’05 재정성과관리 모니터링 연구 - 주요 산림사업을 중심으로 -

’05 재정성과관리 모니터링 연구

주요 산림사업을 중심으로

-석 현 덕

연 구 위 원

장 철 수

연 구 위 원

민 경 택

전 문 연 구 원

이 상 민

전 문 연 구 원

손 철 호

위촉전문연구원

최근 산림분야에서는 지속가능한 경영과 탄소배출권 확보 등 예전과 다르

게 산림자원의 관리와 이용에 있어서 획기적인 변화를 요구하고 있다. 이는

산림이 가지고 있는 생태적 건전성을 유지하면서, 경제적 편익과 공익적 기

능이 증진되도록 관리되어야 하는 것을 의미한다.

이를 위해 정부는 조림과 육림사업을 통해 건강한 숲을 가꾸고, 임도와 사

방사업으로 산림관리를 위한 인프라를 구축하며, 산불방제사업으로 산림자

원을 보호하고 있다.

이 연구는 산림부문 투자재원이 산림자원을 지속가능하게 관리하기 위한

5개 주요 산림사업에 적절하게 투자되고 있는 가를 모니터링 하였다. 모니터

링에는 객관성과 전문성을 확보하기 위해 해당사업의 전문가와 본 연구원의

연구진, 그리고 산림청의 관계자들이 공동으로 참여하여 해당사업의 문제점

을 제시하였고, 이를 바탕으로 산림사업이 효과적으로 추진될 수 있도록 개

선방안을 제시하였다.

이 보고서는 현장 중심으로 조사하고 연구한 결과물이므로 산림사업의 성

과를 높이고 산림자원을 지속적으로 관리하는데 도움이 되기를 기대한다. 끝

으로 이 연구에 도움을 주신 산림청 관계자와 전문가 여러분께 깊이 감사드

린다.

2005. 12.

한국농촌경제연구원장 최 정 섭

목 차

제 1 장 연구배경

1. 연구의 필요성 ··· 1

2. 연구 목적 ··· 2

3. 연구 내용 ··· 2

4. 연구 방법 ··· 3

제 2 장 사업별 모니터링 결과

1. 조림사업 ··· 9

2. 숲가꾸기사업 ··· 41

3. 임도사업 ··· 78

4. 사방사업 ··· 113

5. 산불방지대책사업 ··· 140

6. 기타 모니터링 ··· 164

제 3 장 모니터링 결과의 종합

1. 모니터링 평가 대상지 종합 ··· 175

2. 모니터링 평가 결과 ··· 176

3. 중요 제도개선 과제 도출 ··· 176

참고문헌 ··· 178

부록 1. 과정평가 및 모니터링 ··· 179

부록 2. 산림유역관리사업 추진 지역 ··· 182

부록 3. 만족도 설문조사표 ··· 183

표 차 례

표 1. 모니터링 연구팀 구성 현황 ··· 5

표 2. 모니터링 영역 ··· 6

표 3. 정책품질 향상도 평가 방법 ··· 6

표 4. 각 사업별 평가 기준 및 평가지표수 ··· 7

표 5. 숲가꾸기사업의 종류 및 특성 ··· 41

표 6. 숲가꾸기사업의 추진 실적 및 계획 ··· 42

표 7. 신설임도의 문항별 만족도 조사 결과 ··· 99

표 8. 신설임도의 평균만족도 비교 ··· 101

표 9. 사방사업의 종류 및 특성 ··· 113

표 10. 생태 숲 조성사업 추진 현황 ··· 166

표 11. 산촌종합개발사업의 투자로 인한 기반시설의 변화 ··· 169

표 12. 산촌개발사업의 소득변화 ··· 169

표 13. 모니터링 표본 종합 ··· 176

그 림 차 례

그림 1. 프로그램의 DB 구성 목록 ··· 68

그림 2. 개체 입목의 분포 및 관련 정보의 현황 ··· 68

제

1

장

서 론

1. 연구의 필요성

◦ 최근 산림분야에서는 지속 가능한 경영과 탄소배출권 확보 등 예전과 다르

게 산림자원의 관리와 활용에 있어서 커다란 변화를 요구하고 있으며, 이

는 산림이 가지는 생태적 건전성을 유지하면서 경제적 편익과 공익적 기능

이 증진되도록 산림자원을 지속 가능하도록 관리해야 하는 것을 의미함.

◦ 정부는 국가 전체 산림을 지속 가능하도록 관리하기 위하여 조림과 육림

사업을 통해 건강한 숲을 가꾸고, 임도와 사방사업으로 산림관리를 위한

인프라를 구축하며, 산불방제사업으로 산림자원을 보호하고 있음.

◦ 이러한 주요 산림사업에 대한 사업진행, 성과측정, 평가 및 환류기능의

강화로 산림사업의 품질 향상을 도모하기 위해서는 정부의 성과관리제도

에 부합하는 산림사업의 재정성과관리체계 확립이 필요함.

◦ 모니터링은 정책 집행과정평가의 한 기법으로 정책이나 프로그램(사업)이

진행되는 과정에서 정책집행의 원인

1

_{과 그로 인한 결과}

2

_{간의 관계를 설명}

하는 분석 방법임(부록 1 참조).

◦ 그리고 모니터링은 사업실시과정의 준수(compliance) 정도, 재원활용에 대

한 감사(auditing), 사회경제적인 변화에 대한 원인 규명(accounting), 정책결

과에 대한 설명(explanation)의 기능을 수행하게 됨.

◦ 또한, 모니터링 사업은 사업의 책임성(accountability) 소재 여부 판단과 영

향점검(impact assessments)에 필요한 보조수단, 그리고 사업의 효용점검

(utility- assessment)에 중요한 정보를 제공할 수 있음.

2. 연구 목적

◦ 이 연구는 지속 가능한 산림경영을 추구하기 위하여 산림부문 투자재원의 효

율적 사용과 경제적, 공익적, 생태적으로 건전한 산림자원의 육성과 관리가 이

루어지고 있는가를 주요 산림사업 5개 분야에 대하여 모니터링 하고, 이를 바

탕으로 산림사업의 문제점과 바람직한 개선 방안을 제시하는 데 목적이 있음.

3. 연구 내용

3.1. 연구 내용

◦ 이 연구의 주된 연구 내용을 정리하면 다음과 같음.

1 _{정책집행원인은 정책영향을 초래한 본래의 정책 활동으로 정책투입(policy inputs)과} 정책과정(policy process)으로 구분

2 _{정책결과(policy outcome)는 정책 산출(policy outputs)과 정책영향(policy impacts)으}

- 연구배경과 목적

∙연구배경과 연구목적

∙연구 내용과 범위

∙연구 방법

- 사업별 모니터링 결과

∙조림사업

∙숲가꾸기사업

∙임도사업

∙사방사업

∙산불방지대책사업

∙기타 사업

- 모니터링 결과 종합

3.2. 연구의 범위

◦ 이 연구의 대상 사업은 산림청에서 시행하고 있는 5개 주요 재정사업으

로 국한함.

- 조림사업, 숲가꾸기사업, 임도사업, 사방사업, 산불방지사업

◦ 이 연구의 각 사업별 시간적 범위는 2005년도 수행사업으로 제한함. 다만,

연차사업의 성격이 강한 조림사업의 경우 최근 5개년 사업지로 그 범위를

확대하여 살펴보았고, 숲가꾸기사업도 2004년도 사업지를 일부 포함함.

4. 연구 방법

4.1. 연구 추진절차

◦ 이 연구의 추진 절차는 크게 준비단계, 실행단계, 완료단계로 구분됨.

- 준비단계에서는 전문위원 선정, 모니터링 지표의 수정 및 보완, 그리고 모니

터링 대상지의 선정으로 구성됨. 모니터링 지표의 수정 및 보완 단계에서는

각 사업별 연구진과 각 사업별 전문위원이 검토하여 보완하며, 모니터링의

대상지 선정은 1차로 각 사업별 대상 시군을 선정하는 절차를 의미함. 단, 2차

로 각 사업별 현장평가 대상지는 실행단계에서 현장 방문 시에 결정하게 됨.

- 실행단계에서는 사업 및 대상지에 대한 사전 현지자료 수집 분석, 현장평

가, 주민만족도 조사, 정책 추진역량 평가 등으로 구성됨. 여기서 현장평가

는 사업기획단계, 사업진행단계, 사업완료단계로 걸쳐서 추진됨.

- 완료단계는 평가된 결과를 바탕으로 최종 보고서의 작성 및 검토의 과정을

거친 후 보고서의 완료로 이루어짐.

