지방농정과 지역농업개발
성공사례 연구
성공 유형과 요인
박 문 호
허 덕
곽 태 열
부 연 구 위 원 연 구 위 원 경남발전연구원 선 임 연 구 위 원허 덕 곽 태 열 연구위원 경남발전연구원 선임연구원 사례 분석 경남 사례 분석 및 집필
머 리 말
최근 지역농업의 모든 역량을 체계화하여 시스템농업을 구축함으 로써 농업을 둘러싼 대내외적 취약성을 극복하자는 논의가 활발히 전개되고 있다. 아울러 이러한 지역농업시스템의 구축을 위한 지역농업정책의 중 요성이 부각되면서 지역의 자율성과 독창성에 바탕을 둔 상향식 농 정추진방식 적극 검토되고 있다. 그동안, 제도적으로 1995년 지방자 치제의 확립을 기점으로 지자체가 지역농업 발전이란 현실적인 과 제에 대응하면서 지방농정의 활성화도 적극 추진되고 있다. 지방자 치제의 실시 이후 농정추진에서 기초자치단체의 기능이 강화되고 농림사업의 자율추진방식이 도입되는 등 지역농정의 자율성이 강화 되면서 성공적인 추진 사례도 나타나고 있다. 그러나, 한편으로는 부적절한 사업선정, 지역안배주의, 단순한 중앙 정부 지침에 의존한 집행 등 부작용과 문제점도 동시에 노출되고 있다. 이 연구에서는 지역단위로 농업경쟁력 강화를 위하여 추진하고 있는 지역특화 농업․농촌개발사업 성공사례의 유형별 요인분석을 통하여, 각 지역별로 추진하고 있는 자율적인 지방농정 및 농업개발 의 방향을 모색하는데 시사점을 얻고자 하였다. 이 연구의 추진에 있어 많은 협조를 해 주신 지방농정 및 지역농 업담당자께 감사드린다. 이 연구의 결과가 우리나라 지역농업 발전 에 유익한 참고자료로 활용되기를 기대한다. 2004. 12. 한국농촌경제연구원장 이 정 환요 약
이 연구는 지역농업 및 지방농정의 사례지역의 성공사례에 대한 유형별 요인분석을 통하여 지역농업 및 지방농정의 추진에 시사점 을 얻고자 하였다. 성공사례의 분석을 위하여 슘페터의 혁신행동이 론 및 지역혁신 클러스터 이론을 도입하여 클러스터 각 구성요소의 혁신행동을 분석하였다. 이 연구에서는 성공유형을 고려하여 10개 사례를 선정하였는데, 각 사례를 유형화하면 다음과 같다. 추진주체의 공적성격을 기준으로 보면, 지자체 중심추진형은 담양 대나무, 함평나비브랜드, 양평환경농업 21, 영동포도, 지자체+민간추 진형은 순창장류, 보성녹차, 안성마춤브랜드, 구미화훼, 민간중심 추 진형은 풍기인삼, 안동한우로 구분 할 수 있다. 위의 유형구분 상의 특징은 지역의 다양한 상품을 하나의 테마로 연결한 테마형은 주로 지자체가 주도적으로 추진하는 경우가 많으 며, 단일품목 중심의 가공 및 생산․유통은 민간의 주도 또는 지자 체와 민간이 힘을 합한 제3섹타 형태로 추진되는 경향을 보이고 있다. 사례조사를 실시한 10개 사례의 성공요인 인자별 기여도를 종합 한 결과를 보면, 성공사례의 평균적인 성공요인은 대분류기준으로 보면, 산업환경과 시․군을 중심으로 생산자․유통업자간의 조직간 커뮤니케이션, 추진주체의 리더십의 측면이 핵심적인 성공요인으로 판단된다. 추진주체 유형별 성공요인의 특징은 공통적으로 자연자원을 바탕 으로 하되 지자체 주도형은 다른 유형에 비하여 추진주체인 시․군-생산자간의 커뮤니케이션, 지자체의 리더십이 강조되고 있다.지자체+민간 연합형의 경우는 지자체와 공통되는 자연자원 및 산 지 이미지, 시․군생산자의 커뮤니케이션과 함께 기술수준 및 생산 시설 측면이 강조되고 있다. 민간주도형의 경우는 지자체+민간 연합형과 마찬가지로 산업기술 수준이 돋보이며, 산업지원기능으로서 기술, 마케팅, 정보, 자금측면 이 다른 유형에 비하여 골고루 높은 기여도를 보이고 있는 점이 특 징이다 사업유형별 성공요인의 특징은 생산․유통형은 다른 유형에 비하 여 인자간 기여도가 비교적 고르게 나타나고 있으며, 상대적으로 기 술 및 마케팅측면에서의 지원기능에 대한 기여도를 높게 평가하고 있다. 가공형의 경우는 다른 유형에 비하여 기술수준, 자연환경, 기존 이미지등 산업환경측면이 강조되고 있는 반면, 다른 유형에서 강조 되고 있는 리더십은 상대적으로 낮게 평가되고 있다. 테마형의 경우는 자연환경과 함께, 추진주체의 리더십, 시군-생산 자, 시군-유통, 생산-유통등 조직간 커뮤니케이션을 중요시 하고 있다 성공요인 그룹별로 우수사례를 살펴보면, 먼저 산업환경 면에서는 지역의 자연자원과 기존의 이미지등을 충분히 활용한 사례로서는 담양 대나무, 함평 나비, 순창 고추장, 풍기인삼, 구미화훼, 영동포 도, 순창고추장 등 전국적으로 알려진 지역특산품을 개발한 사례가 많다. 조직혁신행동 면에서는 관리조직체계의 혁신행동이 우수한 사례 가 눈에 띠는데 영동포도, 담양 대나무 등을 사례로 꼽을 수 있으며, 프로그램, 외부협력 면에서의 우수사례는 두드러지는 사례가 없다. 산업지원기능면에서는 기술지원은 구미화훼, 마케팅측면 영동포 도, 안동한우, 교육․정보 측면 양평환경농업, 자금 측면 양평환경농 업, 영동포도가 우수사례로 나타나고 있다.
조직간 커뮤니케이션은 주로 시군을 중심으로 한 생산자 및 유통 기관과의 커뮤니케이션이 우수한 사례가 많다. 시․군-생산자 간의 커뮤니케이션은 함평나르다, 양평환경농업, 시․군-유통간 커뮤니케 이션은 보성 녹차, 담양대나무, 함평나비, 시군-연구간 우수한 사례 는 담양대나무, 생산-유통간 우수사례는 함평나비, 생산-연구간 우수 사례는 구미화훼 등을 대표적 사례로 꼽을 수 있다. 리더십이 우수한 사례는 대부분의 지역에서 주요한 요인으로 꼽 고 있으며, 특히, 담양대나무, 함평나비, 안성마춤이 대표적 사례로 들 수 있다. 한편, 성공사례와 지방농정 관계자의 농정추진과 관련한 의견을 취합한 결과를 종합하여 보면, 지역주체의 혁신 역량을 강화하기 위 해서는 지자체 스스로의 관심과 노력이 우선되어야 할 것으로 판단 된다. 대부분의 사례에서 보듯, 지자체의 적극적인 관심과 지원능력 이 사업성과를 좌우하고 있으며, 지역주체의 역량을 강화하기 위한 지방 농정관계자 및 생산자조직의 교육이 강화되어야 할 것으로 판 단된다. 지역단위의 자율농정을 강화하기 위해서는 예산 운영 측면에서도 농림사업의 자율성을 제고할 수 있는 조치가 강화되어야 할 것이다. 농림사업의 의견을 종합하면, 지역 농업생산자의 사업수요를 제대로 반영하지 못하고, 사업시행 절차가 까다롭다는 의견이 많으며, 농정 불신 요인의 한축을 이루고 있다. 이에 따라 정부가 사업집행의 개 선을 위하여 새로이 시행되고 있는 국가균형발전특별회계에 대하여 높은 관심을 보이고 있는 것으로 나타났다. 또 한편으로 지방농정의 자율성을 기초로 추진되고 있는 “지역농 업클러스터”에 큰 관심을 보이고 있다. 지방농정 전문가의 의견을 종합해보면, 지역농업 클러스터사업의 정착을 위해서는 산업계와 지 자체의 역할이 매우 중요한 것으로 나타났다. 특히 지역농업의 활성
화를 위해서는 농협과 농민단체의 역할과 기능을 중요시하고 있다. 지역농업클러스터의 추진과 관련한 시사점으로서는 첫째, 농협, 농업인 단체등 산업계와 지방자치단체의 역할과 기능이 중요한 요 소로 나타나고 있다. 성공사례에서도 보듯이 시․군과 생산자 및 유 통조직과의 커뮤니케이션은 선결과제라 할 수 있다. 둘째, 추진주체 측면에서는 미약한 지역의 농산업 여건에 비추어 볼 때, 지방자치단체를 중심으로 한 리더십의 확보가 매우 중요한 것으로 판단된다. 셋째, 지역의 자연자원의 특성에 기초한 사업추진이 이루어져야 한다. 대부분의 사례에서 자연환경, 기존 이미지 등 산업의 환경측 면이 성공의 주된 요인의 하나로 들고 있다. 지역 고유의 우수한 자 연자원을 발굴 하는데 부터 사업이 추진되어야 할 것이다. 넷째, 지역 스스로의 혁신역량을 보완할 수 있는 기술, 마케팅, 교 육․정보 등 소프트웨어사업이 중심이 되어야 한다. 성공사례에서 보듯 단순한 자금지원보다도 기술, 마케팅, 정보지원 등 소프트웨어 측면에서의 노력이 매우 중요하다. 지역의 생산자, 유통조직, 연구․ 기술조직 등 각 부문간의 활발한 네트워킹이 유효한 수단이 될 수 있다. 다섯째, 지역농업클러스터가 추진력을 확보하기 위해서는 산․ 학․연 통합주체가 단순한 위원회 형태의 자문기구에서 탈피하여 실적적인 사업추진이 가능한 사업단 또는 법인형태의 조직체계가 확보되어야 할 것이다.
