외국의 농촌계획 및 정비제도

외국의 농촌계획 및 정비제도

송 미 령

(부연구위원)

박 석 두

(연 구 위 원)

김 수 석

(부연구위원)

머 리 말

이 자료집은 2003년에 수행한 ｢국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연구｣의 성과물 중 하나이다. 연구를 진행하면서 수집한 영국, 프랑스, 독일, 일본 등 선진국의 농촌 공간계획제도와 운영 사례에 관한 자료들을 별도로 정리하였다. 지금까지 여러 기회를 통해 외국의 공간계획제도에 대해 소개하는 글들이 발간된 바 있으나 농촌의 공간계획 및 정비에 초점을 두고 사례 국가의 제도 현황을 설명한 자료는 흔치 않은 실정이었다. 또한 외국의 농촌 정비 관련 제도를 소개하는 경우에 도 전체 국토계획제도 내에서 농촌계획의 위상이 어떠한지, 농촌의 계획적인 보전 및 개발을 위해서는 특별히 어떠한 정책수단이 동원되는지 등에 대한 체계적인 설명은 부족한 편이었다. 그런 점에서 이 자료집은 각국의 농촌계획제도를 전체 공간계획체계 내에서 바라 보는 한편, 농촌 정비 정책이 국가별로 어떠한 이념에 입각해서 진행되는지 살펴보는 기회를 제공해주리라 생각한다. 더구나 선진국들에서도 최근의 농업‧농촌 여건 변화 와 함께 농촌계획 및 정비 정책에 여러 새로운 움직임들이 나타나고 있음을 감안할 때 이 자료집 발간은 시의적절하다고 믿는다. 아울러 우리나라의 국토계획체계 변화 와 함께 농촌계획 분야에서도 새로운 정책 방향을 모색해가야 하는 현 시점에서 이 자료집의 의의는 클 것으로 생각된다. 자료집을 발간할 수 있도록 별도의 작업을 하여 준 연구진의 노고를 치하하며, 모 쪼록 외국의 농촌 공간계획제도 현황에 대한 자료집의 논의들이 정책 수립 담당자나 관련 분야 연구자들에게 여러모로 도움이 되기를 바란다. 2003. 12. 한국농촌경제연구원장 이 정 환

차 례

제1장 영국

1. 농촌계획의 제도적 여건 ··· 1 2. 도시농촌계획 법제도 및 농촌 관련 계획지침 ··· 11 3. 발전계획의 내용 및 사례 ··· 25 4. 농촌의 각종 사업 ··· 32

제2장 프랑스

1. 농촌진흥과 농촌정비 방향 ··· 42 2. 지방분권: 지방자치단체의 역할 강화 ··· 44 3. 지방도시 및 농촌지역에서의 지역계획제도 ··· 47 4. 농촌 꼬뮌에서 수립되는 계획: 구상-계획-사업 ··· 56

제3장 독일

1. 농촌정비의 기본원칙 ··· 75 2. 농촌정비체계 ··· 77 3. 농촌정비 추진제도 ··· 83 4. 농촌정비 사례 ··· 86

제4장 일본

1. 농촌계획의 개념 ··· 93 2. 농촌계획 관련 법령․계획의 체계 ··· 94 3. 농촌계획과 농업․농촌 정비사업 ··· 128

제5장 외국 사례의 요약 및 시사점

1. 영 국 ··· 141 2. 프랑스 ··· 143 3. 독 일 ··· 145 4. 일 본 ··· 148 ￭ 참고문헌 ··· 151

표 차 례

제1장

표 1-1. 계획방침의 세부 구성 내용 ··· 16 표 1-2. 잉글랜드의 국립공원 및 경관우수지역 분포 현황 ··· 17 표 1-3. 지방계획서의 구성 내용 예시 ··· 32 표 1-4. 영국의 농촌개발정책 방향 ··· 34 표 1-5. ERDP의 사업 유형별 10대 주요 사업 ··· 35

