사회보장에서의 세대 간 형평성 현황과 전망
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우리나라 사회보장에서의 세대 간 형평성은 부담과 혜택에 있어 현재의 구조를 유지하는 경우 현재세대와 100년 이후까지 계산해 본 미래세대까지는 여전히 모두 순혜택(순기여가 음)을 받고 있어 제로섬원칙을 적용하는 경우 이후의 미 래세대가 이러한 불균형의 결과를 감당(순기여만 해야 함)해야 하는 문제가 발생 이러한 불균형 문제의 완화는 현재 상정되고 있는 인구변화정도로는 불가능함. 부담과 혜택에 대한 적극적이고 직접적인 개입이 효과적일 수 있음. 우리 나라의 사회보장수준이 국제비교에서 아직 상대적으로 낮다는 점을 고려할 때 혜택보다는 부담을 높여 현실화하는 정책방향이 가능한 방안이라 생각됨 사회재정연구센터 연구위원유근춘1. 세대 간 형평성 문제와 그 중요성
■ 세대 간 형평의 문제란 출생연도가 같은 코호트별(이를 세대로 정의함)로 일생에 걸쳐 사회보장을 위해
지출한 금액에서 사회보장에서 받은 혜택금액을 뺀 순기여가 세대 간에 크기와 부호에 있어 차이가
날 때 발생하는 것임
○어떤세대의전생애에걸친순기여가양수(+)이면이세대는기여만을한세대이며,그크기가클수록기여 한정도의크기가커짐.음수(-)인경우는반대의경우로혜택만받은경우이며음수가작을수록혜택받은 정도의크기가커짐■ 이러한 세대 간의 부담과 혜택 상 처지의 차이는 세대들이 부담이라는 의무와 혜택이라는 권리에 있어
차별적 대우를 받는 것이어서 기회의 균등이라는 정의의 관점에서 보아도 문제됨
○더욱이불리한처지에있는세대들은사회보장제도자체에대해부정적인견해를가지게되어세대간형평의 문제가심각해지면사회보장제도자체의존속이문제가될수있음■ 따라서 이러한 사회보장에서의 세대 간 형평성의 문제가 현재 얼마나 심각한지, 그리고 앞으로 어떻게
될지를 아는 것은 사회보장 정책의 방향을 설정함에 있어 중요한 사항임
* 본 원고는‘유근춘ㆍ황남희ㆍ김태은ㆍ김선희ㆍ김경민(2013). 사회보장 재원조달에서의 세대 간 형평성 제고방안 연구. 서울: 한국보건사회연구원’의 일부 분을 재구성 보완한 것임. 각각 사적이전자료, 공적이전자료, 조세자료를 구축한 황남희 박사, 김태은 연구원, 김선희 연구원에 감사드림. 그림과 표를 작성 한 김태은 연구원에 감사드림.2. 사회보장에서 세대 간 형평성 문제 발생의 조건 및 제로섬 원리
■ 사회보장 재정방식
○사회보장제도의 재정방식에는 부과방식(pay-as-you-go)과 이와 대립하는 적립방식(funded system)이 있음 ○부과방식의연금제도에는세대간의소득이전(intergenerationaltransfer)혹은소득이전에대한세대간의 계약(intergenerationalcontractforthetransferofincome)의요소가존재 -부과방식으로운영되는연금보험에서는현재의근로연령에있는세대가자신의노후가아닌현재의퇴직자 들을지원하기위해보험료를냄.따라서연금제도가시작될때이미퇴직해있는세대들은보험료를 전혀내지않아도연금보험의혜택을받을수있음.이는다음근로세대가똑같이현재의근로세대에게 지원을할것이라는묵시적계약때문에가능함.이렇게조직된사회적제도를세대간계약이라부름 -즉노년세대로순이전이존재하면세대간의계약요소가존재함.순이전의크기는제도마다다를수있음. 연금이가장크고,건강보험의경우는연금보다는작음 ○세금으로이루어지는사회보장도부과방식이라볼수있고,세대간의계약요소가있음
■ 부과방식과 연령구조
○정상인구(stationarypopulation)는물론안정인구(stablepopulation)1)는드문경우임.현실에서는출생률 의변화에따라연령구조가변하고,이는부과방식으로운영되는사회보장제도에영향을미침 -안정인구:인구성장률불변→연령구성불변→보험료불변:세대간에부담의차이가없으므로세대 간형평성문제발생안함 -비안정인구: a.인구성장률감소→노령인구비율증가→보험료인상:뒤에오는세대일수록부담가중 b.인구성장률증가→노령인구비율감소→보험료인하:뒤에오는세대일수록부담경감■ 사회보장에서 세대 간 형평성의 문제가 발생할 조건은 다음의 세 가지로 요약됨