ABSTRACT
A Case Study on Rural Agricultural Development
Factors
The purpose of this study is to analyze the success factors for rural agricultural development depending on policy implementing entities and to suggest the directions for agricultural development by region and agricultural policies for local governments. To achieve the goal, the theories of Shumpeter's innovation behavior and cluster of regional innovation are introduced.
The analytical results of this study can be summarized as follows:
First of all, the natural environment for the agri-industry, communications among local government, producers, and sellers, and the leadership of the main authorities are the core conditions needed to achieve rural agricultural development.
Second, without consideration of the type of main authorities, communications among local government, producers and sellers are the most important for success. When the local government drives the implementation of development projects, the cooperation with the private sector, high skill level, and production facilities are the main factors necessary for success. And in the event that the private sector drives the implementation of development projects, the natural environment and the industry support are important factors for success.
Third, to ensure successful implementation of agricultural policies of local governments, the leadership of final decision-maker, the project implementation based on region-specific natural resources, and the development of software programs such as educational, marketing and information, are
very much essential.
Researchers: Moon-Ho Park, Duk Huh. E-mail Address: [email protected]
차 례
제1장 서 론 1. 연구의 필요성 ··· 1 2. 연구의 목적 ··· 2 3. 선행연구 검토 ··· 2 4. 연구범위와 연구내용 및 방법 ··· 6 제2장 지방농정․지역농업의 이론적 검토 1. 지역농업․농정의 개념 ··· 9 2. 지방농정 및 지역농업의 추진경과 ··· 10 3. 성공사례 분석의 틀 ··· 12 4. 사례지역의 선정 ··· 19 제3장 성공사례의 성과와 성공요인 1. 영동포도의 명품화 전략 ··· 21 2. 담양대나무의 신산업화 전략 ··· 28 3. 함평나비를 중심으로 한 농촌어메니티 개발 전략 ··· 34 4. 양평친환경농업-21 전략 ··· 40 5. 순창장류의 바이오 산업화 전략 ··· 46 6. 안성마춤 브랜드화 전략 ··· 51 7. 구미화훼 수출산업화 전략 ··· 57 8. 보성녹차 웰빙산업화 전략 ··· 62 9. 안동한우 브랜드화 전략 ··· 6810. 풍기인삼 산업화 전략 ··· 73 제4장 성공사례의 성공요인 비교 1. 성공사례의 종합 평가 ··· 79 2. 성공사례의 유형별 성공요인의 특징 ··· 83 제5장 지방농정에 대한 지역 전문가의 의식 1. 지역농업․지방농정 활성화의 방향 ··· 86 2. 농림사업 추진방향 ··· 90 3. 지역농업클러스터 추진 방향 ··· 95 제6장 결론: 지방농정과 지역농업 성공사례의 시사점 1. 지방농정․지역농업 성공사례의 특징 ··· 97 2. 지방농정․지역농업 활성화의 시사점 ··· 98 부록 1. 경남지역 농업개발 성공사례 연구 ··· 101 2. 지방농정․지역농업 성공사례 조사표 ··· 158 참고 문헌 ··· 165
표 차 례
제2장 표 2- 1. 우리나라 농업조직화의 추진 경과 ··· 11 표 2- 2. 성공요인의 인자 ··· 18 제3장 표 3- 1. 영동포도의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 23 표 3- 2. 영동포도의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 27 표 3- 3. 담양대나무의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 30 표 3- 4. 담양대나무의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 33 표 3- 5. 함평나비의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 36 표 3- 6. 함평나비의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 39 표 3- 7. 양평환경농업의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 42 표 3- 8. 양평환경농업의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 45 표 3- 9. 순창장류의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 48 표 3-10. 순창장류의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 50 표 3-11. 안성마춤 브랜드의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 53 표 3-12. 안성마춤 브랜드의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 56 표 3-13. 구미화훼의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 59 표 3-14. 구미화훼의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 61 표 3-15. 보성녹차의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 64 표 3-16. 보성녹차의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 67 표 3-17. 안동한우의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 69표 3-18. 안동한우의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 72 표 3-19. 풍기인삼의 기술․조직혁신 행동 분석 ··· 75 표 3-20. 풍기인삼의 성공요인별 성취도 및 기여도 ··· 77 제4장 표 4- 1. 성공사례별 성공요인 인자별 기여도 종합평가 ··· 80 표 4- 2. 지역전문가 그룹별 성공요인인자의 기여도 평가 ··· 82 표 4- 3. 추진주체 유형별 성공요인 기여도 ··· 83 표 4- 4. 사업유형별 특징 ··· 85 제5장 표 5- 1. 주민의 농정신뢰도 ··· 87 표 5- 2. 지역농업의 활성화를 저해하고 있는 요인 ··· 88 표 5- 3. 지역주체(행정, 농협, 생산자)의 자율적 계획 수립과 추진역량 ··· 88 표 5- 4. 지역주체의 농정추진 역량을 강화하기 위한 중요수단 ··· 89 표 5- 5. 생산자(단체) 및 직원에 대한 교육프로그램 추진방식 ··· 90 표 5- 6. 농림사업에 대한 지자체의 자율성 보장여부 ··· 91 표 5- 7. 농림사업 시행에 있어서 가장 큰 문제점 ··· 91 표 5- 8. 균특회계에 대한 의견 ··· 92 표 5- 9. 사업선정심의회의 사업선정, 계획수립 심의등 역할 수행 정도 ··· 93 표 5-10. 지역농정의 활성화를 위하여 가장 큰 역할이 요구되는 주체 ··· 94 표 5-11. 지역농업클러스터의 이해 정도 ··· 95 표 5-12. 지역농업클러스터 정책의 정착을 위한 핵심기능 ··· 96 표 5-13. 지역농업클러스터 정착의 사업범위 ··· 96