준비단계 전문위원 선정 모니터링 지표 수정 및 보완 대상지 선정 실행단계 사전 현지자료 수집 및 분석 현장평가 (계획, 실행, 완료 평가) 주민만족도 조사 완료단계 최종 보고서 작성 및 제출

4.2. 연구 방법

◦ 현장 모니터링 평가이전에 각 사업별 계획 또는 설계단계에서의 규정 또

는 지침 등에 대한 검토를 통하여 평가의 효과성 증대

◦ 각 사업별 예비조사 및 전문가와의 협의를 통하여 2004년에 만들었던 성

과지표의 검토 및 수정보완

◦ 현장 위주의 모니터링을 하기 위해 사업관계자 7명, 연구위원 5명, 전문

위원 16명을 운용하며, 5회 이상 현장을 방문하여 조사

◦ 사업의 현장평가의 품질을 높이기 위해 사업계획, 사업진행, 사업완료 단

계로 나누어 평가조사서를 작성하여 조사하며, 일부 사업에 대해서는 사

업의 성과에 대한 산주, 주민의 만족도를 조사

표 1. 모니터링 연구팀 구성 현황

사업별 사업담당관 연구위원 전문위원 후보자 5개 사업 7명 5명 16명 0. 총괄 배영돈 기획관_{이용걸 사무관 (농경연)}석현덕 3명 김태균 교수 (경북대) 신희권 교수 (충남대) 김의경 교수 (경상대) 1. 조림사업 손봉영 사무관 (자원조성) 민경택 (농경연) 2명 박필선 교수 (서울대) 성은숙 박사 (진안군청) 2. 숲가꾸기 사업 임상섭 서기관 (숲가꾸기팀) 장철수 (농경연) 7명 김명호 국장(춘천생명의숲) 박인협 교수(순천대) 배관호 교수(상주대) 이상현 교수(전북대) 이우균 교수(고려대) 이임영 국장(한국산림기술인협회)) 이근태 원장(임업기능인훈련원) 3. 임도사업 강호구 사무관_{(산림토목)} 손철호 (농경연) 3명 박종민 교수(전북대) 이준우 교수(충남대) 임상준 교수(서울대) 4. 사방사업 최정인 사무관_{(재해대책)} 5. 산불방지 대책사업 한영철 사무관 (산불정책) 이상민 (농경연) 1명 이시영 교수(삼척대)

4.3. 모니터링 기준

◦ 정책품질 추진역량 평가 기준: 목표추진기획 활동, 정책공감대 형성 활동,

목표 달성 지도력 및 추진 체계, 예산․조직 등 자원 배분 노력, 담당공

무원의 기술 향상 노력

◦ 현장품질 평가 기준:

- 사업계획 단계: 계획의 적정성, 사업설계 철저, 기능인 자질향상노력, 작업

능률 향상

- 사업실행 단계: 계획의 적정성, 품질 향상 노력, 기능인 자질향상노력, 자

원 활용도, 사후관리 노력, 고용 안정도, 사업에 대한 주체의 발전노력

- 사업성과 단계: 품질 향상 노력, 기능인 자질 향상 노력, 자원 활용도, 사후

관리 노력

표 2. 모니터링 영역

구 분 정책추진영량 현장품질평가 _{만족도 조사}주민 사업계획 사업진행 사업완료 (1) 조림사업 ○ ○ ○ ○ ○ (2) 숲가꾸기사업 ○ ○ ○ ○ ○ (3) 임도사업 ○ ○ ○ ○ ○ (4) 사방사업 ○ ○ ○ ○ (5) 산불방지대책사업 ○ ○ ○ ○

표 3. 정책품질 향상도 평가 방법

사업구분 평가구성요소별 배점 비율(%) 정책추진 역량평가 현장품질평가(단계별) 주민만족도 조사 계 사업계획 사업진행 사업완료 (1) 조림사업 40 45 10 19 16 15 (2) 숲가꾸기사업 40 45 16 23.5 5.5 15 (3) 임도사업 신설 30 55 18 26 11 15 구조개량 55 10 36 9 (4) 사방사업 40 60 17 39 4 -(5) 산불방지대책사업 40 60 15 28 17

-표 4. 각 사업별 평가 기준 및 평가지-표수

사업구분 평가구성요소별 평가 기준 및 평가지표수 정책추진 역량평가 현장품질평가(단계별) 주민만족도 조사 계 사업 계획 사업 진행 사업 완료 (1) 조림사업 기준 5 12 3 9 3 지표 19 34 10 14 10 10 (2) 숲가꾸기사업 기준 5 12 7 9 4 지표 19 43 12 25 6 10 (3) 임도사업 기준 5 11 5 8 3 지표 13 33 11 16 6 8 (4) 사방사업 기준 5 10 5 9 2 지표 18 39 10 25 4 -(5) 산불방지대책사업 기준 5 12 5 8 6 지표 19 37 7 17 13 -※ 주: 현장품질평가의 기준은 각 단계별로 중복될 수 있기 때문에 기준의 계와 합계는 다를 수 있음.

4.4. 대상 지역 선정

◦ 모니터링 대상지는 사업의 특성을 고려하여 2005년 사업대상지에서 무작

위로 선정

사업구분 세부 사업내용 대상지역 (1) 조림사업 조림사업 12개 시․군, 7개 관리소 (총 65개소) (2) 숲가꾸기사업 풀베기, 어린나무 가꾸기, 천연림 보육, 간벌(솎아베기) 등 도별 2개 시․군, 1개 관리소 (총 67개소) (3) 임도사업 신설, 구조개량 7개 시․군, 2개 관리소 (총 13개소) (4) 사방사업 사방댐, 야계사방, 산지사방, 산림유역관리, 다목적산림댐 6개 시․군, 1개 관리소 (총 10개소) (5) 산불방지대책사업 산불예방 5개 시․군

4.5. 추진일정

◦ 연구기간 : 2005. 4. 28 ∼ 12. 15

단계 내용 시기 모니터링 평가 준비단계 - 전문위원 위촉 4월 하순 ∼ 5월 초순 - 평가지표 수정 및 보완 5월 초순 ∼ 5월 하순 - 사전 현지자료 수집 및 분석 5월 중순 ∼ 6월 초순 - 대상지 선정 5월 중순 ∼ 6월 초순 실행단계 - 사전 현지자료 수집 및 분석 5월 중순 ∼ 6월 초순 - 현장평가 (계획, 진행, 완료) 6월 중순 ∼ 11월 중순 - 주민 만족도 조사 7월 중순 ∼ 11월 중순 완료단계 - 모니터링 결과 검토 10월 하순 ∼ 11월 하순 - 최종보고서 작성 11월 하순 ∼ 12월 초순 연구 중간 검토 - 1차 중간 검토 8월 하순 - 2차 중간 검토 10월 중순 연구 최종 검토 11월 하순

제

2

장

사업별 모니터링 결과

1. 조림사업

1.1. 사업의 개요

1.1.1. 사업 목적 및 법, 제도적 관련 근거

◦ 경제적으로 가치 있고 환경적으로 건전한 산림을 조성, 목재의 안정적인

자급기반과 쾌적한 생활환경 조성, 산림의 공익적 편익증대 및 재해예방

기능 강화, 농산촌 소득증대에 기여를 목적으로 함

- 생태적으로 건전한 용재, 소득수종 조림, 수원함양림 조림, 생활권 공익조

림으로 가치 있는 산림자원 조성

- 기능별 산림관리 특성에 맞는 숲가꾸기 실행으로 경제림 촉진 및 공익․재

해예방 기반 조성

- 생산임지를 중심으로 지역 또는 권역별로 집중 투자 및 기술지도

- 우량한 묘목을 책임 생산하여 조림성과 거양

- 도시․농산촌 지역 저소득계층 및 청년 실업자에게 일자리를 제공하여 생

활안정 도모 및 청년실업 해소

◦ 산림법 제5조(권한의 위임․위탁, 산림사업의 시행자 등), 산림법 제109조

(자금지원), 산림법시행령 제108조의2(자금지원) 등에 근거함

1.1.2. 사업의 특성

구 분 ’92∼’02년 2003년 2004년 2005년 (예산안) 2006년 이후 조 림 사업량(ha) 215,573 15,127 15,754 18,931 66,363 사 업 비 계 626,538 93,128 91,157 99,705 555,414 보 조 344,709 55,842 57,015 60,040 351,986 융 자 23,398 1,773 501 501 6,591 지방비 188,601 32,947 31,007 36,058 182,359 자부담 69,830 2,566 2,634 3,106 14,478

1.1.3. 사업지원의 특성

□ 사업지원 대상자

◦ 보조사업 : 조림사업을 시행하는 산주 또는 산림경영자

◦ 융자사업 : 조림 사업 및 묘목생산에 필요한 자금의 융자 신청자

□ 지원 조건 및 지원 대상

◦ 정부보조

- 경제수 조림 : 사업비의 90%(국비 70%, 지방비 20%, 자부담 10%)

- 수원함양림 가꾸기 : 사업비의 100%(국비 70%, 지방비 30%)

- 큰나무공익조림 : 사업비의 100%(국비 50%, 지방비 50%)

- 금강소나무림 육성 : 사업비의 100%(국비 70%, 지방비 30%)

- 지속 가능한 특화숲 조성 : 사업비의 100%(국비 70%, 지방비 30%)

- 아름다운마을숲 조성 : 사업비의 100%(국비 50%, 지방비 50%)

