Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 중국의 회색지대 전략과 미국의 대응 Ⅲ. 회색지대 전략의 한반도 투사 가능성 시나리오 Ⅳ. 한국 해군·해경의 대응전략 Ⅴ. 결 론 ◀ 국문 초록 ▶ COVID-19 위기로 인해 미국을 비롯한 서구 세력들이 혼란에 빠져 있는 상황에서도, 중국은 회색지대 전략으로 공세적인 해양팽창을 계속하고 있다. 중국이 남중국해를 중 심으로 사용하고 있는 회색 지대 전략이란 전쟁도, 평화도 아닌 불분명한 상태를 창출 함으로써 국제정치의 현상변경을 추진하는 전략을 말한다. 동아시아 전역으로 영향력 을 확대하려 하는 중국은 앞으로 한반도에도 회색지대 전략을 투사하려 할 것이다. 한 국이 남중국해 분쟁에 우발적으로 연루되는 경우, 서해에서 중국어선의 불법조업으로 부터 양국의 군사적 갈등이 초래되는 경우, 중국이 이어도에 충돌을 일으키고 개입하려 는 경우, 가능성은 낮으나 독도문제를 이용해 한일갈등을 일으켜 한중 결속을 시도하는 경우들이 예상된다. 이에 대처하기 위해 한국은 장기적인 관점에서 아시아 해양안전 선 단 창설 및 국가함대라는 틀을 통한 해군과 해경의 통합운용 활성화, 중국의 도발에 대 한 대응체계 강화 등을 추구해야 할 것이다. 주제어 : 회색지대 전략, 도련/군도사슬, A2AD, 이어도, 독도 * 이 논문은 2020년도 한국해양전략연구소의 연구용역 사업의 지원을 받아 수행된 연구임.(No. 2020-01). 중국의 해양패권전략 분석에 대해 도움을 준 고려대학교 정치외교학과 석사과정 박성진씨에게 감사한다. ** 고려대학교 교수, e-mail: swlee@korea.ac.kr *** 서울대학교 연구원, e-mail: ppiokm@hotmail.com
포스트 코로나시대 미중 패권경쟁과 회색지대갈등:
31)한국 해군·해경의 대응전략
* 32) 이신화** · 표광민***Ⅰ. 서 론
코로나19 팬데믹 속 G2(미중)의 패권경쟁이 점점 가열화하면서 국제적 차원뿐 아 니라 지역 차원의 질서도 불확실성과 유동성이 증가하고 있다. 코로나 이전부터 대결 구도에 있던 중국의 일대일로(一帶一路, 육상·해상 실크로드) 전략과 미국의 ‘자유롭 고 개방된 인도 · 태평양 구상’의 대결은 코로나19 혼란 속에서도 군사안보, 경제, 외 교 등 전방위적으로 계속되고 있다. 특히 국제적 분쟁 수역인 남·동중국해를 둘러싼 미중 군사적 갈등이 가시화되고 있다. 2019년 6월 미국 싱크탱크 랜드 코포레이션 (Rand Coorporation)은 중국이 이 수역에 대한 지배력 확보를 위해 의도적으로 다 양한 ‘회색지대’(grey zone) 전술을 펴고 있어 미국의 대응이 필요하다는 제안을 하 였다.1) 회색 지대 전략이란 “상당한 규모의 군사력에 직접적으로 의지하지 않고도 국 가가 추구하고자 하는 안보 목표들을 달성하려고 하는 노력들이나 일련의 노력들”을 일컫는다.2) 2020년 미국 대선의 결과 집권하게 될 조 바이든 행정부에서도 미중갈등은 지속 될 것으로 보이며, 이에 따라 중국의 회색지대 전략 역시 계속될 것으로 보인다. 바 이든 당선자는 중국에 대한 입장을 공식화하지는 않고 있으나, 이미 자유주의 동맹국 들과 연대하는 다자주의 외교를 대(對)중국 전략의 기본방향으로 설정할 것임을 밝히 고 있다.3) 바이든 행정부가 트럼프 행정부의 일방주의적 외교정책에 일정 정도의 수 정을 가한다 해도, 미중 사이의 산적한 사안들은 양국 사이의 마찰을 불가피하게 만 들 것으로 보인다. 코로나 위기로 인한 경기침체가 경제적인 측면에서의 미중 무역갈 등을 심화시킬 우려와 함께 대만, 홍콩은 물론 신장-위구르 지역 등 중국의 팽창정책 으로 인해 발생하는 각 지역에서의 인권 문제는 국제여론으로 하여금 바이든 행정부 에 대중 강경책을 요구할 것으로 전망된다. 애초에 회색지대라는 용어 역시 트럼프 행정부 이전의 오바마 행정부 시기인 2010년 2월 발표된 미 국방부의 『4년 주기 국방검토보고서』(Quadrennial Defense Review Report)에서 정책적으로 사용하기 시작했다. 이 보고서는 “앞으로의 시대에서 우리1) Lyle J. Morris, Michael M. Mazarr, Jeffrey W. Hornung, Stephanie Pezard, Anika Binnendijk, Marta Kepe. Gaining Competitive Advantage in the Gray Zone: REsponse Options for Coercive Aggression Below the Threshold of Major War (Santa Monica: RAND Corporation, 2019). 2) Michael Green, Kathleen Hicks, Zack Cooper, John Schaus, Jake Douglas, Countering
Coercion in Maritime Asia: The Theory and Practice of Gray Zone Deterrence (Washington DC: Rowman and Littlefield, 2017), p. 21.
3) Ana Swanson, “Biden’s China Policy? A Balancing Act for a Toxic Relationship” New York Times, 2020.11.16.; David Lawder, "Biden says US and its allies need to counter Chinese influence" Reuters, 2020.11.17.
안보에 대한 위협은 우리의 강점이 아니라 우리의 약점에서 나올 것이다. 미래의 전 략적 환경은 완전히 전쟁도 아니고 완전히 평화도 아닌 회색 영역(gray area)에서의 도전들로 특징지어질 것이다”라고 밝힌 바 있다.4) 이후 미 국방부 등 국방관련 기관의 정책적 필요성에 힘입어 회색지대 개념의 속 성을 규정하거나 실제의 갈등에 적용하려는 다양한 연구문헌과 보고서들이 발표되었 다.5) 이러한 개념정의를 활용하여, 국방 관련 과제들에 대한 종합연구를 위한 미 국
방부의 전략적 다층 평가(Strategic Multilayer Assessment) 프로젝트는 다음과 같 은 분석을 제시한 바 있다. “회색지대는 전쟁과 평화 사이의 개념적 공간으로 행위자 들이 모호하고 불명확한 속성을 지닌 채 평범한 경쟁을 넘어서면서도 대규모의 직접 적인 군사갈등을 초래하지는 않는 행위들을 의도적으로 행함으로써 국제적 관습과 규 범, 법을 어기며 미국과 동맹국들의 이익을 침해하는 상황에서 발생한다”.6)
구체적으로 회색지대 전략은 그 실행에 있어서 다음 4가지 전술을 활용한다. 첫째, 기정 사실화(fait accompli) 전술은 상대국이 대응하기 전에 제한적 목표(limited objectives) 를 달성하는 행위를 가리킨다.7) 기정 사실화 전술의 대표적인 예로 중국이 다른 나라 들의 반발을 묵살한 채 남중국해에서 인공 섬을 건설한 것을 들 수 있다. 둘째, 살라미 전술은 도전국이 하나의 작전을 성공시키고 이를 발판으로 다음 단계 의 목표를 추구하는 방식을 가리킨다. 만약 살라미 전술에 대한 대응으로 상대국이 무력대응에 나선다면, 도전국은 상대방의 비대칭적 과잉대응을 비판할 수 있게 된다. 영토분쟁에서 비정규군대, 혹은 민병대 등이 종종 동원되는 것은 상대국의 무력대응 가능성을 최소화하면서도, 분쟁 격화시 국제적 차원에서 비난 여론을 상대방에게 전 가하기 위한 포석이라 할 수 있다.8) 셋째, 대리전 활용 전술이란, 현상 변경을 위해 도전국이 상대국 민간단체를 이용
4) US Department of Defense, Quadrennial Defense Review 2010 (Arlington VA: US Department of Defense, 2010), p. 73.