그 림 차 례
제2장 그림 2- 1. 기술혁신과 조직혁신 개념의 슘페터 혁신적 행동 수행의 관계 ··· 14 그림 2- 2. 혁신의 분류 체계 ··· 16 그림 2- 3. 클러스터 모형도 ··· 16 그림 2- 4. 지역농업혁신시스템 ··· 17 그림 2- 5. 성공사례의 유형 ··· 20 제3장 그림 3- 1. 영동포도의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 26 그림 3- 2. 담양대나무의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 32 그림 3- 3. 함평나비의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 38 그림 3- 4. 양평환경농업의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 44 그림 3- 5. 순창고추장의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 49 그림 3- 6. 안성마춤 브랜드의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 55 그림 3- 7. 구미화훼의 브랜드의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 60 그림 3- 8. 보성녹차의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 66 그림 3- 9. 안동한우의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 71 그림 3-10. 풍기인삼의 성공요인별 성취도(대분류) ··· 76 제4장 그림 4- 1. 지역농업 관련 조직간 커뮤니케이션 성취도 ··· 81제
1
장
서 론
1. 연구의 필요성
1995년 지방자치제도 출범 이후 중앙집중식 농정의 비판과 함께 지역농업․농정에 관심이 대두되고 있다. 지역의 특성을 바탕으로 지 역 내 산업간 유기적 관련성을 높이며, 지역자원의 특성을 살리고, 자원의 최대한 이용을 전제로 한 “지역농업․농정”이 추진되고 있다. 지방자치제의 실시 이후 농정추진에서 기초자치단체의 기능이 강 화되고 농림사업의 자율추진방식이 도입되는 등 지역농정의 자율성 이 강화되면서 성공적인 추진 사례도 나타나고 있다. 그러나, 한편 으로는 부적절한 사업선정, 지역안배주의, 단순한 중앙정부 지침에 의존한 집행 등 부작용과 문제점도 동시에 노출되고 있다. 지방농정 및 지역농업개발의 효율적 추진을 위해서는 추진주체의 역할과 기능이 무엇보다 중요하며, 특히 최근 발표된 농업․농촌 종 합대책 투․융자계획이 출발하는 시점에서, 성공적인 사례의 유형과 요인 분석을 통하여 바람직한 지역농정 및 농업개발의 방향을 제시 할 필요가 있다.2. 연구목적
본 연구에서는 지역단위로 농업경쟁력 강화를 위하여 추진하고 있는 지역특화 농업․농촌개발사업 성공사례의 유형별 요인분석을 통하여, 각 지역에서 자율적인 지방농정 및 농업개발의 방향 모색에 시사점을 얻도록 하는데 주안점을 두었다.3. 선행연구 검토
3.1. 지방농정의 유형화에 관한 연구
유정규(2003)의 연구는 지역농업 재편의 논리를 중간조직체론과 조직혁신의 논리, 지역시스템의 전환과 지역복합체의 논리 그리고 지역개발 활성화론 등에서 찾았으며, 중간조직체로서 농가, 농업관 련기관(농협, 농촌지도소 등) 및 지역 행정조직 등 지역농업 담당자 들을 중층적으로 조직화한 것으로 파악하였다. 또한 지역농업 재편 의 방향을 1) 전문화․지역복합형, 2) 대규모 전업․소규모겸업 병 존형, 3) 대규모 시설․기계 공동 이용형, 4) 출하․판매 공동형, 5) 경관․환경 유지형, 6) 농촌지역 재편형으로 분류하여, 각 유형별 지 자체와 지역의 농업관련단체 그리고 농가 등 조직들의 역할에 대해 제시하면서, 지역농업 리더의 역할의 중요성을 강조했다. 아울러 청 원군 문의면을 사례지역으로 하여 지역농업 재편을 위한 지자체의 역할에 관해 분석하였다. 이정환(2001)의 연구는 지역농업개발에 대한 접근방법을 기능중심 적 접근, 상품중심적 접근, 지역중심적 접근으로 구분하면서, 지역농정의 문제를 중앙정부 정책사업 연장에 머물고 있어 차별화 또는 독자성의 결여, 재정적 제약과 속박, 업무와 조직의 모순으로 정상 적인 농정기획과 추진이 어렵다고 지적하였다. 지역농정의 과제로 중앙정부 농정과의 차별성과 보완성, 리더십과 비전의 확립, 자원 이용과 보전 기능 강화, 지역자원이용 시스템 구축, 마케팅 기반 정 비, 지역농업의 조직화, 지역농정의 체계화 등을 중앙정부, 도, 군, 면, 마을을 예로 들어 제시하고 있다. 이규천(2001)의 연구는 지방자치단체의 농정과정을 농정집행기능, 지방농정 결정기능, 농정평가기능 측면으로 나누어보면서, 11개 시 군을 선정하여 조사하고, 각 기능별로 시행하고 있는 사업을 예시․ 분석하여, 지역별 특성을 비교하였다. 그는 기초자치단체 농정의 문 제점으로 중앙농정관련 기초자치단체의 농정집행체계, 지방의회의 농정기능 취약, 지역특화산업의 부재와 주민자치체 미비, 집행기관 의 구조․기능적 미비 등을 지적하였다. 아울러, 독일, 프랑스, 영국, 일본, 미국의 지방농정 사례를 소개하고 각 국의 지방 농정체계를 비교하였다. 서종혁(1995)의 연구는 행정학적 측면, 공공경제학적 측면, 제도적 측면에서 중앙과 지방의 역할 또는 기능 분담에 관한 이론적 검토와 함께, 지방화 시대에 있어서 지방 자치체 농정의 발전 목표와 과제 를 제시하였다. 기초자치단체의 농정 목표의 유형을 1) 추상적 비전 제시형, 2) 추상적 비전제시+지역여건 고려형, 3) 중앙농정 유사+지 역여건 고려형, 4) 중앙농정 유사+다수 열거형, 5) 기타형의 5가지 유형으로 분류하고, 각 유형별로 핵심 추진과제 및 내용을 분석하였다. 吉田忠(1980)의 연구는 지역주체의 유형을 생산과 판매의 양 측면 에서 지역에 조직화된 주체로 파악하고, 영농단지, 인테그레이션 등 과의 관계를 설명하였다. 한편, 지역농업의 형태를 크게 1) 지역주체
를 가진 농업생산․농산물판매의 사회적 조직화, 2) 자주적 농업생 산․농산물 판매의 사회적 조직화로 나누고, 1)을 다시 가) 자치체․ 농업단체가 주체, 나) 농협 내지 그 연합회가 주체, 다) 농업관련기 업이 주체, 라) 마을․주민조직의 운동으로 이루어진 자치체․농협 등이 주체, 마) 기타 주체로 구분하였다.
3.2. 지역농업 관련 분석 연구
이정환(2003)의 연구는 작목반 영농조직의 사례를 통하여 성공의 요인을 분석하고, 이들의 사례로부터 한국 농업의 잠재력과 가능성 을 제시하고 있다. 아울러, 이들의 사례들로부터 시사되는 점과 정 책과제를 함께 제시하였다. 중요한 정책과제로서 규모화 및 조직화 와 친환경농업 확산 지원, 도농교류와 그린투어리즘 활성화, 홍보 등을 제시하였다. 志賀永一(1994)은 생산자조직을 생산자조직과 보완조직 그리고 농업관계기관으로 나누어 보고, 생산자 조직은 다시 그 활동과 기능 에 따라 여건형성조직과 주체조직으로 나누어 보았다. 특히 여건형 성조직들이 각기 농업발전의 차원에서 어떠한 역할을 하고 조직들 간의 연계성이 어떻게 형성되어 왔는지를 주로 검토하였다. 原田節也(1990)는 토지이용형 축산의 발전구조를 동태적으로 파 악하면서, 발전단계별로 조직재편의 특징을 모색하였다. 그는 조직 재편의 패턴과 그 요인을 분석함에 있어 단체표분석법 및 파라메트 릭분석에 의한 요인도출 등의 방법을 이용하는 등 조직재편의 동태 적 분석법에 대해 소개하였다. 그의 또 다른 연구(농업경영계량분석 연구회 1985)에서는 축차결정론적 선형계획법을 이용하여 생산조직 을 분석하고, 이의 중요성에 대해 설명하였다. 高橋正郞 等(1975)는 일본에 있어서 지역농업 재편을 위한 주체형성과 자치체 농정에 대해 연구하였다. 高橋는 농정의 수단을 제도, 자금, 리더십 등 3가지로 분류하고, 지역 농정에서 이 3가지 농정 수 단의 차이에 의해 지역농정의 독자성이 있음을 설명하였다. 특히, 제도나 자금은 국가에 의해 파악되어 수행되고, 지역 자치체는 이들 제도와 자금의 파이프로서의 역할을 담당하지만, 지역농업의 리더십은 국가보다는 지역에 거주하는 사람에 의해 수행되는 특징이 있어, 지 자체 농정에 있어서 후계자와 지역 조직의 중요성을 강조하고 있다.