◦ 융 자

- 자력사업 : 소요 사업비의 100% 융자

- 보조사업 : 산주 자부담액의 100%까지 융자

□ 시행주체

◦ 사업주관기관

- 조림은 시․군․구에서, 묘목생산은 시․도에서 주관

◦ 사업담당부서

- 산림청 : 산림자원국 산림자원과

- 시․도 : 산림(녹지)과 등 산림부서

- 시․군․자치구 : 산림(녹지)과 등 산림부서

◦ 사업시행

- 조림예정지 선정 : 미립목지, 산불 및 병해충 피해지, 벌채지, 형질이 불량

한 임지 등 위주로 선정

※ 맹아․치수발생 등으로 천연갱신이 가능한 임지는 인공조림 대상지에

서 제외

- 조림예정지 정리

․불량목은 완전히 정리하되 우량목과 산벚나무, 단풍나무 등 밀원, 경관

수종은 존치

․제거된 지장물은 조림에 지장이 없도록 종․횡으로 줄을 맞추어 정리

․수종갱신조림의 경우 모두베기를 지양하고 대상 및 조상베기나 하층

불량목만 제거 후 수하식재

․계곡부, 인가주변, 도로변, 임도변, 농경지 주변 등의 벌채산물 중 통나

무는 최대한 수집․제거하여 수해피해 방지

- 수종선정 : 적지적수, 산주 희망수종, 향토수종, 소득수종(밀원수종) 위주로 선정

- 조 림

․수하식재, 혼효조림, 맹아갱신 등에 의한 생태적 조림(갱신) 실시

․식재본수는 수종, 임지여건, 목적 등에 따라 수급계획량 내에서 조정 실행

․경 제 수 : 1,100∼5,000본/ha

․맹아갱신 : 인공식재조림을 하지 않고 활엽수벌채임지 그루터기, 잔존목

등을 정리하여 맹아발생이 잘되도록 함

․큰나무공익조림 : 500본∼1,500본/ha

․금강소나무림 육성 : 천연림보육, 솎아베기, 조림, 비료주기 등 종합 관리

․동해안 산불피해복구 조림지 풀베기사업 : 조림 후 3∼5년간 6∼8월 사

이에 연 1∼2회 실행

․수원함양조림지 관리 : ’03 ∼ ’05년 수원함양조림지에 대하여 풀베기 1

회 실행

- 묘목 수급 : 조림설계(계획)에 따라 수급

- 식재작업

․식재열(줄)에 구애받지 말고 적정 식재거리를 유지하여 최대한 용이하

고 능률적으로 실행

․큰나무공익조림 사업은 여론을 수렴하여 설계에 의거 추진 (사업비 부

족분은 지방비를 최대한 확보 실행)

□ 사업담당 부서

◦산림청 산림자원과

1.2. 모니터링 평가의 개요

1.2.1. 모니터링 평가 체계

□ 성과지표의 목표치 : 정책품질향상도

단위 : 점 지표내용 과거실적 ‘05 목표설정 미래전망 종료예상 ‘00 ‘01 ‘02 ‘03 ‘04 ‘06 ‘07 (연도) 경제림 조림정책 품질향상도 - - - 75 77 79 계속

□ 목표설정근거 및 측정방법

◦ ’05년 목표설정의 근거

- 과거 실적근거가 전무하므로 ’05년도 목표치를 75점으로 설정

◦ 정책 추진역량, 현장품질평가, 산주․주민 만족도 평가를 종합하여 조림

정책 품질 향상도 측정

□ 정책 추진 역량

◦ 항목 : 5개 부문 19개 항목

◦ 평가자 : 2명의 전문위원 및 연구위원

◦ 평가 대상 : 조림사업 담당 공무원 및 정책자료

◦ 평가등급 : 3등급

(평가기준 : 양호 2점, 보통 1.6점, 미흡 1.2점)

◦ 취득 평균점수를 반영

□ 현장품질 평가

◦ 항 목 : 12개 부문 43개 항목을 사업 전, 사업 중, 사업 후로 나누어 평가

조사서에 의하여 무작위 표본조사

◦ 평가자 : 2명의 전문위원 및 연구위원

◦ 대상지 : 임의 선정

◦ 평가등급: 3등급

(평가기준 : 양호 1.0점, 보통 0.8점, 미흡 0.6점)

□ 만족도 조사

◦ 항목 : 10개 항목

◦ 평가자 : 설문조사

◦ 대상자 : 무작위로 선정

◦ 평가등급: 5등급

(평가기준 : 매우만족, 만족, 그저 그렇다, 불만족, 매우 불만족)

□ 가중치

◦ 정책 추진 역량(40%), 현장품질만족도(45%), 산주, 주민만족도(15%)

1.2.2. 모니터링 방법

□ 평가위원 현황

사업명 구분 이름 소속 조림사업 연구위원 민경택 한국농촌경제연구원 전문위원 박필선 서울대학교 성은숙 진안군청 사업담당 손봉영 산림청 산림자원과 이용걸 산림청 재정기획관실

□ 조사기간

◦ 2005. 6.∼ 11.

□ 표본지 추출방법

◦ 8개 도에서 지역, 지대를 고려 1∼2개 시․군을 선정한 후 해당 시․군내

최근5년간 조림지 가운데 여러 개를 무작위 추출하였으며 인접 국유림관

리소 사업지에 대하여도 동시 조사함.

□ 표본지 목록

구 분 개 소 면 적 표 준 지 유 형 합 계 65 197.4 실행 주체별 사 유 림 산림조합 42 65.1 산주(목상) 12 37.9 국 유 림 영 림 단 11 94.4 도별, 지방청별 (8개도 12시․군) (4개청 7관리소) 경기(여주) 5 5.8 강원(횡성, 원주) 4 13.1 충북(진천, 청원) 9 16.0 충남(논산) 2 2.0 전북(순창, 무주) 11 15.8 전남(순천, 담양, 장성) 10 28.8 경북(성주, 봉화) 4 4.8 경남(창원, 의령) 7 14.0 북부청(홍천) 3 3.7 남부청(영주, 구미) 2 21.5 중부청(부여, 충주) 2 23.0 서부청(영암, 정읍) 6 48.9 년 도 별 2000년 소 계 1 3.0 사유림 1 3.0 국유림 - -2001년 소 계 10 24.5 사유림 8 9.5 국유림 2 15.0 2002년 소 계 9 17.5 사유림 6 6.8 국유림 3 10.7 2003년 소 계 10 33.6 사유림 7 13.7 국유림 3 19.9 2004년 소 계 21 78.6 사유림 16 27.1 국유림 5 51.5 2005년 소 계 14 40.2 사유림 14 40.2 국유림 -

-1.3. 평가 결과의 종합

1.3.1. 평가총괄표

구분 내 용 부문별 배점 취득 점수 정책 추진 역량 ① 목표추진 기획활동 8 6.1 ② 정책공감대 형성 활동 8 6.5 ③ 목표 달성 지도력 및 추진체계 8 6.8 ④ 예산․조직 등 자원 배분 노력 8 6.0 ⑤ 담당공무원 기술 향상 노력 8 7.0 소계(1)

Σ

i = 1 k Xi 40 32.4 현장품질평가 ① 계획의 적정성 4 3.0 ② 사업설계 철저 7 5.7 ③ 품질 향상 노력 6 5.0 ④ 기능인 자질 향상 노력 2 1.6 ⑤ 작업 능률 향상 2 1.9 ⑥ 자원 활용도 1 0.8 ⑦ 사후관리 노력 5 4.0 ⑧ 산주 및 지역 환경단체와의 공감대 형성 노력 3 1.9 ⑨ 고용안정도 2 1.2 ⑩ 문제점 및 개선노력 5 4.2 ⑪ 사업목표 달성노력 5 4.5 ⑫ 사업에 대한 주체의 발전노력 3 2.4 소계(2) 1_k

Σ

i = 1 k Xi ×1 n

Σ

_{j = 1} n Xij _{45 36.2} 산주․주민만족도 10개 항목 15 9.6 소계(3) ∑취득점수 / k 15 9.6 합계 78.2

1.3.2. 단계별 평가결과

구분 점수 배점 평가결과 비고 정책추진역량 40 32.4 81.0% 현장품질 평가 사업기획단계 10 7.8 78.0% 사업진행단계 16 12.9 80.6% 사업완료단계 19 15.5 81.6% 산주․주민만족도 15 9.6 64.0% 계 100 78.2 78.2%

1.3.3. 체크리스트별 세부평가 결과

□ 정책추진역량

구분 내 용 답변근거 평점 ① 목표추진 기획 활동 조림사업에 대한 목표 및 계획은 작성되었는가? 사업목표 및 계획은 작성되어 있으 나 지역의 산림관리계획에 입각한 계획이라 보기는 어려움. 상위에서 할당되는 사업물량을 처리하는 수 준으로 판단됨. 1.7/2.0 목표 및 계획은 상위계획과 연계되 어 있는가? 조림사업이 상위에서 배정되는 사 업물량을 처리하는 수준이므로 상 위계획과 연계되어 있다고 볼 수 있음 1.7/2.0 목표 및 계획이 현지 실정에 맞도 록 근거하고 있는가? 조림사업이 상위에서 배정되는 사 업물량을 처리하는 수준이므로 현 지 실정에 맞지 않는 경우도 있음. 조림사업 담당자의 견해와 다른 수 종을 조림하는 사례도 있음. 1.5/2.0 목표 및 계획이 임업발전과 산림소 득 증진에 기여하고 있는가? 조림사업이 상위에서 배정되는 사 업물량을 처리하는 수준이므로 임 업발전과 산림소득 증진에 기여하 는 효과는 미흡함. 산주가 원하는 수종의 묘목을 공급하지 못하고 있음. 1.2/2.0

