The necessity of land banking for urban regeneration projects : A case of land banking agency in France

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도시재생사업을 위한 토지비축의 필요성 : 프랑스 토지비축기관을 사례로

The necessity of land banking for urban regeneration projects : A case of land banking agency in France

김륜희

¹

· 김미숙

²

· 이성근

³

Ryoonhee Kim

¹

․ Mi-Suk, Kim

²

․ Seong-Keun, Lee

³

(Received May 30, 2018 / Revised July 5, 2018 / Accepted July 15, 2018)

요약

본 논문은 프랑스 토지비축 사례를 통해 지속가능한 도시재생사업을 위해서는 토지비축제도가 개선될 필요가 있고 비축대상 토지의 확대가 가능하다는 점을 제시하고자 하였다. 프랑스에는 총 35개의 토지비축 기관이 존재하며 지자체의 필요에 의해 만들어진다. 이들 기관의 주요기능은 토지의 매입, 관리, 분할, 토지정비(오염 제거 등), 토지활용계획 검토 등이다. 1960-70년대는 브라운필드, 유휴지 중심의 토지매입 및 정비가 주로 진행되었으나, 2000년 이후에는 주로 부족한 사회임대주택 공급을 위해 토지비축을 하고 있다. 도시재생사업에서 어떻게 토지를 저가에 공급할 것인가에 대한 방안으 로 가장 많이 언급되는 것이 토지은행의 활용이다. 이를 위해서는 공공개발용 토지비축에 국한된「공공토지의 비축에 관한 법률」등 관련법의 개정이 필요하다. 또한 도시재생사업을 위한 토지를 비축할 수 있도록 법 개정이 된다하더라도 재원의 한계로 전국 도시재생사업 대상지의 토지를 비축하는 것은 쉽지 않을 것이다. 따라서 주택도시기금이나 지자체 정비기금을 활용한 도시재생사업을 위한 토지 비축 재원의 확보 방안도 모색되어야 한다.

주제어

:

토지은행, 공공토지비축, 비축대상, 도시재생

ABSTRACT

The purpose of the study is to show the possibility of the enlargement of land banking types through employment of the French land bank case. For sustainable urban regeneration projects, it is necessary to improve the land banking system with comprehensive land banking types.

There are a total of 35 land banking agencies in France, which are made according to the needs of the municipality. The main function of these institutions is to perform functions such as land acquisition, management, division, land maintenance(decontamination, etc.), land use plan review and so on. In the 1960s and 1970s, mainly purchase and maintenance of land mainly focused on Brownfield and idle land, but since 2000 the land purchase business is mainly for the supply of social rental housing which is missing It was. The use of land banks is most frequently mentioned as a way of how to supply land at a low price in urban renewal projects. To that end, it is necessary to revise related laws, even if the law is revised so that land for urban regeneration projects can be secured, due to the limit of financial resources, land for the urban regeneration project nationwide secured It will not be easy without policy judgment of a positive nation. Therefore, securing land reserve resources for urban regeneration projects utilizing residential district funds and municipal maintenance funds is essential. In addition, even on a small scale, it is necessary to consider the banking of land for regional capitalization at the local government level.

Key words : Land Bank, Public Land Banking, Targets for land banking, Urban Regeneration

http://lhi.lh.or.kr

1. 서 론

2013년「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」이 제

1) 토지주택연구원 수석연구원, 도시계획학 박사(주저자 : [email protected]) 2) 토지주택연구원 수석연구원, 도시계획학 박사(교신저자 : [email protected]) 3) 계명대학교 공과대학 건축학전공 조교수([email protected])

정된 이래 지난 4년간 13개 선도 지역과 33개 일반 지역에서

도시재생사업이 추진되었다. 이러한 도시재생사업은 추진과

정에서 사업에 대한 낮은 이해도, 부서 간 높은 칸막이, 핵심

콘텐츠의 부재, 실행에 대한 고민 부족 등의 문제점을 보여주

었다(관계부처합동, 2016). 이에 문재인 정부는 도시재생뉴딜

공약을 통해 국민이 체감 가능한 도시재생, 삶의 질을 개선하

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는 도시재생, 모두를 위한 도시재생, 일자리를 창출하는 도시 재생을 추진하겠다고 발표하였다.

도시재생뉴딜사업과 기존 도시재생사업과의 차이점은 지 자체가 주도하고 정부가 적극 지원하는 지역 주도 방식으로 사업을 추진하고 계획 수립보다는 소규모 사업 중심으로 추 진하여 주민체감을 높이며 재정지원, 기금, 공기업 투자 등을 통해 전폭적인 지원을 한다는 것이다(국토교통부, 2017). 이 를 위해 현재 ‘도시재생 뉴딜 시범사업’ 지역 선정을 위한 공 모절차를 추진 중에 있다. 도시재생뉴딜사업은 부동산 시장 안정을 최우선으로 고려하여 2017년 공모에서는 부동산 시 장 과열을 초래하지 않는 지역만을 신청 대상으로 제한하여 서울의 경우 사업시작이 어렵게 되었다.

도시재생뉴딜사업을 추진하면서 부동산 시장의 안정을 최 우선으로 보는 이유는 도시재생사업의 부정적 효과로 논의되 는 젠트리피케이션

⁴

에 대한 사회적 여론이 큰 영향을 준 것 으로 보이는데 부동산 시장 과열 우려가 있는 곳에 도시재생 사업을 하지 않는 것은 한시적인 방법일 뿐이다. 따라서 부동 산 시장에 큰 영향을 주지 않으면서 도시재생뉴딜사업을 지 속가능하게 하는 방안에 대한 장기적인 검토가 필요한 시점 이라고 판단된다.

또한 도시재생사업을 시행하면서 토지확보가 어려워 사업 이 난항을 겪고 있는 사례들도 발생하고 있다. 2014년 도시 재생선도지역으로 지정된 서울 창신·숭인의 경우 채석장 명 소화 사업을 추진하였는데 이 계획은 토지확보에 제동이 걸 리면서 삐걱대고 있다

⁵

. 충남 천안의 경우에도 천안역 일원 도시재생사업으로 문화·예술 둥지 사업을 계획하였으나 부지 확보가 어려워 계획변경을 검토하였다

⁶

.

사실 도시 쇠퇴문제를 걱정하기 전 2000년대 초․중반까지 우리나라 부동산시장의 대표적 문제 중 하나는 지나친 지가 상승이었다. 급격한 지가 상승은 정부 재정사업의 투자여력 을 축소시키고, 기업의 경쟁력을 저하시키는 요인으로 작용 하였고 이를 완화하기 위해 논의되기 시작한 토지비축제도가 2009년 ｢공공토지의 비축에 관한 법률｣(이하 공공토지비축 법)로 제도화되었다(김미숙 외 3인, 2013). 동법에 따라 비축 사업 추진을 위해 2010년 토지은행이 출범하였다.