3.3. 지역농업 분석 방법론에 관한 연구
농림부의 ｢농업․농촌 종합대책｣(2004. 2. 23)에는 농업의 새로운 성장동력 확충의 일환으로 농업혁신을 주도할 기술개발 촉진을 제 시하면서, 산․학․연을 연계한 지역농업 클러스터를 구축할 것을 강조하고 있다. 클러스터에 관한 연구는 일반 산업분야에서 활발하 게 진행되고 있는데, 주요 연구로는 이석희(2003)와 김군수 등 2인 (2002) 등 다수가 있다. 그 중 김군수 외 2인은, 클러스터를 기능에 의한 분류, 지식활동에 의한 분류, 형성방식에 의한 분류, 형태에 의 한 분류를 하면서 지역 클러스터에 관한 이론적 근거를 제시하였다. 이석희는 클러스터의 유형을 혁신주도 기능, 지식활동 특성, 형성방 식, 형성 정도에 따라 다양하게 유형화하고, 그 형성정도를 기본으 로 하여 단순생산형 클러스터, 지역거점형 클러스터, 혁신지향형 클 러스터로 나누면서 발전단계와 연계하고 있다. 下村義人(농업경영계량분석연구회 1985)는 지역농업시스템을 설 계함에 있어서 한계조작 및 타협의 루프(樋口모델), 목표달성도 루 프(堀內모델) 등에 입각하여 전산프로그램 작성에 있어서 시스템 평 가의 문제를 제기하고, 파라메트릭 리스크 프로그래밍 방법에 의한 지역농업시스템 설계의 순서를 구상하였다.4. 연구범위와 연구내용 및 방법
4.1. 연구범위
지방자치단체(도․시․군) 단위의 지역농업 개발사업과 농정기능 에 초점을 맞추었다. 사업단위는 기초지방자치단체 단위 사업을 기 초로 하되, 광역사업은 위탁연구(경남의 사례)에서 다루었다.4.2. 연구내용 및 방법
주요연구 방법 및 내용은 다음과 같다. 먼저 이 연구에서 주제가 되고 있는 지방농정 및 지역농업에 대한 성공사례에 대한 이론적 틀 로서 “지역농업”, “지방농정”, “성공”이라는 각각의 키워드에 대한 정의와 사례분석의 틀을 설정하였다. 사례분석의 틀은 먼저 슘페터 의 혁신적 행동이론이 지역농업 클러스터 관점에서의 지역혁신체계 활동에서 어떻게 반영되고 있는가를 검토하여 그 성공요인을 분석 하도록 하였다. 둘째, 사례지역의 선정은 사례의 유형을 고려하여 이미 성공적인 추진으로 널리 알려진 사례를 선정하도록 하였다. 선정된 10개 사례 는 양평환경농업21, 안성마춤브랜드, 영동포도, 풍기인삼, 구미화훼, 안동한우, 순창고추장, 담양대나무, 함평나르다브랜드, 보성녹차를 선정하였다. 셋째, 성공사례별 성과와 요인 분석을 하였다. 2단계로 나뉘어 검 토가 이루어졌는데, 먼저, 각 사례별로 지역농업 클러스터를 구성하 는 각 주체의 사업추진현황, 혁신행동의 내용, 사업성과를 현지에서 수집된 자료를 통하여 1차적으로 검토하였다. 다음으로 사업의 성공 요인을 객관화하기 위하여, 해당지역의 전문가(행정, 기술, 유통)를<연구추진체계> 지 역 농 정,농 업 개 발 자 료 분 석 성 공 사 례 조 사 시 사 점 모 색 지 역 농 정,농 업 발 전 방 안 제 시 성 공 사 례 정 보 수 집 성 공 사 례 유 형 화 성 공 요 인 분 석 대상으로 성공요인 인자에 대한 설문조사를 실시하여 인자별 성취 도 및 기여도를 파악하였다. 넷째, 각 성공사례의 특징에 대하여 비교분석을 하였다. 먼저 성 공사례를 종합하여 그 특징을 살펴보았다. 앞에서 각 사례별로 조사 한 성공요인 인자별 기여도를 비교․검토하여 평균적인 특징을 살 펴본 후, 사례별로 두드러진 특징을 검토하였다. 아울러 지역전문가 그룹별로 성공요인 인자의 기여도 분석결과를 검토하였다. 다섯째, 성공사례의 유형별 특징을 분석하였다. 유형화는 먼저 추 진주체의 공적 성격을 기준으로 추진주체 유형별과 상품화 유형별 로 구분하여 검토하였다. 추진주체 유형은 지자체중심형, 지자체+민
간 연합형, 민간주도형으로 구분하였으며, 상품화 유형은 테마형, 가 공형, 생산․유통형으로 구분하여 검토하였다. 여섯째, 지역농업 및 지방농정 추진에 관한 의식을 분석하였다. 성공사례별로 지역전문가 각기 10명(행정 4명, 기술 3명, 유통 3명) 씩 설문조사를 실시하여 지역농업․지방농정의 활성화 방향, 농림사 업의 추진방향, 지역농업클러스터의 추진방향에 대한 의견을 수렴하 였다. 일곱째, 경남지역의 사례연구로서 본연구의 분석틀을 원용하여 경 남지역의 성공사례에 대하여 경남발전연구원에 위탁연구를 의뢰하 여 실시하였다. 광역단위, 기초지자체단위의 6개 사례를 중심으로 검토하였다.
제
2
장
지방농정․지역농업의 이론적 검토
1. 지역농업․농정의 개념
지역농업의 개념은 지리적 관점에서 보면, 어떤 지역적 특질을 가 진 일정지역의 농업을 말하지만, 농정의 관점에서 지역농업이 최근 빈번하게 사용되고 있는 배경에는 지역농업의 관리론적 입장에서 파악 할 수 있다. 지역농업 연구에서는 일정지역의 농가의 주체적 활동과 지역농업 농촌진흥과의 관계 각각의 목표나 방향 및 수단의 합치성을 분석하여 그와 같은 합목적적인 지역농업의 형성을 위한 농가群의 최적 활동 방향을 계획하고 그 실천 방법이나 역할분담, 조건 정비 등의 방향을 제시하고 있다. 즉, 일정지역 농가의 전부가 협조관계를 조성하고 그 위에 의식적으로 공통적인 목표를 추구하 는 경우의 지역농업을 말하고 있다. 그리고 이러한 지역농업이 일정지역의 농가의 전부가 공통적인 목표를 형성해서 그것을 기초로 협조적․집단적․조직적인 관계를 보전하고, 자기경영의 지속적인 전개를 위해서는 그러한 농가군과는 별도로 지역농업에 대한 기획과 이를 토대로 농가군을 지도하고 조정하기 위한 주체, 즉, 지역농업의 관리주체의 형성이 필요하다. 지방농정은 이러한 의미에서 지역농업을 기획하고 지도하는 관리 기능으로서 역할이 부여되고 있으며, 따라서 각 지역의 특성에 기초 하여 지역농가의 다양한 의견을 수렴하고 이를 지역발전전략으로 체계화하여 계획을 추진하는 기능이라 할 수 있다.
2. 지방농정 및 지역농업의 추진경과
지금까지 우리나라 농정의 기본구도는 자기 완결적 자립경영(전업 농)을 지향해 왔으며, 영농규모화 등 농업구조정책도 중앙농정단위 에서 개별경영의 규모화에 중점을 두어왔다. 지역농업에 대한 원형은 1960-70년대의 마을단위의 새마을운동 및 소득증대사업에서 처음 시도되었으나, 중앙농정중심의 구조정책 에 초점이 모아지면서 지역농업의 논의는 퇴색되었다. 그러나 1990년대 이후 농지유동화의 부진에 따른 개별 규모확대 의 한계, 농업인력의 노령화에 따른 경영의 자기완결성 상실 등 경영 내부조건의 한계에 직면하고 있다. 또, 개별경영의 영세한 영농규모 및 취약한 농업인력 조건하에서는 신지식․기술농업의 조류를 수용 하기 어려운 상황이다. 특히, 경영의 외부조건은 1990년도 UR협상 의 타결 등 시장개방이 심화되고, 시장개방의 영향으로 인한 쌀 가 격의 하락, 소비량 감소 등으로 소득증대의 한계에 봉착하고 있다. 지방농정․지역농업은 이러한 현실적인 문제와 함께 1990년대 농 발법에 의한 42조 투․융자 사업으로 이루어진 개별경영단위의 각 종 지원프로그램의 효과에 대한 회의적인 시각이 부각되고, 지역의 자발성에 기초한 지방농정 및 지역농업의 구축에 대한 논의가 이루 어지면서 본격적으로 제기되고 있다.즉, 농업을 둘러싼 대내․외적 취약성을 지역농업의 모든 역량을 체계화하여 시스템농업을 구축함으로써 극복하자는 것이다. 개별경 영을 둘러싼 대내외조건을 극복하기 위해서는 개별경영의 한계를 뛰어넘는 지역자원의 조직적 통합적 대응이 요구되며, 기존 농가를 대상으로 한 평균농정에서 지역에 특화된 농산업을 중심으로 기술 과 경영이 조화롭게 융합된 시스템 농업을 통하여 지역의 역량을 집 중하여 농가소득 증대 시키는 전략이 필요하다는 것이다. 아울러 지역농업의 효과적인 추진을 위해서는 중앙정부 중심의 농정은 지역의 특성을 충분히 반영한 농정추진이 어려운 등 지역농 업정책의 중요성이 부각되면서 상향식 농정추진방식 적극 검토되고, 표 2-1. 우리나라 농업조직화의 추진 경과 시기 주요 내용 관련 정책 1950년대 농지개혁에 의한 자작농 창설 농지개혁법 제정 1960년대 가족농을 보완하는 협업농 제도 도입 협업농장 시범사업(5개 지역) 추진과 실패 농업기본법 제정 1970년대 새마을운동 시작 농기계공동이용조직, 품목별 작목반 조직 결성 협동조합법 등 개정 1980년대 기계화영농단 결성 특산단지육성사업 착수 농업기계화, 농업 근대화촉진법 제정 1990년대 영농조합법인, 위탁영농회사 제도 도입 ('95년 위탁영농회사를 농업회사법인으로 변경) 농어촌발전특별 조치법 제정 2000년대 품목별 생산자조직 육성 지역농업 클러스터 육성 농업농촌기본법 제정 자료: 김정호, “지역농업클러스터 추진방향”, ｢한국농업정책학회심포지움주제발 표｣, 2004.