5) Nadia Schadlow, “Peace and War: The Space Between,” War on the Rocks, August 18, 2014; David Barno and Nora Bensahel, “Fighting and Winning in the ‘Gray Zone,’” War on the Rocks, May 18, 2015; Frank G. Hoffman, “The Contemporary Spectrum of Conflict: Protracted, Gray zone, Ambiguous and Hybrid Modes of War,” Washington D.C.: The Heritage Foundation, 2015; Michael Mazarr, “Mastering the Gray Zone,” Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, 2015; Hal Brands, “Paradoxes of the Gray Zone,” Foreign Policy Research Institute, February 5. 2016; Nora Bensahel, “Darker Shades of Gray: Why Gray Zone Conflicts Will Become More Frequent and Complex,” Foreign Policy Research Institute, February 13, 2017. 6) George Popp and Sarah Canna, The Characterization and Conditions of the Gray Zone,
(Boston, Mass.: NSI Inc., Winter 2016), p. 2.
7) James J. Wirtz, “Life in the “Gray Zone”: observations for contemporary strategists,” Defense & Security Analysis, Vol.33, No.2(2017), p. 108.
하는 전술을 가리킨다. 즉, 대리전 전술은 도전국이 상황 변경을 위해 직접적으로 개 입하는 대신 상대국 내부에 존재하는 기존의 정치적, 민족적, 사회적 운동을 증폭시 킴으로써 상대국 국민들로 하여금 도전국의 의도에 따라 양국 간 긴장을 일으키게 하 는 전술이다.9) 넷째, 양배추 전략(卷心菜 战略, cabbage strategy)은 민간어선 및 민병대 선박과 어선을 사실상 국가의 의도대로 동원해 분쟁이 일어난 특정 목표해역을 에워싸는 전 술을 가리킨다. 양배추 전략은 남중국해 일대에서 행해지고 있는 중국의 회색지대 전 략을 특징지을 수 있는 개념으로서, 2013년 군사평론가 장자오중(張召忠) 예비역 해 군소장에 의해 처음 제기되었다.10) 이 전략은 양배추가 잎으로 겹겹이 쌓여있듯이 중 국의 민간어선이 일차적으로 해당 목표지점을 둘러싸며, 다음으로 민병대 선박이 그 바깥을 에워싸는 형태로 전개된다. 마지막으로는 가장 바깥쪽에는 중국의 해군함정이 해당지점과 자국 선반들 모두를 둘러싸며 마무리된다. 중국은 현재 양배추 전략을 활 용하여, 분쟁 해역에서 국가에 의해 용이하게 동원가능한 국영 에너지 기업과 엔지니 어링 기업들의 선박들을 전면에 배치하고 있다. 최소 23개의 중국 국유기업들이 남중 국해에서 인공섬 건설 등 양배추 전략의 일환으로서 동원되고 있는 것이다.11) 코로나19 발발과 확산으로 동남아국가들이 경제적 타격을 받고 이로 인해 정치적, 안보적 여건도 어려워지는 혼돈 속에 2020년 4월 중국은 회색지대 전략의 일환으로 남중국해의 난사(南沙) 군도와 시사(西沙) 군도를 자국의 행정구역에 편입시켰다. 이 는 중국과 베트남의 영유권 분쟁을 재점화하는 직접적 계기가 되었으며, 이로 인해 미국이 중국의 행위를 ‘완전히 불법’이라고 비난함으로써 미중 간 군사적 긴장이 가 시화되기도 했다.12) 물론 핵을 가진 양국이 쉽사리 군사적 충돌을 벌이지는 않겠지 만, 회색지대 전략에 따른 저강도 분쟁이 발생할 가능성은 크다고 할 수 있다. 이러한 국제정치적 맥락에서 중국의 회색지대 전략을 분석하고 한국의 대응방안을 검토하기 위해 본 연구는 첫째, 해양패권 추구를 위한 중국의 회색지대 전략, 그리고 이에 대한 미국의 대응전략을 고찰하고자 한다. 둘째, 중국의 회색지대 전략이 한반 도에 투사될 여러 가지 시나리오를 상정해볼 것이다. 끝으로 중국의 회색지대 위협에 대한 대안으로서 한국의 해군과 해경 간 유기적 협조를 위한 통합체계를 모색하고자 한다.
9) Wirtz, “Life in the “Gray Zone”: observations for contemporary strategists,” p. 109. 10) Morris et al., Gaining Competitive Advantage in the Gray Zone, p. 34.
11) Greg Levesque, “China’s Evolving Economic Statecraft,” The Diplomat, April 12, 2017. 12) 고석현, “폼페이오 "中, 남중국해 영유권 주장은 완전 불법," 『중앙일보』, 2020. 7. 14.
II. 중국의 회색지대 전략과 미국의 대응
1980년대까지 ‘연안방어’(近岸防禦, Near-Coast)에 치중하던 중국의 해양전략에 변화가 시작된 것은 1974년부터라고 할 수 있다. 중국 해군은 1974년 1월에 베트남 공화국 해군과 자국 어선 사이의 문제로 발발한 해상 충돌에서 승리하며 파라셀 군도 를 점령했다.13) 이후 내부적으로 해군력 증강에 매진한 중국은 급속히 증대된 경제 력을 바탕으로 2000년대 이후부터 적극적인 해양전략을 본격화하게 된다. 2009년 중국정부는 남중국해 연안국들과의 반발에도 불구하고 자신들이 주장하는 영해 범위 를 나타낸 9단선(九段線)이 그려진 지도를 UN에 제출했으며 2010년부터는 중일간 댜오위다오/센가쿠 열도 분쟁을 표면화했다. 나아가 후진타오 주석이 2012년 중국 공산당 제18차 전국대표대회에서 해양강국 건설을 국가목표로 선언하는 등 전통적인 근해(近海) 방어에 원해(遠海) 방어전략이 더해지는 형태로 해양전략이 변화되었다.14) 이러한 중국의 팽창적 해양전략은 ‘도련(島連)’ / ‘군도사슬(island chains)’ 개념을 바탕으로 하고 있다. 중앙군사위원회 부주석과 해군 사령관을 역임한 ‘중국 해군의 아 버지’, ‘중국 항공모함의 아버지’ 류화칭(劉華淸) 제독은 1980년대 중반 3단계로 구성 된 해군 건설 장기계획을 수립하며 오키나와 - 타이완 - 필리핀 - 남중국해 - 말레이 시아를 연결하는 제1도련과 일본-사이판-괌-인도네시아를 잇는 제2도련 개념을 도입 한 바 있다. 이를 통해 그는 연안지역을 방어한다는 관점에 국한되어 있었던 기존의 소극적인 중국의 해양전략을 적극적 근해 방어전략으로 전환시킨 것이다.15) 이에 발맞추어 2010년대 들어 중국은 현대화된 해·공군력, 장거리 공격용 미사일 등을 포함하는 강력한 능력을 앞세워 미국에 대한 억지전략으로서, 적 항공모함의 해 안 접근을 막고 해안에서 일정 범위 안의 적 해상전력을 분쇄한다는 A2AD(Anti- Access and Area Denial, 반-접근 지역거부) 전략을 강화하고 있다. A2AD 전략을 통한 방어수준의 향상은 적의 전개를 실질적으로 차단함으로써 회색지대 전략이 감 행할 수 있는 갈등의 임계점을 끌어올리는 기능을 수행한다. 중국은 A2AD 전략을13) M. Taylor Fravel, “China's Strategy in the South China Sea,” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol. 33, 2011, p. 298. 실제로 프라벨은 베트남 민 주 공화국이 파라셀 제도에 대한 중국의 영유권 주장을 인정하고 있었기에 베트남 공화국이 패망하기를 기 다리고 있는 상황이었다고 밝히고 있다.
14) 안슬기, “중국 내 ‘해권(海權)’에 관한 담론 연구,” 『아세아연구』, 제62권 제2호, 고려대학교 아세아문제연구소, 2019, pp. 167-169.
15) Alexander Chieh-cheng Huang, "The Chinese Navy's Offshore Active Defense Strategy : Conceptualization and Implications." Naval War College Review Vol.47 No.3(1994), p. 18.; Nan Li, “The Evolution of China's Naval Strategy and Capabilities: From “Near Coast” and “Near Seas” to “Far Seas”,” Asian Security, Vol. 5, No. 2, 2009, p. 150; 윤지원, “중국 해군의 급 부상,” 『국방과 기술』, 제459호, 2017, p. 107; 최현호, “양적·질적으로 확장하고 있는 중국 해군력,” 『국 방과 기술』제464호, 2017, p. 73.