따라서 개념적으로 지속가능한 도시재생사업을 추진하기 위한 방안으로서 저렴한 토지 등의 공급을 위한 도시재생사

4 젠트리피케이션(gentrification)은 ‘낙후되어가는 도심지에 중산층 이상의 생활수준을 가진 젊은 전문가 계층, 예술가 및 창조적 계층이 주로 유입 되면서 지역의 주거환경이 개선되고 상업 및 기반시설들이 고급화됨에 따라 지가와 임대료가 상승하여 원래 거주하던 주민이나 상인들이 그 지 역에서 쫓겨나게 되는 일련의 과정을 의미’(최명식 외 3인, 2016)한다.

5 2018년 7월 12일자 뉴스1 기사, “서울시 '창신·숭인 채석장' 도시재생 암초…토지 미확보로 사업지연” 참조. http://news1.kr/articles/? 368121 6 2017년 10월 24일자 일요신문 기사, “충남 천안시 예술인 활동 공간

‘문화·예술 둥지’ 사업, 시작부터 삐끗” 참조. http://ilyo.co.kr/?ac=

article_view&entry_id=275530#close_kova

업용 토지를 비축할 수 있다. 그러나 현재 토지비축사업은 공 공개발용 토지로 국한되어 있으며, 비축승인 및 취득 공급한 사례도 산업단지조성사업과 도로사업 토지에 편중되어 있다 (김미숙 외 3인, 2013). 이에 본 논문은 지속가능한 도시재생 사업을 위해서는 토지비축제도가 개선될 필요가 있고 프랑스 토지비축 사례를 통해 비축대상 토지의 확대가 가능하다는 점을 제시하고자 한다.

2. 선행연구 고찰 및 연구방법

국내 토지비축제도와 관련한 선행연구들은 적지 않다. 대 표적으로 토지비축제도의 의의와 관련된 연구로 김근용 (1999), 이태일(1999), 김상용(1992), 서순탁(2008) 등의 연구 가 있고, 비축효과를 추정한 연구로 서충원(2008), 유성도 (2010), 김미숙 외(2013) 등이 있다. 초기 연구들이 대부분 토 지비축제도의 필요성과 제도 설계에 초점을 두고 있다면 이 후 연구들은 비축제도의 효과가 주를 이룬다. 제도 설계 초기 이론 연구들과 달리 실제 제도가 시행되면서는 지속적으로 토지비축이 필요한가에 대한 의문을 받았기 때문이다.

제도 도입 당시 ‘지가 상승’을 핵심으로 토지비축의 필요 성이 강조되다보니 실제 제도가 도입된 이후 지가가 크게 상 승하지 않자 비축의 필요성이 없는 것처럼 보였기 때문이다.

초기에는 토지매입비용의 원활한 회수를 고려하여, 재정사업 으로 추진되는 도로 및 산업단지용지 등 SOC 용지를 중심으 로 시작되었고 단계적 토지매입에 따른 보상가의 상승 등이 문제가 되는 도로 사업이 토지비축 제도화의 필요성을 강하 게 뒷받침해주었던 것이다. 그러나 전국적으로 지가변동이 거의 없거나 하락국면이라 할지라도, 개발사업 주변에서 지 가가 민감한 반응을 보인다면, 이러한 지역을 중심으로 공익 목적을 위한 토지비축 필요성은 여전히 유효할 것이다.

한편, 도시재생사업의 지속가능성을 이야기하면서 토지비 축의 필요성을 제시하는 내용들은 간혹 있지만 이에 관한 직 접적인 연구는 아직 없다. 가장 유사한 연구로 최명식 외 3인 (2016)은 지방 도시의 소멸 우려가 높아지고 도시 내 유휴재 산 및 경·공매 재산이 확대되는 상황에서 해당 재산을 우선 매입한 후 토지은행에 비축하여 유휴 재산 활용도를 높일 수 있다고 제시하고 있다.

본 논문에서는 임대주택의 공급 등 보다 다양한 목적으로 토지를 비축하고 있는 프랑스 토지비축사례를 살펴보았다.

프랑스는 제도 도입 이후 오랜 시간 동안 토지비축제도를 운

영하여왔고 지역의 특성에 맞게 지자체별로 비축계획을 수립

하고 있어 도시재생사업을 위한 토지의 비축이 가능한지를

확인할 수 있는 사례이다. 이를 위하여 본 연구에서는

EPF(Etablissenment Public Foncier) Nord-Pas de Calais, EPF

Ile de France, EPFL(Etablissenment Public Foncier Local) de

la Savoie 등 3개 토지비축기관의 운영 현황을 살펴보았다.

(3)

Division Central Government EPF Local government EPFL

Phase Public institutions

Purpose Real estate including land acquisition agencies to facilitate land banking

Foundation The initiative of the central government based on consultation

with related municipalities

Local government initiatives with the approval of the Governor

Range Région or Départment Administrative districts of EPCI and Commune members BeneficiaryCentral government, EPCI, local

government member Administrative Districts of Commune member

Table 1. Comparison between EPF and EPFL

3. 프랑스의 토지비축기관과 비축계획

3.1 토지비축기관

프랑스의 토지비축 기관은 중앙정부 차원의 EPF와 지방정 부 차원의 EPFL로 구분된다. 2013년 기준 35개의 토지비축 기관이 존재하며 그 중 중앙정부 EPF가 14개, 지방정부(주로 우리나라의 도에 해당하는 데빠르트망 또는 광역권에 해당하 는 레지옹) EPFL이 22개이다. 국회에 의해 승인된 토지비축 기관을 EPF라 하고 지방의회에 의해 승인된 기관을 EPFL이 라 한다. EPFL는 1991년 LOV법(Loi d’orientation pour la ville, 도시기본법) 제정 이후 설립되었으며, 2000년 SRU법 (Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, 도시 개선 및 연대에 관한 법률) 제정 이후 증가하였다.

EPF의 주요기능은 토지의 재활용 및 관리이며, 토지의 매 입, 관리, 분할, 토지정비(오염 제거 등), 토지활용계획 검토 등의 기능도 수행한다. 토지수용, 선매권 등을 활용하여 토지 를 취득하며, 토지취득을 요청한 지자체에게 토지를 양도하 는 시점까지 정해진 기간 동안 토지를 보유한다.