특히, 제도적으로 1995년 지방자치제의 확립을 기점으로 지자체가 지역농업 발전이라는 현실적인 과제에 대응하면서 지방농정의 활성 화도 적극 추진되고 있다.
3. 성공사례 분석의 틀
3.1. 성공사례분석의 도입이론
먼저, 성공의 개념을 정리해 보았다. 나폴레옹 힐은 “성공이란 스 스로 사회정의에 반하지 않고 스스로 가치가 있다고 인정되는 목표 를 황금율에 따라 실현해 나가는 과정”으로서 정태적 조건이 아니라 동태적 관점에서 파악되고 있다.1 한편, 기업경영의 관점에서 “성공”이란 기업이 장기적 관점에서 성장, 생존, 이윤, 시장점유율의 확보로 정의할 수 있으며, 성장개념 으로 포괄된다고 볼 수 있다. 펜로즈(Penrose 1980)는 ｢회사성장의 이론｣에서 회사를 관리조직체로서 또한 물적 자원, 인적 자원으로 구성된 생산자원의 집합체로 규정하고, 성장을 ‘단순히 양적 증가라 는 의미와 발전의 과정을 거쳐 얻은 결과로서 규모의 증가와 질적 향상을 포함한 개념’으로 파악하고 있다. 본 연구에서는 성공의 개념을 동태적 관점에서의 질적․양적 성 장과정이라는 관점에서 파악하고자 한다. 특히, 우리나라에서 지역 농업 추진의 역사가 초기단계인만큼 성공가능성에 초점을 맞추어 성공사례를 선정하였다. 1나폴레옹 힐. ｢성공의 조건｣.성공사례 분석방법론 측면에서 슘페터(Shumpeter 1993)의 혁신적 행동이론을 원용하였다. 슘페터는 경제성장의 원천이 기업의 혁신적 행동의 수행에 의해 이루어진다는 점을 역설하였다. 슘페터가 말하 는 기업의 혁신적 행동의 수행이란 1) 새로운 재화(제품기술 혁신), 2) 새로운 생산방법(제조기술 혁신), 3) 새로운 판로의 개척(판매혁 신 또는 신시장 또는 신유통), 4) 원료 또는 반제품의 새로운 공급원 의 획득(원료조달원 혁신 또는 신원료조달원), 5) 새로운 조직의 실 현(조직 혁신)을 지적하였다. 크게 보면 전자의 두 가지는 기술혁신 적 행동과 후자의 세 가지는 조직 혁신적 행동과 관련이 깊다. 버나드(Barnard 1988)는 조직을 “의식적으로 조정된 인간의 활동 이나 힘의 체계”로 정의하고 있다. 高宮晉(1965, 327)은 조직을 “인 간과 일을 연결시키는 직능이며, 직능의 분담을 정하여 책임과 권한 을 명확히 하고, 직무 상호의 관계를 합리적으로 편성하는 직능”으 로 정의하고 있다. 내부조직의 경제학으로 유명한 今井, 伊丹, 小池 (1982, 51)는 그 기능에 주목하여 “특정 목적을 수행하기 위한 역할 의 체계”라고 정의하고 있다. 이처럼, 대부분의 연구에서는 조직을 “인간과 인간의 관계”로 파 악하고 있다. 그러나 현실에서 사용하고 있는 조직이라는 용어는 보 다 넓고 복잡하게 사용되고 있다. 예를 들면, 농업경영조직이란 농 업경영에서의 생산부문의 결합의 조직을 지칭하여, 그 결합의 범위 를 “생산물과 생산물의 관계”, “생산요소와 생산요소의 관계”, “생산 요소와 생산물의 관계”로 확장하여 사용한다고 볼 수 있다. 생산요 소를 사물 뿐만 아니라 서비스까지 확대한다면 “서비스의 흐름”이나 “정보의 흐름”까지 범위가 확대된다. 이상의 기술혁신과 조직혁신의 개념을 슘페터의 혁신적 행동의 수행의 개념과 연계하여 보면, 다음과 같이 나타낼 수 있을 것이다.
조직혁신의 측면을 “인간과 인간의 관계” 즉, “권한과 책임 및 역 할의 경제적․기술적인 결합형태 및 관계”를 지칭하는 것을 ‘경영관 그림 2-1. 기술혁신과 조직혁신 개념의 슘페터 혁신적 행동 수행의 관계 혁신-- 기술혁신 측면 1 제조기술혁신 (새로운 생산방법) 제품기술혁신 (신제품) 측면 2 기계적 기술혁신 (M기술혁신) 생화학적 기술혁신(BC기술혁신) 조직혁신: <측면 1: ---관리조직의 혁신과 부문결합조직의 혁신> 인간과 인간․사물의 관계 (관리조직의 혁신) 사물과 사물의 관계 (부문결합조직의 혁신) 신조직의 실현 수평적 조직혁신 ┌ 생산물과 생산요소│ ├ 생산물과 생산물 │ └ 생산요소와 생산요소 수직적 조직혁신 ┌ 판매의 계열화 │ └ 구입의 계열화 <측면 2: 경영내부조직의 혁신과 경영외부조직의 혁신> 경영내부조직의 혁신 경영(닫혀진 조직): 사물과 사물, 사물과 서비스, 권한과 책임, 역할의 경제적, 기술적 결합형 태 및 관계 결합 <경영 외부조직의 혁신> (내부조직화) 타조직 시 장 자료: 허 덕, ‘대규모 기업양돈경영의 기술․조직혁신행동 분석’, ｢한국축산경영 학회지｣, 11(1), 1995. 12.
리조직’으로, “사물과 사물의 경제적․기술적인 결합형태 및 관계” 를 지칭하는 것을 ‘부문결합조직’으로 규정하고, 이를 “조직혁신측 면 1”로 표현할 수 있을 것이다. 한편, 닫혀진 조직체의 경영내부에, 앞에서 규정된 “사물과 사물, 인간과 인간의 경제적․기술적 결합 형태 및 관계”가 존재하고 있 고, 또한, 그 경영은 “외부의 시장이나 다른 조직과 유사한 결합형태나 관계”를 가진다. 따라서, 조직혁신을 “경영내부의 조직혁신”과 “경영 외부의 조직혁신”으로 아울러 규정할 필요가 있다. 내부조직혁신에는 “관리조직의 혁신”과 “부문조직의 혁신”이 포 함된다. 이를 “조직혁신 측면”이라 표현할 수 있다(허덕 1995). 이 연구에서는 앞의 분류를 보다 단순화시켜 기술혁신과 조직혁 신의 개념을 Shumpeter의 혁신적 행동의 수행의 개념과 연계하여 보 면, 그림 2-1과 같이 나타낼 수 있을 것이다. 한편 지역농업의 혁신체계라는 관점에서 보면, 이러한 혁신활동이 일정 지역을 단위로 기업, 대학, 연구소등이 특정지역에 모여 네트 워크 구축과 상호작용을 추구하는 클러스터의 형성과 발전을 통해 사업전개, 기술개발, 부품조달, 인력․정보교류 측면에서 시너지 효 과가 발휘된다(Poter 1999; 산업자원부 2002; 농림부 2004b). 따라서 본 연구에서는 위의 Shumpeter의 혁신행동을 클러스터관점에서 클 러스터 각 구성주체의 행동을 통하여 파악하고자 하였다. 클러스터의 구성요소는 비전 제시자(Vision Provide: VP), 시스템 통합자(System Organize: SO), 전문 공급자(Specialized Suppliers: SS) 로 되어있으며, 이러한 구성요소간의 네트워크를 통하여 시너지 효 과가 발생한다(최상석 2003).
각각의 기능을 살펴보면, 비전 제시자(VP)는 원천기술을 개발하고 산업의 발전 방향을 제시하며 인재 확보와 벤처 창업을 유인하는 기 능을 담당하는 주체라 할 수 있다. 시스템 통합자(SO)는 원천기술을
그림 2-2. 혁신의 분류 체계 혁신-- 기술혁신 -- --- 제조기술혁신 (새로운 생산방법) 제품기술혁신 (신제품) 조직혁신: -- --- 관리조직의 혁신 부문결합조직의 혁신 경영외부조직혁신 그림 2-3. 클러스터 모형도 개발/생산의 네트워크 정보/지식교류의 네트워크 VP (비전제시자) SO (시스템통합자) SS (전문공급자) 상품화 기술/인재 인재공급 지식벤처 창업 자금/정보 지원 자금/정보 지원 수요자 역할 상품/요소기술 제공 자료: 최상석, ｢우리나라 산업클러스터 형성과 지역산업발전에 관한 연구｣, 금호 엔지니어링 건설기술연구소, 2003. 5.