-첫째로사회보장의재정방식이부과방식으로운영됨 -둘째로사회보장의연령별수혜구조에있어고령층에는순혜택(급여>기여)이,젊은생산인구에서는순기여 (기여>급여)가발생하여세대간계약적요소가있어야함 -셋째로출생률혹은출생수가감소하는경우미래세대의부담이증가하고,반대의경우미래세대의부담이 감소함■ 세대 간 제로섬 원칙:
○세대간회계의장기예산제약식은항등식인정의식이므로정부의지출이항상언젠가누군가에의해서는 지불되어야한다는자원제약적의미를가지고있음 2 제 242 호 1) 일반적으로 관련되는 모든 변수들이 동일한 비율로 증가하는 상태를 균제상태(steady state)라 함. 이의 특수한 경우로 관련된 변수들이 일정한 상수 로 계속되어 증가율이 영인 상태를 정상상태(stationary state)라 함. 앞의 균제상태에 해당하는 인구의 상태를 안정인구라 하고 연령구성이 변하지 않는 인구임. 정상상태에 대응하는 정상인구의 경우는 출생과 사망의 수가 각 연령별로 같도록 연령별 출생률과 사망률이 일정한 경우이고, 이 경우 연령구성이 변하지 않을 뿐만 아니라 각 연령별 인구수도 일정하게 됨. 즉, 인구성장률이 영으로 일정하게 됨.-예를들어현재세대의순부담이적정수준보다낮아서음수의값을가진경우,그부족분은미래세대의 순부담에반영되어미래세대대표개인의세대계정은증가하게됨(제로섬원칙,zerosumprinciple)
3. 사회보장의 범위와 자료 및 확장된 세대 간 회계분석
■ 본 연구에서 공적이전을 추정하기 위한 자료구축 범위는 크게 사회보험제도와 일반회계에 의한 사회
보장 관련 제도로 다음 표와 같이 설정하였음
2)■ 본 연구에서는 사회보장의 범위에 세대간회계의 공적이전과 함께 국민이전계정(National Transfer
Account: NTA)의 방법에 따른 사적이전도 함께 다룸
○이는우리나라에서사적이전이크고교육등젊은세대로의이전이우세하다는의견이있어,주로노년에의 이전이주인공적이전의효과를상쇄할수있는가능성을반영함■ 확장된 세대 간 회계
○사회보장에서의세대간형평성의현황과전망은기준연도(본연구의경우2011년)를중심으로그이전 과이후의현재(1911~2011)와미래의세대(2012~2111)별로구해지는최대생존기간(100세)을전제 로한전생애에걸친순기여를그척도로하여제시됨.이는기준년도t이후만을다루는세대간회계를 확장하여관련세대의전생애에걸친순기여를계산하는것임■ 본 연구의 자료
○현세대와미래세대공적이전의경우사회보장운영자의수입과지출자료를사용하여연령별자료를구하였고, 필요한경우적절한가정을하여추계를하였음 ○조세의경우국세청국세통계연보의수납액자료를사용하고,기존연구자료를기반으로연령별자료를추계 하였음 ○사적이전의경우국민이전계정의방법론에따라자료를추계하였음 ○인구자료의경우통계청장기인구추계를사용하였고필요한경우적절한가정을통하여추계를하였음 3 제 242 호 2) 군인연금의 경우 자료상 한계로 분석에서 제외하였음. 군인연금이 재정지출과 수입에서 차지하는 비율은 크지 않을 것으로 생각됨. 구분 제도도입 연도(보편적용) 데이터구축 연도 자료 사회보험 국민연금 1988(1999) 1989~ 제도별 각 연도 통계연보 공무원연금 1960 1984~ 사학연금 1975 1982~ 건강보험 1977(1989) 1985~ 장기요양 2008 2008~ 고용보험 1995(1998) 1998~ 산재보험 1964(2000) 1964~ 일반회계 복지지출 국민기초생활보장제도 2000 2001~ 기초노령연금 2008 2008~ 보육료지원 1990 건강보험가입자지원 1988 1990 노인장기요양보험 운영지원 2008 2008 기타 복지부소관 일반지출 - 1990 <표 1> 공적이전 관련 사회보장 제도별 도입시점 및 데이터구축 현황4 제 242 호
4. 사회보장에서의 세대 간 형평성 현황과 전망에 대한 분석
■ 세대 간 형평성 현황