구사하여 미국의 해양통제권을 거부함으로써 자국의 영유권과 영향력 확대를 위한 회색지대 전략을 원활히 펼치려 하는 것이다.
미국은 중국의 해양팽창 전략을 중대한 위험요인으로 인식하고 있다. 2018년 발간된 『미국국방전략』(National Defense Strategy)은 중국이 군현대화, 국제적 영향력 강화, 그리고 침략적 경제전략(predatory economics) 등을 활용해 인도-태평양 지역을 자 국에 유리하게끔 재편하려 하고 있으며, 이 과정에서 제2차 세계대전 이후 유지되어온 자유주의 국제질서와 규범들에 위협이 되고 있다고 경고하였다. 나아가 이 보고서는 중 국이 타국의 주권을 침범하고 전략적 모호성을 악용하고, 군사 및 비군사적 목표간 경 계를 의도적으로 흐리는 등 적극적인 회색지대 전략을 구사하고 있다고 비판했다.16)
2019년 발간된『인도태평양 전략보고서』(Indo-Pacific Strategy Report) 역시 비 슷한 관점에서 중국이 해상 영유권 등을 주창하기 위해 낮은 수준(low-level)의 강압 전략을 추진하고 있다고 분석했다. 이 보고서는 앞서 언급한 회색지대의 정의를 차용 하여 중국이 “평화적인 관계와 적대 관계 사이의 공간에서 작지만 점진적인 노력들을 기울여 군사적인 충돌을 피하면서 본인들의 목적을 달성하고자 하고 있고, 이를 위해 정치·외교적 경쟁, 거짓 정보의 확산, A2AD 네트워크 활용, 타국의 정치체제 전복 및 경제적 압박 등의 수단을 동원하고 있다”고 지적하고 있다.17) 이러한 인식 속에 미국은 동맹국 및 파트너 국가들과의 협력 및 공동대처의 중요 성을 강조하고 있다. 특히 2007년 미국⋅일본⋅호주⋅인도 등 4개국간 정기적인 정 상회담, 정보교환, 군사훈련을 통해 전략대화에서 2020년 8월 국제기구로 발전하게 된 ‘쿼드’(Quad, 4개국 안보협의체)에 미국은 전략적 노력을 기울이고 있다. 미국은 쿼드를 통해 유럽의 군사동맹기구인 북대서양조약기구(NATO)와 유사한, 대(對)중국 군사동맹을 모색할 것으로 전망된다.18) 군사적인 측면에서 중국의 A2AD 전략이 가진 위험성에 대해서도 미국은 촉각을 곤두세우고 있다. 미 국방부는 2011년도 발간한 연례 보고서를 통해 중국의 A2AD 가 지닌 위협성에 대한 평가를 내린 바 있다. 이에 따르면 미국은 중국 A2AD가 서태 평양 해역을 포함한 중국 국경의 영토, 영해, 영공에 대한 접근을 제한하거나 통제하
16) US Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,
https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summ ary.pdf.(검색일:2020.08.28.)
17) US Department of Defense, Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region (Arlington VA: US Department of Defense, 2019), p. 8. 18) 2020년 9월 현재 미국은 한국, 베트남, 뉴질랜드를 포함한 ‘쿼드 플러스’를 구상하고 이들 국가들의 참여
를 요구하고 있으나, 한국정부는 반중(反中) 안보연대 참여를 꺼려하고 있다. 박현영, “폼페이오, 7~8일 방 한…反中 압박 메시지 들고오나,” 『중앙일보』, 2020. 9. 30.
는 것을 목표로 지향하고 있음을 명확히 인식하고 있다. 그리고 중국의 현재 그리고 장차 계획된 군사력 구조의 강화는 중국 인민해방군에게, 중국 해안으로부터 최대 1,850km까지에 있는 적대적 함정들에 대해 개입할 수 있는 능력을 제공할 것으로 평가했다. 이러한 A2AD의 위협은 대함탄도미사일(Anti-Ship Ballistic Missiles), 재래식 그리고 핵무기 장착 공격용 잠수함, 수상전투함(Surface combatants), 해상 타격기(Maritime Strike Aircraft) 등으로 이루어져 있다고 분석한 바 있다.19)
A2AD를 통한 중국의 연안방어 계획에 대응하기 위해 미국은 ‘공해전투(Air-Sea Battle)’ 개념에 따른 전술을 발전시키고 있다. 공해전투는 일종의 합동 작전개념으 로서 스텔스기와 잠수함 등 공군과 해군 전력을 신속히 동원하고 여기에 사이버전 능 력까지 효율적으로 운용해 중국의 레이더 · 미사일망을 우선적으로 타격하는 것을 핵 심내용으로 한다.20) 이는 중국에 비해 기술적으로 월등히 우월한 미국의 전력과 전 술운용 능력을 종합적으로 활용하는 데에 방점이 놓여있는 전술이라 할 수 있다. 이 를 통해 미국은 중국의 억지력 자체를 무력화시켜 유사시 중국 연안에 대한 접근 가 능성을 확보하려는 것이다. 일련의 정책들을 고려할 때, 중국의 회색지대 전략에 대한 미국의 대응기조는 다음 의 세 가지로 특징지을 수 있다. 첫째, 미국은 중국의 회색지대 전략이 야기하는 과 제들에 적절히 대응할 수 있는 혁신적인 기술들을 도입하고 새로운 작전 개념을 수립 하고 있다. 둘째, 인도-태평양 지역 내 네트워크로서 다자주의적 협력을 제고하고 있 다. 미국은 아세안(ASEAN)을 적극 지지함으로써 동남아지역 내 다자안보체계를 수 립하고 역내 해상교통로를 확보하려 하고 있다. 또한 아세안으로부터 파생된 동아시 아정상회의(EAS)와 아세안 지역 안보포럼(ARF)에도 적극 참여하여 국가 정상들간 교 류뿐 아니라 실무급 차원의 다양한 협력방안도 모색하고 있다. 셋째, 지역 안보네트 워크 형성의 근간이 되는 동맹국들과의 양자적 파트너십 강화에 힘쓰고 있다. 이를 위해 미국은 한국, 일본, 호주, 필리핀 및 태국 등 전통적인 동맹국은 물론, 싱가폴, 대만, 뉴질랜드 및 몽골 등 아시아-태평양 지역에 위치한 국가들과의 협력강화 방안 을 모색하고 있다. 미국은 특히 인도-태평양 지역에 위치한 여러 국가들이 처한 안보 환경과 군사력 수준을 고려하여 전통적인 군사지원부터 인도주의적 작전역량 함양 등 다양한 양자간 협력에 나서고 있다.
19) Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress : Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2011,
https://archive.defense.gov/pubs/pdfs/2011_CMPR_Final.pdf(검색일 : 2020년 9월 10일). 20) Jan van Tol, Mark Alan Gunzinger, Andrew F. Krepinevich, and Jim Thomas, AirSea Battle: A
Point-of-Departure Operational Concept (Washington, DC: Center for Strategic and Budgetary Assessments, 2010).
