농지보전과 농업진흥지역제도 개선방안

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(1)C2009-51 | 2009. 11.. 농지보전과 농업진흥지역제도 개선방안 김 수 석 김 정 호 김 창 호. 연 구 위 원 선임연구위원 연. 구. 원.

(2) 연구 담당 김 김 김. 수 정 창. 석 연 구 위 원 연구 총괄, 제1장-제8장 집필 호 선 임 연 구 위 원 제2장, 제3장, 제5장 집필 호 연 구 원 부록 집필.

(3) 머 리 말. 농업진흥지역제도는 농업보호 차원에서 일정량의 우량농지를 보전하는 것이지만, 그 간의 대내외적 여건 변화에 따라 농지보전의 당초 목적이 충분히 달성되지 못하고 있다. 즉 대내적으로는 “농지보전”이 요구되지만 대외적으로는 “개발용지의 원활한 공급”을 요구받고 있다. 이 연구는 이렇게 상충되는 두 가지 목표를 조화롭게 달성하기 위한 방 안을 모색하고 있다. 여기서 제시되는 개선방안은 개별 사안에 대한 미시적 접근 뿐 아 니라 농업진흥지역제도의 기본틀에 대한 재정립을 포함하는 거시적 방향 제시가 함께 이루어지고 있다. 이 연구를 통해 농지보전의 이론적 근거가 정립되고 농지보전을 위한 정책적 노력이 더욱 고무되는 계기가 되길 기대한다. 그동안 이 연구를 수행한 연구진의 노고를 위로하며, 이 연구가 농업진흥지역제도를 포함한 농지보전제도의 발전방안을 모색하는 기초연구로 이용되고, 새로운 제도 정립을 위한 정책적 논의로 활용되어지길 기대한다.. 2009. 11. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4) iii. 요. 약. 농업진흥지역제도는 농지의 필지별 보전방식을 권역별 보전 방식으로 개편함으로써 우량농지를 확보하고 농업의 생산성 향상을 도모하기 위한 목적으로 도입되었지만, 그 간의 대내외적 여건 변화에 따라 농지보전의 당초 목적을 충분히 달성하지 못하고 있다. 농업진흥지역제도의 기본적인 취지는 농업보호 차원에서 일정량의 우량농지를 보전하 는 것이지만, 보전하는 농지규모를 어느 수준으로 해야 적정한지, 국민의 식량안보 차원 에서 최소한 필요로 하는 농지규모는 어느 정도이어야 하는지에 대한 개념이 정립되어 있지 못하다. 이에 따라 농업진흥지역 농지의 공공개발 대상지로의 전용과 도시 및 산업 부문의 산업부지로의 요청에 적극적으로 대처하지 못하는 한계를 가지고 있다. 농지보전의 이론적 근거로서 먼저 식량안보 기능을 들 수 있다. 자조를 통해 식량안보 를 달성하는 것이 매우 불안정하기 때문에 자급을 통한 식량안보가 필요하고, 이 경우에 농지확보는 필수적이다. 2007년 곡물 수입량을 토대로 그 생산에 필요한 소요 농지면적 을 추정하면 총 367만ha에 달하며, 이는 우리나라 경지면적의 약 2배를 외국의 농지에 의존하고 있는 셈이다. 농지보전의 두 번째 이론적 근거로는 농지의 다원적 기능을 들 수 있다. 농업의 다원 적 기능 정의와 이와 결부된 이론적 내용을 만족시키는 다원적 기능의 개별 기능으로는 식량안보 기능, 환경보전 기능, 경관제공 기능, 농촌활력 제고 기능을 들 수 있는데, 여기 서 농지와 직접적인 관련이 없는 농촌활력 제고 기능을 제외하면 농지의 다원적 기능은 식량안보 기능, 환경보전 기능 및 경관제공 기능이 된다. 농지보전의 세 번째 이론적 근거로는 지속가능한 자연자원 관리를 들 수 있다. 이는 지속가능한 자연자원의 이용 및 관리 차원에서 농지는 경제, 사회, 환경 부문의 균형 있 고 조화로운 발전에 기여하는 형태로 이용되고 관리되어야 하는데, 여기에 필수적으로 요구되는 것이 농지보전이다. 농지보전의 이론적 근거로 제시한 식량안보와 농지의 다원적 기능에 대한 가치를 다 양한 평가방법을 통해 계량적으로 평가해 보면, 이 기능들은 연간 9조 3,328억 원의 가 치를 매년 창출하고 있는 것으로 분석된다. 가상가치평가법으로 평가한 농지의 식량안 보 기능은 연간 1조 9,893억 원의 가치를 매년 창출하는 것으로 분석되었고, 식량안보 기능을 제외한 농지의 다원적 기능은 연간 7조 3,435억 원의 가치를 매년 창출하고 있는 것으로 나타났다..

