◦ 국토관리 및 농지보전에 대한 국민들의 여론을 수렴하고 농지보전방안에 대한 실무 자들의 의견을 청취하기 위하여 2가지 형태의 설문조사를 실시하였다. 그 중 하나는 면접조사방식의 국민의식조사이고, 다른 하나는 시․군의 농지담당 공무원에 대해 설문조사였다.
◦ 국민의식조사는 표본으로 선출한 국민 600명을 대상으로 국토관리 및 농지보전에 대 해 면접조사를 실시하였다. 전국 시․군의 농지담당 공무원에 대한 설문조사는 농지 보전에 대한 의견조사와 함께 농지제도의 운영실태 및 개선방안에 대한 전문가 조사 형태로 실시하였다. 이 조사는 428부의 설문을 발송하여 231명의 응답을 회수하였다.
◦ 국민경제의 안정적 발전과 식량 확보를 위해 농지보전이 필요한가에 대한 설문에 대 헤서는 국민의식조사 응답자의 79.5%가 농지보전이 필요하다고 응답하였다. 반면에 농지담당 공무원은 92.6%가 농지보전이 필요하다고 응답하였다.
◦ 농지보전이라는 국가적 목표를 위해 지가 면에서 상대적으로 불이익을 받고 있는 농 업진흥지역 농지의 손실 보상에 대해서 국민의식조사 응답자의 72.8%, 농지담당 공 무원의 68.8%가 이를 지지하였다.
◦ 식량안보를 위해 적정 규모의 농지보전을 찬성하는 공무원에 한하여 필요농지의 일 정 부분을 총량적으로 유지하는 방안에 대해 설문한 결과 응답자의 75.5%가 이를 지 지하였다.
◦ 농업진흥지역을 계획적으로 관리하기 위해서 농업진흥지역의 용도지역을 세분화하 여 현재의 개발행위가 가능한 지역과 개발행위가 최소한으로 제한되는(예를 들어 농 업용 시설만 가능) 지역으로 구분하는 것에 대하여 공무원의 74.5%가 찬성하였다.
◦ 농지담당 공무원 조사에서 농업진흥지역 농지전용에서 이루어지는 농지보전부담금 감면에 대한 개선방안으로는 ‘공공 목적사업에만 감면을 인정하는 것’(42.0%)에 가 장 높은 응답을 보여주었다.
제8장 요약 및 정책적 제언 ▶ 113
6. 제도 개선방안
◦ 개발용지의 수급분석에서 2020년까지 도시 및 산업부문에서 필요로 하는 개발용지 수요 38만5천ha는 농지에 대한 추가적인 규제 완화없이 충분히 공급할 수 있는 것으 로 분석되었다. 이는 총량적으로 뿐 아니라 수도권의 지역적 특수성을 고려할 때도 가능한 것으로 나타났다. 따라서 필요농지의 확보 차원에서 우량농지를 보전하는 정 책을 추진해도 개발용지의 수급에는 아무런 문제가 없다 할 수 있다.
◦ 그럼에도 불구하고 현실에서는 농지에 대한 이용규제를 완화하여 도시 및 산업용지 의 공급을 확대해야 한다는 주장이 지속적으로 제기되고 있고, 실제로도 대규모개발 사업에는 농업진흥지역 농지가 대량으로 사업부지로 활용되고 있다.
◦ 개발사업자가 농업진흥지역을 포함한 농림지역의 토지에 관심을 갖는 실제의 이유는 개발가능지가 부족해서가 아니라 농림지역 토지의 지가 때문이다. 도시 및 산업용지 공급의 원활화는 농지에 대한 규제를 완화해서가 아니라 토지투기에 의한 지가상승 과 난개발을 차단할 때 가능하게 된다.
◦ 농업진흥지역제도는 농지보전정책을 추진하기 위한 제도로 도입되었으나, 농지보전 에 대한 정책당국의 의지가 불투명하게 나타나고 제도적 뒷받침이 약하기 때문에 농 업진흥지역제도의 위상이 위협받고 있다.
◦ 그러나 국민의 식량안보를 위해서는 일정한 수준의 식량자급 유지가 무엇보다 중요 하고, 이를 위해서는 적정농지의 유지가 필수적이다. 향후의 농지보전정책은 보다 확 고한 농지보전 의지를 갖고 이를 정책적으로 추진하는 것이 필요하다. 여기에는 무엇 보다 최소한의 식량자급률을 유지하기 위해 필요한 적정농지(필요농지)의 개념 정립 이 필요하고, 이러한 필요농지를 확보하는 수단의 하나로 농지보전이 추진되는 체계 의 정립이 필요하다.
◦ 이와 같은 농지보전의 기본철학 하에 농지보전제도로서 농업진흥지역제도는 다음과 같은 방향으로 개선해 나가도록 한다.
114 ◀ 제8장 요약 및 정책적 제언
(1) 식량안보 차원에서 필요농지의 일정 부분은 보전농지로 확보하고 이를 총량적으로 유지하는 제도로 농업진흥지역제도의 기본방향을 설정한다. 즉, 농업진흥지역 농지 를 농업 이외의 용도로 이용하는 것을 최대한 억제하고, 타 용도 전용시 감소면적에 대한 농지수요를 인정하여 감소분의 비중이 일정 수준 이상이 될 경우에는 간척․개 간 등을 통해 이를 충당하도록 한다.