III. 회색지대 전략의 한반도 투사 가능성 검토
중국의 대외전략이 동아시아 일대에서의 팽창을 지속한다면, 회색지대 전략의 투 사 범위가 한반도 주변부로 확장될 가능성이 존재한다. 이에 따른 중국의 회색지대 전략 투사 가능성 시나리오를 투사형태에 따라 간접투사와 직접투사로 구분할 수 있 다. 간접투사의 전개는 1) 한반도와 직접 맞닿아 있지 않은 남중국해와 2) 영유권 분 쟁의 대상이 될 만한 섬이 없는 황해를 대상으로 이루어질 가능성이 있다. 직접투사 의 경우 3) 현재에도 한중간의 신경전이 지속되고 있는 이어도 일대의 동중국해 해 역, 그리고 하나의 가능성으로서 4) 독도를 국제정치적 논쟁의 대상으로 분쟁화하는 경우가 초래될 수 있다. 이들 각각의 경우를 검토해 본다. <표 1> 중국 회색지대 전략 투사가능성 분류 투사 방식 투사 해역 및 대상 도발 대상 도발 주체 도발 의도 도발 전술 가능성실현 간접 투사 남중국해 민간 선박 중국 해군 또는 해경 남중국해에 대한 중국지지 강제 민간선박 나포 또는 억류 상 황해 한국 해경 민간 어선 황해의 분쟁해역화 민간 어선을 앞세운양배추 전술 상 직접 투사 동중국해 - 이어도 종합해양기지이어도 민간 선박 영유권 분쟁화이어도 해역 위장된 우발적 사고로 충돌 중 동해 - 독도 한국 정부 중국 정부 한-일 관계 균열 한중연대 제의대(對)일 하1. 남중국해
남중국해는 한반도와 지리적으로 떨어져 있어, 일견 우리의 정치적, 경제적 이익과 관련이 깊지 않은 것으로 여겨질 수 있다. 그러나 남중국해 일대는 동아시아 주요 해 상교역로(Sea Lines of Communication: SLOC)가 통과하는 지역으로, 동아시아 국가들이 상품 교역은 물론 원유와 LNG(액화천연가스)를 수출입하는 경로로서의 전 략적 중요성을 지니고 있다.21) 수출입을 중심으로 한 대외경제 의존성이 높은 한국에게도 남중국해는 원유, LNG 수입 및 동남아시아 지역 국가들과의 교역이 이루어 지는 해상로에 위치하고 있어, 막대한 경제적, 전략적 중요성을 지니고 있다.22) 21) Chris Rahman and Martin Tsamenyi, "A Strategic Perspective on Security and Naval Issues in
the South China Sea," Ocean Development & International Law vol.41, no.4(2010); Ronald O'Rourke, U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress (Washington, D.C.: Congressional Research Service, 2020), p. 5-6.
이 해역을 지나는 한국의 민간 선박 등이 연루되며 한국이 중국의 회색지대 전략 에 의도치 않게 휩싸이게 될 가능성이 있다. 한국 민간선박이 이 일대를 지나는 과정 에서, 기상악화 및 장비 문제 등으로 인해 의도치 않게 분쟁상태에 휘말릴 가능성을 쉽게 생각할 수 있다. 또한 남중국해 인근은 해적들의 출몰로 여러 불안정 요소가 상 존하고 있는 지역으로 우리나라 선박들 역시 해적으로 인한 피해를 입은 바 있다.23) 이 해역에서 발생하는 해적들의 범죄행위 또는 그에 대한 소탕작전, 이와 관련된 단 순한 사고, 우발적 충돌 등이 한국의 민간선박과 관련될 경우, 의도치 않게 한국이 중국의 회색지대 전략에 휘말려들 가능성이 있는 것이다. 보다 구조적인 불안요인으로서, 남중국해를 둘러싼 미중간의 국제정치적 분쟁에 한국 민간 선박들이 희생양이 될 시나리오도 존재한다. 정치적, 경제적으로 미국과 중국 모두와 밀접한 관계를 맺고 있는 한국의 상황으로 인해, 한국이 다양한 방식으 로 미중갈등에 휘말리게 될 위험성은 간과할 수 없는 것이 사실이다. 이미 지난 사드 (THAAD) 배치 결정에 대한 중국의 보복 조치에서 미중 갈등 한가운데에 위치한 한 국의 상황은 확인된 바 있다. 2015년부터 미국은 한국 정부에 남중국해 영유권 분쟁 에 대한 입장을 표명할 것을 공식적으로 촉구하고 있다.24) 이러한 국제적 갈등 양상 속에서 중국은 민간 선박으로 인한 우발적 사고 역시 회색지대 전략의 대상으로 비화 시킬 선택을 내릴 수 있으며, 보다 직접적으로는 남중국해에 대한 한국 정부의 입장 표명에 대한 보복으로서 또는 한국 정부로 하여금 남중국해 영유권 분쟁에서 중국 정 부에 대한 지지를 강제하기 위해 민간 선박에 대한 나포 및 억류를 감행할 가능성이 존재한다. 국제적 갈등이 민간 선박에 대한 적대행위로 나타난 직접적인 사례로 2019년 이 란에 의한 영국 유조선 나포를 들 수 있다. 영국 해군이 경제제재 대상국인 시리아에 원유를 공급하려던 이란 유조선 그레이스 1호를 억류하자, 이에 대한 보복으로 이란 은 영국의 유조선을 나포한 바 있다. 양국 모두 서로의 유조선을 풀어주며 별다른 유 혈사태 없이 사건은 일단락되었다.25) 그러나 민간선박에 대한 나포, 억류 등의 행위 가 자칫 의도치 않은 희생을 초래할 경우, 호전적인 국내 여론을 자극하는 돌발요인 이 될 수 있음을 당연한 사실이다. 이는 남중국해의 갈등으로 한국이 회색지대 전략 이 연루될 가능성을 시사한다. 22) 김동욱, “남사군도를 둘러싼 관련국의 대응과 그 해결 방안”. 『영토해양연구』 제3권, 2012, p. 84-85. 23) 민영규, “올해 말라카해협서 8차례 해적사건…"中, 이달초 보안경보 상향",”『한국경제』, 2019. 7. 22.. 24) 김한권, “남중국해 문제와 한국의 해로안보,” KIMS Periscope, 제17호, 2015, http://www.kims.or.kr/peri17/ (검색일: 2020. 8. 25.). 25) 양소리, “이란에 나포된 英유조선 풀려나…“현재 두바이로 이동 중”,”『뉴시스』, 2019. 9. 27.
2. 황해
서해의 일부는 중국과 맞닿아 있는 중국의 영해로서 중국의 공세적 세력 확장은 서해에서도 발생할 것으로 예상된다. 류화칭 제독의 구상에서 이미 남한이 제1군도 사슬에 포함되어 있었으며, 중국 해군 군사과학원 연구원인 장시핑(张世平) 해군 소 장 또한 황해를 제1군도 사슬의 영역 안에 포함시키고 있다.26) 이러한 맥락을 고려 할 때, 황해에서 빈번한 중국 어선의 불법조업은 중국이 황해에 대해 회색지대 전략 을 투사하기에 적합한 명분을 제공할 수 있다. 한중 양국은 서해상에서의 해양경계의 획정을 위해 2000년 8월 3일 한중어업협정 을 체결한 바 있으며, 이후에도 한국과 중국은 ‘한-중 어업공동 위원회’를 매년 1회 씩 교대로 개최하고 있다. 그럼에도 불구하고 불법조업 현황에서 알 수 있듯이 중국 어선들의 불법조업은 끊이지 않은 것이 사실이다. 더구나 중국 어선의 불법조업이 기 승을 부리는 서해 5도(대청도, 소청도, 백령도, 연평도, 우도) 일대는 남북한이 군사 적으로 대치하고 있는 곳이다. 중국 어선들의 불법조업 문제로 인해 미묘한 남북관계 에 불안요인이 될 우려까지 제기되고 있는 상황이다.27) 서해에 대한 중국의 회색지대 전략 투사 가능성에서 심각하게 고려되어야 할 점은, 중국어선의 불법조업으로 인해 이미 인명피해가 발생하고 있다는 사실이다. 2008년 박경조 경위 살해사건, 2011년 이청호 경장 살해사건 등이 이미 발생한 바 있다. 사 망자 이외에 2008년 이후의 단속과정에서 중국 어선의 저항에 의해 발생한 해경 부 상자는 75명에 달한다. 2012년에는 해경의 진압 및 단속과정에서 중국 선원들이 사 망하기도 했다. 2016년에는 불법 조업 중이던 중국어선이 해경 고속단정을 고의로 들이받아 침몰하는 사건까지 일어났다.28) 이에 따라 정부는 중국어선의 폭력행위를 진압하는 과정에서 함포사격, 선체충격 등의 적극적인 조치를 취할 수 있도록 대응방 침을 밝히기도 했다.29) 이미 인명피해가 발생하고 있는 서해에 대해 중국 정부가 회색지대 전략을 투사할 경우, 그 방식은 민간 어선을 이용한 양배추 전술을 활용할 가능성이 높다. 즉, 중국 민간 어선들에 대한 한국 해경의 단속과정에서 중국측의 인명피해가 발생할 시, 후방 에 대기하고 있던 현장에서 또는 사후 처리과정에서 중국의 해군 또는 해경이 개입할26) Andrew S. Erickson and Joel Wuthnow, "Barriers, Springboards and Benchmarks: China Conceptualizes the Pacific “Island Chains”," The China Quarterly Vol.225(2016), pp. 6-7. 27) 노호래, “서해 5도에서의 중국어선의 불법조업 문제,” 『한국해양경찰학회보』 제5권 1호, 2015; 고명석,
“불법조업 중국어선 단속에 대한 고찰 : NLL인근수역과 한강하구를 중심으로,” 『한국해양경찰학회보』제6 권 3호, 2016.