제4장

표 4-1. 일본의 농촌계획 관련 법령․계획․사업의 연혁 ··· 96 표 4-2. 농지의 구분 ··· 102 표 4-3. 5개 지역의 지정 면적(1993∼1999) ··· 124 표 4-4. 농업진흥지역과 도시계획구역의 지정 상황(1999) ··· 129 표 4-5. 농촌계획 수립 과정에서 각급 행정기관의 역할과 주민 참여 ··· 133 표 4-6. 농림수산성의 농업․농촌 정비사업 추이 ··· 137

그 림 차 례

제1장

그림 1-1. 잉글랜드 행정구역제도의 개념도 ··· 4 그림 1-2. 잉글랜드의 행정구역 계층별 지자체 분포 현황 ··· 4 그림 1-3. 잉글랜드의 지역(Region) 구분도 ··· 9 그림 1-4. 잉글랜드의 보호지역 현황 ··· 18 그림 1-5. 영국 농촌의 공간계획제도 개념도 ··· 24 그림 1-6. 구조계획의 기본도(key diagram) 사례 ··· 26 그림 1-7. 지방계획 도면 예시(Scarborough Borough) ··· 30 그림 1-8. 지방계획의 농촌 대상 도면 예시(Scarborough Borough) ··· 31 그림 1-9. 잉글랜드의 ESA 협정 체결 지역 분포 ··· 37 그림 1-10. 영국의 조건불리지역 분포 현황 ··· 38

제2장

그림 2-1. 토지점유계획(POS)의 사례 ··· 60 그림 2-2. 주요 공간계획 수단의 절차와 연계 ··· 63 그림 2-3. 농지정비에 따른 예비지(비농업용지) 창설 절차··· 68 그림 2-4. 교환분합・정비사업에 의한 도시화구역의 발생 ··· 72 그림 2-5. 교환분합・토지정비(remembrement aménagement)의 흐름 ··· 74

제3장

그림 3-1. 국토공간계획의 제단계 및 제법령의 상호관계 ··· 78 그림 3-2. 마을재정비의 절차··· 90

제4장

그림 4-1. 도시계획의 체계 ··· 107 그림 4-2. ‘식료․농업․농촌 기본계획’의 농업․농촌 정비 개념도 ··· 121 그림 4-3. 농업진흥지역 및 도시계획구역 내 농지의 부존 상황(1999. 3) ··· 124 그림 4-4. 일본의 농촌계획체계 ··· 132 그림 4-5. 일본 농업․농촌 정비사업의 체계 ··· 140

송 미 령 제2장, 제5장 박 석 두 제4장, 제5장 김 수 석 제3장, 제5장 성 주 인 제1장, 제5장

제 1 장

영 국

1)

1. 농촌계획의 제도적 여건

1.1.

농촌의 여건

○ 영국의 농촌은 최근 들어 도시에 비해 오히려 높은 인구 증가율을 기록하고 있다. - 2001년 농촌에 거주하는 인구 비율이 잉글랜드 전체 인구인 4천 920만 명의 약 28.5%인 1천 4백만 명에 이르고 있다. - 인구 유입의 결과 2001년의 농촌 인구는 1981년 인구에 비해 약 12%인 150만 명이 증가하였다.2) _{반면 도시 인구는 같은 기간 동안 2.4% 증가하는 데 그치고} 있다(Countryside Agency, 2003b). ○ 농촌의 인구 증가와는 대조적으로 산업으로서 농업의 비중은 극히 낮다. 1) 이 글에서 다루고 있는 계획제도는 영국 중에서도 주로 잉글랜드에 해당되는 것이다. 따 라서 잉글랜드를 스코틀랜드, 웨일스 등과 특별히 구분해서 지칭할 필요가 있는 경우가 아니라면 본문에서는 잉글랜드 대신에 통상적인 영국이라는 국명을 사용하고자 한다. 2) 그러나 또 한편 농촌 유입 인구는 대개 나이가 많고 부유한 계층이어서 기존의 농촌 거주 인구에 비해 주택을 구입하는 데 유리한 입장이다. 인구 유입에 따라 주택(affordable housing)의 부족 현상이 발생하게 되면 상대적으로 저소득의 기존 주민이 더욱 큰 어려움 을 겪게 되는 문제가 나타나기도 한다.