프랑스 토지비축기관들의 재정은 주로 중앙정부, 지자체, 유럽연합, 공공기관의 출자, 차입금(대출), 동산, 부동산, 임 대, 관련 서비스 등을 통한 수입으로 이루어진다. 이외에 TSE(Taxe spéciale d'équipement, 특별시설세)를 부과할 수 있 는데 특별시설세는 토지취득의 용도에만 사용되며 연간 인당 20유로의 상한선이 정해져 있다. 2006년 특별시설세는 19.22 백만 유로였으며, 이는 일인당 평균 6.2유로에 해당한다.

최초의 프랑스 토지비축기관은 1968년에 설립된 EPF Lorrain이며 1990년대 이후 지방정부 차원의 EPFL 설립이 활성화 되었다. 주로 지방 산업도시들이 산업쇠퇴로 인한 유 휴공장 부지를 매입하여 재생하고자 설립하였다. 이러한 토 지비축기관들은 도시정비 및 주택공급 기관등과 긴밀한 연계 를 맺고 비축사업 및 토지정비 관련 사업을 계획 및 시행하 고 있다. 또한 토지비축의 목적 및 사업의 특성은 각 지역의 특성에 따라 차별화되고 있다.

* PCI(Etablissements publics de coopération intercommunale) is a public organization jointly organized by the Commune Union.

*Source：EPF Nord-Pas de Calais

3.2 토지비축계획

EPFL 행정위원회는 PPI(Programme Pluriannuel d’Interven tions : 다년도 사업계획)에 따라 사업의 기본방향을 정한다.

PPI는 다년도 기간에 대하여 매년 수립하며, 기간은 지자체 별로 차별화되어있다. 예를 들어 EPFL du Bas-Rhin의 PPI (2008-2013)는 다음과 같은 내용들을 담고 있다. 토지비축관 련 목표, 방향, 사업 방식 시행수단 등을 명시하고, 데빠르트 망 토지현황에 대한 간략한 진단 및 종합 후 EPFL의 사업개 입 방향의 우선사항 및 종합적, 부분별 사항을 제시한다.

이러한 PPI를 수립하는 이유는 비축정책이 도시개발의 정 책적 비전과 그에 따른 공간 정비계획을 토대로 수립되어야 하기 때문이다. 사회적·경제적 변화는 주택, 공공시설, 서비 스, 여가시설 등 새로운 사회적 요구들을 만들어내기 때문에 이를 공급할 새로운 공간을 필요로 하게 된다. 도시주변지역 의 급격한 성장도 공공의 개입을 요구한다. 이 지역들은 불연 속적인 지역으로 남아있어 조직적 정비가 요구된다. 또한, 환경과 경관에 대한 관심이 증가되고 지속가능한 발전의 개 념이 대두됨에 따라 토지의 경제적인 관리가 강하게 요구된 다. 이러한 현상은 자연 공간의 보호와 가치부여, 질이 낮아 진 부지의 질적 제고 관련 정책으로 나타난다. 이와 같은 이 유로 사전적 개입이 의무적으로 요구되며, 이러한 목적이 PPI가 담아야 하는 공통적인 내용이다.

토지비축계획(PPI)은 목표의 달성유무, 토지 취득 물량, 농 촌 꼬뮌과 도시 꼬뮌 간의 관계 설정, 중요성을 지니는 사업 분야(주택, 경제관련, 기반시설, 여가시설 등), 보유 토지 증 가량 등을 기준으로 평가된다. 토지관련 사업은 도시정비 및 개발의 명확한 방향성이 있을 경우에만 의미를 지니며, 토지 정책과 관련 행위가 구체적으로 결정되어 있어야한다. 새로 운 토지정책방향은 꼬뮌 또는 꼬뮌연합에서 나오며 이는 SCOT(Schémas de cohérence territoriale, 도시일관성계획), PLU(Plans locaux d’urbanisme, 도시지역계획)와 같은 도시계 획도서에 근거하여 수립이 가능하다.

PPI의 사업 목표는 토지비축정책의 자리매김을 위한 일반 적 목표, 도시 확산을 완화시키고 기성도시지역에 개입(주택 부문, 경제부문, 환경부문)하기 위한 도시 꼬뮌의 사업목표, 중심지와 주변지역의 재정비와 자연 및 경관유산의 보호를 목적으로 하는 농촌 꼬뮌 사업목표로 구분할 수 있다.

관리 수단은 크게 두 가지로 나누어볼 수 있다. 첫째, 연계

성이 높고 장시간 소요되는 사업프로그램에 우선순위를 부여

하는 것이다. 토지취득 부문의 다년도 목표설정 관련 연구 및

사업시행을 위한 재정적인 다량의 비축을 통해 가능하다. 둘

째, 사업 시행 이전상태의 건축물을 취득하는 것이다. 이를

위해서는 토지를 취득하기 이전 토지 취득이 요구되는 사업

에 대하여 시행가능성에 대한 확인이 필요하다. 사업 시행 시

수반되는 애로사항과 조건을 검토해보는 것인데 예를 들어

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Fig. 1. Agreement Areas of EPF Nord-Pas de Calais

*Source：Rapport a' activite, 2012.

Division 2007 2008 2009 2010 2011 2012 No. of Agreements

(cases) 111 151 160 165 213 232

Areas(ha) 147 99 89 91 96 87

Cost(mil ) 25 39.8 37.7 46.3 61.4 71.5 Average price(thous

) 170 260 235 283 290 310

Table 2. Land Banking Status of EPF Nord-Pas de Calais 토지용도 변경이전의 산업 유휴지 오염제거 등이다.

이와 같이 토지비축을 하는 것은 토지 비축 사업이 사업시 행 전 임시로 자산을 취득하는 것만이 아니라, 건축물 및 토 지를 관리하는 것으로 보고 있기 때문이다. 이러한 관리에는 관리비용을 마련하고, 정지작업 등의 필요한 공사를 시행하 며, 취득자산을 관리하고, 보유기간동안 임대를 하는 등의 적 절한 여러 조치들이 포함된다.

4. 3개 비축기관별 사례

4.1 EPF Nord-Pas de Calais 사례

⁷

4.1.1 역할 및 성격

EPF Nord-Pas de Calais

⁸

는 중앙정부가 승인한 토지비축기 관으로 1990년에 설립되었다. 설립배경은 1970년대 이후 중 공업 등 산업 위기로 인해 도시지역이 심각한 쇠퇴현상을 겪 고 있었기 때문이다. 1982년 지방분권화 이후 이 지역은 중 앙정부와의 협약을 통해 ‘산업 유휴지 재정비’에 활용할 목 적으로 상당규모의 재정지원을 받게 되었다.

EPF Nord-Pas de Calais는 대규모 산업시설 부지의 재정비 및 유휴지로 방치된 광산부지의 정비를 목적으로 비축을 하 였다. 1996년부터는 특별시설세 징수를 통해 토지사업시행 자로서 황폐화된 토지의 재생 및 재활용 등을 하고 있다.