28) 신민재, “[싹쓸이 중국어선] ② 서해는 '전쟁터' 방불…10년간 해경 77명 사상,”『연합뉴스』, 2017. 10. 31. 29) 강수윤, “불법조업 중국어선에 함포 사격 등 강경 대응,”『뉴시스』, 2016. 10. 11.
가능성이 있다. 민간 선박을 최전방에 앞세우고 후방에서 해군 및 해경이 겹겹이 대 상 해역을 둘러싸는 양배추 전술이 활용될 위험성이 있는 것이다.
3. 동중국해 – 이어도
동중국해는 한중일과 대만 사이에 배타적 경제수역이 겹치는 곳이며, 이 일대의 영 공 역시 인근 국가들의 방공식별구역이 중첩된다는 점에서 잠재적 갈등요소가 내재 한 곳이라 할 수 있다. 따라서 이어도라는 암초를 표적으로 중국이 직접적인 회색지 대 전략을 투사할 가능성이 있다. 이어도는 제주도 남단 마라도에서 서남쪽으로 149 ㎞에 위치한 수중 암초이다. 한국 정부는 2003년 이어도에 해양기지를 건설하고 이 곳에 대한 실효적 지배를 유지하고 있으나 이어도 일대 해역이 한국과 중국의 EEZ (배타적 경제수역)가 중첩되는 지점에 위치하고 있어 분쟁의 가능성을 지니고 있다. 최근 중국은 이어도를 '쑤옌자오(蘇巖礁)'라 부르며 자국 EEZ 내에 있는 영토라고 주 장하고 있어 자칫 외교적 갈등 및 영토분쟁화를 초래할 우려를 낳고 있다.30) 2016년 제주대에서 실시한 여론조사에서 응답자의 50%가 이어도와 해양과학기지 에 대해 잘 모른다고 대답한 것처럼, 일반 여론 역시 독도에는 예민한 데에 비해 이 어도에는 상대적으로 무관심한 것이 사실이다.31) 이러한 이어도에 대한 낮은 국민적 관심도는 중국으로 하여금 이어도를 방어하기 위해 한국이 취할 수 있는 군사적 선택 지의 강도를 낮게 인식시킬 위험이 있다. 이는 곧 이어도가 중국이 회색지대 전략을 구사할 만한 대상이 됨을 의미한다. 물론 단기간내에 중국이 이어도에 대한 회색지대 전략을 구사하지는 못할 것이다. 더구나 이 일대 해역에서는 이미 댜오위다오/센카쿠 열도를 둘러싸고 중국과 일본 사이에 분쟁이 진행되고 있는 만큼, 중국으로서는 이어도 일대 해역에서 갈등을 일으 켜 중국에 대한 한일 연대를 초래하지는 않을 것이다. 그러므로 이어도에 대한 중국 회색지대 전략의 투사 가능성에서 핵심적 조건은 댜오위다오/센카쿠 열도 영유권 분 쟁의 향배라 할 수 있다. 중국은 댜오위다오/센카쿠 열도에서의 영유권 분쟁에서 만족할 만한 성과를 거둘 때에, 자신들의 영향권을 확대하기 위해 이어도를 노릴 가능성이 있다. 이 때 중국의 도발방식은 남중국해에서 이미 구사하고 있는 양배추 전술에 따라 민간선박을 앞세 우는 형태가 될 것이다. 이어도는 해저 암초이므로, 현재 건설되어 있는 한국의 해양 30) 김진호, “중국 해양 회색지대전략과 한국의 대응 방안,” 『한국동북아논총』 제25집 제2호, 2020, pp. 87- 88; 고봉준, “독도·이어도 해양영토분쟁과 한국의 복합 대응,” 『한국정치연구』 제22집 제1호, 2013, pp. 202-204. 31) 신윤재, “"한국은 속국" 이라던 中…코로나 틈타 불붙는 영토야욕,”『매일경제』, 2020. 6. 27.과학기지가 직접적인 타격대상이 될 것으로 예상된다. 중국이 의도적으로 이어도 해 역에 대한 도발을 감행하려 한다면, 파고가 높은 이어도 일대 해역의 특성을 이용하 여 해양과학기지에 민간선박의 충돌을 유발하는 것은 쉽게 생각할 수 있는 방안이다. 중국의 해군 또는 해경은 민간선박의 충돌사고에 대한 조사를 명분으로 하여, 한중 공동조사단 또는 독자적 조사단을 꾸려 이 일대 해역에 개입하려 할 것이다. 이 경우 한국 내 대중적인 반중정서는 중국에게 개입을 강화하기 위한 또다른 명 분이 될 수 있다. 댜오위다오/센카쿠 열도 분쟁에서 일본의 민간선박들로 인한 충돌 이 발생한 것을 이유로 들어, 중국은 자국 해군, 해경 선박에 대한 안전보장을 이유 로 이 일대 상공에서 항공기 순찰을 공식적으로 요구할 수 있다. 이미 도발적으로 감 행해 오던 방공식별구역 침투를 정식화함으로써, 중국은 이어도 일대를 양 국가의 군 사력이 오가는 분쟁해역화하려 할 것이다.
4. 동해 - 독도
일본을 대상으로 하는 중국의 회색지대 전략에 한국이 이용될 가능성이 있다. 한국 에 대해 중국의 회색지대 전략이 투사될 수 있는 또 다른 가능성으로서, 일본을 일차 적 대상으로 삼아, 한국을 친중(親中) 국가화하려는 것이다. 물론 그 궁극적 목표는 동아시아에서 미국의 영향력을 약화시키는 데에 있다. 이는 발발할 가능성이 희박하 거나 장기적인 관점에서 생각해볼 시나리오이지만, 동아시아 국제질서의 큰 틀을 이 루는 한-미-일 삼각공조와 ‘샌프란시스코 체제’ 자체의 전환을 내포하는 사안이기도 하다. 한-미-일 삼각동맹 체제에서 간접적이고 약한 고리에 해당하는 한-일 관계가 균열된다면, 중국으로서는 미국의 동아시아 영향력을 결정적으로 약화시키는 전략적 이익을 얻게 될 것이다. 역사문제가 지속되는 가운데 한일간 독도 영유권 다툼이 무력충돌로 비화될 가능 성은 상존해 왔다. 2018년 벌어진 한국 해군과 일본 해상자위대 사이의 레이더 조사 (照射) 여부 공방은 한일간의 관계에서 무력충돌 가능성을 배제할 수 없음을 보여준 사건이라 할 수 있다.32) 위안부 문제를 비롯한 한일 간의 역사문제는 여전히 해결되 지 못한 상태이며, 이러한 갈등은 정부간 정채적 문제를 넘어서 노노재팬(No No Japan), 일본제품 불매운동 등에서 보여지듯이 국민적 차원의 대립을 내포하고 있다. 물론 한일 관계의 단절과 한중 연대의 선택은 단기적으로는 실현 가능성이 낮은 사안이라 할 수 있다. 그러나 역사적으로 보았을 때, ‘동맹의 역전(Reversal of 32) 김예슬, “한 · 일 간 레이더 갈등으로 본 일본의 의도와 함의 - 한국의 대응방향은?,” KIMS Periscope, 제 150호, 2019. http://file.kims.or.kr/peri150.pdf (검색일: 2020. 7. 27.)Alliances)’ 현상이 낯선 사례는 아니다. 대표적인 동맹의 역전 사례는 바로 중국이 다. 중국은 공산주의 진영으로서 소련과의 이념적 친밀성에도 불구하고, 미중 수교에 나서면서 동맹관계를 역전시켰다. 70년대부터 시작된 미국과의 관계개선을 통해 중 국은 미국의 협조 속에 국제무대에 원활히 진출할 수 있었고, 세계 경제대국으로 성 장하게 되었다. 동맹의 역전은 중국에게 익숙한 방식으로서, 마치 70년대의 미국처럼 훗날 중국이 한국에 대한 접근과정에서 유효한 카드로서 제안하는 상황이 초래될 수 있다. 회색지대 전략으로서 동맹의 역전을 활용하는 중국의 방식은 이미 진행 중이다. 남 중국해 분쟁의 핵심 당사자라 할 수 있는 필리핀은 전통적인 미국의 동맹국임에도 불 구하고 중국에 대한 유화적 입장을 표명하고 있다. 필리핀 두테르테 대통령은 지난 7 월 국정연설을 통해 미군기지 문제와 관련하여 언급하며 미군의 필리핀 주둔을 반대 한다는 입장을 밝혔다. 또한 중국과의 남중국해 영유권 분쟁에 관해서는 외교적 타협 을 우선시하겠다는 언급을 했다.33) 두테르테 대통령의 발언이 지닌 진의를 파악하기 에는 이른 것이 사실이다. 그러나 이러한 필리핀의 태도는 중국에게 남중국해에서의 영향력 확대는 물론 앞으로 동아시아에 대한 회색지대 전략 추진에 있어서 상당한 자 신감을 주게 될 것으로 보인다.