(2) 농업진흥지역에서 개발행위를 통한 난개발을 방지하기 위하여 농업진흥지역 내에 농업생산과 직접적인 관련이 없는 시설을 집단적으로 건축할 수 있는 공동시설지구 를 지정하여 운용한다.
(3) 농업진흥지역 농지의 전용에 대해서는 개발이익 환수 차원에서 보다 철저히 부담금 을 부과하고, 지가면에서 상대적으로 손실을 보고 있는 농업진흥지역 농지에 대해서 는 손실을 보전할 수 있는 제도를 도입한다.
◦ 식량안보를 고려해 적어도 현 수준의 식량자급률을 유지하기 위해서는 최소한 필요 농지의 50%는 보전농지로 유지시켜 나가는 정책을 추진해 나간다. 여기서 보전할 농 지규모는 필요농지면적 추정에서 다음과 같은 두 가지 안을 제시할 수 있다. 제1안은 필요재배면적의 50%인 78만ha를 보전농지로 확보하는 것이고, 제2안: 50% 섭취열량 자급률 자급에 필요한 농지면적의 50%인 70만ha를 보전농지로 확보하는 것이다.
◦ 이와 같은 보전농지면적에 대한 목표설정에 따라 현행 농업진흥지역의 농지면적을 이 목표에 부합되게 유지하고 운용해 나가도록 한다. 구체적인 실천방안은 먼저 제1 안에 따른 보전농지면적 78만ha를 농업진흥지역 농지가 유지시켜나갈 일차적인 목표 면적으로 설정하여 이 면적 이하로 농지가 감소되는 것을 막도록 노력한다. 중장기적 으로는 이러한 노력에도 불구하고 농업진흥지역의 농지면적이 목표면적 이하로 지속 적으로 하락해서 제2안에서 제시된 70만ha 이하로 감소할 경우에는 간척 및 개간 등 의 방법을 통해 목표면적인 78만ha까지 대체농지를 조성할 수 있도록 한다.
◦ 농업진흥지역 농지의 목표면적을 중장기적으로 유지하기 위해 진흥지역농지의 전용 및 지정해제를 원칙적으로 제한하고, 전용 및 지정 해제시 농지보전부담금을 감면하 지 않도록 한다. 공공목적의 대규모 개발사업에 의해 농업진흥지역 농지의 편입이 불 가피한 경우에도 농지편입에서 농업진흥지역 농지의 한도를 정하도록 한다.
제8장 요약 및 정책적 제언 ▶ 115
◦ 농업진흥지역을 계획적으로 관리하기 위하여 농업진흥지역에 허용된 개발행위를 실 행하는 지역을 공간적으로 집단화하도록 한다. 즉, 개발행위의 성격에 따라 지정된 시설지구에만 허용되는 개발행위를 분류하여 이를 공간계획적으로 관리한다.
◦ 농업진흥구역의 개발행위는 다음과 같은 원칙에 따라 정비하도록 한다. 「농지법」시 행령 제29조 1항에서 규정한 ‘농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 토지이용행 위’(약칭 농업생산용 개발)는 농업진흥구역 어디에서나 허용한다. 상기의 토지이용행 위를 제외한 농업진흥구역의 개발행위는 농업진흥구역 내에 새로 지정되는 가칭 ‘공 동시설지구’에서만 가능하도록 한다. 농업보호구역의 개발행위도 농업진흥구역과 같 은 원칙에 따라 정비한다.
◦ 농업진흥지역의 개발행위를 공간적으로 집단화하고 토지이용을 세분화하는 수단으 로 「농지법」상의 농지이용계획을 활용토록 한다. 농지이용계획의 개선방안은 기본 적으로 현재 제도화되어 있는 농지이용계획을 실효성있는 계획으로 변환하여 활용하 는 것이다. 농지이용계획을 활성화하기 위해서는 기존의 농지이용증진계획 성격에 서 개발행위와 결부된 필지별 토지이용계획으로 성격을 전환한다.
◦ 개발행위제한으로 지가상 손실을 보고 있는 농업진흥지역 농지에 대해 다양한 형태 의 보상지원을 실시하도록 한다. 이는 행위제한이 강한 보전농지를 총량적으로 유지 하는 제도를 정립하기 위해서는 보전농지의 상대적 손실을 보전해주는 보상대책의 수립이 필수적이기 때문이다.
◦ 보상의 원칙으로 농업진흥지역 농지에 대해 농업진흥지역밖 농지와 차별되는 정책적 지원을 실시하고, ‘농업생산용 개발행위’만 허용된 농업진흥지역농지에 대해서는 특 별한 손실보상 방안을 마련하도록 한다.
◦ “공동시설지구”를 포함한 농업진흥지역 일반에 대한 지원은 현행 쌀소득보전직불제 의 고정직불 및 영농규모화사업 등에서 실시하고 있는 정책적 지원을 농림사업의 타 분야에도 확대하는 방안을 추진한다.
◦ ‘농업생산용 개발행위’만 할 수 있는 농업진흥지역 농지(이하 보전농지로 약칭)는 국
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가의 식량안보 차원에서 관리․보전되는 농지이기 때문에 행위규제로 인한 지가상의 손실을 국가가 보상할 의무가 있다.
◦ 이 농지에 대한 직접적인 보상방안으로는 다음과 같은 3가지 대안을 제시할 수 있다.
◦ 이 농지에 대한 직접적인 보상방안으로는 다음과 같은 3가지 대안을 제시할 수 있다.