2012년 EPF Nord-Pas de Calais가 계약을 체결한 EPCI 관련 지역은 레지옹 전체 면적의 93%를 포괄한다.

사업시행은 주로 협약의 형태로 진행되는데 2007-2012년 동안 458개 협약(연평균 76개)을 체결하였다. 사업은 비축계 획에 따라 계획되고 시행되었다. Fig. 1과 같이 2012년 EPF Nord-Pas de Calais는 65개 신규 사업협약을 체결하였는데

⁹

12개가 비축계획 1순위인 “사회임대주택(2007-2014)”

¹⁰

4.1.2 토지취득 현황

2012년 EPF Nord-Pas de Calais는 71백만 유로의 토지를 취득하였다. 이는 전년에 비해 16% 증가한 것으로, 2007년 이후 매년 비축 금액이 증가하고 있음을 알 수 있다. 2007년 대비 2012년 비축 금액은 약 3배에 달한다. 이때 금액 증가에 비해 비축 면적은 증가하지 않아 상대적으로 지가가 높은 도 심 지역 등의 토지를 취득하였음을 알 수 있다.

* Average price is cost per agreement

2012년 시행된 비축 토지 중 전체 금액의 58%, 전체 면적

의 65%는 도시재생 부문이었고 그 다음으로 사회임대주택

(전체 금액의 21%, 전체 면적의 23%), 경제 관련 대형 프로

젝트(전체 금액의 18%, 전체 면적의 11%), 자연자원 관련 부

문(전체 금액의 3%, 전체 면적의 1%) 순이었다. 2012년 비축

토지의 성격을 구분하면 매입 금액의 97%(276백만 유로), 면

적의 86%(427ha)가 기성시가지 토지재생에 사용되었고 나머

지 3%는 도시 확산에 사용되었다. 즉, 대부분의 토지비축이

기성시가지 토지재활용에 사용되고 있다. 지역별 토지취득

용도의 가격비중을 검토하면 산업지역이 36%, 릴 대도시권

지역 28%, 연안지역 22%, 농촌지역 11%, 기타지역 3%를 차

지하고 있다.

(5)

Fig. 2. The proportion of price for land acquisition by region

Fig. 5. Composition of the operation cost related to land acquisition

*Source : Rapport a' activite, 2012.

Fig. 4. Composition of business expenses in 2012

Division 2007 2008 2009 2010 2011 2012 No. of

Agreements(cases) 39 54 65 60 44 56

Cost(mil ) 22.1 10.2 24.5 24.7 12.7 19.5 Average price(thous ) 570 190 350 410 290 350

Table 3. Land sale status of EPF Nord-Pas de Calais 4.1.3 자산관리 현황

2012년 EPF Nord-Pas de Calais의 자산 중 토지자산은 총 919개(1,600ha)로 이 가운데 819개는 건축물이고 100개는 나 대지로 관리하고 있다. PPI(2007-2014년)에 따라 2007년 이 후 6년간 토지비축물량은 3배 증가하였고 이는 261.7백만 유 로(공사 제외, 공사 포함 시 284.9백만 유로)에 달한다. 이러 한 자산들을 관리하는 데 소요되는 토지보유비용은 2012년 기준 673,000유로로 토지보유량의 증가와 함께 증가하고 있 고 토지세(Taxe fonciere) 등으로 충당한다.

Fig. 3. Land holdings of EPF Nord-Pas de Calais

매입 토지에 대해서는 2012년 12.3백만 유로의 부지 정비 사업이 시행되었는데 이는 2011년 대비 50%가 증가한 수치 였다. 이중 도시재생에 50개 사업, 9.2백만 유로가 사용되었 고 사회임대주택 공급에 18개 사업, 2.1백만 유로가 사용되었 다. 정비 사업의 주요 내용 및 비용은 철거(19백만 유로), 석 면제거(15백만 유로), 폐기물 처리(12백만 유로), 연접벽 및 기초공사(7백만 유로), 부지정리 및 녹화(5백만 유로) 등이다.

4.1.4 토지매각 현황

EPF Nord-Pas de Calais의 토지 매각 현황을 살펴보면 2011년 44개(12.7백만 유로, 193ha) 토지를 매각하였고 2012 년에는 56개(19.5 백만 유로, 411 ha) 토지를 판매하였다. 대 표적인 매각 사례를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, Terken 양조장 부지(3.9ha)는 비축 후 10년간 관리하 다가 2012년 10월 3.3백만 유로에 매각하였으며 Kipsta 기업 이 입주할 예정이다. 둘째, Cristallerie d'Arques는 1.2백만 유 로에 판매되었으며 300세대의 주택이 건설될 예정이다. 셋 째, 생브낭(Saint-venant)에 위치한 포부르 지역 부지는 과거 제분공장과 주택이 위치했던 7000㎡(745,000유로)을 매각한 것으로 주택이 건설될 예정이다.

PPI(2007-2014년)에 따라 토지 매각 계획은 정상적으로 진

행되었다. 비용측면에서 볼 때 42%의 토지가 주거용도(39백

(6)

Fig. 7. Business Status of EPF Ile de France

* Purple is maintenance and improvement of space and home, blue is those of space

*Source：PPI de l'Etablissement Public Foncier Ile-de-France, 2007-2013.

Division Rural land

Other City

Coast area

Industry area

Lille Metropole

Dwelling 41 3 11 66 10

Industry, Economy 41 5 5 82 10

Public facilities 34 4 7 54 6

Green space 109 0 0 1,045 41

Table 4. Sale Status by Use of EPF Nord-Pas de Calais

(unit : ha)

만 유로)로 사용되었고 32%는 경제활동 관련용도(30백만 유 로)로 사용되었다. 면적측면에서는 76%가 그린 블루 네트워 크에 활용되거나 적치공간으로 사용되었다.

4.2 EPF Ile-de-France 사례

¹¹

4.2.1 개요 및 현황

EPF Ile de France는 2006년 9월 13일 설립되었으며 관련 시행령(Le décret 2006-1140)에 기관의 임무와 시행조건이 명 시되어 있다. 이는 파리, 센에마른(Seine-et-Marne), 에손 (Essonne), 센생드니(Seine-Saint-Denis), 발드마른(Val-de- Marne)

¹²

데파르트망으로 구성된다. EPF Ile de France는 도 시계획법전 300-1항에 의하여 시행되는 관련 지자체의 모든 토지 및 부동산 관련 사업시행에 대한 자격을 지닌다. 이들 사업은 중앙정부의 재정이나 지자체 또는 지자체 연합의 재 정을 활용하여 시행될 수 있다. 특별시설세는 해당하는 행정 구역 내에서만 활용 가능하다.