IV. 한국 해군·해경의 대응전략
중국의 회색지대 전략에 대한 대응전략을 수립하는 데에 인식해야 할 것은 한국이 절대적으로 불리한 여건에 처해있다는 점이다. 남중국해에서의 회색지대 전략은 물 론, COVID-19 위기, 홍콩 자유화 시위 등을 통해 중국은 국제법을 존중하지 않으 며, 군인과 민간인을 막론하고 자국민을 희생시키는 것을 두려워하지 않는 권위주의 체제임이 다시 드러났다. 이에 비해, 민주주의 국가인 한국은 민간인 뿐 아니라 군인 역시 국민으로서 최대한 보호해야 할 국가적 의무를 지닌다. 그러므로 중국의 회색지 대 전략에 대한 적절한 대응은, 중국의 도발 자체를 차단하는 것이라 할 수 있다. 이 러한 도발 차단 전략은 회색지대 전략의 투사 가능지역에 대한 일종의 관리체계 수립 을 의미한다. 이를 위해 적극적으로 참고해야 할 사례는, 바로 중국이다. 한국을 대상 으로 하는 중국의 회색지대 도발을 차단하기 위해서는 중국의 A2AD, 즉 반접근 지 역거부 전략을 중국을 상대로 활용해야 한다. 중국에 대한 억지력을 증대함으로써 중 33) 정의길, “남중국해 세력 대결…호주는 미국에, 필리핀은 중국에?,”『한겨레』, 2020. 7. 30.국의 의도인 갈등의 군사화, 무력충돌화를 방지하는, 갈등의 비군사적 관리화가 가능 해질 것이다. 이는 중국의 위협에 대해 해군과 해경의 통합을 모색해 오던 기존의 모 색들을 행정적 수준이 아닌 국가적, 대외전략적 수준으로 한 단계 상승시켜 사고해야 함을 의미한다. 해군과 해경의 활동강화 및 통합운용에 관한 기존의 연구들은 행정 적, 기술적 차원의 논의에 집중함에 따라 미중 갈등이라는 세계질서의 변환에 대응하 는 국가전략적 차원을 고려하지 못하는 한계를 지녀왔다.34) 이 연구는 보다 종합적 인 차원의 모색을 위해 정책적 수준별에 따른 대응방안을 제시하려 한다. <표 2> 한국 해군 · 해경의 대응전략 정책적 수준 정책 목표 지역적 범위 선결 조건 구현 가능 예상시기 국가적-대외정책적 수준 아시아 해양안전 선단 창설 아시아 해양 일대 아시아 관련국가들과의 협조체계 수립 장기(10년 이상) 조직적-정부기관적 수준 국가함대 통합운용 한반도 해역 일대 통합 작전체계 구축해군 · 해경의 중기(5년 전후) 전술적-행정적 수준 대(對) 중국 대응체계 강화 한반도 해역 일대 해군 · 해경의 평시 전술행동에 관한 법적, 제도적 완비 단기(5년 이내)
1. 국가적-대외정책적 수준: ‘아시아 해양안전 선단’ 창설 모색
한국이 중국의 A2AD를 차용한다 해도, 중국만큼의 막대한 인력과 비용을 해상방 어에 투입할 수는 없을 것이다. 그러나 한국은 이러한 물량적 불리함을 상쇄할 수 있 는 국제정치적 이점을 가지고 있다. 한국은 다자주의 체제를 통한 국제적 억지력을 강 화할 수 있기 때문이다. 즉, 중국의 A2AD가 단순히 군비 확장을 통해 억지력을 확장 하는 것에 초점을 둘 때, 한국은 미국이라는 강력한 동맹을 매개로 아시아 다른 나라 와의 협조체계를 구축함으로써 중국의 영향력 확대에 대한 억지력을 마련해야 한다. 한미동맹을 중심으로 하여, 아시아 다른 나라들과의 협력을 통한 대(對)중 억지력 을 제도화하기 위해, 한국은 국가적 차원에서 ‘항행의 자유 위한 아시아 해양안전 선 단(약칭 아시아 해양안전 선단)’ 창설을 모색해야 한다. 이는 미국과 아시아 국가들이 공동으로 해양 관련 국제협력 갈등관리체계를 수립하는 것을 의미한다. 아시아 해양 안전 선단은, 아시아 국가들의 참여에 대한 부담을 낮추고 평화와 항해의 자유라는 34) 함혜현 외, “해적사건 수사상 해경-해군 공조수사효율화 방안,” 『한국해양경찰학회보』, 제2권, 제2호, 2012; 김부찬, “중국 불법어선 단속 및 대응에 있어서 해군의 역할과 한계,” 『서울국제법연구』, 제21권, 제2호, 2014; 이기수 외, “중국어선 불법조업 대응의 문제점과 개선 방안,” 『한국공안행정학회보』, 제25 권, 제3호, 2016; 최광영 외, “해상교통로 위협 증가에 따른 효율적 광역관리체계 구축에 관한 연구,” 『한 국해양경찰학회보』, 제8권, 제1호, 2018.목표에 부합하도록 ‘함대’라는 표현 대신 ‘선단’이라는 표현을 사용해야 할 것이다. 아시아 해양안전 선단은 일종의 다국적 해군으로서, 아시아 국가들이 자국의 해군 과 해경 일부분을 소속시키는 연합함대의 형태를 목표로 구성될 수 있다. 또는 이러 한 상설 조직화를 장기적인 목표로 두고 비상시적으로, 아시아 지역에서 위협이 발생 할 때에 한시적으로 운영하는 것 역시 가능할 것이다. 지휘통제의 문제, 보다 근본적 으로는 국가간 신뢰의 문제 등으로 인한 어려움들이 충분히 예상되는 사안들인 만큼 신중한 과정이 필요하기 때문이다.35) 현실적 난관에도 불구하고, 다국적 함대라는 개 념 자체가 불가능한 것은 아니다. 특정 임무를 목적으로 하는 공동작전을 위해 한국 해군은 이미 비상시적인 다국적 함대의 일원으로 참가해 왔다. 올해에도 해군은 미국 의 요청에 응하여 영국, 호주, 사우디아라비아 및 중동 국가들과 함께 <호르무즈 해 협 다국적 해양안보건설>에 참여를 공식화한 바 있다.36) 물론 그동안 다국적 함대의 조직을 포함하여 아시아에서의 해양 국제협조를 위한 여 러 차례의 시도들이 실패해 온 것이 사실이다. ‘지역 해양안보 이니셔티브(Regional Maritime Security Initiative)’라는 이름 아래 미국이 2004년 추진한 말라카 해협 정보 공유 시스템 구축 계획은 인도네시아와 말레이시아의 반대로 좌초되었고, 2005 년 미 해군참모총장 마이클 뮬렌(Michael G. Mullen) 제독이 아시아 재균형 전략을 구체화하기 위해 제안한 다국적 함대 “1천 척(thousand ship)” 계획 역시 실현되지 못했다. 1990년대부터 남중국해 해적들의 소탕을 명분으로 아시아 해양 평화유지군 및 지역 해양경찰의 창설을 주장해 온 일본의 구상 역시 큰 호응을 받지 못한채 잊혀 진 바 있다.37) 해적 퇴치, 쓰나미와 같은 자연재해 대처 등 국제적 협력이 필요한 사 안들이 아시아 해역에서 빈번히 발생하고 있음에도 불구하고 다국적 해양안전 시스 템 창설은 현재까지 별다른 진전을 이루지 못하고 있다.38) 이러한 과거의 실패를 발판으로 삼아 아시아 해양안전 선단 창설을 위한 새로운 공 감대를 이끌어내야 할 것이다. 2006년 발효된 “아시아 지역 해적행위 및 선박에 대한 무장강도 행위 퇴치에 대한 지역 협력 협정(Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia)”, 2014년 도출 된 “해상우발조우시 행동규약(Code for Unplanned Encounters at Sea)” 등 아시
35) 이춘근, “초국가적 해양위협과 ‘아시아 함대’ – 한국해양전략연구소” 한국해양전략연구소, 2015년 12월 21일, http://www.kims.or.kr/peri22/ (검색일 : 2020년 9월 16일).