② 정책공감대 형성 활동 조림 정책이 국가적으로 공감대를 형성하고 있는가? 벌채지와 훼손지에 대한 조림의 필 요성은 인정하지만, 무리한 조림사 업 추진에 대한 우려의 의견도 많 음. 신규 조림지는 없는 실정이므로 조림사업을 물량보다는 품질을 높 이는 방향으로 전환할 필요가 있음 1.6/2.0 정책시행을 위한 공감대 형성 노력 정도는? 조림정책 추진을 위한 공감대형성 노력은 거의 없다고 판단됨. 1.5/2.0 조림 정책을 위하여 관계자들과의 정보교환 실적은? 관계자 교육 등의 프로그램이 있지 만 충분하다고 판단되지 않음. 1.6/2.0 조림 정책을 위하여 산주․산촌주 민들과의 협의한 실적은? 사유림 조림사업은 산주 신청에 의 해 이루어지나 산주들이 원하는 수 종이 공급되지 않아 산주들의 불만 이 있음. 따라서 충분한 협의가 이 루어졌다고 볼 수 없음. 1.8/2.0 ③ 목표달성 지도력 및 추진체계 관리자는 정책 목표를 명확하게 숙 지하고 있는가? 관리자가 임업직이 아닌 농업직, 행정직인 경우가 많아 산림사업의 정책 목표를 명확히 숙지하지 못하 는 것으로 판단됨. 1.6/2.0 상급자는 하급자의 업무영역과 역 할을 숙지하고 있는가? 업무분장에 따라 업무영역과 역할 이 정해져 있어 상급자는 하급자의 역할을 숙지는 하고 있음. 그러나 기술적인 사항에 대해 명확히 숙지 하지는 못하는 것으로 판단됨. 1.6/2.0 정책의 보고체계는 명확하게 서있 는가? 정책의 보고체계는 명확하게 서 있다고 판단됨. 1.8/2.0 정책의 지휘계통은 신속하고 정확 한가? 정책의 지휘계통은 신속하고 정확하다고 판단됨. 1.8/2.0 ④ 예산․조직 등 자원 배분 노력 정책시행을 위한 자원 배분이 적정 하게 이루고 있는가? 인력배치에 문제가 있음. 넓은 면 적의 사업을 확인하고 지도할 인력 이 부족한 실정임 1.4/2.0 정책시행을 위한 조직은 능동적이 고 효율적인가? 조림사업을 담당하는 산림 관련 부 서의 체계는 지방자치단체마다 상 이함. 조림사업 담당자가 청원직인 사례도 있음. 1.6/2.0 정책시행과 관련 없는 부분에 예산 집행을 계획한 것은 없는가? 관련 없는 부분에 예산집행을 계획 한 것은 없는 것으로 보임. 그러나 총 무부서에서 사업발주하면서 10% 삭 감하는 것은 조림사업의 품질 향상 을 위해 개선해야 할 점으로 판단됨. 1.7/2.0 사업 시행 중에 생기는 부산물의 활용정책은 적정한가? 조림지 정리에서 발생하는 목질 바 이오매스는 거의 활용되지 못하고 임지에 방치하고 있는 실정임. 1.3/2.0

□ 사업기획단계

구 분 내 용 답변근거 평점 ① 계획의 적정성 조림사업 대상지에 대한 체계적인 영림계획서가 작성되어 있는가? 조림지에 대한 영림계획서는 모두 작 성되어 있음. 그러나 산림경영을 위한 계획서라기보다 벌채를 위해 작성하 는 서류로서 체계적이라 볼 수 없음 0.6/1.0 조림사업 대상지 선정에 관한 기준 과 선정은 적정한가? 피해지 복구 우선, 산주 신청 우선 등 의 기준으로 조림사업 대상지를 선 정하고 있음. 조림적지 선정에 관한 체계적인 기준이라 볼 수 없음. 이는 지역의 산림관리에 관한 마스터플랜 이 없기 때문에 상황에 대처하는 수 준의 기준을 가지고 있음. 0.8/1.0 조림예정지 선정 시 현지 확인을 실 시하였는가? 담당자가 현지 확인은 실시하고 있지 만 조림을 위한 지형, 토양 등 입지특 성에 대한 조사는 수행하고 있지 않음 0.8/1.0 ② 사업설계 철저 사업설계가 현지와 부합되도록 작성 되었는가? 사업설계는 현지와 부합하도록 노력 하고 있으나, 묘목이 부족하고 획일 적 식재방식 등은 현지와 부합 않음. 0.8/1.0 선정된 조림사업지가 조림사업 대상 지로서 적정한가? 벌기령에 도달한 리기다, 아카시 등 수종갱신은 정부의 추진 시책에 부 합하므로 조림지 선정은 적정하다고 판단됨. 그러나 경사도가 높고 마사 토가 많아 산사태 위험이 있는 지역 을 조림지로 선정하는 사례, 소나무 아래에 백합나무의 수하식재 등 부 적절한 사례도 발견됨. 0.8/1.0 ⑤ 담당공무원 기술 향상 노력 담당공무원은 정책시행을 위한 기 술 향상 노력에 최선을 다하고 있 는가? 담당공무원이 임업연수부에서 실시 하는 산림공무원 교육프로그램에 참여하고 있으나 공무원 스스로의 기술 향상 노력은 발견되지 않음. 3.5/4.0 담당공무원은 조림정책 시행을 위 하여 기술적인 시행방법을 정확히 이해하고 있는가? 공무원이 산림조합 또는 법인체에 사업을 맡기고 있어 기술적 시행방 법을 정확히 이해한다고 보기는 어 려움. 1.7/2.0 정책 시행 중에 사용되는 인력 및 자재는 기술 향상에 기여한 성과가 있는가? 눈에 띄는 성과가 있거나 문제가 되는 사례는 없음. 1.8/2.0 계 (32.4)/40

□ 사업진행단계

조림예정지 정리 작업 실행 상태가 양호한가? 정리 상태는 대체로 양호하다고 판 단됨. 그러나 일부 지역에서 조림지 정리가 부실한 사례가 있음. 0.8/1.0 조림대상지 선정 기준을 가지고 있 는가? 피해지 복구, 벌기령 도달, 산주신청 우선 등의 기준이 있음. 그러나 이는 조림대상지 선정을 위한 올바른 기 준이라 판단할 수 없음. 0.8/1.0 지역 토양과 기후에 맞는 수종을 선 택하였는가? 수종은 대체로 묘목 공급 상황에 따 라 배정되는 물량으로 선택됨. 입지 특성에 따른 수종 선택은 이루어지 지 않음. 조림담당자의 견해와 불일 치하는 조림수종도 식재되는 사례가 있음. 0.8/1.0 조림 대상지 선정 시급성에 따라 대 상지를 선정하였는가? 조림대상지 선정 기준이 시급성에 대체로 부합함. 일부 지역에서는 조 림물량 달성을 위하여 과도한 조림 추진사례 있음. 예를 들어 부적절한 수하식재 조림은 조림물량 달성을 위한 억지조림으로 판단됨. 0.8/1.0 ③ 기능인 자질 향상 노력 기능 인력에 대한 기술 수준 향상을 위해 얼마나 노력하고 있는가? 조림사업을 실행하는 산림조합, 작 업단 등에서 기술 지도를 실시하고 있으나, 과거의 관행이 그대로 남아 있는 경우도 많음. 0.8/1.0 계 ( 7.8 )/10 구 분 내 용 답변근거 평점 ① 계획의 적정성 산림시업은 임지 여건에 적합토록 사업계획이 수립되었는가? 대체로 조림지 여건에 비교적 적합 한 산림시업으로 판단됨 0.8/1.0 ② 사업설계철저 사업설계에 따라 작업이 이루어지고 있는가? 설계대로 적정하게 작업 진행되고 있음. 경관조림 등에 대해서는 설계 서를 작성하여 담당자가 작업지시하 고 있지만 경제수 조림 등에 대해서 는 설계서가 없음. 0.9/1.0 ③ 기능인 자질 향상 노력 산림시업 기능 인력에 대한 현장교 육은 실시하였는가? 작업지도, 안전지도 등은 행해지나 심도 깊은 기술지도는 이루어지지 못하며 과거 작업관행대로 진행되는 사례도 있음 0.8/1.0