그림 2-4. 지역농업혁신시스템
대학 및
연구기관
금융기관
민간기관
공공기관
지역
농업
지역의
신뢰협력 분위기
외부지역
혁신체계
외부지역혁신체계 자료: 강현수, ｢지역클러스터 활성화 및 지역혁신체계 구축전략｣, 중부대학교, 2003. 상업화하고 요소기술과 부품을 통합하여 제품화하는 역할을 담당하 는 주체라 할 수 있다. 전문 공급자(SS)는 부품과 요소기술을 제공하 는 중소기업․벤처와 금융․마케팅․법률서비스 등을 제공하는 지 원서비스업체 등을 지칭한다. 그리고 네트워크란 위의 3개 구성주체 간 역할 분담을 통한 분업네트워크 형성, 상호작용을 통한 지식창출 등이 혁신 클러스터의 작동원리라 할 수 있다. 특히 지역혁신에서 중요한 것은 이러한 각 클러스터 구성요소 간 의 상호작용이 체계적으로 작동하는 지역혁신시스템의 구축이라 할 수 있다. 지역혁신시스템이란 지역내의 다양한 경제주체들이 지역의 생산과정이나 새로운 기술과 지식의 창출, 도입, 활용, 교류, 수정, 확산과정에 역동적으로 상호작용하고 협력함으로써 형성되는 일정 지역내의 연결망을 말한다. 아이작센(Isaksen)은 지역클러스터의 성공조건으로서 전문화된 생 산체계의 확보, 지역의 생산 및 학습네트워크 구축, 적절한 연구개발 및 교육기관의 존재, 양질의 인적자본(문제해결 역량 소지자), 기 업과 공공기구 사이의 협력, 리더의 혁신성을 들고 있다(강현수 2003).
3.2. 성공사례 분석 틀
본 사례분석에서는 먼저 Shumpeter의 혁신적 행동이 성공사례에 서 어떻게 나타나고 있는가를 일차적으로 검토하고, 다음으로 지역 농업 클러스터의 관점에서 지역혁신체계(Regional Innovation System: RIS) 활동을 분석하여 그 성공요인을 찾고자 한다. 지방농정 및 지역농업 성공요인 분석틀로서는 먼저 지역농업 관 련자료 분석을 통하여 지역농업 및 지방농정의 성과를 검토하고, 성 공요인을 지역 관련 전문가를 대상으로 한 성공요인 인자의 기여율 에 대한 조사를 실시하여 계량적으로 파악하고, 논리적 근거를 관련 자료를 통하여 검토하였다. 성공요인 인자의 항목은 클러스터 및 혁신체계의 구축이라는 관 점에서 파악하고자 하였는데, 크게, 산업환경, 기술적․조직적 혁신 행동, 산업지원기능, 관련조직간 커뮤니케이션, 리더의 혁신성으로 표 2-2. 성공요인의 인자 대분류 소분류 산업환경 기술수준, 생산시설, 자연환경, 이미지, 인재 기술적․조직적 혁신 관리조직의 혁신, 관련 프로그램의 유효성, 외부와의 협력 및 아웃소싱 산업지원기능 기술지원, 마케팅지원, 정보지원, 자금지원 관련조직간 커뮤니케이션 시군과 생산자, 시군과 가공․유통업자, 시군과 연구기관, 생산자와 유통업자, 생산자와 연구기관, 유통업자와 연구기관 리더의 혁신행동 리더의 혁신성
나누었으며, 다시 총 19개 문항으로 세분화하여 파악하였다. 성공요 인 인자의 조사방식은 각 문항별로 각각 10점 만점을 기준으로 한 성취도를 평가 하도록 하였으며, 각 인자별 득점을 총점에 대한 백 분율로 환산하여 각 부문의 기여도를 검토하였다. 본 분석에서는 성 공요인 인자 항목별 가중치는 적용하지 않았다. 조사대상은 지역농업 클러스터의 주축을 이루는 구성주체를 대상 으로 하였다. 행정주체로서 지자체의 농정담당자, 연구 및 기술주체 로서 농업기술센타 및 지역특화농업연구소 관계자, 생산․유통조직 으로서 생산자단체 구성원을 대상으로 실시하였으며, 지역별로 10명 씩 조사하였다. 각 주체별 조사대상자의 구성은 농정담당자 4명, 농 업기술센타 및 지역특화농업연구소 관계자 3명, 협동조합 및 생산․ 유통조직 관계자 3명으로 설정하였다.
4. 사례지역의 선정
성공사례의 특징은 다양한 형태로 나타날 수 있는데, 본 연구에서 는 주도적인 추진주체의 공적성격과 상품특성에 따른 유형별 특징 을 고찰하는데 분석의 포인트를 두었다. 추진 주체의 성격에 의한 분류로서는 지자체 참여형태를 기준으 로, 지자체 주도형(지자체 중심 추진), 민간주도, 연합(민간+지자체) 형태로 구분하였으며, 상품화의 특성에 의한 분류로서는 사업의 주 력상품 형태를 기준으로 생산과 유통이 연계된 생산․유통형, 가공 중심형, 테마를 중심으로 여러 품목이 연계되어 있는 테마형으로 구 분하였다. 따라서 사례지역의 선정도 위의 분석기준을 고려하여 10개 사례 를 선정하였으며, 각 사례를 유형화하면 다음과 같다.그림 2-5. 성공사례의 유형 (고) (지자체장 중심 추진형) ◦담양대나무 ◦함평 나비 ◦양평환경농업21 ◦영동포도 공적 성격 (지자체+민간추진형) ◦순창 장류 ◦보성 녹차 ◦안성마춤 브랜드 ◦구미화훼 (저) (민간중심 추진형) - ◦풍기 인삼 ◦안동 한우 상품화 유형: 테마형 가공주도형 생산, 유통주도형 추진주체의 공적성격을 기준으로 보면, 지자체 중심추진형은 담양 대나무, 함평나비브랜드, 양평환경농업 21, 영동포도, 지자체+민간추 진형은 순창장류, 보성녹차, 안성마춤브랜드, 구미화훼, 민간중심 추 진형은 풍기인삼, 안동한우로 구분 할 수 있다. 상품화의 유형별로는 테마형은 담양대나무, 함평나비, 양평환경농 업 21, 가공주도형은 순창장류, 보성녹차, 풍기인삼, 생산유통주도형 은 영동포도, 안성마춤 브랜드, 안동 한우로 구분할 수 있다. 위의 유형 구분을 종합해보면, 지역의 다양한 상품을 하나의 테마 로 연결한 테마형은 주로 지자체가 주도적으로 추진하는 경우가 많으 며, 단일품목 중심의 가공 및 생산․유통은 민간의 주도 또는 지자체 와 민간이 힘을 합한 제3섹타 형태로 추진되는 경향을 보이고 있다. 이와 같이 지자체 중심의 추진이 테마형에 집중되는 현상은 우선 지자체의 경우는 사업을 추진할 경우 지역전체의 파급효과에 우선 적인 고려를 하고 있기 때문으로 판단된다. 즉, 단일품목에 지자체 가 농정을 집중시키면, 소외된 타 품목 종사자의 반발을 가져올 수 있기 때문이다.
제
3
장
성공사례의 성과와 성공요인
1. 영동포도의 명품화 전략
영동포도는 재배농가 호수 4,602호, 재배면적 2,146ha에서 년간 32,576톤(전국대비 8.5%, 충북대비 57.3%)을 생산하고 있는 우리나 라의 대표적인 포도주산지로서 명성을 가지고 있다. 영동군은 포도 시장의 개방에 대응하여, 고품질 포도 생산체계 구축, 순 국산 대표 와인산업 육성, 포도산업의 관광상품화를 꾀하고 있는 사례다.1.1. 주체별 주요 사업 추진 현황
1.1.1. 영동군 포도회: 포도생산주체
영동포도의 생산주체로서, 마을별 작목반(230여개), 읍면별 협의회 조직의 통합조직으로 2000년에 결성되었으며, 관내 전 포도농가인 4,600여명이 참여하고 있는 생산자 단체다. 읍․면 농협별, 작목반별 공동출하를 유도하고 있으며, 포장재 공 동제작을 통한 원가절감, 포도재배기술 및 품질관리를 위한 주기적인 교육 추진, 생산시설의 현대화를 통한 고품질 포도생산을 주도하 고 있다.