36) 한국군사문제연구원, “한국해군의 『호르무즈 해협 IMSC 작전』 독자적 참가,” 『국방일보』, 2020. 1. 28. 37) Mark J. Valencia, “Maritime security cooperation in Asia: visions and realities,” The Japan
Times, 2015. 9. 17.
38) Nikolas K. Gvosdev, “The U.S. Navy Must Make Sacrifices to Meet the World's Challenges: The “thousand-ship navy” dream is over,” The National Interest, 2017. 10. 30.
아 해양안전 선단의 창설을 위한 규범은 이미 형성되어 있다. 2004년 아시아 22개국 의 해양경찰들이 모여 설립해 지난해 19회 회의를 개최한 “아시아 해양경찰기관장 회의(Head of Asian Coast Guard Agencies Meeting)”와 같은 협의체 또한 운영 중이다. 이를 발판으로 한걸음 나아간 공동의 아시아 해양안전 선단의 창설을 한국 주도로 모색할 때이다.
2. 조직적-정부기관적 수준: 국가함대로의 통합운용 모색
다양한 위협에 맞서 해양안보, 안전을 보장하기 위해 해군과 해경은 기관 차원에서 적극적 협력을 모색해 왔다. 2015년 9월 16일 한국해양전략연구소가 주최하고 해군 과 해경이 후원함으로써 국가 안보강화를 위한 해군과 해경의 첫 공동학술세미나로 ‘광복 70년 기념 해군·해경 공동학술세미나’가 개최되었다. 또한 2016년 9월 해군과 해경은 국가 해양력 강화를 위한 『해군･해경 정책서(2016~2030)』를 발간한 바 있 다.39) 이후 양 기관은 비군사적 해양위협 대응 협력체계 강화, 전방위적 해양안보역 량 강화, 해군·해경 상호운용성 확대 방안, 해양안보 · 안전 법령 정비 등에 관한 논 의를 진척시켜 오고 있다.40) 그러나 해군과 해경의 협력을 위한 기존의 논의들은 장비 및 작전운용에 대한 기 술적 검토에 치중했다는 한계를 지닌다. 세계질서 전환의 격동적 안보/안전환경 변화 속에서 해군과 해경의 협조체계 수립을 위한 기존의 노력을 고양시키고 심화시키기 위해, 보다 전략적, 개념적인 차원의 목표설정이 필요하다. 이러한 차원에서, 미국 해 군과 해경이 새로운 안보위협에 대응하기 위해 도출한 ‘국가함대(national fleet)’ 개 념은 우리에게도 큰 시사점을 제공한다. 해군과 해경의 협조체계 창출을 위한 모델로 서 미국의 국가함대 정책은 1998년에 해군과 해안 경비대의 공동정책성명서(joint policy statement)에 의해 처음 제시된 이후, 2006년, 2013년까지 세 차례에 걸친 추가적인 공동정책성명을 거쳐 구체화되었다.41) 국가함대 개념은 지휘체계의 일원화나 조직통합이 아닌 유기적 작전체계의 구조화 39) 국방과 기술 편집부, “해군·해경, 국가해양력 강화를 위한 공동 정책서 발간,” 『국방과 기술』, 제452호, 2016. 40) 해양안전팀, “해양주권수호에 군경 협력…해군-해경 정책회의 개최,” 『해사신문』, 2019. 8. 5. 41) 김강녕. “상호운용성·공통성 제고를 통한 해군-해경 협력증진방안,” 한국해양안보포럼 홈페이지, 「e-저널 2015년」, 제4호(11월), http://www.komsf.or.kr/bbs/board.php?bo_table=m42&wr_id=28 (검색일: 2020. 7. 13.); 현재까지 국가함대가 테러 위협에 효율적으로 대처했다는 평가와 함께, 테러와의 전쟁 위협 이 줄어든만큼 태평양에서의 위협 대처로 국가함대의 역할을 확장해야 한다는 의견이 제시되는 한편, 통합 운용성을 더욱 강화하기 위해 국가함대 운영을 위한 대통령 직속 위원회(presidential commission)를 창 설해야 한다는 주장 등이 제기되고 있다. Craig Hooper, “The U.S. Navy-Coast Guard Partnership Is Heading For Trouble: Here's How To Fix It,” Forbes, 2019. 6. 5. ; Jeff W. Benson and Mark A. McDonnell, “Ships! Ships! All We Need is Ships!,” War on the Rocks, 2020. 6. 1.를 핵심으로 하고 있다. 따라서 국가함대라는 것은 실체적 부대단위가 아닌, 전력을 통합적으로 운용하는 개념에 해당한다. 따라서 국가함대 정책은 해군과 해안 경비대 가 보유한 전력을 공유함으로써 효율성을 극대화하는 것이다.42) 그러므로 해군과 해 안 경비대는 별개의 소속으로서 각자의 조직을 유지하며, 구체적인 작전상황에서 상 호보완적으로 활동하게 된다. 미국의 국가함대 정책은 다양한 배경 속에서 제시되었다. 우선 냉전 종식 직후에 발생한 걸프전은 해군의 역할에 대한 고민을 제기하였다. 국가간 정규전을 바탕으로 해상에서의 함정 간 전투 등에 기반한 작전운용으로는 걸프전과 같이 복잡하게 전개 되는 양상의 전투에 효율적으로 대처할 수 없음이 드러났던 것이다.43) 또한 예맨 아 덴만 항에서 급유 중이던 이지스 구축함 콜 호(USS Cole)가 알카에다에 의한 자살공 격으로 승조원 17명이 사망하는 치명적 피해를 입었다. 탈냉전 상황에서도 여전히 일 어나고 있는 여러 가지 형태의 무력충돌, 이른바 저강도 전쟁 등 새로운 유형의 위협 에 대한 대비가 시급한 과제가 되었다. 미국의 국가함대 개념은 단순히 기술적인 통합 성 뿐 아니라, 국제정치질서의 전환 속에서 기민하게 해군과 해경의 기능을 적응시키 려는 유연한 사고라 할 수 있다. 한국 해군과 해경 역시 이와 같은 유기적인 통합체계 를 통해, 한정된 자원과 인력으로 회색지대 전략에 적극적으로 대비해야 할 것이다.
