의 수익성과 민간투자 유치의 가능성이 높아지게 되 고 창조산업의 유치나 공공시설의 확보 등 공공적인 목적 을 달성할 수 있다는 점이다. 또한 주변 지역과의 상생방 안 등을 종합적으로 고려하여 도시 전반의 활성화를 목적 으로 한다는 것도 큰 차이점이다.
3. 청주, 천안 민·관합동 도시재생사업 추진
2015년 7월 주택도시기금이 공식 출범하면서 도시재생사 업 지원을 위한 도시계정이 신설되었고, 이에 따라 기존에 기본방침과 투자활성화대책 등에서 제시되었던 사업 모델 을 실현할 수 있게 되었다. 그 시범사업으로서 2014년 5월 선정된 13개의 도시재생선도지역 중 청주와 천안을 추진 중이다. 청주와 천안을 시범사업 대상으로 선정한 이유는
지자체가 보유하고 있는 상당 규모의 공유지(청주: 구연초 제조창 부지, 천안: 현 동남구청 부지)를 활용할 수 있었기 때문이다. 2015년 12월 두 지역에 대해 도시재생활성화계 획을 수립하고, 민간투자를 위한 설명회 등을 개최하는 등 본격 추진 중이다.
청주의 경우 문화·관광레저, 비즈니스 중심으로 청주 의 부도심을 조성하는 것을 목표로 하여, 국립현대미술관 청주관 유치, 문화거점시설 조성, 오피스·호텔·레저시설 건설 등을 추진 중이다. 그중 오피스·호텔·레저시설 등 에 대해 민간의 참여와 청주시의 토지 현물출자, 주택도시 기금의 출·융자 등을 통해 금년 중 리츠(REITs)를 설립하 고 사업을 본격 추진할 계획이다.
천안의 경우 노후된 동남구청사 부지를 업무·상업·문 화·주거 등의 복합 용도로 개발하여 원도심 활성화의 거 점으로 조성할 계획이고, 스타트업 기업 등을 위한 업무시 설, 어린이회관, 신구청사, 대학생 기숙사 등을 건립하는 사업에 대해 민간투자사업을 추진할 계획이다. 천안의 경 우에는 천안시가 토지를 현물출자하고, 천안시와 LH공사 가 업무협약을 체결하여 LH공사가 사업을 주도적으로 추 진 중이다. 역시 주택도시기금의 출·융자와 민간투자자 의 참여를 통해 금년에 리츠를 설립하고 본격 착수할 전망 이다.
특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
<그림 2> 청주시 도시재생사업 부지 현황 및 계획
출처: 청주시 2015.
현재 계획
2) 3.3m2당 보상비: 동탄2신도시 250만 원, 인천 루원시티(구도심) 299만 원.
범사업까지 추진해 왔다. 그러나 앞으로 도시재생이 성공 하기 위해서는 갈 길이 매우 멀다. 1981년에 시작된 영국 런던의 도크랜즈 재생 프로젝트가 가시적 성과를 낸 시점 은 17년이 지난 1998년이 되어서였다. 현 시점에서의 경 제기반형 도시재생정책에서 중점 추진해야 할 과제들을 간략히 정리해보면 다음과 같다.
1. 일자리 창출 및 신산업 육성 등 국가적 어젠다와 결합된 성과목표 설정
영국, 일본, 미국 등 선진국의 도시재생사업은 일자리 창 출, 투자 유발 등 경제효과에 중점을 두고 있다. 국내 경제 기반형 도시재생은 초기단계이다 보니 사업계획 구상, 사 업 구조화 등 사업을 일으키는 데 치우친 경향이 있다. 국 가의 지원과 개입을 통해 시행되는 사업인 만큼, 청년실 업 해소, 일자리 창출, 경제활성화, 새로운 성장동력의 확 충 등 국가 차원의 어젠다와 결합한 분명한 성과목표를 설 정할 필요가 있다. 이를 위해 도시재생활성화계획 수립 시 일자리 창출 등 중요한 지표는 정량적 목표를 설정하고, 이를 달성하는 데 정책적 수단을 집중하도록 할 필요가 있 으며, 모니터링과 사후평가도 엄격히 시행할 필요가 있다.
해외 도시재생사업의 경우 일자리나 경제효과 등에 대해 정량적 지표를 설정하여 사업을 추진한다. 일례로 미국의 메인스트리트 사업의 경우, 사후평가를 통해 창출된 일자 리 개수, 신규 창업의 개수 등을 정확히 계수하고 있고, 국 가 등이 1달러를 투자했을 때 26.52달러의 사회적 편익이 발생했다는 점을 홍보 포인트로 제시하고 있다.