(5) iv. 농지규제 완화의 효과를 용도지역 폐지 시나리오에 따라 추정하기 위해 광역시․도 별, 권역별 평균 공시지가를 산정하면, 서울시의 평균 공시지가가 평방미터당 3,708,447 원으로 가장 높고, 전라남도가 202,998원으로 가장 낮게 나타났다. 용도지역 폐지후 광 역시․도의 평균 공시지가 또한 서울시가 가장 높고 전라남도가 가장 낮게 나타났다. 용 도지역 폐지후 권역별 평균 공시지가는 수도권이 평방미터당 584,588원으로 가장 높고, 강원권이 28,092원으로 가장 낮게 나타났다. 용도지역 폐지후 전국 평균 공시지가는 138,456원으로 도출되었다. 토지규제의 핵심이 되는 용도지역제가 폐지되는 경우에 서 울의 평균 공시지가 3,708,447원은 일차적으로 수도권 평균 공시지가인 584,588원에 수 렴하게 되고, 다음 단계에는 전국 평균 공시지가 138,456원에 수렴되는 경향을 갖게 된 다고 할 수 있다. 이 분석이 주는 시사점은 기존의 용도지역제 하에서 부분적인 농지규 제 완화가 개발이익을 창출할 수 있지만, 전면적인 토지규제 완화는 도시지역의 지가 하 락을 가져오고 그 정점에 서울이 위치해 있다는 것이다. 2020년을 목표연도로 하여 이 때 필요한 필요농지면적을 KREI-KASMO를 이용하여 분석해 보면, 현재의 추세가 지속되는 경우(시나리오 I)에 2020년의 경지면적은 170만2 천ha, 필요농지면적은 156만4천ha로 추정된다. 시나리오 II에서 곡물자급률을 30%로 설 정하는 경우, 경지면적은 동일하고 필요농지면적은 165만3천ha가 된다. 섭취열량자급률 을 설정하여 필요농지면적을 추정한 기존 연구에 따르면, 2015년에 2003년 열량섭취량 (2,985kcal)의 50%를 자급할 경우 개도국 지위라면 171만ha, 선진국 지위라면 141만ha 의 농지가 필요한 것으로 나타난다. 개발용지에 대한 수급을 전망하면, 개발용지에 대한 수요는 2000～2020년 기간에 38 만5천ha인데, 필요농지에 대한 시나리오 I에서 2020년의 필요농지 크기를 156만4천ha로 설정할 때 공급할 수 있는 개발가능지는 90만7천ha이고, 이 중 농지의 공급여력은 13만8 천ha가 된다. 시나리오 II에서 2020년 필요농지의 크기를 165만3천ha로 설정할 때 개발 가능지는 81만8천ha이고, 이 중 농지의 공급여력은 4만9천ha가 된다. 수도권의 시가화 면적을 전망한 경기개발연구원(2004)에 따르면, 2020년 수도권 시가 화면적은 최대 26만5천ha, 최소 20만8천ha로 추정했다. 그리고 2020년까지 수도권의 신 규 시가화면적은 최대 10만6천ha, 최소 4만9천ha에 이를 것으로 전망했다. 수도권의 신 규 시가화면적을 개발용지의 수요로 간주할 경우, 수도권의 개발가능지 크기는 12만ha 가 된다. 따라서 2020년까지 수도권에서 12만ha가 공급될 수 있다면 개발용지의 수급상 에 문제가 없다. 독일, 스위스, 프랑스 등 유럽국가들의 농지보전제도는 기본적으로 국토관리제도와 이 를 구성하고 있는 국토관리의 기본원리에 기초하고 있다. 이들 국가들은 기본적으로 건.