Fig. 6. Business implementation distribution

EPF Ile de France의 PPI는 도시정비사업의 법률적 기반으 로 작용한다. 이는 일드프랑스 지역의 도시기본계획(Schéma

11 2007-2013년 비축계획 사업관련 EPF Ile de France 2012년 12월 12 일 의회 제출자료 참조

12 발-드-마른 중 비에브르(Bièvres), 비수(Wissous), 베리에르-르-뷔송 (Verrières-le-Buisson) 꼬뮌은 제외됨

Directeur de la Région Ile-de-France, SDRIF), 도시일관성계 획과 연관되어 있으며, 중앙정부-레지옹 계약(Contrat de projet Etat-Région, CPER), 주택계획(Program mes locaux de l’habitat, PLH), 도시관리계획과도 연동되어 있다.

2007년 EPF Ile de France는 8,000호의 주택, 350,000㎡의 상업시설 등 27개 협약(229백만 유로)을 기반으로 한 다년간 재정지원계약을 기반으로 사업을 시작하였다. 2011년 말 주 요사업은 토지양도와 매매계약 등이다. 2013년 기준 약 400 백만 유로 규모의 토지를 비축하고 있으며 106개 꼬뮌, 18개 꼬뮌 연합과 관련된 사업들을 시행하고 있다.

4.2.2 사업의 목적 및 방식

EPF Ile de France의 사업 목적은 주택(특히, 사회임대주 택) 공급의 확충과 경제발전에의 이바지이다. 이와 같은 방향 은 도시재생, 도시개발, 도시 밀도 증가 등 다양한 유형의 부 지에 적용된다. 이는 토지비축 방향 설정 및 구체적 목표로 제시된다. EPF Ile de France는 사회임대주택 공급에 있어 최 소 30%의 사업물량을 대규모 부지로 공급하여 도시기본계획 의 목표달성을 돕는다. 또한 사업물량의 50%를 도시 재생 및 연대에 관한 법률 제55조에 언급되어 있는 꼬뮌에 공급한다.

EPF Ile de France의 토지비축방식은 단기, 중기, 장기로

구분하여 시행된다. 단기(1~3년)에 해당하는 것은 구체적인

사업과 부지가 확정된 경우이다. 이 기간은 사업을 정교하게

발전시키고 시행자를 지정하는데 필요하다. 중기(3~5년)는

사업방향이 정해졌으나 구체적으로 발전이 필요한 경우, 부

지관련 문제가 해결되지 않은 경우, 도시관리계획의 변경이

예정된 경우에 해당하며 이 경우 토지비축은 지가상승 및 투

기 등을 예방한다. 장기(8~10년 또는 그 이상)에 해당하는 경

우는 도시계획 방향이 정해져야 하는 경우이다. 모든 경우 지

자체와의 협약이 필수적이고 사업시행단계와 재정지원단계

로 협약이 진행된다.

(7)

Division 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Expenditure

Land acquisition 23,103 51,236 117,440 167,379 183,730 169,000 180,000 200,000 200,000 200,000 Pay back the amount

borrowed 5,750 13,000 16,500 31,804

Bank interest 0 0 0 1,045 1,900 3,000 4,771 5,535 5,459

Realization 267 152 149 221 896 566 20,717 9,000 100 100

Fixed assets 1,989 3,459 4,438 5,318 6,363 7,905 9,810 10,202 10,610 11,035

Structural assets 2,597 588 4,000

Debt and bonds 62,616 74,481 41,736 0 15,407 5,151 0 0 0 0

Postponement of profits 87,975 139,338 166,360 173,506 207,441 189,522 219,277 236,973 232,746 248,397

Income

assignment 0 0 17,627 17,656 42,326 66,000 80,000 100,000 148,413 182,718

Start-up expense 14,482

Special facility tax 72,503 73,251 37,514 73,493 73,550 73,000 73,000 73,000 73,000 73,000 Financial support

Debt and bonds 990 3,471 738 116 118 115 100 0 0 0

Last profit 52,616 74,481 41,738 0 15,407 6,151 0 0 0

Borrowing 0 0 0 40,000 90,000 35,000 50,025 63,973 11,333 12,679

Total 87,975 139,338 166,360 173,506 207,441 169,522 219,277 236,973 232,746 246,397

Table 6. Financial Status by Year of EPF Ile-de-France(thousand )

Division 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Business Scale 228 270 273 261 226 210

EPF Ile de France는 토지의 가치상승을 통한 이익창출을 도모하는 것이 아니라 토지가격을 안정시키고 주변지역의 지 가를 안정시키는 임무를 지니고 있다. 그렇다고 사업시행자 의 적자를 만회해주지는 않는다. EPF Ile de France는 지자체 가 지정하는 사업시행자에게 토지를 사업시행가격에 공급해 야 한다.

4.2.3 공급원칙 및 사업규모

EPF Ile de France가 공급하는 토지의 가격은 토지취득가 격 및 평가된 부대가격, 토지정비관련 작업 비용(건축물 철 거, 오염제거, 구획정리 또는 사전 정비작업 등), 사업시행 사 전 검토를 위한 연구비용, 관리비용(보험, 세금, 관리, 유지 등), 금융비용(사업관련 대출비용 등), 관련 연구비용 및 사업 시행 비용, 물가상승에 따른 양도금액의 재산정 등을 고려하 여 결정된다. 비축 관련 연구의 경우 토지관련 연구는 100%

지자체 협약에 의해 지원되며, 도시정비 관련 연구의 경우 최 대 50%를 지원한다.

EPF Ile de France의 토지공급은 지속가능한 개발 원칙에 의거하여 진행된다. 이를 위해 적정한 가격의 토지공급 및 관 리를 통해 사회적 혼합 및 다양성을 유지하고 토지의 경제적 활용에 기여하며 주택 및 일자리의 균형을 유지하기 위해 상 업시설과 근린시설의 입지를 허용하고 건축물과 도시정비의 환경적 질을 제고하며 대중교통 이용 촉진 및 자전거와 보행 의 이용 유도라는 원칙을 고려한다.

2007-2010년까지 EPF Ile-de-France가 비축한 토지 규모는 1,040백만 유로이며 이는 35,000호의 주택과 1.5백만㎡의 경

제활동 공간들이다. 2012년 이후 매년 평균 200백만 유로 규 모의 재원마련을 계획하였으며 2012년과 2013년 210백만 유 로를 확보하였다.

