도시방재

도시방재

법·제도 현황 및 과제

이영근│(사)방재관리연구센터 연구실장 ([email protected])

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시화의 영향으로 발생되는 각종 도시재해는 도시의 생활 에 영향을 미칠 뿐만 아니라, 다양한 원인을 가지고 있으 며, 이에 따른 피해액도 상당하여 점차 그 취약성은 커지 고 있다.

특히, 기후변화로 인한 재해는 도시지역의 막대한 인명 및 재산피해를 발생시키며, 도시화가 진행될수록 그 피해 는 가중될 것이다. 이처럼 재해로부터의 안전에 대해 불 확실성이 강조되면서 수자원 부문의 취약성 증가, 사전예 방과 적응정책의 중요성이 부각되고 도시재해를 예방하기 위한 대책마련이 점점 더 시급한 실정이다.

도시재해의 현황 및 대응체계

우리나라는 도시계획구역 인구를 기준으로 도시화율이 급속도로 진전되고 있다. 도시화율은 1960년 39.15%에 서 2014년 91.66%로 높아졌으며, 도시지역의 면적비율도 2004년 15.95%에서 2014년 16.58%로 상승하였다. 이러 한 도시화로 인해 불투수면의 증가, 구조물의 집중 및 고 층화, 인구집중 현상들이 나타나고 있으며, 결국 이로 인 한 도시재개발 및 신도시 계획, 사회구조적 변화(인구 고 령화 등)는 도시재해의 취약성을 증가시키고 있다.

우리나라는 대형 재해에 대한 인명피해가 꾸준히 감소 한 바 있다. 그러나 강우강도의 증가, 대형 태풍의 출현 등 으로 재산피해는 대형화되는 경향이 나타나고 있다. 도시 풍수해 피해액은 대부분 공공시설과 건축물에서 나타나

특집 정책과 기술을 접목한 도시방재

며, 전국대비 도시 침수면적의 비율은 2000년대부터 지속 적으로 증가 추세다.

최근 10년간 원인별 피해액 현황을 살펴보면 꾸준히 증 가하던 피해액이 2007년 이후 급격히 줄어든 모습을 볼 수 있는데, 이는 기후변화의 영향으로 인한 이상기온 현상 으로 볼 수 있다. 피해액별로 살펴보면, 태풍과 호우가 가 장 많은 재산피해를 가져 오는 것을 알 수 있다. 이러한 경 향은 최근 일본의 쓰나미로 인한 방사능 유출사태에서 알 수 있듯이 국가적으로 엄청난 피해를 안겨 준다.

2. 도시재해 대응체계

우리나라의 재해 방재계획 체계는 미 국의 사례를 참고하여 최상위 재해 방 재계획을 수립하고 있다. 방재계획 과 상위·하위 도시계획의 연계성을 법·제도적으로 보장하고자 노력하 고 있다. 이러한 측면에서 풍수해저감 종합계획은 광역도시계획, 도시기본 계획, 도시관리계획과 밀접한 상관관 계를 가지며, 각 계획상의 방재부문을 반영하여 수립한 계획으로 수재해 대 응을 위한 가장 많은 지침을 포함하고 있다. 국내 재해대응 여건은 점차 진 화를 거듭하면서 변화되고 있으나 재 난예측 과학기술의 진전에도 불구하 고 산업화, 도시화, 기후변화 진행 등 재난발생 요인은 더욱 복잡·다양화 되고 있으며, 재난 추이의 불확실성 또한 증가할 것으로 예상되고 있다.

예를 들면 강우강도의 강화, 집중호우 빈도의 증가, 강수일수는 감소(홍수 및 가뭄 등 수재해 관리의 어려움 예 상), 인구증가 감소세로 인한 사회적 환경 변화(고령화 및 저출산) 등이 있으며, 이로 인한 재산피해의 증가, 침수면 적 감소, 공공시설(건축물) 피해의 증가, 인명피해는 감소 경향이 있으나, 대형피해의 경우 인명피해를 동반하는 경 우가 증가하였다.