드 독(Salford Dock) 재생사업은 영국 BBC 본사의 이전 을 이끌어냈고, 리버풀은 유럽 문화수도 프로그램을 통해 성공 가능성을 높일 수 있었다. 그간 우리는 사업의 추진 방식과 재원 조달 등 수단적인 내용에는 관심을 두었으나, 핵심 기능 도입에 대한 고민이 부족했다. 어떤 기능을 도 입할 것인지를 잘 선정하는 것도 중요하지만, 더욱 중요한 것은 실행에 관한 것이다. 예를 들어, 어떤 도시재생사업 지역에 아무리 좋은 활성화계획을 수립해도 실제로 민간 투자가 유치되지 않으면 공허한 메아리일 것이고, 어떤 지 역은 활성화계획이 간략히 제시되었더라도 구글이나 구겐 하임 미술관 등 세계적인 기업이나 기관이 해당 지역에 투 자를 결정했다면 훨씬 더 좋은 성과를 거둘 수 있을 것이 다. 이를 위해 지자체는 자치단체장이 직접 국내외의 중요 한 기업·기관 등을 만나 투자를 유치하도록 노력해야 하 고, 지자체의 역량만으로 부족하다면 국토교통부를 비롯 한 정부 차원에서 이를 지원하는 활동이 필요하다.
3. 이해관계자 간의 조정을 위한 협의구조 창출
항만, 역세권 등의 경우 토지의 소유자(항만공사, 철도공 사·공단)와 사업시행자, 지자체 간의 이해관계 조정이 사 업 성공의 핵심인 경우가 많다. 일례로 항만공사가 항만재 개발사업을 시행할 때, 항만공사는 조성된 부지를 매각하 여 이익을 실현하는 데까지만 자신의 역할이라고 생각한 다. 그러다 보니 항만부지와 구도심 간의 단절문제가 발생 하고, 높은 토지매각 가격이나 인허가 리스크 등 때문에 민간의 투자도 지지부진한 경우가 있다. 따라서 정부 차원 의 협의기구를 통해 중요한 의사결정을 내리고 이견을 조
정하는 것이 매우 중요하다. 국무총리 소속의 도시재생특 별위원회가 앞으로는 이러한 이해관계 조정에서 보다 많 은 역할을 해야 할 것이다.
4. 금융 모델의 다각화·고도화
향후 경제기반형 도시재생사업에 있어 금융은 매우 중요 한 역할을 담당하게 될 것이다. 현재는 출자·융자 두 개 의 프로그램만 가동되고 있지만, 주택도시보증공사(HUG) 의 보증도 역할을 확대할 필요가 있고, 연기금 등 안전한 장기 투자처를 찾는 시중의 자금을 도시재생으로 끌어올 수 있는 사업 모델을 마련할 필요가 있다. 도시재생 리츠 도 현재는 사업장별로 설립하게 되어 있으나, 도시재생사 업이 확대되면 여러 사업장을 묶어 모자(母子) 리츠 형태 로 운영하거나, 토지임대부 리츠(리츠가 소유한 토지를 민 간투자자에 임대하고, 민간이 건물을 건축하여 시설 운영) 방식을 도입하는 등 형태도 다양화될 수 있을 것이다. LH 공사, 주택도시보증공사, 지방공사 등 공기업의 역할도 확 대될 필요가 있다.
5. 민간투자자에 대한 인센티브 확대 및 민간 도시재생 주체 육성
민간에 대한 인센티브로서, 현재 활성화계획 내에 민간투 자가 필요한 부지의 경우는 건축물 배치, 입주시설 유형 등의 세부 계획을 활성화계획에서 수립하지 않고 민간에 서 제안할 수 있도록 계획의 재량권을 높여준다거나 현재
「도시재생법」상에는 사문화되어 있는 조세감면 조항 등도 조세 당국 등과의 협의를 통해 재활용하는 방안을 찾을 필 요가 있다. 또한 민간 도시재생사업의 주체로서 일본의 모 리빌딩이나 미츠비시 같은 종합부동산회사가 육성될 필 요가 있다. 일본의 종합부동산회사들은 단순하게 PF사업
을 시행하고 분양한 이후에 그 지역을 떠나는 것이 아니 라, 임대 위주로 장기간 자산을 소유·운영하면서 지역 전 체의 가치를 올리는 지역관리(area management) 개념을 통해 도시재생에 기여하고 있다.
맺음말
향후 우리나라에서 도시재생은 피할 수 없는 선택이 될 것 이다. 점차 노령화되는 인구구조, 변화되는 산업구조, 낡 아가는 도시환경에서 도시의 외곽에 택지·산단을 대규 모로 개발하는 방식은 지속가능하지 않다. 앞으로는 우리 가 살아가는 도시의 경쟁력과 매력을 높이는 경제기반형 도시재생사업의 중요성이 높아질 것이다. 비록 현 시점에 서 국내의 도시재생정책은 시작단계에 불과하지만, 한 걸 음씩 미래를 준비하는 마음으로 걸어가다 보면 우리도 선 진국과 같은 아름답고 활력 있는 도시들을 갖게 될 것이라 믿는다.
특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
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