1.1.2. 영동군: 비전제시자 및 영동포도 통합 추진주체
영동포도의 통합추진주체로서 군이 직접 출자한 포도주 가공회사 인 와인코리아(주)를 중심으로 와인의 메카 만들기를 주도 하고 있 다. 일제시대 잔존 유물인 토굴을 이용한 포도주 숙성시설을 개발하 여 저장시설로 활용하는 한편, 토굴테마를 활용한 관광자원화를 추 진하고 있다. 생산지원 사업은 고품질 안전과실 생산기반의 일환으로 지방비 40%부담으로 과수 비가림 하우스 시설지원을 하고 있으며, 포도와 관광을 접목한 사업으로써는 포도관광농원 보조 시설사업과 생산자, 소비자, 유통인, 관광객이 함께하는 영동포도 페스티발을 매년 개최 하여 포도를 중심으로 지역경제의 활성화를 도모하고 있다. 브랜드 개발 보급사업으로서는 영동워드마크 자체브랜드를 1998 년에 개발하여 전 품목, 전 농가에 보급하고 있으며, 브랜드 인지도 를 높이기 위해 포도 TV-CF방영, 대형광고판 설치, 서울 지하철 열 차내 광고 등 대도시 소비지에 대한 공격적인 홍보마케팅을 실시하 고 있다. 농업정보화 민․학․관 자매결연사업으로써는 생산자, 영동대학, 영동군이 컨소시움을 형성하여 생산농가 정보화교육, 인터넷 홈페이 지 작성 및 관리 지원, PC수리 지원 등 농업인 정보화 촉진사업을 실시하고 있다.1.1.3. 와인 코리아(주): 포도주 와인 가공주체
1996 영농조합법인으로 발족해 운영해오다가 사업을 확대하면서 금년 2004년 6월부터 와인코리아(주) 농업회사법인으로 조직을 변경하였다. 영동군과 농업인 521명이 자본출자를 하고 있으며, 총 자본금 46 억원 중 영동군이 22.5억원(48.9%)을 출자하고 있다. 생산품목은 순 국산 포도와인으로써 화이트, 레드, 누보 등 상품을 개발하여 년간 500kl 포도와인 생산하는 우리나라의 대표와인으로 발전하고 있다.
1.1.4. 영동대학 벤처식품: 충북 제1호 대학벤처 가공업체
1999년 8월 설립된 대학교 벤처기업으로 충북 제1호 지정되었다. 포도를 원료로 하여 포도쥬스, 포도잼을 연간 500톤 정도 생산하고 있는데, 원료매입의 확대로 농가 수취가격 증대에 큰 기여를 하고 있다.1.2. 기술․조직혁신 행동
영동군 포도를 대상으로, 영동군으로부터 입수한 영동군 포도산업 의 발전 과정 등에 관한 자료를 토대로, 영동군 지역농업의 혁신행 동을 정리하면 다음 <표 3-1>과 같다. 표 3-1. 영동포도의 기술․조직혁신 행동 분석 구분 혁신적 행동의 예 기술혁신제조기술혁신 고품질 재배기술, 상품화 기술개발 제품기술혁신 영동포도 통합브랜드, 포도 가공상품 개발 조직혁신 관리조직혁신 영동군이 핵심 추진세력으로 영동군 포도회를 중심으로 포도생산자 통합, 지자체 전담조직 확보 부문결합조직혁신 민간+지자체 출자 가공시설, 포도산업의 관광상품화 추진 경영외부조직혁신 산․학․관․협력체계 구축 (자매결연사업, 영동대 벤처)기술혁신 측면에서는 고품질 재배기술의 보급, 와인 쥬스 등 가공 상품기술을 개발하여 상품화에 성공하였으며, 통합 브랜드관리 및 홍보를 통하여 효과적인 마케팅체계가 이루어지고 있다. 조직혁신 측면에서는 관리주체로서 영동군이 산업의 통합추진 세 력으로서 전담조직을 확보하여 포도산업과 관련한 다양한 프로그램을 주관하고 있다. 생산․유통조직으로서 영동군 포도생산자를 통합한 영동군 포도회, 가공조직으로서 와인 코리아(주), 영동대 벤처 식품 과 생산자, 영동대, 영동군의 산․관․학 협력체계가 구축되어 있다.
1.3. 사업성과와 과제
1.3.1. 사업성과
사업성과로서는 단순한 포도주산지에서 가공․관광산업을 포괄하 는 우리나라 대표 포도밸리로 발전을 추구하고 있다. 재배면적 생산 량 면에서 지역의 대표성을 확보하고 있어 지역농정의 역량을 집중 할 수 있다는 장점도 가지고 있다. 포도생산량이 32,576톤(2003년)으 로서 전국대비 8.5%, 충북대비 57.3%의 점유율을 확보하고 있다. 총 소득액은 65,152백만원으로서 군 제일의 소득원이다. 국산포도 와인의 상품화에 성공함으로써 우리나라 대표와인의 산 지로 발전하고 있으며, 포도축제, 포도를 테마로 한 관광상품 개발 등 관광 자원화에 성과를 거두고 있다.1.3.2. 과제
2 우리나라 포도를 비롯한 과수산업은 생산량의 90% 이상을 생과용 2여기에서의 과제란 해당 지역의 각 구성원들이 제시한 과제를 토대로 작성된 것이다.으로 출하하고 있는 실정으로 가격 등락폭이 심하며, 대외 경쟁력 확보를 위해서는 생산․유통의 규모화, 부가가치가 높은 다양한 가 공상품의 개발이 적극 추진되어야 할 것이다.
1.4. 사업의 성공요인 분석
사업의 성공요인을 객관화하기 위하여, 해당지역의 전문가(행정, 기술, 유통)를 대상으로 성공요인 인자에 대한 설문조사를 실시하여 인자별 성취도 및 기여도를 파악하였다. 성취도는 각 요인별로 10점 만점으로 평가하도록 하여 그 수치를 그대로 반영한 것이다. 한편, 개인별로 평가의 수준 차이가 있다는 점을 고려하여, 각 인자별 득 점을 총점에 대한 백분율로 환산하여 이를 각 부문의 기여도로 보았 다. 본 분석에서는 성공요인 인자 항목별 가중치는 적용하지 않았 다. 이하 각 사례에서 동일하게 적용하였다. 지역전문가의 성공요인 인자별 성취도 조사결과를 대분류 기준으 로 보면, 영동포도의 통합주체인 지방자치단체의 리더십(7.9)이 가장 높게 평가되었으며, 산업지원기능(7.8), 산업환경(7.7), 조직혁신행동 (7.1) 순으로 산업환경과 산업지원기능, 리더십이 고른 분포를 보이고 있으며, 조직혁신행동은 상대적으로 뒤떨어지는 것으로 나타났다. 세부항목별로 높게 평가된 항목은 산업환경 측면에서는 기존 이 미지(8.4), 기술수준(8.2), 조직적 혁신 측면에서는 관리조직(7.8), 산 업지원기능에서는 마케팅(8.0), 기술(7.9), 자금(7.9), 조직간 커뮤니케 이션 부문에서는 영동군과 생산자(8.3), 시군과 연구기능(7.8)으로 나 타났다. 앞의 기술․조직혁신 행동과 관련하여 보면, 조직혁신 측면에서는 영동군이 핵심 추진세력으로 영동군 포도회를 중심으로 포도생산자 통합, 지자체 전담조직 확보 및 관련 지원면에서 조직혁신행동이 성 공의 주 요인으로 판단된다. 기술혁신 측면에서는 민간+지자체 출자그림 3-1. 영동포도의 성공요인별 성취도(대분류) 영 동 5 6 7 8 9 10 산 업 환 경 조 직 혁 신 행 동 산 업 지 원 기 능 조 직 간 커 뮤 니 케 이 션 리 더 쉽 가공시설 등 민간의 활력과 제휴한 다양한 상품개발이 주 요인으로 작용하고 있는 것으로 판단된다. 종합적으로 보면, 영동군의 성공요인은 지방자치단체의 리더십과 산지로서 자연입지 환경을 바탕으로 포도산업 육성과 관련한 마케 팅, 기술, 자금 측면에서의 다양한 사업지원이 원활하게 이루어졌다 는 점과 이를 추진하는 조직체계가 정비되어 있다는 점이라 할 수 있다. 그러나, 고령화된 인적 구성, 프로그램개발 및 외부와의 협력 등 이 상대적으로 미흡하고, 조직간 커뮤니케이션면에서도 시군과 관련 조직간의 일방형 커뮤니케이션에 치우쳐 있다는 점이 상대적인 취 약점으로 드러나고 있다.