정부 위주의 도시홍수관리대책만으로는 잠재적 피해예 방이 어렵기 때문에 당사자들의 자발적인 대처요령 습득 이 필요하다. 즉, 개인의 재해 대처능력 향상을 위해 사전 예방, 수시관리, 적응대책 등에서 새로운 패러다임의 방재

<그림 1> 도시재해의 취약성 증가 요인

기후변화에의 취약성

● 돌발재난의 대응도 미약

● 홍수, 가뭄, 폭염, 해수면상승 외 도시화와 온난화의 악순환 반복

도시화의 진전 지속

● 불투수면 증가

● 지하(underground)연계 시설 증가 정보화의 역기능

● 정보유출로 인한 테러

사회구조적 변화

● 고령화/저출산 인구/사회기반시설 증가

● 초고층, 고밀도화 가중

국제화로 인한 테러위협

도시재해 증가

<그림 2> 최근 10년간 원인별 피해액 현황

출처: 재해연보 2014.

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 평균 25

20

15

10

5

0 (천억 원)

태풍 호우 대설 강풍 풍랑

대책이 필요하다고 볼 수 있다. ‘2015 안전혁신 마스터플 랜’은 이러한 문제점을 충분히 고려한 결과물일 것이다.

국내에서는 수재해와 관련한 산림, 하천, 도시개발 등 각 부문에서 수해 발생이 우려되는 시책 등을 독자적으로 추진하는 등 각 부처와 지자체 및 유관기관 간 수해예방, 복구를 위한 협조, 연계가 미흡하여 유역 전체에 대한 고 려 없이 일괄적인 정책과 계획에 의해 방재대책을 시행하 고 있다. 이러한 문제는 효율적이지 못한 방재대책을 수립 하게 되고 결국 주민들이 안심할 수 없는 대책에 머무르게 되는 것이다. 국내 자연재해의 95% 이상이 풍수해로 인해 발생되고 있으므로 댐 및 저수지의 홍수관리가 절실히 요 구되고 있는 실정이나, 다목적 댐에 비해 상수도 전용댐 및 농업용 저수지 등에 대한 홍수관리는 상대적으로 취약 한 실정이다.

또한, 예방투자를 소홀히 하여 복구에 막대한 자금이 소 요되는 등 낭비가 반복되고 있으며, 수해발생 가능성을 원 천적으로 감소시키기 위한 제도적 장치와 유관기관 간의 협조체계 미흡이 우리가 개선해야 할 가장 큰 문제점으로 보인다. 무엇보다 수해예방과 복구는 국가 책임으로만 인 식해서는 안되며, 지자체의 수해예방 투자 및 복구예산을 중앙정부에만 의존하는 것 또한 올바른 정책이 아니라고 판단된다.

도시재해 대응 법·제도

우리나라는 재난관리와 관련하여 다수의 법률을 제정하 였다. 재난관리에 관한 기본법으로 「민방위기본법」, 「재난 및 안전관리 기본법」, 「소방기본법」 등이 있고, 재난관리

출처: 국민안전처 2015.