Table 5. Business Scale Status of EPF Ile-de-France

(unit：mil €)

4.2.4 재정현황

EPF Ile de France의 수입은 특별시설세, 기부 및 다양한 지원, 토지판매비용, 자금차입 등이다. 특별시설세는 PPI에 따라 산정되며 2007년 레지옹과 직접 연관된 5개 데빠르트망 은 14.48백만 유로를 기부하였다. 2009년과 2010년에도 토지 판매가 있었으나 2010년 대규모 토지의 판매가 진행되었다.

첫 번째 협약체결로부터 판매까지의 평균기간은 4년 정도이 다. EPF Ile de France는 자금차입도 가능하다.

EPF Ile de France의 지출은 토지취득 관련 행위에 대한 가 격 평가로 등급화(토지취득, 소유권 박탈, 관련사업) 되어 있 다. 다 년도에 걸쳐 시행되며 계약년도에 13%, 계약년도+1에 18%, 계약+2에 19% 등이 집행된다. 일반적으로 인건비(직 원), 임대료(사무실 등 장소), 일반비용 등이 포함되며 이는 예산의 5%를 넘어설 수 없도록 규정되어 있다. 기관 직원은 약 60명 정도이다.

(8)

Fig. 8. Range of EPFL de la Savoie

* Dark Red is an EPCI member, Pink is a member community, and Gray is a community member considering subscription.

*Source：http://www.edf173.fr/

4.3 EPFL de la Savoie 사례

¹³

4.3.1 토지비축의 방향 및 현황

EPFL de la Savoie는 2003년 샹베리 메트로폴 지역 꼬뮌 의회의 기구설립 결정이후, 2005년 12월 14일에 법인, 재정 적 독립기구로 설립되었다. 도 조례(Arrete)에 의해 설립되었 으며, 도시일관성계획 Métropole-Savoie에 의해 기관 관련지 역 경계가 정해진다. 38개 꼬뮌, 3개 EPCI 지역을 포함하며, 데빠르트망 정비방향에 따라 8개 EPCI와 9개의 독립된(지리 적으로 떨어져 위치한) 꼬뮌을 포함하여 총 110개의 꼬뮌을 포함하고 있다.

토지비축량을 살펴보면, 2006년 이후 142ha(43.5 백만 유 로)의 토지를 취득 및 보유(Acquis et réservé)하였고 사업 착 수가 준비된 적기에 토지를 양도하였다. 주요업무는 관련지 자체의 요청 및 회계계정을 위한 협상, 토지취득, 토지 및 부 동산의 보유, 사업 착수가 준비된 적기에 토지 양도, 의회 및 꼬뮌의 토지 관련업무 지원, 기관의 멤버인 꼬뮌이 토지관련 사업을 착수하고(사업시행 이전 단계) 토지관련 정책을 수립 할 수 있도록 지원(토지 선매권 및 수용권 관리) 하는 것이다.

업무별 세부 사항을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 협상(La négociation)은 토지에 관련된 각각 관계자의 특성 및 개별 이 익에 대한 이해를 기반으로 지자체가 요구하는 구체적 사업 에 관련된 토지를 취득하고 토지 소유자와 협상을 통해 각각 의 이익이 존중될 수 있도록 보증하는 업무이다. 토지취득 (L’acquisition)은 EPFL de la Savoie이 지자체가 사업에 필요 한 물량을 비축(취득 당시 정해진 기간만큼)하고 그 사업이 제3자에 의해 시행될 때 사용될 수 있도록 토지준비 작업을

13 http://www.epfl73.fr/

하는 것이다. 이와 같은 작업은 지자체가 “토지비축” 이라는 항목의 개입을 위한 재정지원의 근거로 활용된다. 또한 토지 보유 및 관리(Le stockage et la gestion)업무도 수행한다. 토 지의 취득과 양도 사이에 EPFL de la Savoie는 자산의 관리 를 시행하는데 이 경우 농지나 임대주택으로 토지가 활용될 수도 있다.

둘째, EPFL de la Savoie는 토지관련 기술지원을 한다. 이 와 관련하여 다양한 질문과 문제점들을 지니는 각각의 시행 자들에 대해 지자체와 함께 사업에 대한 다양한 토지문제들 을 함께 검토하고 관련 문제들에 대해 접근한다. 또한 다양한 토지정책을 제시하고 만들어낸다. 이외에도 사유지에 대한 관찰, 우호적 토지취득(강제수용이 아닌 협상 등의 취득 방 법)에 대한 소유자 관점의 접근, 선매권 사용에 대한 필요성, 우호적 취득이 불가능한 경우 마지막 토지취득 방식인 수용 권 절차를 꼬뮌의 동의를 얻어 시행한다. 소유자나 철거민을 위한 필지 교환(환지) 조정업무를 통해 지자체가 사업을 잘 준비할 수 있도록 지원한다. 토지와 사업시행자를 연결하여 사보아 데빠르트망 차원의 토지문제에 대한 주요 관계자로서 지자체가 사업을 착수할 수 있도록 돕는 필수적 역할을 한다.

이와 관련하여 사업시행을 위한 다양한 대안들을 제시하고 자문도 수행한다.

셋째, 토지시장의 동향파악을 파악하고 토지를 양도한다.

EPFL de la Savoie는 관계기관과의 협의를 통해 농지와 자연 녹지 등 토지시장 및 전반적 현상을 고찰한다. 취득토지의 사 용 용도는 주택, 공공시설, 산업 및 농업행위 등 경제관련 시 설의 공급과 자연공간의 보호, 근린상업시설의 설치 등이다.

4.3.2 기관 운영 현황

EPFL de la Savoie는 중앙정부 재정지원으로 169,000유로, 레지옹에서 백만유로, 데빠르트망에서 122만 유로를 지원받 는다. 그 외 레지옹은 비축계획에 따라 연간 30%의 재정을 지원하는데, EFPL에 참여하는 지자체를 늘리기 위해 주민 1 인당 5유로를 지원하며 데빠르트망도 같은 금액을 지원한다.

기관 운영을 위해 각각 사업으로부터 3% 운영비를 공제하고 있고 토지보유기간동안 자산에 대한 임대료 수입이 발생하 며, 최종적으로 토지 재판매를 통해 수익을 얻는다.

EPFL de la Savoie의 토지 보유기간은 4-6-8-10년으로 설 정된다. 최초 보유기간은 4년이고, 보유기간 마지막에 금액 으로 청산하거나 6, 8, 10년에 대해 지속적으로 거치를 하는 방식이 있다. 토지판매금액에는 토지취득가격과 세금, 공증 인 비용, 관련 작업비용, 공동소유자 지급비용, 관련 임대료, 관련 자본금이 포함된다.