④ 품질향상노력 조림활착률 제고 및 생육 촉진을 위 하여 필요한 조치를 하였는가? 조림활착이나 생육 촉진을 위한 특 별한 조치는 취해지지 않음. 조림시 기와 강우 여건에 따라 활착률이 크 게 달라짐. 풀베기 작업에서 절단되 지 않도록 표시목을 세우는 등의 조 치를 수행하고 있음. 0.7/1.0 ⑤작업능률 향상 식재 도구 및 자재는 적절하게 준비 하고 사업을 실행하였는가? 도구와 자재는 적절하게 준비됨 1.9/2.0 ⑥자원 활용도 보존해야 할 나무를 계속 존치하고 있는가? 소나무 등 보존해야 할 나무들은 존 치하고 있음. 그러나 존치목을 집단 화하지 않아 태풍에 쓰러지는 경우 가 있음. 0.8/1.0 ⑦사후관리노력 안전사고 미연 방지를 위한 교육 및 작업지도를 충실히 하고 있는가? 안전사고 방지를 위한 지도가 더욱 필요함 0.8/1.0 조림사업은 적기에 추진되고 있는 가? 대체로 적기에 이루어지고 있음. 일 부 지역에서는 다소 늦어지는 사례 도 발견됨. 0.9/1.0 작업참여자는 산재보험에 모두 가입 하였는가? 대체로 가입하고 있으나 일부 영세 작업단에서 미가입 사례도 있음 0.8/1.0 규격 미달 묘가 수급되어 식재되고 있지는 않는가? 대체로 규격에 부합함. 묘목 운반과 관리 과정이 부적절하여 묘목의 활 력이 저하되는 경우가 있음. 그러므 로 가까운 곳에서 묘목을 확보하고 보관을 철저히 할 필요가 있음. 0.9/1.0 ⑧고용 안정도 기능 인력에 대한 안정적인 고용을 통하여 안정된 직업인으로 정착시키 기 위한 노력을 하고 있는가? 매우 미흡함 1.2/2.0 ⑨사업에 대한 주 체의 발전력 책임자는 지역별 조림목표를 명확하 게 숙지하고 있는가? 대체로 숙지하고 있는 것으로 판 단됨 0.9/1.0 상급자는 현장에 얼마나 관심을 가 지고 감독과 지원을 하였는가? 산림사업의 범위가 넓고 면적이 광 대하여 상급자의 현장 확인 및 감독 은 매우 미진함. 특히 상급자가 임업 직이 아닌 농업직 또는 행정직인 경 우 현장 지도는 매우 미흡함. 0.7/1.0 사업담당자가 사업 추진 시 문제점 을 적극 검토하여 처리하고 있는가? 대체로 노력하고 있는 것으로 판단 됨. 일부 지역에서는 민원과의 마찰 로 담당자가 소극적으로 대응하는 사례도 있음. 0.8/1.0 계 ( 12.9 )/16

□ 사업완료단계

구 분 내 용 답 변 평점 ① 품질 향상 노력 작업완료 후 조림지 뒷정리를 적정 하게 실시하였는가? 대체로 잘 정리되어 있으나 일부 부 실하게 정리한 사례도 있음. 0.8/1.0 나무심기 기준본수는 적정하였는가? 조림 기준본수는 규정에 따라 적정 함. 침엽수는 3,000본/ha, 활엽수는 3, 000~5,000본/ha로서 규정을 준수하 고 있음. 1.0/1.0 나무 심은 상태는 양호하며 활착률 제고에 노력하였는가? 일부 기울게 식재한 조림목이 발견 되기도 하며, 활착률을 높이기 위한 별다른 노력은 없음. 활착률은 조림 이후 강우 여건에 따라 달라짐. 0.7/1.0 조림목은 규격묘로 식재되었는가? 규격묘로 적정하게 식재됨 1.0/1.0 활착률은? 모니터링 실시한 2005년도 조림지 1 4개소 가운데 6개소가 관리부실로 인한 조림실패지로 판단됨. 심지어 당해 연도 활착률이 30%인 사례도 발견됨. 0.8/1.0 ② 사후관리 노력 조림사업 실행지에 대한 이력관리 전산화는 되어 있는가? 대부분 조림대장 문서로서 관리하고 있음. 이력관리 전산화는 거의 없으 며, 전산화한 경우도 대개 액셀을 이 용하는 수준임. GIS와 연계하여 조림 및 숲가꾸기 이력을 정리하는 FGIS 의 확대보급이 시급함. 0.6/1.0 ③ 산주 및 지역 환경단체와 의 공감대 형성노력 산주 희망수종이 없을 때 산주가 자 력으로 구입 식재할 수 있도록 사전 협의하여 산주가 만족하고 있는가? 산주의 자력구입을 지원하도록 되어 있지만 할당된 조림수종을 산주들에 게 배분하는 경우가 많음. 0.7/1.0 지역 내 전시림이나 교육용 모델림 을 조성하여 활용하고 있는가? 산주교육을 위한 전시림, 모델림 조 성사례는 없음. 지역의 군유림 등을 모델림으로 활용하는 방안을 강구할 필요가 있음. 0.6/1.0 지역 주민, 민간전문가, 산주들과의 협의 노력을 한 정도는? 조림수종 배분을 위한 협의, 산림작 업 홍보 등은 수행하지만 산주들의 협조를 유도하는 협의는 없음. 조림 작업을 산림조합이나 목상들이 대행 하기 때에 다수의 산주들은 조림현 장을 방문하지도 않는 것으로 보임. 부재산주가 많은 것도 산주와의 협 의를 어렵게 함. 0.6/1.0 ④ 문제점 및 개선노력 예산액과 묘목생산 계획량을 감안하 여 사업을 추진하였는가? 예산액과 묘목생산 계획량에 따라 사업을 추진함 1.0/1.0

대면적 단일수종의 조림지양 등 생 태적으로 안정된 조림정책을 추진하 였는가? 우리나라 사유림 소유규모가 영세하 여 대단위 단일수종 조림 추진은 어 려움. 모니터링 실시한 2005년도 조 림지 14개소 가운데 5ha 이상은 2개 소임. 한편, 대면적을 관리하는 국유 림의 경우 대면적 단일수종 조림을 실시함. 0.8/1.0 경제림단지를 중심으로 사업을 집중 화하여 경제림 육성목표 달성에 기 여하고 있는가? 리기다소나무의 수종갱신은 경제림 조성을 목적으로 수행한다고 볼 수 있음. 그러나 경제림으로 육성하였 을 때 향후 수요 전망에 대해서는 불 명확함. 0.7/1.0 조림방법을 다양화하고 조림목적에 부응한 식재본수를 조정 실행하였는 가? 조림목적에 부응하여 식재본수를 조 정하고 있음. 경관조림의 경우 대묘 를 식재하므로 조림본수는 1,000~15 00본/ha 식재함. 그러나 지역에 따라 독특한 조림방법은 없음. 0.8/1.0 벌채산물 등은 조림목에 지장이 없 도록 정리한 후 식재하였는가? 벌채산물을 선형으로 정리하였으나 간혹 조림목에 지장이 되는 산물도 발견됨. 대체로 양호하다고 판단됨. 0.9/1.0 ⑤ 사업목표 달성노력 사업 추진과 관련하여 지탄받은 민 원은 없었는가? 조림과 관련한 민원은 없는 것으로 판단됨. 일부 산주들은 당초 신청한 수종이 아니라 다른 수종이 식재되 어 불만을 제기하기도 함. 1.0/1.0 사업 추진과 관련하여 안전사고 발 생은 없었는가? 조림과 관련한 안전사고는 없음. 1.0/1.0 지형별, 입지별 환경에 따라 적절한 조림수종을 식재하였는가? 조림수종이 많지 않으므로 대체로 부합하지만, 활엽수림지에 칩엽수를 조림하여 피압되는 사례도 있음 0.8/1.0 목표 임상과 부합되는 조림으로 산 림의 생산성 제고에 노력하였는가? 피해지 복구, 벌채지 조림을 통해 산 림의 건강성을 유지하고 미래 자원 화를 추진하는 사업임. 그러나 현재 조림사업은 상위에서 배정된 묘목을 소화하는 방식으로 추진되어 적지적 수 부적합 사례가 발견되기도 하고, 조림 후 관리부실로 피압되는 등 산 림의 생산성을 높이는 데에 적극 노 력한다고 보기 어려움. 0.8/1.0 계획량 이상으로 적기에 사업을 실 행완료 하였는가? 계획량에 맞게 적기에 사업완료하려 고 노력함 0.9/1.0 계 ( 15.5 )/19

1.3.4. 조림사업 만족도 조사 결과

□ 만족도 조사 개요

◦ 2005년도에 조림사업을 실시한 사유림 산주를 대상으로 조림사업의 결과

에 대한 만족도를 파악하기 위하여 설문조사를 실시하였음

◦ 설문지는 총 10개 항목으로 구성되어 있으며, 총 41명에 대해 설문조사를

실시

- 지방자치단체에서 산주들과 직접 대면하는 일이 적어 산주들의 연락처 자

료가 부실하고, 부재산주가 많아 접촉이 어려움

- 우편설문 발송에 대한 회신이 매우 낮음

◦ 점수산정은 총 15점 만점을 기준으로 1개 항목 당 1.5점을 부여하고 1개

항목의 응답이 5개로 구성되어 있으므로 항목 간 차이를 0.3점을 부여하

였음

- 즉 ① 매우 만족은 1.5점, ② 만족은 1.2점, ③ 그저 그렇다는 0.9점, ④ 불

만족 0.6점, ⑤ 매우 불만족 0.3점으로 하였음

◦ 설문조사 결과 평균점수는 9.6점으로 나타났음

□ 결과 분석 및 고찰

◦ “조림수종”에 대한 만족도에서 응답자의 약 38.8%가 만족한 것으로 응답

하고 있으나 보통이 26.8%, 불만족에 대한 응답도 24.4%로서 비교적 높게

나타나고 있음. 조림수종에 대한 불만은 당초 자신이 신청했거나 기대한

수종이 식재되지 않은 것에 대한 불만임.