재난현장

●통합지휘팀 ^●대응계획부

●연락공보담당 ^●현장지휘대 긴급구조 현장지휘소

●상황관리 ^●시설복구

●이재민 지원 ^●민원처리 통합지원본부

●인력장비 지원

●수습 지원

●실종자 수색 긴급구조 현장지휘소

●긴급생활 안정 ^●의료방역

●긴급통신 지원 ^●자원봉사

●장비물자 지원 ^●사회질서 유지 통합지원본부 특수기동구조대

골든타임 내

30분~1시간 내 긴급구조 지원

현장수습 지원

재난수습

복구총괄 재난수습 지원

긴급구조

현장지휘체계 통신지원체계 상호 협력체계 재난공보체계

재난현장 긴급대응 초기 대응

단계

재난수습 단계

활동지원이나 행정작용에 관해서는 「재해경감활동을 위한 기업의 자율활동 지원에 관한 법률」, 「급경사지 재해예방 에 관한 법률」, 「해외긴급구호에 관한 법률」, 「재해위험개 선 및 이주대책에 관한 특별법」, 「풍수해보험법」, 「위험물 안전관리법」, 「자연재해대책법」, 「소하천정비법」 등이 있 다. 그밖에도 「재난관리 조직에 관한 법률」 등 다수의 재난 관리 법률이 존재하고 있다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」을 살펴보면, 도시재 해와 관련 있는 방재도시계획에 대해서는 별도의 사항이 없다. 다만 도시관리계획 용도지구와 관련하여 방재지구, 방화지구 규정이 일부 기술되어 있다. 또한 도시계획의 부 문계획으로 방재분야에 대한 사항이 시행령에 규정되어 있을 뿐이다.

방재도시계획 관련 지침을 살펴보면, 하위계획으로 갈 수록 방재계획이 세분화되어야 하나 다른 계획과 특별하 게 차별화되지 않는다. 또한, 광역도시계획에서는 독립적 으로 추진되던 방재계획이 하위계획으로 갈수록 위상이 낮아져 다른 계획의 일부로 포함된다. 방재도시계획 지침 의 주요 내용은 방재대책 마련 시 고려해야 할 사항을 원 론적으로 제시하며, 도시계획 부문에서 방재와 관련한 고 려사항은 도시기본계획, 도시관리계획에서 일부 고려하고 있다.

한편, 2002년 전국적으로 국민의 생명과 재산을 위협 했던 풍수해 사례와 같이 계절적 영향에 따라 한반도에 매 년 발생할 수 있는 자연재해에 대해서도 예방대책이 미흡 하여 국가 위기관리 체제의 근본적인 대책이 시급하다. 방 재안전관리 기구의 부족, 재해·재난 관련 대응체제 정비 의 미비는 국민과 국가의 안전을 저해하는 각종 재해·재 난 등 위험요소에 대한 사전예방, 상황발생 시 신속한 대 응, 피해복구, 그리고 사후분석·평가체제가 아직 선진화 에 이르지 못했다는 지적을 받고 있다.

현행 재해·재난관리 대책은 「민방위기본법」을 중심으

로 「자연재해대책법」과 「재난 및 안전관리 기본법」 등 70 여 개 개별 법령에 따라 13개 부처에서 관장하고 있다. 이 들 법률은 체계적이고 종합적인 계획에 따라 제·개정된 것이 아니라 각종 대형 재난사고를 계기로 필요성에 따라 제·개정되어 통일성, 일관성이 부족한 실정이어서 국민 안전처를 중심으로 관계기관에서는 재난·재해 관련 법체 계의 일원화 및 관련 법률 정비를 진행하고 있다.

「자연재해대책법」 제3조 제1항에 따르면 국가는 ‘자연현 상으로 인한 재난으로부터 국민의 생명·신체 및 재산과 주요 기간시설을 보호하기 위하여 자연재해의 예방 및 대 비에 관한 종합계획을 수립하여 시행할 책무를 지며, 그 시행을 위한 최대한의 재정적·기술적 지원’을 해야 함을 규정하고 있다. 이에 따른 재해예방 시스템을 구축하기 위 해 재해예방 종합계획을 수립하고 재해정보 체계를 구축 하여 기후변화 대비 재해관리를 강화할 수 있다.

「재난 및 안전관리 기본법」은 각종 재난으로부터 국토 를 보존하고 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하기 위하 여 국가 및 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립 하고 재난의 예방, 대비, 대응, 복구 그밖에 재난 및 안전 관리에 관하여 필요한 사항의 규정을 목적으로 한다. 동법 은 재난의 예방 및 수습과 긴급구조 및 구난, 재난 발생 시 통제관리와 복구를 위한 계획 수립을 위해 제정되었다. 그 러나 동법에서는 재난 및 사고의 규모 및 발생 빈도의 증 가로 중앙정부 주도의 재난 대응 및 안전관리가 한계에 도 달함에 따라 현실적으로 재난방지 및 복구에 대한 실효를 거두기가 어려우며 건설안전 기타 관련법과의 조화가 미 흡하다는 문제점이 지적되었다. 이를 개선하기 위해서는 지방자치단체 재난관리기구 체계를 확립하고 재난에 대한 연구, 개선, 보완으로 현실적인 대책이 수립되어야 할 것 이다.