2011년 재정수입은 차입 50%, 특별시설세 21%, 토지양도

19%, 지원금 6%, 토지보유비용 4%로 구성된다. 기관수입은

차입, 자체재원, 보유세 수입 세 가지로 구분할 수 있는데 그

(9)

Division 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total

Housi- ng

case 5 3 11 27 22 18 86

Area 4.45 7.43 19.4 36.04 12.78 6.58 86.70

Price 1,983,247 1,375,523 4,332,380 6,261,015 12,420,945 3,446,697 29,819,807

Land Banking

case - - 1 2 2 7 12

Area - - 3.96 3.11 0.95 0.57 8.61

Price - - 750,000 24,177 335,000 25,206 1,134,383

public facility

case 1 - 3 5 5 13 27

Area 0.53 - 1.22 1.34 0.14 2.74 5.99 Price 221,200 - 900,500 1,468,000 7,411 1,791,180 4,388,291 Econo

-my related

case - - 4 1 4 35 44

Area - - 2.81 0.55 6.44 25.66 35.14

Price - - 843,750 318,780 2,005,000 5,025,722 8,193,252 Nature

&

Agricul -ture

case - - - 13 9.62

Area - - - 13 9.62

Price - - - 13 9.62

Total

case 182

Area 146.08

Price 43,571,495

중 차입은 기관 수입의 가장 많은 비중을 차지한다. 자체 재 원은 다시 특별시설세, 지원금 등으로 구분할 수 있다. 특별 시설세는 기관의 재정적 독립을 가능하게 하는 역할을 하며 별도의 세금으로 구성된다. 지원금은 론-알프스 위원회와 시 의회의 지원금으로 구성되며 이외에 매년 토지 양도에 따른 수입이 있다. 보유세 수입은 토지보유에 대하여 비율로 산정 한다.

4.3.3 토지비축 현황

매년 토지비축금액 및 수치는 증가하고 있는 것으로 나타 나고 있다. 설립 이후 142ha(43.69백만 유로)의 토지비축이 시행되었으며, 초기부터 98%의 비축이 우호적 방식으로 시 행되었다

¹⁴

. 주요 사업 분야는 주택(78%), 상업 등 경제시설 (9,5%), 공공시설(8.5%), 토지비축(4%), 녹지 및 농지 등이다.

주요 토지취득 목적 및 관련실적은 Table 7.과 같다. 2007- 2008년은 주택용도를 위한 토지취득이 주를 이루었으나, 2009년부터 토지취득 목적이 다양해지고 있는 것을 확인할 수 있다. 2010년을 제외하고는 2009년 이후 경제활동 관련용 도 목적의 토지취득비중이 늘어나고 있는 경향을 보인다.

2012년에는 경제활동용도 관련 토지비축이 50% 이상으로 늘어났으며, 점차 토지취득의 목적이 주택, 공공시설, 토지비 축, 자연 및 농업용지로 다양해지고 있다.

Table 7. Main land acquisition purpose and related performance

(unit：case, ha, €)

*Source：http://www.edf173.fr/

14 설립이후 토지취득은 98%의 우호적 취득과 1%의 토지교환, 1%의 가 격 선매권을 통해 취득하였다. 2012년에는 98%의 우호적 취득과 2%

의 교환으로 토지를 취득하였다.

2011-2016년 PPI는 주택용도 46%, 상업시설 등 경제관련 용도 30%, 공공시설 10%, 자연 및 농업용지 2.5%, 리용-뚜렝 시 2.5%, 관광용지 7.5%, 토지비축 2.5%로 목표를 설정하였 다. 이는 기존 2011까지 시행된 토지비축에 비해 다양한 토 지취득 및 사용목적을 나타내는 것으로 기존에 존재하지 않 던 관광 관련 용도가 많은 비중으로(7.5%) 도입되었다. 점차 주택용도 토지보다 경제행위 관련 토지취득이 많아지고 있는 데, 이는 시급했던 주택용도 토지를 일차적으로 취득하였고, 이에 대한 요구가 어느 정도 해소되어 타 용도 토지공급으로 공급방향이 전환되고 있는 것으로 판단된다.

4.3.4 ROCHE SUR FORON 꼬뮌의 비축 사례

¹⁵

EPFL de la Savoie는 로쉬 쉬르 포롱 꼬뮌 관련 토지비축 을 시행하였다. 구체적인 내용은 로게 부지(Terrains des Roguets rue de l’'Egalité, 2006년 비축, 10년 보유계획, 220,000유로), 꼬르봉 건물(Maison Corbon rue de l’'Egalité, 2005년 비축, 10년 보유계획, 660,000유로), 에뀌레 건물(Bâtiment Ecuer rue de l’'Egalité, 2005년, 8년 보유계획, 242,200유로), 우체국 건물(Bâtiment de la Poste, 2008년 비축, 10년 보유계획, 650,000유로) 등이다.

이후 꼬뮌은 총 82개 사업이 진행되었다. 일부 사례를 살 펴보면 다음과 같다. 첫째, 바셍(Bassen) 꼬뮌의 르몽(Les Monts) 사업은 주택건설을 목적으로 나대지(2.8ha, 보유기간 4년)를 취득하였다. 사업배경은 도시일관성계획에 따라 도시 화 거점형성이 필요했는데, 바셍 꼬뮌은 이에 부합하여 도시 화예정지역으로 지정되었다. 토지취득 과정 및 사업시행절차 를 살펴보면, 취득 토지는 민간개발업자를 통해 사업이 추진 될 예정이었는데 토지소유주와의 협의에 어려움이 있어 꼬뮌 이 사업에 대한 보증을 서는 대신 EPFL이 보증을 서는 것으 로 협의하였다. 2011년 EPFL이 OPAC de Savoie(사보아 공 공주택 공급기관)의 요청에 의해 토지를 매각하였고, 사업부 지면적인 65,000㎡ 전체에 대하여 30세대(1/3은 사회임대주 택, 1/3은 가격상한 소유전환 주택, 나머지 1/3은 일반분양주 택)의 주택이 건설될 예정이다.

둘째, 2011년 12월 31일 경제 개발을 위해 부르그뇌프 (BOURGNEUF) 아크-이제르 산업단지(Parc d’Activité Arc-Isère)를 나대지(16.5ha) 형태로 취득하였다. 이 산업단지 는 3단계에 걸쳐, 각각 10ha씩 확장을 계획하였는데, 이를 위 해 EPFL에 토지취득을 요청하였다. 이에 철도와 도로에 면 한 인접지역의 토지취득을 위해 프레쥐 터널 도로 회사 (Société Française du Tunnel Routier du Fréjus, SFTRF)와 접 촉하여 공동으로 사업시행을 위해 방치된 토지 취득 관련 조 사 및 연구를 진행하였다. 토지취득 과정 및 사업시행과정을

15 http://www.aucoeurdesrochois.com/pdf/ETABLISSEMENT_

PUBLIC_FONCIER_DE_HAUTE%20SAVOIE_10.pdf

(10)

살펴보면, 2011년에 산업단지 경계부분 1ha, 구역 외부 4.2ha, 구역 외부이지만 관련 농업종사자에게 매우 중요한 지역 3.3ha에 대해 양도 협의가 이루어졌다. 동시에 EPFL은 2.9ha 를 3단계로 취득할 예정으로 이는 2022-2025년에 시행될 예 정이다. 이 토지는 1단계(2011-2018), 2단계(2019-2022) 사업 에 관련된 농업인들에게 활용될 예정이다.