◦ “조림시기”에 대한 만족도에서 응답자의 65.9%가 만족한 것으로 응답하

고 있으나 보통은 17.1%, 불만족은 17.1%임. 조림시기에 대한 불만족은

조림시기가 늦어진 것에 대한 불만임.

◦ “조림량”에 대한 만족도에서 응답자의 39.0%가 만족한 것으로 응답하고

있으나 보통은 43.9%, 불만족은 17.1%로 나타났음.

◦ “조림방법”에 대한 만족도에서 응답자의 39.0%가 만족한 것으로 응답하

고 있으나 보통은 43.9%, 불만족은 17.1%로 나타났음.

◦ “조림후 관리”에 대한 만족도에서 응답자의 21.9%가 만족한 것으로 응답

하고 있으나 보통은 39.0%, 불만족은 39.0%로 나타났음. 조림 후 사후관

리에 대해서는 불만의 의견이 많지만, 자기 소유의 산을 스스로 관리해야

한다는 의식이 낮은 것으로 해석됨.

◦ “국가보조 지원규모”에 대한 만족도에서 응답자의 14.6%가 만족한 것으

로 응답하고 있으나 보통은 73.2%, 불만족은 12.2%로 나타났음.

◦ “지원절차”에 대한 만족도에서 응답자의 36.6%가 만족한 것으로 응답하

고 있으나 보통은 58.5%, 불만족은 4.9%로 나타났음.

◦ “지원형평성”에 대한 만족도에서 응답자의 31.7%가 만족한 것으로 응답

하고 있으나 보통은 58.5%, 불만족은 9.7%로 나타났음.

◦ “국가보조지원의 공무원 친절도”에 대한 만족도에서 응답자의 68.3%가 만

족한 것으로 응답하고 있으나 보통은 22.0%, 불만족은 9.7%로 나타났음.

◦ “국가보조지원의 사후관리”에 대한 만족도에서 응답자의 24.4%가 만족한

것으로 응답하고 있으나 보통은 43.9%, 불만족은 31.7%로 나타났음. 조림

사업의 추진을 산림조합 또는 벌채업자들이 수행하기 때문에 국가 보조

의 지원 규모, 지원절차, 지원형평성에 대해서는 잘 모른다는 응답이 많

으며, 잘 모르기 때문에 보통 또는 만족으로 응답하는 것으로 생각됨.

만족도 문항 문항별 만족도 평균 만족도 점수 ( )/1.5 매우 만족(1) 만족 (2) 보통 (3) 불만족 (4) 매우 불만족 (5) 계 (1.5) (1.2) (0.9) (0.6) (0.3) Q1 (조림수종) 응답자수 5 15 11 7 3 41 2.7 1.0 비율 12.2 36.6 26.8 17.1 7.3 100.0 Q2 (조림시기) 응답자수 2 25 7 4 3 41 2.5 1.0 비율 4.9 61.0 17.1 9.8 7.3 100.0 Q3 (조림량) 응답자수 3 13 18 7 0 41 2.7 1.0 비율 7.3 31.7 43.9 17.1 0.0 100.0 Q4 (조림방법) 응답자수 2 14 18 4 3 41 2.8 1.0 비율 4.9 34.1 43.9 9.8 7.3 100.0 Q5 (조림 후 관리) 응답자수 1 8 16 11 5 41 3.3 0.8 비율 2.4 19.5 39.0 26.8 12.2 100.0 Q6 (국가보조 지원규모) 응답자수 0 6 30 4 1 41 3.0 0.9 비율 0.0 14.6 73.2 9.8 2.4 100.0 Q7 (지원절차) 응답자수 0 15 24 2 0 41 2.7 1.0 비율 0.0 36.6 58.5 4.9 0.0 100.0 Q8 (지원형평성) 응답자수 0 13 23 3 2 41 2.8 0.9 비율 0.0 31.7 56.1 7.3 4.9 100.0 Q9 (공무원 친절도) 응답자수 5 23 9 3 1 41 2.3 1.1 비율 12.2 56.1 22.0 7.3 2.4 100.0 Q10 (사후관리) 응답자수 0 10 18 11 2 41 3.1 0.9 비율 0.0 24.4 43.9 26.8 4.9 100.0 계 9.6 주: 평균만족도는 매우 만족(1) ~ 매우 불만족(5) 5등급 척도의 평균값을 의미하며, 값이 낮을수록 만족도가 높은 것을 의미

□ 문제점

◦ 조사결과 조림사업 전반에 대한 산주 만족도는 높게 나타났지만 부재산

주를 비롯하여 대부분의 산주들이 직접 조림사업을 수행하거나 조림현장

을 감독하는 일이 없어 조림사업 내용에 대하여 잘 알지 못함. 이에 따라

‘보통’ 또는 ‘만족’으로 응답하는 경우가 많은 것으로 생각됨.

◦ ‘조림후 관리’에 대한 산주들의 만족도가 가장 낮게 나타난 것도 산림에

대한 관리책임이 산주에게 있음을 인식하지 못하고 있기 때문인 것으로

생각됨.

□ 개선방안

◦ 조림사업 추진 과정에 산주들의 의사를 반영할 수 있어야 함. 특히, 조림

수종에 대해서는 산주들이 희망하는 수종으로 조림할 수 있도록 양묘 공

급체계를 개선해야 함.

1.4. 모니터링 주요 결과

1.4.1. 요약 및 총평

◦ 조림사업의 실패는 크게 적지적수가 아닌 수종을 식재한 경우와 풀베기

등 관리부실로 인한 경우로 구분할 수 있음.

- 적지적수가 아닌 경우는 활엽수 임지를 침엽수로 갱신 조림하여 맹아 발생

한 활엽수 또는 하층식생에 피압되는 사례임.

- 관리부실의 경우는 풀베기 등을 미실시하거나, 풀베기가 2회 필요한 지역

에 1회 실시하거나, 식재 3년 이후 풀베기를 중단하여 하층식생에 피압되

는 사례들임.

◦ 조림 담당자들이 경험적으로 적지적수가 아님을 인지하고 있음에도 해

당 수종을 조림하는 것은 조림물량과 묘목 공급이 상위에서 배정되기

때문임.

◦ 조림을 할 때는 지형이나 토양 등을 고려하여 적지적수(適地適樹)에 따라

야 함. 그러나 담당 부서의 인력에 비하여 조림면적은 광범위하여 세심한

현장확인이 어려움.

◦ 조림계획 면적을 줄이고, 조림사업의 품질향상을 위한 투자가 이루어져야

함. 지역 담당자들이 관리할 수 있는 면적을 계획하여 조림하도록 사업면

적을 조절하고, 소묘식재를 지양하고 대묘식재, 용기묘 식재를 추진하는

것이 바람직함.

◦ 수원함양림의 조성은 수자원함양기능과 수질정화 기능의 고도 증진을 목

적으로 하며, 다층혼효림(多層混淆林)을 목표임상으로 함. 그러나 수원함

양림 조림지는 개벌후 참나무류 등 활엽수 단순림으로 조림되어 있음. 수

원함양림의 경영목표에 따라 조림방법에 대한 기술지침이 필요함.

- 전북 ○○군에서는 동일한 지역을 나누어 한쪽은 상수리와 고로쇠를 경제수

조림하였고, 다른 한쪽은 고로쇠를 수원함양림 조림하였음. 그리고 상수리

조림이 부적합한 지역에 상수리를 수원함양림으로 조림한 사례도 있음.

- 전남 ○○군에서는 리기다 수종을 갱신하여 5.6ha의 상수리 조림하였음.

1.4.2. 모니터링 결과 제기된 문제점

◦ 조림사업의 목적 불분명

- 경제수 조림이든 수원함양림 조림이든 장기적인 목표는 목재 생산으로 설

정하고 있음. 그러나 미래 목재 활용가능성에 대해서는 조림담당자도 기대

하고 있지 않음. 게다가 산주들의 산림경영에 대한 관심이 부족하고 부재

산주가 많아 조림사업을 실행하는 것에 어려움이 많은 실정임.

- 지방자치단체에서는 신규 조림지를 확보하는 데에 어려움이 많아 리기다

소나무 수종갱신으로 조림지를 확보하고 있음. 이와 같은 상황에서 지방의

담당자들은 조림물량의 축소를 요망하고 있으며, 상위에서 배정하는 조림

물량을 소화하는 데에도 어려움을 겪고 있음.

- 따라서 조림사업의 목적을 다시 설정하여 벌채지 조림, 수종갱신 등을 추진하

면서 조림면적을 확대하는 것보다 조림의 품질 향상에 정책의 초점이 맞추어

져야 할 것으로 판단됨. 그리고 조림담당자들의 사업 실적을 조림면적으로

평가하기보다 조림사업의 품질로 평가하는 방법을 개발할 필요가 있음.