○공적이전의순기여를보면현재세대모두음수임.1911년대세대에서는절대값이아주작고이후2011년 으로올수록절대값이커지고있음.이는과거세대에공적이전제도가거의없었고2011년으로올수록공적 이전제도가늘어난점을반영하고있음 ○사적이전의경우남성에서예외적으로양수인경우를제외하고는모두음수임.공적이전과달리과거세대에서 절대값이크고,현재로올수록절대값이작아짐.이는사적이전의크기가줄어드는현실의경향을반영하고있음 ○전체순기여는공적이전과사적이전의합으로서모두음수임.이는현재세대가혜택을받는세대이고그 부담은미래세대가져야한다는불균형을나타내고있음.사적이전은감소하고공적이전은증가하는추세가 합하여과거와현재를잇는추세선이완만해졌지만사적이전의감소보다공적이전의증가가더커서순기여 는여전히음수임.현재로올수록음수인순기여의절대값이공적이전보다작아지고있음 평균 남성 여성 0.0 -100,000.0 -200,000.0 -300,000.0 -400,000.0 -500,000.0 -600,000.0 -700,000.0 -800,000.0 1912 1921 19301930 1939 1948 1957 1966 1975 1984 1993 2002 2011 [그림 1] 공적이전 순기여: 현황 (단위: 천원/전생애) 평균 남성 여성 200,000.0 0.0 -200,000.0 -400,000.0 -600,000.0 -800,000.0 -1,000,000.0 1912 1921 1930 1939 1948 1957 1966 1975 1984 1993 2002 2011 1912 1921 1930 1939 1948 1957 1966 1975 1984 1993 2002 2011 [그림 2] 사적이전 순기여: 현황 (단위: 천원/전생애) 평균 남성 여성 0.0 -200.0 -400.0 -600.0 -800.0 -1,000.0 -1,200.0 0(1912) 9(1921) 18(1930) 27(1939) 36(1948) 45(1957) 54(1966) 63(1975) 72(1984) 81(1993) 90(2002) 99(2011) 0(1912) 9(1921) 18(1930) 27(1939) 36(1948) 45(1957) 54(1966) 63(1975) 72(1984) 81(1993) 90(2002) 99(2011) [그림 3] 세대간이전 전체 순기여: 현황 (단위: 백만원/전생애)■ 전망과 관련된 추세의 검토
○먼저공공부분을보면근로연령층인20대에서50대초까지순기여가근소하게양수가되는부분이외에 유아청소년방향은거의0에가까운음수에서양수로변화하는반면,고령층으로갈수록순기여가음수로 작아지고,미래로갈수록더욱작아짐.이는우리나라의사회보장지출구조가노년층에유리한쪽으로되어 있음을제시하여,세대간형평성의문제가더욱커질수있음을의미함 -공공부분을이루는공적연금,건강보험,장기요양모두에있어동일한경향이나타남 ○미래의연령별사적순기여를보면20대후반과50대초반사이에서양의높은순기여를보이고유아청소년 쪽과노년층쪽은음수여서이들에게로의소득이전이발생함 -그러나사적순기여는미래로갈수록근로연령층에서는낮아지고,수혜층인유아청소년에서는음수이지만 커지고있음.이는사적이전이줄어드는사회현상을반영하는결과임 -그러나유아청소년쪽의이전은크게줄어들고,노년층에대한이전은줄어들다가노년인구의비중증가를 반영하여크게늘고있어,세대간형평문제의발생을심화시킬가능성이사적이전의미래변화방향에도 들어있음■ 세대 간 형평성 전망
○공적순기여,사적순기여,전체순기여모두음수로서,현황과함께재정적지속가능성의문제가심각함을 제시함 -제로섬원칙에의하면현세대와2111년까지의세대까지는모두순기여가음이므로,이후의세대에서이러 한부담을모두짊어져야하는문제가발생함 5 제 242 호 2011년 2020년 2050년 50,000 0 -50,000 -100,000 -150,000 -200,000 -250,000 -300,000 -350,000 -400,000 -450,000 0-9세 10-19세 20-29세 30-39세 40-49세 50-59세 70-79세50-59세 70-79세 80-89세 90-99세 [그림 4] 연령별 순공공이전(2011, 2020, 2050): 2011년 기준 현재가치(할인률 3% 적용) (단위: 천원/전생애) 2011년 2020년 2050년 2,000 1,000 0 -1,000 -2,000 -3,000 -4,000 -5,000 -6,000 0-9세 10-19세 20-29세10-19세 20-29세 30-39세 40-49세 50-59세 70-79세50-59세 70-79세 80-89세 90-99세 [그림 5] 연령별 순사적이전(2011, 2020, 2050): 2011년 기준 현재가치(할인률 3% 적용) (단위: 천원/전생애)6 제 242 호