(6) v. 축이 명시적으로 허용된 도시지역 이외에는 건축․개발이 허용되지 않는 건축부자유의 원칙을 견지하고 있다. 따라서 특별한 개발계획이 수립되지 않는 한 농지는 농지로 보전 되고 있다. 또한 유럽국가들은 기초자치단체 차원의 전체 토지에 대해 필지별 토지이용 계획을 수립하고 있다. 이에 따라 농지의 경우 농지로서의 이용계획이 사전적으로 수립 되어 있고, 농지의 용도를 변경하는 것은 기초자치단체의 토지이용계획이 변경될 때 가 능하기 때문에 토지이용계획상에 변화가 없는 한 농지는 농지로 보전될 수 있다. 농지에 대해서 농업용 시설을 건축할 수 있게 하고 있으나, 농업생산을 지원하는 범위로 한정하 기 때문에 이로 인한 용도지역의 변경이나 난개발이 발생하지 않는다. 스위스는 국토관 리체계상의 농지보전과 별도로 식량안보 차원에서 특별한 농지보전정책을 추진하고 있 다. 전체 농지의 약 46%에 이르는 경종작물재배면적을 보전농지로 확정해서 국토관리청 이 총량을 칸톤별로 배분하여 관리하고 있다. 일본은 우리나라와 유사한 농업진흥지역 제도를 실시하고 있으나, 대부분의 농지를 농업진흥지역의 농용지로 보전하고 있는 차 이점이 있다. 또한 농지의 등급을 5단계로 구분하여 등급별로 농지보전 및 농지전용의 허가 기준을 달리하는 방식을 택하고 있다. 국토관리 및 농지보전에 대한 국민들의 여론을 수렴하고 농지보전방안에 대한 실무자 들의 의견을 청취하기 위하여 2가지 형태의 설문조사를 실시하였다. 그 중 하나는 면접 조사방식의 국민의식조사이고, 다른 하나는 시․군의 농지담당 공무원에 대해 설문조사 였다. 국민경제의 안정적 발전과 식량 확보를 위해 농지보전이 필요한가에 대한 설문에 대헤서는 국민의식조사 응답자의 79.5%가 농지보전이 필요하다고 응답하였다. 반면에 농지담당 공무원은 92.6%가 농지보전이 필요하다고 응답하였다. 농지보전이라는 국가 적 목표를 위해 지가 면에서 상대적으로 불이익을 받고 있는 농업진흥지역 농지의 손실 보상에 대해서 국민의식조사 응답자의 72.8%, 농지담당 공무원의 68.8%가 이를 지지하 였다. 식량안보를 위해 적정 규모의 농지보전을 찬성하는 공무원에 한하여 필요농지의 일정 부분을 총량적으로 유지하는 방안에 대해 설문한 결과 응답자의 75.5%가 이를 지지하였 다. 농업진흥지역을 계획적으로 관리하기 위해서 농업진흥지역의 용도지역을 세분화하 여 현재의 개발행위가 가능한 지역과 개발행위가 최소한으로 제한되는(예를 들어 농업 용 시설만 가능) 지역으로 구분하는 것에 대하여 공무원의 74.5%가 찬성하였다. 농지보전의 기본철학 하에 농업진흥지역제도는 다음과 같은 방향으로 제도를 개선해 나가도록 한다. 첫째, 식량안보 차원에서 필요농지의 일정 부분은 보전농지로 확보하고 이를 총량적으로 유지하는 제도로 농업진흥지역제도의 기본방향을 설정한다. 둘째, 농업.