표 3-2. 영동포도의 성공요인별 성취도 및 기여도 항 목 성취도(SD) 기여도 산업환경 기술수준 8.2 (0.789) 5.9 생산시설 7 (1.853) 4.5 자연환경 7.9 (1.838) 5.7 기존이미지 8.4 (1.398) 6.1 인재 6.8 (1.398) 4.9 평균 7.7 (1.455) 5.4 조직혁신행동 관리조직 7.8 (1.135) 5.6 관련프로그램 6.8 (1.549) 4.9 외부협력 6.7 (1.494) 4.5 평균 7.1 (1.393) 5.0 산업지원기능 기술 7.9 (1.500) 5.3 마케팅 8 (1.414) 5.8 정보 7.5 (1.650) 5.4 자금 7.9 (1.663) 5.7 평균 7.8 (1.557) 5.6 조직간 커뮤니케이션 시군-생산자 8.3 (1.160) 6.0 시군-유통 7.7 (1.567) 5.2 시군-연구 7.8 (1.135) 5.6 생산-유통 6.8 (1.135) 4.9 생산-연구 6.1 (1.969) 4.4 유통-연구 5.2 (1.619) 3.8 평균 7.0 (1.431) 5.0 리더십 7.9 (2.025) 5.7 계 100.0
2. 담양 대나무의 신산업화 전략
담양군은 지역의 부존자원인 대나무(죽림면적 857ha, 전국의 14.2%)를 친 환경자재로 활용하여 생산․유통․가공․연구 등 산․ 학․관․연이 네트워크를 형성하여 대나무 바이오산업을 집중육성 하는 한편, 대나무의 친환경특성에 착안하여 웰빙문화에 발 맞춘 체 험형 관광 인프라 구축을 통하여 관광상품화에 성공한 사례로 꼽히 고 있다.2.1. 주체별 주요 사업 추진현황
2.1.1. 담양 대나무 바이오 혁신 위원회: 비전제시자
위원회는 담양군이 주축이 되어 농업인, 가공상품 생산자, 관련 전문가로 구성되어 있으며, 담양 대나무산업의 발전전략 수립하고 심의 하는 기능을 수행하고 있다.2.1.2. 대나무 신산업 연합사업단: 통합추진주체
담양 대나무 산업의 통합추진주체는 지자체를 중심으로 산․학․ 관․연이 참여하는 대나무신산업 RIS 통합추진 주체로서의 역할을 수행하고 있다. 대나무 자원의 1-3차 산업의 다원적 네트워크 구축, 대나무 신산업의 R&D 투자를 추진 중이며, 2004년 현재 연구완료 7 건, 추진 중 18건으로 지적재산권 확보 89건, 특허사용계약 5건 914 백만원의 실적을 올리고 있다. 관광상품화 프로그램으로써 대나무 숲의 생태자원화를 추진하여 대나무 숲 5만평을 기 조성하였으며, 전국에서 가보고 싶은곳 3위(한국관광공사)로 선정된바 있다. 담양군에서는 대나무를 활용한 친환경 농자재 및 농산물 브랜드품목을 개발하고, 대나무 신산업 벤처기업 8개소를 창업 및 유치하 는 등 국비, 민자 자금유치에 성공한바 있다. 현재 문화관광부 대나 무 생태공원(198억원), 산업자원부의 지역혁신 기반사업(42억원/3년) 에 투자의향 체결업체 5개소, 6,500억원에 이르고 있다.
2.1.3. 대나무 신산업 벤처기업: 생산․유통주체
대나무 신산업 관련 벤처기업으로 (주)대나무 건강나라(대잎차, 분 말, 음료), (주)뱀부텍(죽초액, 대나무 숯), (주)대나무바이오텍(죽초액 포크, 죽정한우 등 축산물), 추성고을(대잎술 등 전통민속주), (주)팜 스코리아(죽초액을 이용한 환경농업용자재), 에스떼라(대나무뿌리 이용한 악세사리)등이 있으며 다양한 상품개발을 선도하고 있다.2.1.4. 대나무 관련 전문조직: 지원조직
대나무 산업의 연구조직으로서 대나무자원연구소를 2003년에 설 립하였으며, 한국대나무박물관은 년간 20만명의 관람객을 유치하고 있다. 민간 조직으로서는 대나무 문화연구회, 지속가능발전위원회를 육성 지원하고 있다.2.2. 기술․조직혁신 행동
담양군 대나무를 대상으로, 담양군으로부터 입수한 담양군 대나무 산업의 발전 과정 등에 관한 자료를 토대로, 담양군 지역농업의 혁 신행동을 정리하면 다음 <표 3-3>과 같다. 기술혁신측면에서는 대나무를 소재로 현재까지(94-04년)7건이 추 진되었고, 현재 8건이 연구 중에 있는 등 R&D사업이 활발히 추진되 고 있으며, 바이오 상품, 관광상품 등 다양한 상품개발이 이루어지 고 있으며, 특허 15건, 의장 3건, 상표 69건등 총 87건의 지적재산권 이 확보되어 있다.조직혁신 측면에서는 담양대나무바이오 혁신위원회, 대나무 신산 업연합사업단을 주축으로 지역혁신체계(Regional Innonation System: RIS)3 기반이 구축되어 있다. 표 3-3. 담양대나무의 기술․조직혁신 행동 분석 구 분 혁신적 행동의 예 기술혁신 제조기술혁신 대나무 신산업의 다양한 R&D사업 제품기술혁신 바이오상품, 관광상품, 문화상품, 기능성상품, 친환경자재 조직혁신 관리조직혁신 담양대나무바이오 혁신위원회, 연합사업단 부문결합조직혁신 자원연구소, 12개기업육성 대표브랜드개발, 생태 관광자원화 경영외부조직혁신 민간기업 유치, 전남대 다산바이오 사업단과 연구협력
2.3. 사업성과 및 과제
2.3.1. 사업성과
지역의 부존자원인 대나무를 소재로 한 지속적인 연구개발을 토 대로 대나무 신산업기반 구축에 성공하였으며, 대나무를 테마로 한 광광상품 개발등 1․2․3차산업의 지역혁신체계 구축을 성공적으로 추진하고 있다. 3RIS란 지방소재 기업, 지방정부, 지방대학 및 연구기관, NGO, 지방언 론 등 지역 내의 다양한 혁신주체들이 서로 긴밀하게 협력하고 상호 학습하면서 지속적으로 혁신을 창출하여 지역발전을 도모하는 구조 혹은 체계를 말한다.2004년 현재 지적재산권 확보 89건(특허: 15, 의장: 3, 상표: 71), 대나무 신산업 특허사용계약 5건, 914백만원등 대나무 관련 상품개 발이 활발히 이루어지고 있으며, 현재 민자유치가 5개 업체 6,500억 원에 이르고 있다. 죽제품 소득액은 115억원/년(전국의 90%), 관광객 이 1995년 년간 81만명에서 2003년에는 년간 340만명으로 관광상품 화도 크게 활성화 되고 있다.
2.3.2. 과제
대나무 신소재 개발과 약리효능을 이용한 새로운 수요가 창출되 고 있으나 현재 담양군이 보유하고 있는 면적만으로는 원자재 공급 기반이 취약한 상태로서 대나무 신산업 기반구축을 위한 조림․육 림지원 필요하다. 아울러 우수 대나무 품종의 생명공학적 대량 증식 방법 등 우수 품종개발 및 보급사업이 확대될 필요가 있다. 대나무 자원의 체계적인 연구개발을 위한 국가차원의 대나무 전문연구소 설립도 적극 검토되어야 할 것이다.2.4. 사업의 성공요인 분석
지역전문가의 성공요인 인자별 성취도 조사결과를 대분류 기준으 로 보면, 지역전문가들은 담양 대나무를 이끌고 있는 지방자치단체 의 리더십(9.3)에 대하여 가장 높게 평가하고 있다. 다음으로 조직간 커뮤니케이션(8.3), 산업환경(7.7), 조직혁신행동(7.7), 산업지원기능 (7.4)의 순으로 전반적으로 전 부문에 서 고른 평가를 받았다. 특히, 지방자치단체의 리더십이 크게 돋보이고 있으며, 조직간 커뮤니케이 션면에서도 높게 평가되고 있다. 지방자치단체-생산․유통-연구 상 호간의 원활한 네트워크 형성이 활발히 이루어지고 있는 것으로 판 단된다. 세부항목별로 높게 평가된 항목은 산업환경 측면에서는 자연환경그림 3-2. 담양대나무의 성공요인별 성취도(대분류) 담 양 5 6 7 8 9 10 산 업 환 경 조 직 혁 신 행 동 산 업 지 원 기 능 조 직 간 커 뮤 니 케 이 션 리 더 쉽 (9.1), 기존이미지(8.7), 조직혁신행동 측면에서는 관리조직(8.2), 산업 지원기능에서는 전반적으로 취약하다. 정보지원(7.7), 마케팅지원 (7.6), 조직간 커뮤니케이션 부문에서는 전 부문에서 8점대의 높은 성취도를 보이고 있다. 종합적으로 보면, 담양 대나무의 성공요인은 조직적 혁신 측면에 서는 대나무라는 지역의 자연자원을 바탕으로 지방자치단체의 리더 십과 대나무 관련조직의 수직적 수평적 네트워크 상호간의 원활한 커뮤니케이션이 조화를 이루고 있으며 이를 주관하는 관리조직체계 의 기능도 주목할 필요가 있다. 이러한 조직혁신이 기술혁신을 촉진시켜 다양한 바이오 상품 개 발 및 자연자원을 활용한 관광산업의 활성화에 크게 기여한 것으로 판단된다.