◦ 조림묘목 공급체계 개선

- 현재 조림묘목의 공급은 광역자치단체에서 수종과 공급량을 지정하는 지

정양묘제도에 따르고 있음. 지방의 담당공무원은 상위에서 공급되는 조림

수종에 맞추어 조림을 추진하므로 적지적수, 입지 여건에 부합하지 않는

수종을 식재하는 사례가 발생함. 예를 들면, 활엽수 임지에 잣나무를 식재

하여 피압된다거나, 상수리나무 천연갱신이 타당한 임지에 상수리나무를

식재하는 사례 등이 있음. 이처럼 실패가 예상되는 임지에 무리한 조림을

실시하는 것도 조림묘목 공급체계에 문제가 있기 때문임.

- 적지적수의 실패, 산주들의 수종에 대한 불만을 해결하기 위해 지역에서

필요로 하는 수종을 적기에 공급할 수 있도록 양묘체계를 개선하여야 함.

◦ 조림사업의 사업비 실질집행이 낮음

- 사유림의 경우 산주부담금(10%)이 없고, 조림사업 발주 시 예산부서에서

10% 삭감 등으로 조림사업비의 실질 집행이 크게 낮아짐. 이는 조림사업

이 부실해지는 원인이 되고 있음. 이에 비하여 국유림의 경우는 사업비의

95% 이상이 집행되고 있어 국유림과 사유림의 사업비 투입금액에 차이가

있음.

◦ 조림 방법의 개선

- 과거 농촌에 인력이 풍부하고 대규모 조림이 필요했던 시기에는 소묘 조림

을 실시하는 것이 타당하였다고 볼 수 있음. 그러나 오늘날 농산촌에서 농

촌 노임이 비싸고, 신규 조림지 확보가 어렵고, 산림을 지속적으로 관리하

기 어려운 여건에서 소묘 조림의 추진은 부적절하다고 판단됨.

- 이에 조림면적을 줄이고 조림의 품질을 높이는 방향으로 조림방법이 개선

되어야 함. 즉, 소묘 조림을 지양하고 대묘조림, 용기묘 조림을 추진할 필

요가 있음. 대묘조림이나 용기묘 조림은 초기 투입비용은 높지만 사후관리

가 적고 활착률이 높은 것으로 평가되기 때문임.

◦ 산림사업의 전산화 미흡

- 산림사업은 장기간 관리하여야 하는 특성이 있으므로, 전산화를 통해 기록관

리를 보다 철저히 할 필요가 있음. 현재는 조림대장을 이용하여 수기식으로

관리하고 있거나, 전산화한 경우에도 액셀 이용 수준의 관리에 머무르고 있

음. 이 때문에 공문서 보존기간 이후에 과거기록을 찾을 수 없는 실정이며

전산화가 미흡하여 조림담당자의 인사이동이 있을 때 후임자가 조림지 위치

파악이나 사업 추진 실적 등을 쉽게 파악하지 못하는 문제가 있음.

- 산림사업의 실적을 GIS와 연계하여 관리하는 FGIS의 보급, 실용화 추진이

시급함.

◦ 임업직 공무원들의 사기 침체

- 조림사업은 방대한 면적에 비해 예산이 적고, 성과가 눈에 띄지 않는 사업

임. 이러한 이유로 지방자치단체장의 관심도 적고 그에 따라 담당공무원들

의 관심도 적어짐. 예를 들어, 시․군의 연간 조림 예산은 10억원 내외이나

사업면적은 수십ha에 이르지만, 소규모 근린공원도 사업비가 10억원 이상

이 투입되어 담당자의 관심이 오지의 조림에 소홀하게 됨. 이처럼 담당 공

무원의 노력과 관심이 사업비에 비례하므로 상대적으로 조림사업에 대해

소홀히 하는 경향이 있음.

- 단체장의 낮은 관심은 임업직 공무원에 대한 인사, 처우개선 등에도 소홀

하게 되고 임업직 공무원들의 사기도 저하됨. 담당자의 사기저하는 사업에

대한 열의를 저하시키고 현장 확인이나 기술지도 등에도 소홀하게 됨.

- 조림사업은 사업면적은 넓지만 담당하는 인력은 충분하지 않아 현장 확인

에 어려움이 많음. 담당자가 바뀔 때 후임자는 현장의 위치 파악도 불가능

한 실정임.

- 지방 임업직 공무원들이 관심을 가지고 사업을 적극 수행할 수 있도록 사

기 앙양 대책이 필요함.

◦ 조림지 사후관리의 어려움

- 봄에 어린 묘목을 심으면 여름동안 풀에 피압되어 활착이 어려워지며, 이

때문에 묘목이 풀과 경쟁할 수 있도록 5년간은 풀베기 작업이 필요함. 그

러나 현실적으로 풀베기 작업은 여름에 이루어지기 때문에 작업 여건이

매우 좋지 않아 인력 확보가 어려운 실정임.

- 현행 풀베기 사업단비는 362,359원/ha으로 낮은 수준임. 작업공정이 낮은 1

년차와 완경사지에는 풀베기 인력을 확보할 수 있으나 2~4년 차, 급경사지

에서는 풀베기 작업인력을 확보하기 어려운 실정임. 그리고 필요에 따라서

풀베기작업이 연 2회 필요한 경우도 있지만 예산 제약에 따라 연 1회 실시

하기도 함. 이러한 경우 빠르게 자라는 초본, 잡목 등에 피압되어 조림이

실패하게 됨.

- 그리고 풀베기 과정에서 예초기를 사용하는 경우 조림목이 절단되는 사례

도 다수 발생하고 있음. 특히 상수리 조림의 경우 초본 또는 천연갱신 참

나무류와 구분이 어려워 예초기에 절단되는 사례가 많음. 이를 예방하기

위해 표시목을 꽂아두기도 함.

1.4.3. 잘못된 사례

사업년도 사업장소 잘못된 사례 2001 충북 ○○군 ◦2001년도 잣나무 조림, 활착률 45% ◦활엽수 임지에 잣나무를 조림하여 잣나무가 맹아발생한 활엽수에 피압되었음 충북 ○○군① ◦2001년도 자작나무 조림, 활착률 10% ◦화재로 손실되었고 관목들로 덮여 있음 충북 ○○군② ◦2001년도 물푸레 조림, 활착률 10% ◦지속적인 관리가 이루어지지 않아 덩굴과 참나무류에 완전 피압되어 버렸음 전북 ○○군 ◦2001년도 고로쇠 조림, 활착률 40% _{◦하층식생 번무지에 소묘 식재하여 고로쇠가 피압됨}

2002 경기 ○○군① ◦2002년도 고로쇠 조림, 활착률 50% ◦고로쇠는 적지적수가 아님 경기 ○○군② ◦2002년도 밤나무 조림, 활착률 30% ◦밤나무는 산주 자력조림이나, 식재본수가 부족하고 일부 고사되었음 전북 ○○군 ◦2002년도 물푸레 조림, 활착률 66% ◦관리부실로 인하여 맹아갱신된 참나무류에 피압됨 경북 ○○군 ◦2002년도 강송조림, 활착률 45% ◦덩굴류, 하층식생이 번무한 지역에 소묘식재하여 피압되고 있음 2004 경북 ○○군 ◦2004년도 잣나무 조림, 활착률 65% ◦산불피해지에 익년도 양분이 없는 상태에서 조림하여 활착률이 낮음 ◦산불피해지에는 3년 정도의 시간경과 필요 전북 ○○군 ◦2004년도 상수리 조림, 활착률 69%_{◦식재한 상수리보다 맹아 발생한 상수리가 더 잘 자라고 있음} 경기 ○○군 ◦2004년도 고로쇠 조림, 활착률 60% ◦풀베기 과정에서 다수 절단된 것으로 보임 경남 ○○군 ◦2004년도 고로쇠 조림, 활착률 40% ◦적지적수가 아님 ◦하층식생 번무지에 소묘 식재하여 피압됨 충남 ○○시 ◦2004년도 상수리 조림, 활착률 65% ◦풀베기를 시행하지 않아 다수 피압되고 생육이 저조함 서부청 ○○관리소 ◦2004년도 자작 조림, 활착률 51% ◦자작나무 묘목 불량 및 덩굴류 지역 식재로 활착불량 ◦원거리에서 묘목을 수송할 때 건조방지를 철저히 해야 함 2005 충북 ○○군① ◦2005년도 전나무 등 조림, 활착률 75% ◦큰나무 조림임에도 고사목이 더러 발견됨 충북 ○○군② ◦2005년도 백합나무 등 조림, 활착률 70% ◦산정부에는 말라죽은 나무들이 많음. 강원 ○○군 ◦2005년도 굴참나무 조림, 활착률 30% ◦당초 활착률 보고는 90% 이상이었으나 풀베기 작업 과정에서 절단된 것으로 판단됨. 경북 ○○군① ◦2005년도 잣 조림, 활착률 75% ◦풀베기 미실시로 다수 피압됨 경북 ○○군② ◦2005년도 자작 조림, 활착률 80% _{◦풀베기를 적기에 실시하지 않아 다수 피압됨} 전북 ○○군 ◦2005년도 상수리 조림, 활착률 65% ◦부엽층이 얇고 암반층이 바로 나출되는 지역에 상수리 갱신조림은 부적절함

1.5. 제도 개선 방안

◦ 지역산림관리 마스터플랜 필요

- 지역의 경제 여건, 자연환경 여건, 생활환경 여건을 종합적으로 분석하여 적

정 수종을 확보하고 조림할 수 있도록 장기적인 마스터플랜이 필요함. 그러나

현재 산림관리에 대한 마스터플랜을 가진 시․군은 일부에 지나지 않고 대부

분의 시․군은 상황에 대처하는 방식으로 조림사업을 실시하고 있음.