- 농업용 토지가 전체 국토에서 차지하는 비중은 70%에 이르고 있으나(MAFF, 2001), 농업이 전체 국가 경제에서 차지하는 비중이 2001년 기준으로 0.7%에 불 과하다(농림부 농업정책과 내부자료). - 농촌 지자체(district)의 경우에도 농업 부문 종사자의 비중이 3% 미만에 그친다 (Countryside Agency, 2003b). ○ 농촌의 서비스 여건도 악화되는 경우가 많다(DETR, 2000). - 1965년부터 1990년 사이에 농촌 소규모 마을의 상점과 식료품점이 매년 1~2%씩 감소하여, 1991년에서 1997년 사이에는 약 4,000개의 식료품점이 문을 닫았다. - 1970년대 이후 폐교가 지속적으로 늘어 1983년 한 해에 가장 많은 127개의 학교 가 문을 닫았으며, 1997년까지 매년 약 30개 학교가 문을 닫았다(그 이후부터는 감소 추세).

- 정기버스(a daily bus service)가 운행되는 구역(parish)3)_{수가 1991년~1997년 사이에} 3% 감소하였다. 반면 새로운 형태의 교통서비스 도입 사례는 크게 늘고 있다. ○ 농촌의 지역간 차별성이 커지고 다양하게 분화되고 있다. 새로이 성장하는 농촌지 역도 많이 있으나 또 다른 곳에서는 쇠퇴가 일어난다. 이처럼 각 지방마다 다른 문제를 안고 있기 때문에 농촌의 상황을 일반화하는 것은 위험하다(DETR, 2000). ○ 농촌을 구성하는 집단이 다양화되면서 농촌의 발전 방향을 놓고도 서로 다른 의 견들이 경합하고 있다. 이러한 경합의 양상은 농촌계획에도 영향을 주게 된다. - 영국 농촌에서 큰 영향력을 발휘하는 세 가지 주요 행위자로는, ① 토지 소유자 및 농민, ② 개발업자, ③ 어메니티와 환경보전에 가치를 두는 집단(시민단체나 중산층 등)을 들 수 있다(Cloke, 1989). - 이들 행위자들은 주택, 쾌적성, 환경보전, 경제개발 등 다양한 이해관계에 바탕 을 둔 농촌의 자원들을 놓고 다양한 경합을 벌이게 되며, 농촌개발과 관련된 의 사결정은 이러한 경합의 결과로 다차원적인 양상을 보인다(Marsden, 1993). 3) parish는 통상 교구를 일컷지만, 택시나 버스의 운행 구역 내지는 경찰 서비스 구역을 의 미한다.

1.2.

행정구역제도 개요

○ 영국의 도시농촌계획제도에 대해 살펴보기 위해서는 우선 행정구역제도에 대한 이해가 필요하다. 도시농촌계획제도의 근간을 이루는 구조계획과 지방계획이 행 정구역을 단위로 하여 수립되기 때문이다. ○ 잉글랜드의 행정구역은 기본적으로 광역자치단체인 카운티(county)와 기초자치단 체인 디스트릭트(district)로 구성되는 2계층제로 특징지을 수 있다.4) ○ 현행의 디스트릭트와 카운티로 이루어진 2계층제 행정구역 제도가 만들어진 것은 1972년 지방자치법 개편을 통해서이다. 이와 함께 잉글랜드의 행정구역체계가 지 역계획 및 개발과 연계되도록 바뀌게 되었다(김병국, 1997, pp.25-31). - 지방자치단체의 통합을 통한 광역화로 카운티의 기능을 강화하였으며, 카운티 단위의 구조계획(structure plan)과 디스트릭트 단위의 지방계획(local plan)이 수 립되는 발판이 마련된 것도 이러한 행정구역 개편과 더불어서이다.