(7) vi. 진흥지역에서 개발행위를 통한 난개발을 방지하기 위하여 농업진흥지역 내에 농업생산 과 직접적인 관련이 없는 시설을 집단적으로 건축할 수 있는 공동시설지구를 지정하여 운용한다. 셋째, 농업진흥지역 농지의 전용에 대해서는 개발이익 환수 차원에서 보다 철 저히 부담금을 부과하고, 지가면에서 상대적으로 손실을 보고 있는 농업진흥지역 농지 에 대해서는 손실을 보전할 수 있는 제도를 도입한다. 이를 실행하기 위한 정책방안으로 다음과 같은 방안을 제시할 수 있다. (1) 식량안보를 고려해 적어도 현 수준의 식량자급률을 유지하기 위해서는 최소한 필요 농지의 50%는 보전농지로 유지시켜 나가는 정책을 추진해 나간다. 여기서 보전할 농 지규모는 필요농지면적 추정에서 다음과 같은 두 가지 안을 제시할 수 있다. 제1안은 필요재배면적의 50%인 78만ha를 보전농지로 확보하는 것이고, 제2안은 50% 섭취열 량자급률 자급에 필요한 농지면적의 50%인 70만ha를 보전농지로 확보하는 것이다. 이와 같은 보전농지면적에 대한 목표설정에 따라 현행 농업진흥지역의 농지면적을 이 목표에 부합되게 유지하고 운용해 나가도록 한다. 구체적인 실천방안은 먼저 제1안에 따른 보전농지면적 78만ha를 농업진흥지역 농지가 유지시켜나갈 일차적인 목표면적 으로 설정하여 이 면적 이하로 농지가 감소되는 것을 막도록 노력한다. 중장기적으로 는 이러한 노력에도 불구하고 농업진흥지역의 농지면적이 목표면적 이하로 지속적으 로 하락해서 제2안에서 제시된 70만ha 이하로 감소할 경우에는 간척 및 개간 등의 방 법을 통해 목표면적인 78만ha까지 대체농지를 조성할 수 있도록 한다. (2) 농업진흥지역을 계획적으로 관리하기 위하여 농업진흥지역에 허용된 개발행위를 실 행하는 지역을 공간적으로 집단화하도록 한다. 즉, 개발행위의 성격에 따라 지정된 시설지구에만 허용되는 개발행위를 분류하여 이를 공간계획적으로 관리한다. 농업진 흥구역의 개발행위는 다음과 같은 원칙에 따라 정비하도록 한다. 「농지법」시행령 제29조 1항에서 규정한 ‘농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행위’(약 칭 농업생산용 개발)는 농업진흥구역 어디에서나 허용한다. 상기의 토지이용행위를 제외한 농업진흥구역의 개발행위는 농업진흥구역 내에 새로 지정되는 가칭 ‘공동시 설지구’에서만 가능하도록 한다. 농업보호구역의 개발행위도 농업진흥구역과 같은 원칙에 따라 정비한다. (3) 농업진흥지역의 개발행위를 공간적으로 집단화하고 토지이용을 세분화하는 수단으 로 「농지법」상의 농지이용계획을 활용토록 한다. 농지이용계획의 개선방안은 기본 적으로 현재 제도화되어 있는 농지이용계획을 실효성있는 계획으로 변환하여 활용하 는 것이다. 농지이용계획을 활성화하기 위해서는 기존의 농지이용증진계획 성격에 서 개발행위와 결부된 필지별 토지이용계획으로 성격을 전환한다..

(8) vii. (4) 개발행위제한으로 지가상 손실을 보고 있는 농업진흥지역 농지에 대해 다양한 형태 의 보상지원을 실시하도록 한다. 보상의 원칙으로 농업진흥지역 농지에 대해 농업진 흥지역밖 농지와 차별되는 정책적 지원을 실시하고, ‘농업생산용 개발행위’만 허용 된 농업진흥지역농지에 대해서는 특별한 손실보상 방안을 마련하도록 한다. ‘농업생 산용 개발행위’만 할 수 있는 농업진흥지역 농지(이하 보전농지로 약칭)에 대한 직접 적인 보상방안으로는 3가지 대안을 제시할 수 있으나, 그 중에서 일차적으로 직접지 불금을 지급하고, 중장기적으로 소유권에서 분리된 개발권을 단계적으로 매입하는 방식이 가장 바람직한 대안으로 제시된다. (5) 개발행위가 제한된 농업진흥지역 농지의 전용에 대해서는 개발이익을 보다 철저히 환수하여 농업진흥지역 농지에 대한 투기적 수요를 차단하도록 한다. 보전농지의 전 용은 농지보전부담금의 감면을 허용하지 않도록 한다. 농업진흥지역의 지정해제후 실시되는 농지전용은 지정해제의 순서에도 불구하고 농업진흥지역 농지의 전용과 같은 감면규정을 적용하여 선 지정해제를 통한 부담금 감면 추진 시도를 차단하도록 한다..