- 시․군에서 먼저 장기적인 마스터플랜을 수립하고 그에 따라 묘목 확보,

수종갱신, 조림 등이 이루어질 수 있어야 함.

◦ 지역 산림의 수요에 부합하여 묘목 공급할 수 있도록 개선

- 현행 지정양묘체제로는 묘목에 대한 수요와 공급을 일치시키기 어려움. 묘

목의 수급 불일치는 산림관리의 부실화, 산주들의 불만 등을 초래하게 되

어 조림정책의 신뢰도를 떨어뜨리게 됨.

- 따라서 조림사업에 필요한 묘목의 수요와 공급을 일치시킬 수 있도록 다양

한 방안을 모색할 필요가 있음.

◦ 조림사업의 필요성 등을 홍보하고 산주의 동의를 얻는 지역산주대회

필요

- 조림사업에 대한 산주들의 관심 제고, 국민적 공감대 형성 등을 위해 지역

산주대회 등의 개최가 필요함. 조림사업 추진에서 산주들은 소외되고 있어

수종 선택에 대한 불만이 높음.

◦ 공유림을 활용한 모델림 조성 필요

- 조림사업의 효율적 추진, 기술 개발, 산주에 대한 홍보 등의 목적으로 모델

림을 조성할 필요가 있음. 대개 시․군에는 공유림을 소유하고 있으면서

마땅히 활용하고 있지 못함. 이러한 공유림을 활용하여 지역 주민의 임업

체험, 산주에 대한 교육과 홍보, 기술 개발 등에 활용할 수 있도록 모델림

으로 가꾸는 것이 필요함.

◦ 조림이력사항의 전산관리 필요

- 산림관리는 장기간의 시간이 소요되며 그 작업내역을 관리하는 것은 필수

적임. 그러나 현재 조림대장의 수기식 관리는 자료 갱신과 지속적 관리가

어려우므로 전산관리를 도입하여야 함. GIS와 통합되어 관리될 수 있도록

FGIS의 보급이 필요함.

- 산림작업의 이력 관리는 지구 온난화 방지대책의 일환으로 추진되는 산림

흡수원 통계자료 정비에도 필요한 사업임.

◦ 조림사업지의 다년간 책임제도 필요

- 조림사업지는 풀베기, 어린나무 가꾸기 등 장시간 지속적으로 관리하여야

함. 그러나 산림조합이나 법인들은 작업이 어려워 공정이 높은 2~7년 차,

급경사지 등의 풀베기를 회피하는 실정임. 이에 조림사업자가 7년까지 다

년간 책임을 지는 제도 도입을 검토해 볼 필요가 있음.

1.6. 현장 소개

1.6.1. 조림성공지

◦ 소 유 별 : 국유림 ◦ 위 치 : 경북 ○○군 ◦ 조림년도 : 2001 ◦ 수종,면적: 잣나무, 14ha ◦ 실행주체 : 영림단 ◦ 활 착 율 : 95% ◦ 소 유 별 : 사유림 ◦ 위 치 : 전남 ○○군 ◦ 조림년도 : 2002 ◦ 수종,면적: 편백, 1.5ha ◦ 실행주체 : 산림조합 ◦ 활 착 율 : 100%

1.6.2. 조림실패지

□ 적지적수 실패

◦ 소 유 별 : 사유림 ◦ 위 치 : 충북 ○○군 ◦ 조림년도 : 2001 ◦ 수종,면적: 잣나무, 2ha ◦ 실행주체 : 산주 ◦ 활 착 율 : 45% ◦ 실패 원인: 활엽수림 지역에 침엽수 조림은 부적절함

◦ 소 유 별 : 사유림 ◦ 위 치 : 경남 ○○군 ◦ 조림년도 : 2005 ◦ 수종,면적: 백합나무 수하식재 1ha ◦ 실행주체 : 산림조합 ◦ 활 착 율 : 90% ◦ 실패 원인: 소나무 아래에 백합나무 를 수하식재 조림. 백합나무가 성장 할 경우 소나무가 고사 우려 ∙소 유 별 : 국유림 ∙위 치 : 전북 ○○군 ∙시 업 자 : 기능인영림단 ∙조림년도 : 2004년 ∙면 적 : 1 ha ∙수 종 : 자작나무 ∙활 착 률 : 48% ∙실패원인 : 덩굴류가 많은 습지에 자작나무 소묘식재로 피압, 고사 ∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 경남 ○○군 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2004년 ∙면 적 : 2 ha ∙조림시기 : 2004년 ∙활 착 률 : 40% ∙실패원인 : 밤나무 벌채지에 적지적 수 아닌 고로쇠 소묘 식재

∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 충북 ○○군 ∙시 업 자 : 산주 ∙조림년도 : 2001년 ∙수 종 : 잣나무 ∙면 적 : 2 ha ∙활 착 률 : 45% ∙실패원인 : 활엽수 벌채지에 초기생장 이 느린 잣나무 소묘식재로 실패 ∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 경기 ○○군 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2002년 ∙수 종 : 고로쇠,밤나무 ∙면 적 : 2.5 ha ∙활 착 률 : 49%(고), 30%(밤) ∙실패원인 : 적지적수 미 고려, 산주 의사(소득수종)만 반영한 결과 ∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 전북 ○○군 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2001년 ∙수 종 : 고로쇠나무 ∙면 적 : 2.5ha ∙활 착 률 : 40% ∙실패원인 : 리기다 벌채지로서 편백, 삼나무 적지이나 고로쇠 소묘식재로 대부분고사.

□ 사후관리 부실

∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 경남 ○○군 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2001년 ∙면 적 : 1.5ha ∙수 종 : 잣나무 ∙활 착 률 : 48% ∙실패원인 : 풀베기 3년 후 예산사정 상 불실행 등 지속적 관리부실 ∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 충남 ○○시 ∙시 업 자 : 산주 ∙조림년도 : 2003년 ∙면 적 : 1ha ∙수 종 : 강송 ∙활 착 률 : 48% ∙실패원인 : 풀베기 2년 후 중단 등 사 후관리 부실로 생육장애 및 피압 ∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 충남 ○○시 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2004년 ∙면 적 : 1 ha ∙수 종 : 상수리 ∙활 착 률 : 45% ∙실패원인 : 습지에 상수리 용기묘 식 재.풀베기 2년 후 중단, 풀베기 작업 시 초두부 절단 등 사후관리 부실 로 고사 및 관목류에 피압

∙소 유 별 : 사유림

∙위 치 : 강원 ○○군

∙시 업 자 : 산림조합

∙조림년도 : 2004년

∙수 종 : 굴참나무

∙면 적 : 1 ha

∙활 착 률 : 45%

∙실패원인 : 극히 형식적인 풀베기

작업 및 예초기에 의한 초두부 절

단 등 사후관리부실로 피압․고사

∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 경남 ○○시 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2004년 ∙면 적 : 3 ha ∙수 종 : 물푸레나무 ∙활 착 률 : 88% ∙부실원인 : 풀베기 부실로 생육상태 극히 저조 ∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 경북 ○○군 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2005년 ∙면 적 : 1 ha ∙수 종 : 자작나무 ∙활 착 률 : 70% ∙부실원인 : 덩굴류 미 제거, 9월에 풀베기 실행 등 사후관리 부실로 생 육상태 극히 저조

◦ 소 유 별 : 사유림 ◦ 개 소 : 충북 ○○군 ◦ 조림년도 : 2001 ◦ 수종,면적: 물푸레, 자작 1.5ha ◦ 실행주체 : 산림조합 ◦ 활 착 율 : 10% ◦ 실패 원인: 조림수종은 피압, 신갈 등이 우점하고 있음. 관리부실. ◦ 소 유 별 : 사유림 ◦ 개 소 : 강원 ○○군 ◦ 조림년도 : 2005 ◦ 수종,면적: 굴참(1-0) 1ha ◦ 실행주체 : 산주(벌채업자) ◦ 활 착 율 : 30% ◦ 실패 원인: 풀베기 과정에서 조림목 절단, 당초활착률 95%

□ 잘못된 갱신방법

∙소 유 별 : 사유림 ∙위 치 : 전남 ○○군 ∙시 업 자 : 산림조합 ∙조림년도 : 2004년 ∙면 적 : 2 ha ∙수 종 : 상수리나무 ∙활 착 률 : 85% ∙부실원인 : 맹아갱신대상지를 인공조림으로 실행