■ 시나리오
3)별 민감도 분석
○재정추계를위한정책시나리오는다음표와같음 구분 인구가정 복지지출 변동 반영 여부 사회보험료 조정 여부 조세부담률 조정 여부 1 1 중위 미반영 미조정 미조정 2 중위 반영(확대) 미조정 미조정 3 중위 반영(확대) 조정(인상) 미조정 4 중위 반영(확대) 미조정 33.6%까지 조정 5 중위 반영(확대) 조정(인상) 32.22%까지 조정 <표 2> 정책시나리오 평균 남성 여성 0.0 -100,000.0 -200,000.0 -300,000.0 -400,000.0 -500,000.0 -600,000.0 2012 2021 2030 2039 2048 2057 2066 2075 2084 2093 2102 2111 2012 2021 2030 2039 2048 2057 2066 2075 2084 2093 2102 2111 [그림 6] 공적이전 순기여: 전망(할인율 3%) (단위: 천원/전생애) 0.0 -10,000.0 -20,000.0 -30,000.0 -40,000.0 -50,000.0 -60,000.0 평균 남성 여성 0(2012) 9(2021) 18(2030) 27(2039) 36(2048) 45(2057) 54(2066) 63(2075) 72(2084) 81(2093) 90(2102) 99(2111) 0(2012) 9(2021) 18(2030) 27(2039) 36(2048) 45(2057) 54(2066) 63(2075) 72(2084) 81(2093) 90(2102) 99(2111) [그림 8] 세대간이전 전체 순기여: 전망(할인율 3%) (단위: 백만원/전생애) 평균 남성 여성 0.0 -50,000.0 -100,000.0 -150,000.0 -200,000.0 -250,000.0 -300,000.0 -350,000.0 -400,000.0 2012 2021 2030 2039 2048 2057 2066 2075 2084 2093 2102 2111 2012 2021 2030 2039 2048 2057 2066 2075 2084 2093 2102 2111 [그림 7] 사적이전 순기여: 전망(할인율 3%) (단위: 천원/전생애) 3) 시나리오 상정 시 다음의 두 연구를 참고하였음. 안종범ㆍ전영준(2010). 세대 간 회계와 국민이전계정을 이용한 세대 간 국민부담의 적정화 연구. 서울: 한 국개발연구원. 이기영(2012). 인구구조의 고령화와 세대간 소득이전. 재정학연구, 5(1), pp.135-162.7 제 242 호 ○기존의복지지출,사회보험료,조세부담율에대한가정을반영한기본시나리오1과인구가정을고위와저위 로변화시킨시나리오2는전체순기여가음수인경향을변화시키지못하였음 ○따라서지출축소와부담증가를통해선제적인구조조정을가정하는시나리오3의결과만을제시함 -기존의이기영(2012)에근거한구조조정시나리오(3의1에서3까지,각각15.8%,17.8%,23.3%의조정 규모)는음수가되는순기여의방향을전혀돌리지못하여미래세대로갈수록순기여가작아지는커다란 불균형을보이고있음 -따라서비현실적이라도이러한불균형을되돌릴수있는충격적조치가어느정도일지를찾아보았음. 50%와60%의지출축소,부담증가가정에서전체순기여가양수로되는부분이나타나기시작하고,80% 로하였을때는완전히미래의순기여발전방향이양수쪽에서커지는쪽으로전환하였음.이러한비현실 적인수치에의해전환이일어나는것은현재의사회보장재정불균형이아주심각하다는반증으로판단됨
5. 결론 및 시사점
■ 기존 사회보험의 이론에서 세대 간 형평성 문제발생의 조건을 부과방식의 재정, 노년인구로의 소득이전
구조, 출생률이나 출생수의 감소로 명확히 밝히고 우리나라 자료를 사용해 세대 간 형평문제가 발생
하고 있음을 제시함
■ 기존의 자료를 기반으로 공적이전과 사적이전을 모두 고려한 세대 간 형평성의 현황과 전망을 연구하여