셋째, 에임(Aime) 꼬뮌 상트르 부르그(Centre-Bourg, 도심 지역) 사업은 주택임대를 목적으로 건축물을 취득한 사업이 다. 762㎡의 건물을 4년간 보유하는 계획으로 에임 꼬뮌은 EPFL에 도시중심지의 건축물 재생사업을 요청하여 임대주 택 건설을 위해 노후 건축물을 철거하였고 건물 주변을 정비 하였다. EPFL은 5개 필지와 3개 건축물을 협상을 통해 취득 하였다. 상업시설을 포함한 상부가 주택인 건축물 1개, 옛 호 텔(지층은 레스토랑, 상부는 호텔객실) 건축물 1개 등이다.

넷째, 알벵(Albens)꼬뮌 기차역 지구(Centre-Bourg, 도심지 역) 사업은 공공시설 건설을 목적으로 옛 제철소 부지를 취 득하여 진행된 사업이다. 면적은 2,505㎡이고 보유기간은 8 년이다. 알벵은 주요 일자리 밀집지역인 액스 레 뱅(AIX LES BAINS)과 샹베리(CHAMBERY) 두 도시 사이에 위치 하는데, 인구가 증가하는 지역이었다. 이에 알벵 꼬뮌은 기차 역 인근에 더 많은 여행객을 맞이하기 위한 공공시설을 계획 하였고 철도 인근에 대중교통, 자건거, 도보 이용자를 위한 공공시설 건설 및 관련 정비 사업을 위한 토지취득 및 보유 관련 작업을 시행하였다.

5. 시사점

본 연구를 통해 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 토지 비축의 목적에 대한 재검토가 필요하다. 앞서 언급하였 듯이 한국의 토지비축은 공공개발용 토지가 주요 비축대상이 다. 그 이유는 비축의 목적이 재정절감에 초점을 두고 있기 때문이다. 이와 달리 프랑스는 2000년 이후 토지매입 시 주 로 도시재생 및 부족한 사회임대주택 공급을 목적으로 비축 을 시행하고 있다. 따라서 비축의 목적을 복지 등 사회적 형 평성 달성 등으로 확장할 필요가 있다. 프랑스도 1960-70년 대는 브라운필드, 유휴지 중심의 토지매입 및 정비였지만 2000년대 이후 성격이 달라진 것이다. 이를 위해 프랑스 토 지비축기관들은 도시정비 및 주택공급기관 등과 긴밀한 연계 속에 비축사업을 추진하고 있다.

둘째, 도시재생을 위한 토지를 비축하는 것은 역으로 주변 지가의 상승을 초래할 수 있다는 우려가 있는데 국내 기존 토지비축제도 논의에서도 지속적으로 강조되었듯이 토지보 유를 위한 선매권제도가 필요하다. 프랑스의 경우 토지수용, 선매권 등을 활용하여 토지를 취득하며, 토지취득을 요청한 지자체에게 토지를 양도하는 시점까지 정해진 기간 동안 토

지를 보유하고 있다. 즉 도시재생전략계획 수립에 따른 도시 재생활성화지역에서 발생하는 유휴 토지를 비축하여 해당 지 자체가 실제 도시재생사업을 추진할 때 양도하면 보다 원활 한 사업추진이 가능할 것이다.

셋째, 비축대상을 토지이외에 건축물까지 확장하는 방법도 검토해볼 필요가 있다. 프랑스에서는 토지뿐 아니라 건축물 에 대해서도 비축을 시행하는 등 다양한 종류의 비축을 통해 공공의 목적을 달성하고 있다. 이와 더불어 소규모라고 하더 라도 지자체 차원에서 지역자산화를 위한 토지의 비축을 검 토할 필요가 있다. 이를 위해 도시재생전략계획 수립 시 도시 재생사업을 위한 토지자원의 활용 또는 비축계획을 제시하도 록 할 필요가 있다. 도시재생 선도지역의 경험을 통해 사업 시작 후 필요한 토지 및 건축물을 매입하는 것은 주변 시세 의 왜곡 및 사업 추진을 어렵게 할 수도 있기 때문이다.

넷째,「공공토지의 비축에 관한 법률」의 개정이 필요하 다. 도시재생사업에서 어떻게 토지를 저가에 공급할 것인가 에 대한 방안으로 가장 많이 언급되는 것이 토지은행의 활용 인데 국내 토지은행의 경우「공공토지의 비축에 관한 법 률」에 따라 공공개발용 토지만을 비축하도록 하고 있다. 따 라서 현재에는 토지은행을 통해 도시재생사업을 위한 토지를 비축하기 어렵기 때문에 제도개선이 필요하다. 그러나 도시 재생사업을 위한 토지를 비축할 수 있도록 법 개정이 된다하 더라도 재원의 한계 상 전국 도시재생사업 대상지의 토지를 비축하는 것은 전향적인 국가 정책적 판단이 아니고서는 쉽 지 않을 것이다. 따라서 주택도시기금이나 지자체 정비비금 을 활용한 도시재생사업을 위한 토지 비축 재원 마련이 필요 하다. 이와 함께 자산관리공사를 통합 체납 자산의 공매 과정 에서 유찰 시 토지은행으로 자연히 이전되는 미국의 토지은 행 시스템처럼 미활용 또는 저 활용되는 국․공유자산을 토지 은행으로 이전하는 방안

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, 도시재생활성화지역 내 토지소유 자가 매도를 신청할 경우 우선 매입하는 방안, 지자체가 사회 주택 등의 건설이나 사회적 경제 조직에게 개발․운영하도록 계획한 토지를 대신 매입하여 관리하는 방안 등 토지비축제 도의 전반적인 개선이 필요한 시점이다.

감사의 글

본 논문은 토지주택연구원 2013년 정기과제로 수행한

「공공토지비축의 필요성과 효과분석 연구」의 결과를 활용 하여 작성되었습니다.

16 토지은행을 통한 공유자산 활용 및 지역자산화 방안의 자세한 내용은 최명식 외 3인(2016) 참조

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참고문헌