또한 우리나라는 각종 재난 및 사고로부터 국민의 생 명·신체·재산을 보호하기 위하여 국가의 재난 및 안전 특집 정책과 기술을 접목한 도시방재

인구집중, 고령화, 기후변화, 신종전염병의 창궐 등 재난 환경 변화에 대응하여 향후 5년간 국가 재난 및 안전관리 정책을 통합적으로 운영할 수 있는 방안과 이를 이행하기 위한 중점 추진과제들을 제시하고 있다. 중앙행정기관과 지방자치단체를 포함한 각종 재난관리 책임기관들이 세부 대책을 수립·운영할 수 있는 지침 또한 포함하고 있다.

도시방재를 위한 제언

현대 사회의 재난은 그 다양성과 복잡성으로 인해 소규모 부서나 기관의 능력으로는 감당하기 어렵고, 여러 관련 기 관 간의 정보공유와 협조·지원이 반드시 필요하다. 또한 사전에 이에 대한 대비를 충분히 하여야만 재난을 사전에 예방하고 대비할 수 있을 뿐만 아니라, 재난 발생 시에도 효율적인 대응이 가능하게 되어 재난으로 인한 피해를 최 소화할 수 있다.

우리나라는 1960년대 이후 고도의 경제성장과 도시화 및 산업화로 인하여 무질서하게 도시근교의 구릉지와 임 야, 산지가 개발되었다. 특히, 성장제일주의로 규모 늘리 기에 급급한 기업행태가 각종 비리를 양산하게 되었다. 공 사기간 단축을 기업미덕으로 삼는 풍토가 빈발하면서 부 실공사와 관리부재 등으로 곳곳에 재난위험 요인이 잠재 되어 있다. 또한, 최근의 사회구조는 도시로의 인구집중 현상과 건축물의 고층화, 다중집합장소의 대형화 등으로 각종 기능이 한 지역이나 장소에 집중되기 때문에 재난의 유형이 대규모화되고, 복합화되는 경향이 다분하다.

그동안 태풍, 홍수와 같은 자연재해와 함께 급속한 도 시화의 부작용으로 인한 인위적 재난이 발생하여 많은 인

조, 재난대응 위주가 아닌 관리위주의 법체계, 과거 재난 에 대한 경험 활용 미흡, 통합 상황관리체제의 미구축, 방 재관련 기관 간의 유기적인 협조 부족 등의 문제들이 현재 까지도 여전히 논의의 대상이 되고 있다. 이로 인하여 과 거 재난 대응과 수습 시 도출된 문제점들과 경험들이 정책 에 반영되지 못하고 재난발생 시마다 반복적으로 발생하 고 있는 것이 오늘날 우리나라 재난관리의 현실이자 문제 점이다.

이제는 기후변화에 따른 재난과 성장 위주의 개발로 인 하여 증가하는 재난의 발생빈도, 규모, 취약성을 최소화하 는 정책방향의 도출이 시급하다. 그리고 복구 중심이 아닌 예방, 대비, 대응을 중심으로 환경과의 공존을 융합한 도 시방재체계의 구축이 필요하다.

이러한 도시방재 실현을 위해 나아가야 할 방향을 설정하 기 위한 개념적 연구로서 다음과 같이 대안을 제시하였다.