3. 전술적-행정적 수준: 대(對) 중국 대응체계 강화
아시아 해양안전 선단의 창설과 해군과 해경의 국가함대로의 통합은 회색지대 전 략에 따른 도발을 미연에 방지하는 사전적 관리체계라 할 수 있다. 이는 다자주의적 틀을 통해 중국이 남중국해에서와 같이 한반도 주변 해역에서 도발하지 못하도록 예 방하는 역할을 할 것이다. 그러나 실제 중국의 회색지대 전략 투사가 이행되었을 경 우, 이에 대처하기 위한 자구책이 필요하다는 것은 당연한 정책적 과제라 할 수 있 다. 따라서 사후 대처방안으로서 전술적-행정적으로 해군과 해경의 신속한 출동과 원 활한 대응을 지원하는 체계가 수립되어야 한다. 이 과정에서 참고할 만한 사례가 일본이다. 무엇보다도 일본은 중국의 회색지대 전 략이 해안경비대나 어선 등 준군사 혹은 비군사 전력을 동원한다는 점에 착안하여 이 에 효율적으로 대응할 수 있도록 자국의 해안경비대의 역량을 키우는 데에 초점을 두 고 있다. 2016년 일본 정부가 발표한 ‘일본 해얀경비대 발전 계획’은 구체적으로 42) 김강녕. “상호운용성·공통성 제고를 통한 해군-해경 협력증진방안.” 43) 정호섭, “우주항공력, 해양력, 합동작전의 측면에서 본 걸프전,”『국방정책연구』, 제46권, 한국국방연구원, 1999, pp. 90-92.2012년부터 2019년까지 해안경비대 예산을 40% 증액 편성하고, 해안경비대 선박의 수를 21대 증가시킨다는 내용을 담고 있다. 또한 경비대 인력을 10% 증원하며, 오키 나와섬 나하시에 배치된 제11지역 본부를 확장하고, 이시가키섬에 센가쿠 열도 방어 를 위한 경비대를 구성한다는 내용 또한 찾을 수 있다.44) 일본은 이러한 물리적인 노력 이외에도 중국의 도발에 보다 효율적으로 대응하기 위해 법적 및 행정력 차원에서도 노력을 기울여왔다. 일본 내각은 지난 2013년 직접 적인 무력 충돌에 미치지 않은 도발에 대응하기 위한 수칙을 정립한 입법안을 의회에 제출했다. 이 법안은 해안경비대가 중국의 도발에 적절히 대응하지 못할 경우 해상자 위대가 출동하되 해상보안작전이나 공공안전 작전이라는 이름 하에 이를 경찰 활동 으로 규정함으로써 해상자위대가 해안경비대의 부족한 능력을 보완할 수 있는 법적 근거를 마련하려 하였다. 나아가, 일본 정부는 중국의 도발이 의도적으로 진행되었다 는 것을 발견할 경우 무력을 정의한 1974년 유엔 총회 결의안을 법적 근거로 무력 도발로 간주하여 자위권을 발동해 해상자위대를 파견하는 방안도 마련하였다. 이처럼 일본은 준군사조직 역량 강화와 미국과의 공조 확대, 그리고 상황별 대응 수칙 마련 을 위한 법적 근거 재정비 등을 통해 평화헌법의 제약에도 불구하고 중국의 회색지대 전략에 대응할 수 있는 전략을 수립해나가고 있다.45) 한국 역시 전술적-행정적 차원에서 중국의 회색지대 전략에 원활히 대처할 수 있 는 군사적, 법적 체계를 갖추어야 할 것이다. 중국의 회색지대 전략에 대처하기 위한 일본 정부의 노력들은 해군과 해경의 유기적 통합운용개념인 국가함대가 어떻게 구 현될 수 있는지에 대한 전술적, 행정적 시사점을 한국에게 제공할 수 있다. 국가함대 는 중국의 회색지대 전략이 전개될 수 있는 다양한 상황에 따라 전략적인 훈련을 수 행하며, 안보 환경의 변화에 따라 적절하고 신속한 부대 배치를 포함하는 대응 태세 를 구축해야 할 것이다.
V. 결 론
중국의 해군력이 미국을 빠르게 추격하고 있는 가운데, 중국은 남중국해의 내해화 를 위해 임의로 9단선과 제1도련선을 규획하며 기정사실화, 살라미, 대리전, 양배추44) Adam P. Liff, “China, Japan, and the East China Sea: Beijing’s “Gray Zone” Coercion and Tokyo’s Response,” (Brookings institute Report, December 2019)
https://www.brookings.edu/research/china-japan-and-the-east-china-sea-beijings-gray-zo ne-coercion-and-tokyos-response/(검색일: 2020.08.20.)
전략 등의 회색지대 전략을 구사하고 있다. 기존의 국제질서에 편입되는 것을 거부한 채 배타적, 수정주의적 입장에 경도된 중국은 코로나 팬데믹으로 인해 미국을 비롯한 서구 세력들이 혼란에 빠져 있는 틈에 보다 공세적인 회색지대 전략을 동아시아 전역 으로 확대하려 하고 있다. 이에 대처하기 위해 미국은 인도-태평양전략을 공식화하는 한편, 쿼드를 아시아의 NATO와 같은 국제안보기구로 강화하고, 그 참여국 확대에 나서는 등 동맹국들과의 양·다자적 협력을 강화하고 있다. 이러한 중국에 대한 미국 의 강경한 입장은 바이든 행정부에서도 근본적인 변화를 겪지는 않을 것으로 예상된 다. 이미 오바마 행정부에서 중국의 회색지대 전략의 위협성에 대한 대응책을 수립해 왔던 것에서 알 수 있듯이, 미-중 갈등은 특정 행정부의 대외정책적 수준의 문제가 아니라, 국가적 차원은 물론 자유주의 질서에 기반한 미국의 아시아-태평양 동맹질서 와도 연관된 문제이기 때문이다. 미국으로서는 중국의 A2AD 전략으로 인해 미 해군 이 제1도련선 안으로 접근하지 못하게 되고, 그 사이 중국이 남·동중국해를 장악하는 상황을 용납할 수 없다. 한국과 일본을 비롯한 많은 아시아 국가들의 해상수송로인 남·동중국해가 중국에 의해 통제된다면, 장기적으로 아시아에서 미국의 영향력이 급 속히 쇠퇴되는 것은 당연한 귀결이기 때문이다. 점점 가열되는 미중갈등을 고려하여 전망할 수 있는 회색지대 전략의 투사 시나리 오로서, 한국이 남중국해 분쟁에 우발적으로 연루되는 경우, 서해에서 중국어선의 불 법조업이 불씨가 되어 양국의 군사적 갈등이 초래되는 경우, 중국이 남중국해에서와 같이 이어도에 충돌을 일으키고 개입하려는 경우, 가능성은 낮으나 독도를 둘러싼 한 일갈등에서 한중 연대를 명분으로 일본과의 군사적 갈등을 유발시키는 경우들이 예 상 가능하다. 이러한 시나리오들을 검토해야 하는 가장 큰 이유는 무엇보다도 한반도 일대의 해 역이 중국의 제1도련선 구상에 포함되어 있기 때문이다. 본 연구에서 살펴본 중국의 팽창적 해양전략을 고려할 때, 중국의 회색지대 전략이 남중국해에서 성공할 경우 이 어도가 포함된 동중국해가 대상이 되리라는 점은 쉽사리 예측가능하다. 이러한 중국 의 회색지대 전략에 대한 이러한 분석은 장차 한국의 국가안보에 끼칠 부정적 영향들 을 인식시켜 주는 것은 물론, 현재 우리의 정책적 선택들에 대해서도 판단의 근거를 제공해 준다. 중국의 회색지대 전략이 지닌 위험성을 고려할 때, 미중 사이에서 절대 적 이득을 모색하기 위해 쿼드에 참여하지 않겠다는 입장은 미중 갈등의 한가운데에 처한 우리의 상황을 다소 낙관적으로 전망했다는 우려를 지닌다.46) 저강도 위협부터 군사적 위협까지 다양한 안보요인이 한반도를 둘러싸고 있어 복 46) 주재우, “‘쿼드(Quad)’ 참여가 국익이다,” 『아주경제』, 2020. 9. 29.
합적인 대응방안의 체계적 구축이 필요하다. 이를 위해서는 국가적-대외정책적 수준 에서의 아시아 해양안전 선단 창설, 조직적-정부기관적 수준에서 국가함대라는 틀을 통한 해군과 해경의 통합운용, 전술적-행정적 수준에서의 대응체계 강화 등이 요청된 다. 회색지대 위협에 대한 대안으로서 해군과 해경을 통합한 해양력 개념의 도입과 이를 정책적으로 실현할 수 있는 정책적 노력을 기울여야 할 것이다.
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<Abstract>
US-China Hegemony Competition and Gray-Zone Conflict in the
Post-Coronavirus Era:
Response strategies of the Korean Navy and
Coast Guard
Lee, Shin-wha (Department of Political Science and International Relations, Korea University) Pyo, Kwang-min (Institute of International Studies, Seoul National University)
While the United States and other Western states are in trouble with COVID- 19 crisis, China is continuing its aggressive ocean expansion with its Gray- zone strategy. The Gray-zone strategy, which China uses around the South China Sea, refers to a strategy that promotes a change in international politics by creating an unclear state, neither war or peace. China, which is trying to expand its influence across East Asia, will also try to project a Gray zone strategy on the Korean Peninsula. The possible scenarios are as follows: 1) South Korea is accidentally involved in a dispute in the South China Sea, 2) Military conflicts between South Korea and China is caused by illegal fishing of Chinese boats in Yellow Sea, 3) China tries to interfere with Socotra Rock, 4) Unlikely, but possible in the future that China induce the military conflicts between Korea and Japan on the Dokdo issue. In order to cope with these scenarios, Korea should prepare the following measures from a long-term perspective: the creation of an Asian maritime safety fleet, the integ rated operation of the navy and the coast guard in the framework of the national fleet, and strengthening the conflict control system for China's provocations. Key Words: Gray-zone Strategy, Islands Chain, A2AD, Socotra Rock, Dokdo