다음과 같은 결론을 얻었음
구분 인구가정 복지지출 변동 반영 여부 사회보험료 조정 여부 조세부담률 조정 여부 2 1 고위 미반영 미조정 미조정 2 저위 미반영 미조정 미조정 3 1 중위 반영(-15.8%) 조정(+15.8%) 조정(+15.8%) 2 중위 반영(-17.8%) 조정(+17.8%) 조정(+17.8%) 3 중위 반영(-23.3%) 조정(+23.3%) 조정(+23.3%) 4 중위 반영(-50%) 조정(+50%) 조정(+50%) 5 중위 반영(-70%) 조정(+70%) 조정(+70%) 6 중위 반영(-80%) 조정(+80%) 조정(+80%) <표 2> 계속 3-1 3-2 3-3 3-4 3-5 3-6 20,000 10,000 0 -10,000 -20,000 -30,000 -40,000 -50,000 0(1912) 9(1921) 18(1930) 27(1939) 36(1948) 45(1957) 54(1966) 63(1975) 72(1984) 81(1993) 90(2002) 99(2011) 99(2011) 8(2020) 17(2029) 26(2038) 35(2047) 44(2056) 53(2065) 62(2074) 71(2083) 80(2092) 89(2101) 98(2110) 0(1912) 9(1921) 18(1930) 27(1939) 36(1948) 45(1957) 54(1966) 63(1975) 72(1984) 81(1993) 90(2002) 99(2011) 99(2011) 8(2020) 17(2029) 26(2038) 35(2047) 44(2056) 53(2065) 62(2074) 71(2083) 80(2092) 89(2101) 98(2110) [그림 9] 세대간이전 전체 순기여 (단위: 백만원/전생애)○현황 -공적이전순기여,사적이전순기여,전체순기여가모두음수로서현재세대모두순혜택을보고있음.이는 세대간회계의제로섬원칙에의해지속가능하지않은불균형상태임 ○전망여건 -미래로갈수록주요사회보장공공제도의급여와공공부분의연령별순기여는노년층에유리하게발전하여 세대간형평문제의발생가능성이높음 -사적순기여의연령별전망에있어서도양인사적순기여의크기가작아지는경향이있음에도음수인 순기여부분에서유아청소년쪽은커지고,노년층쪽은작아지고있어세대간형평성문제가심해질수 있음을나타내고있음 ○미래전망 -전망을보면공적순기여,사적순기여,전체순기여모두음수로서,현황과함께재정적지속가능성에 대한심각한문제를제기하고있음 -제로섬원칙에의하면현세대와2111년까지의세대까지는모두순기여가음이므로,이후의세대에서이러 한부담을모두짊어져야하는문제가발생함 ○시나리오의민감도분석에서얻은시사점 -사회보장에대한구조조정시나리오를본연구의추계자료에적용해보면현재의불균형은기존의자료에 입각한장기간의완만한시나리오로는전혀회복이안되는수준으로판명됨.비현실적인규모의지출에 대한삭감과부담에대한증가를동시적이고직접적으로적용한시나리오에한해서불균형이회복되는 과정을볼수있음
■ 결론적으로 우리나라 사회보장에서의 세대 간 형평성은 부담과 혜택에 있어 현재의 구조를 유지하는
경우 현재세대와 2111년까지의 미래세대에 있어 모두 순기여가 음이므로 제로섬원칙을 적용하는 경우
이후의 미래세대가 이러한 불균형의 결과를 감당해야 하는 문제가 발생
○이러한불균형의문제의완화는현재상정되고있는인구변화정도로는불가능함.부담과혜택에대한적극적 이고직접적인개입이효과적일수있음.우리나라의사회보장수준이국제비교에서아직상대적으로낮다는 점을고려할때혜택보다는부담을높여현실화하는정책방향이가능한방안이라생각됨 8 제 242 호 집필자Ⅰ유근춘 (사회재정연구센터 연구위원) 문의Ⅰ02-380-8155 발행인 Ⅰ 최병호 발행처 Ⅰ 한국보건사회연구원(122-705)서울특별시 은평구 진흥로 235 Ⅰ TEL 02)380-8000 Ⅰ FAX 02)352-9129 Ⅰ http://www.kihasa.re.kr 한국보건사회연구원 홈페이지의 발간자료에서 온라인으로도 이용하실 수 있습니다. http://www.kihasa.re.kr/html/jsp/publication/periodical/focus/list.jsp