첫째, 기후변화에 대응가능한 방재기준의 정비가 필요 하다. 기후변화로 인하여 나타나는 재해의 변화를 예측하 고 이에 따라 적절한 예방계획이 수립되었는지 여부를 검 토하여야 한다. 또한 기후변화에 대응하는 바람직한 재해 예방 기준을 수립함으로써 제도적·구조적·비구조적 대 응방안의 현황과 문제점을 분석하여 예방중심의 근원적인 방재대책을 수립·시행해야 할 것이다. 특히, 방재관련 국 가종합계획, 법제도의 개편, 방재평가체계 표준화 방안 등 의 비구조적인 대책을 통해 선진 도시방재의 기준을 제시 할 수 있을 것이다.

둘째, 전 세계적인 기상이변으로 인하여 자연재난의 규 모가 확대됨에 따라 이에 대비할 수 있는 방재시설을 강화 하기 위해서는 첨단기술을 활용한 자연재난 예측능력 강

특집 정책과 기술을 접목한 도시방재

화 관련 연구개발에 많은 투자가 필요하다. 과거 및 예측 자료를 토대로 현재의 방재기준을 새로운 환경에 맞추어 재설정하고 재난위험지역에 대한 예방과 대비를 하여야 한다. 이를 통해 비상시 대응능력을 향상하고 도시의 신속 한 정보전달력을 활용한 홍보 및 교육훈련 강화 등 비구조 적 대책을 체계적으로 정착시켜야 할 것이다. 인적 피해 최소화를 위해서는 자발적이고 습관적인 참여를 통해 방 재적응능력을 극대화해야 할 것이다. 법과 제도는 이러한 선진기술이 시의적절하게 운용될 수 있도록 법과 기술의 융합을 위해 노력할 필요가 있다.

셋째, 스마트기술 및 IoT기술을 활용한 방재기술 개발 이 필요하다. 미국, 영국, 일본 등 선진국에서는 산업전반 에 걸쳐서 재해에 대한 법적 기준과 방재시스템 구축, 대 피요령 등에 대해 지침을 마련하여 기술적인 측면에서 상 시계측 시스템 구축을 통해 재난피해를 최소화하고 있다.

국내에서도 세계적인 기후변화를 고려하여 환경을 파괴하 지 않고 경제성장을 동시에 이루기 위한 IoT를 기반으로 한 도시방재 기술개발 연구와 함께 적극적인 투자가 필요 하다. 또한, 유비쿼터스를 적용한 방재기술은 초기 투자비 용이 높지만 첨단 IoT를 적용한 방재기술을 병합하여 적 용한다면 장기적으로 소중한 인명과 재산을 보호하며 친 환경적 시스템을 구축하여 균형 있는 성장정책에 부합할 수 있을 것으로 판단된다.

넷째, 방재관련 국내외 선진제도나 정책을 벤치마킹하 는 방안이다. 국토교통부와 국민안전처 등에서 시행 중인 스마트시티, 안전마을 만들기 등의 시범도시사업과 연계 하여 방재안전구역, 재난관리센터 등 선진제도를 우리의 실정에 맞게 도입하는 것이 중요하다. 특히 외국사례의 경 우, 도시의 홍수대응능력을 재평가하고 그에 따라 홍수대 응시스템을 재설계하는 작업에 착수함으로써 기후변화의 영향을 최소화하려는 움직임을 가시화한다는 점과 도시계 획과 방재계획의 통합적 접근방식이 시도되고 있는 점으

로 사전적 재해대응 도시계획 수립을 강조함을 인식해야 할 것이다.

참고문헌

국민안전처. 2015. 2014 재해연보. 서울: 국민안전처.

_____. 2015. 안전혁신 마스터플랜 상세보도자료. 서울: 국민안전처.

농촌진흥청. 2015. 농촌지역 재난 관련 제도개선 지원방안 연구. 전주: 농업 진흥청.

법제처. 2013. 기후변화 대응을 위한 재난·재해 관련 법제에 관한 연구. 세 종: 법제처.

소방방재청. 2011. 녹색방재 극대화를 위한 제도개선. 서울: 소방방재청.

国土交通省. 2014. 防災の法制度に関する立法政策的研究.