(9) viii. ABSTRACT. A Study on Reforming the Farmland Preservation System. As people are more worried about food security, farmland preservation is drawing more attention from the government as well as the public. According to a recent survey on social consciousness, about 80% of people point out the significance of preserving the farmland. However, the current system to preserve the farmland has several limitations due to such factors as the ambiguity of the term "necessary acreage of farmland" to secure food supply. To make it worse, the recent abolition of a scheme to designate alternative farmland makes it more challenging to keep the necessary acreage for farming. The reformation of the farmland preservation system has to be directed in a way that secures an essential acreage of farmland. We need to restrict the usage of land so that it can not be used for purposes other than agricultural activity in rural development regions. When it is diverted to other purposes, a certain portion of the loss should be made up with a new farmland, possibly from land reclamation. To prevent the development made without any thoughts to the environment, we are proposing to designate a district called “common facility district” where all the facilities not related with agricultural production will be constructed in a designated area. It is necessary to modify the system such that the government levies heavy penalties for diverting the preservation farmland to other purposes and compensates the loss that may be incurred when the diversion of farmland into more profitable industrial or residential land is prevented. Researchers: Soo-Suk Kim (Dr. rer. pol).; Jeong-Ho Kim and Chang-Ho Kim Research period: 2009. 7. - 2006. 11. E-mail: soosuk@krei.re.kr.

(10) ix. 차. 례. 제1장 서론 1. 연구 필요성 ··············································································································· 1 2. 연구목적 ······················································································································· 2 3. 선행연구 검토 ············································································································· 3 4. 연구내용 및 방법 ········································································································ 4. 제2장 농업진흥지역제도의 운용실태와 문제점 1. 농업진흥지역제도의 변천경과와 주요 내용 ····························································· 6 2. 제도 운용실태와 문제점 ··························································································· 16 제3장 농지보전 및 규제완화의 이론과 현실 1. 농지보전의 개념 및 체계 ························································································· 26 2. 농지보전의 이론적 근거 ··························································································· 28 3. 농지보전 가치에 대한 계량적 분석 ········································································ 39 제4장 농지수급 분석 1. 산업별 토지 중장기 전망 ························································································· 53 2. 필요농지 분석과 전망 ······························································································ 55 3. 개발용지의 수급 분석 ······························································································ 57 제5장 외국의 농지보전제도 1. 독일 ···························································································································· 62 2. 스위스 ························································································································· 68 3. 프랑스 ························································································································· 73 4. 일본 ···························································································································· 76 5. 외국제도로부터 시사점 ····························································································· 82.

(11) x. 제6장 농지관리 및 보전에 대한 설문조사 1. 개요 ···························································································································· 84 2. 설문조사 결과 ··········································································································· 86 제7장 농지보전 및 농업진흥지역 제도 개선방안 1. 제도 개선의 필요성 및 기본방향 ············································································ 93 2. 제도 개선방안 ··········································································································· 96 제8장 요약 및 정책적 제언 1. 실태와 문제점 ········································································································· 106 2. 농지보전의 이론적, 실증적 근거 ··········································································· 107 3. 농지 및 개발용지 수급 분석 ················································································· 109 4. 외국의 농지보전제도 ······························································································ 110 5. 농지보전 설문조사 ·································································································· 112 6. 제도 개선방안 ········································································································· 113 부록 1: 전국 시․군․구 용도지역 폐지 전후 평균 공시지가 ······························· 118 2: 농지보전에 대한 국민의식조사 결과 ·························································· 125 3: 농지보전에 대한 농지담당 지방공무원 설문조사 결과 ····························· 130 참고 문헌 ······················································································································ 136.

(12) xi. 표 차 례. 제2장 표 2 - 1. 필지별 보전과 권역적 보전의 장단점 ······················································· 12 표 2 - 2. 농업진흥지역 지정 현황 ·············································································· 17 표 2 - 3. 시도별 농업진흥지역 현황(2008) ······························································· 17 표 2 - 4. 농업진흥지역 지정해제 면적 현황 ····························································· 18 표 2 - 5. 용도별 농지전용 면적 추이 ········································································ 19 표 2 - 6. 농지전용 방식별 면적과 건수 추이 ··························································· 20 표 2 - 7. 농업진흥지역 안팎별․전답별 농지전용면적 추이 ··································· 20 표 2 - 8. 도별 농업진흥지역 안팎 농지가격 차이(2008년 4/4분기) ······················· 21 표 2 - 9. 「국토계획법」의 용도지역별 건축물 용도 규제 내역 ··························· 24 제3장 표 3 - 1. 전체 곡물 자급도 추이 ················································································ 30 표 3 - 2. 곡물 수입량과 그 생산에 필요한 소요 농지면적 추정 ··························· 30 표 3 - 3. 지역별 해외농업개발 현황 ·········································································· 32 표 3 - 4. 농지의 다원적 기능 연간 가치평가 ··························································· 40 표 3 - 5. 농지의 다원적 기능 가치평가 비교 ··························································· 41 표 3 - 6. 추정식의 독립변수 ······················································································· 43 표 3 - 7. 식량안보기능 추정 결과 ·············································································· 43 표 3 - 8. 농업경관기능 추정결과 ················································································ 48 표 3 - 9. 농촌활력제고 기능 추정결과 ······································································ 48 표 3-10. 경기도 시군별 용도지역 폐지 전후의 평균 공시지가 ····························· 49 표 3-11. 권역별 용도지역 폐지 전후의 평균 공시지가 ·········································· 50 표 3-12. 전국 용도지역 폐지 전후 공시지가 ··························································· 51 제4장 표 4 - 1. 지역별 산업별 부지면적 (2005년 기준) ···················································· 53.

(13) xii. 표 4 - 2. 2015년 산업별 토지수요 예측 ···································································· 54 표 4 - 3. 2020년 산업별 토지수요 예측 ···································································· 54 표 4 - 4. 필요농지면적 추정 시나리오 I (현 추세 전망) ········································ 55 표 4 - 5. 필요농지면적 추정(시나리오 II, 곡물자급률 30% 설정) ························· 57 표 4 - 6. 개발가능지 분포 현황 ················································································ 58 표 4 - 7. 용도지역별 개발가능지 면적과 비중 ······················································· 59 표 4 - 8. 개발용지의 총량적 수급전망 ······································································ 60 제5장 표 5 - 1. 축사 건축에 요구사항 ·················································································· 67 표 5 - 2. FFF 토지등급별 수확량 ··············································································· 71 표 5 - 3. 생전 거래시 선매권의 우선순위 및 농지가격 ·········································· 72 표 5 - 4. PLU의 용도지역 변경 ················································································· 74 표 5 - 5. 일본의 용도지역과 관련법 및 부처 ··························································· 77 표 5 - 6. 일본의 농지전용 허가 기준 ········································································ 81 제6장 표 6 - 1. 국민의식조사 설문응답자의 특성 ······························································· 84 표 6 - 2. 시․군 농지담당 공무원 응답자의 특성 ···················································· 86 표 6 - 3. 개발이익 환수방식 ······················································································· 87 표 6 - 4. 개발행위 제한에 대한 보상방식 ································································· 87 표 6 - 5. 도시용지 공급방안 ······················································································· 87 표 6 - 6. 토지이용권과 개발권의 분리 ······································································ 88 표 6 - 7. 바람직한 토지정책 ······················································································· 89 표 6 - 8. 농지보전의 필요성 ······················································································· 89 표 6 - 9. 농업진흥지역내 농지의 상대적 손실에 대한 보상 ································· 90 표 6-10. 보전농지에 대한 총량 유지 정책 ······························································· 90 표 6-11. 농업진흥지역의 용도지역 세분화 ······························································· 91 표 6-12. 농업보호구역의 개발행위 수준 ··································································· 91 표 6-13. 농업진흥지역 농지전용의 부담금 감면 원칙 ············································ 92 표 6-14. 농업진흥지역 농지 보전방안 ······································································ 92.

(14) xiii. 제7장 표 7 - 1. 농지이용계획 수립 현황 ············································································ 100.

(15) xiv. 그림 차례. 제3장 그림 3 - 1. 농지보전의 체계 ····················································································· 28 제5장 그림 5 - 1. 독일의 국토계획 및 관리체계 ································································· 63 그림 5 - 2. 스위스의 국토계획체계 ············································································ 70 그림 5 - 3. 일본의 농지면적 확보 목표달성을 위한 체계 ······································· 78 그림 5 - 4. 일본 농업진흥지역 지정 및 변경 절차 ·················································· 79 제6장 그림 6 - 1. 토지이용시 토지소유자보다 국익을 우선하는 정책(국민의식조사) ···· 88.

(16) 제1장 서 론 ▶ 1. 제. 1. 서. 장. 론. 1. 연구 필요성 ◦ 농업진흥지역제도는 농지의 필지별 보전방식을 권역별 보전 방식으로 개편함으로써 우량농지를 확보하고 농업의 생산성 향상을 도모하기 위한 목적으로 1990년에 도입 된 제도이지만, 그간의 경제 여건 변화에 따라 농지보전의 양적 및 질적 확보라는 목 적이 충분히 달성되지 못하는 실정이다. ◦ 최근 들어 대규모 개발 수요에 따른 토지이용계획 변경이 증가하여 농업진흥지역에 서 해제된 농지 면적은 2007년 46,200ha, 2008년 80,500ha에 이른다. 농업진흥지역의 농지전용 또한 지속적으로 늘어나고 있는데, 2004∼2007년 기간에 연평균 3,700ha의 농지가 농업진흥지역에서 전용되었다. 이는 전체 농지전용 면적의 21%를 차지한다. 또한, 농업진흥지역의 농지가 우량농지로 관리될 수 있도록 생산기반정비를 확충해 야 하지만, 특히 용수개발과 농로 개설 등 밭기반 정비 등은 미흡한 실정이다. ◦ 농지보전제도로서 농업진흥지역 지정제도가 이처럼 흔들리고 있는 것은 제도의 설계 자체가 개발압력에 효과적으로 대응할 수 있게 구성되지 못한 점을 들 수 있다. 다시 말해 체계적인 농지보전제도는 필요농지 확보라는 개념 위에 필요농지를 총량제로 유지․보전하는 형태로 구성되어야 하는 것인데, 현행 농업진흥지역 제도는 이러한 체계로 구성되지 못했다. - 농업진흥지역제도는 도시계획법에 대응하는 용도지역의 성격으로 도입되었으나, 도시계획법이 「국토계획법」으로 흡수되는 등 국토이용 관리체계의 변화로 인해.

(17) 2 ◀ 제1장 서 론. 농지의 권역적 확보라는 용도지역의 성격은 점점 약화되는 경향이다. - 최근 국토해양부는 용도지역의 분산 관리라는 문제를 제기하면서 농업진흥지역 농지와 보전산지를 도시관리계획으로 편입시켜 「국토계획법」에서 관리를 일원 화해야 한다는 의견을 제시하기도 하였다. ◦ 또한 현행 농업진흥지역제도가 실효성 있는 농지보전제도로서 정착하는데 취약한 부 분은 지정된 농지에 대한 우대지원대책이 미흡하다는 점이다. - 농업진흥지역 안의 농지가격은 농업진흥지역 밖의 농지가격의 80% 미만 수준인데, 우대지원은 쌀 고정직불금 차등지원뿐이기 때문에 농업인조차 자신의 경작지가 농 업진흥지역으로 지정되는 것에 반대하고 있다. - 농업진흥지역 지정 이후에 지정농지를 대상으로 하는 종합적인 농업․농촌정비가 이루어지지 않고 있다. 우리나라의 경우 농지를 대상으로 농업생산기반정비사업 을 시행한 후 그 지역을 농업진흥지역으로 지정하면 그뿐, 이후에는 농지정비사업 도 추가되지 않고 농촌정비나 도시(군)계획과 연계되지 않고 있다. ◦ “농지보전”과 “개발용지의 원활한 공급”이라는 두 가지 목표를 조화롭게 달성하기 위한 제도 및 방안을 마련하는 것이 필요하다. 최근 국제적 식량위기 고조로 식량안 보 차원에서 필요농지를 확보하고 해외농지를 개발하는 방안이 필요하다는 인식이 확산되고 있다. 동시에 개발용지에 대한 수요 증가로 농지 및 산지에 대한 이용규제 완화 요구가 산업부문으로부터 지속적으로 제기되고 있다.. 2. 연구목적. ◦ 이 연구는 농지보전과 개발용지의 원활한 공급이라는 두 가지 목적을 조화롭게 달성 하고, 농업․농정의 전반적인 환경변화에 합리적으로 대응할 수 있는 농지보전 및 농 업진흥지역제도의 개선방안을 마련하는데 그 목표가 있다. - 여기서 제시되는 내용에는 현행 농업진흥지역 제도의 개선이라는 미시적 차원 뿐 아니라 기존의 제도를 대체하는 새로운 농지보전제도 제시라는 거시적 차원의 방 향을 아울러 검토한다..