○ 한편 대처정부 시절인 1985년 지방자치법 개편을 통해 대도시권 광역자치단체와 대런던의회(GLC: Greater London Council)가 폐지되면서5) _{상위의 광역자치단체가} 없이 기초자치단체만으로 이루어진 단층제 지자체(unitary authority)들이 다수 생 겨났다. 또한 1992년에는 대도시권 이외 지역에서도 그것이 구성될 수 있도록 법 이 개편되어 다수의 단층제 지자체(unitary authority)가 나타나게 되었다. - 현재 잉글랜드에는 단일행정구역체계(unitary system)로 이루어진 곳이 115개, 카 운티와 디스트릭트의 2계층제로 구성된 디스트릭트가 238개 있다(Cullingworth & Nadin, 2002, pp.56-58). 4) 한편 디스트릭트 아래에는 교구(parish)가 다수 존재하고 있다. 이는 과거에는 종교적 기 능 이외에 행정적 기능을 수행함으로써 지방자치단체의 역할을 일부 지녔으나, 현재는 그 기능이 많이 축소되어 행정조직으로는 인정되고 있지 않다(김병국, 1997, p.24). 5) 그러나 1997년에 노동당이 정권을 잡으면서 이전에 폐지되었던 대런던의회(GLC)가 대런 던청(GLA: Greater London Authority)이라는 이름으로 재탄생하였다.

그림 1-2. 잉글랜드 행정구역제도의 개념도 Non-Metropolitan County Unitary Authority Metropolitan District London Borough Non-Metropolitan District The City of London 비대도시권 대도시권 Metropolitan County Greater London 런던 이외 수도 런던 자료: 中井檢裕․村木美貴, 2000, p.25를 바탕으로 재구성. 그림 1-2. 잉글랜드의 행정구역 계층별 지자체 분포 현황 단일계층제 지자체 2계층제 지자체

자료: Cullingworth & Nadin, 2002, p.60.

1.3.

공간계획 관련 기구

1.3.1.

중앙정부

6)

가. ODPM

○ 현재 도시농촌계획에 관계되는 중앙정부 부처는 여러 개가 있으나 가장 주된 역 할을 담당하는 부처는 부총리실(ODPM: Office of the Deputy Prime Minister)이다. - 당초 영국에서 도시농촌계획을 담당하던 주무부처는 1970년에 만들어진 환경부

(DoE: Department of Environment)였으나, 1990년대 후반 이후 영국의 도시농촌 계획 담당 부처는 수 차례 변화를 거듭하였다.7)

- 1997년에는 기존의 환경부와 교통부(Department of Transport)가 통합되어 이루어진 환경교통지역부(DETR: Department of Environment, Transport and the Regions)에서 계획기능을 담당하게 되었다. 그러다가 2001년에는 환경 관련 기능이 환경식품농촌부 (DEFRA: Department for Environment, Food and Rural Affairs)로 옮겨가면서 환경교통 지역부(DETR)는 교통․지방정부 및 지역부(DTLR: Department for Transport, Local Government and the Regions)로 바뀌게 되었다.

- 최종적으로 2002년에 또 다시 정부 조직이 개편되면서 지금의 부총리실(ODPM) 에서 도시농촌계획의 총괄 업무를 맡게 된 것이다.8)

○ 부총리실(ODPM)의 주요 역할9)

- 도시농촌계획 이외에도 주택, 소방, 중앙정부의 분권화 정책, 지방정부 및 지역,

6) 이 글에서는 도시농촌계획 관련 중앙정부 부처로 부총리실과 환경식품농촌부 두 가지만 들고 있으나, 실제 이에 연관되는 곳은 그 외에도 통상산업부(Department of Trade and Industry)와 문화․언론체육부(Department for Culture, Medea and Sport) 등 다양한 부처들이 있다. 7) 영국의 도시농촌계획 담당 부처의 변천 내역에 관해서는 Cullingworth & Nadin, 2002,

pp.40-43을 참조할 수 있다.

8) 많은 계획 기능들은 부총리실 이외에 농업, 문화유산, 자연자원, 환경보전, 통상산업 등의 부처와도 관련이 있으며, 또한 중앙 부처의 많은 기능들이 각종 기구(agencies)나 공공조 직(public bodies)으로 이관되고 있기도 하다.

근린 재생 등 다양한 역할을 담당하고 있다. 또한 정부의 정책과 프로그램이 부 처간 상호조정을 통해 효과적으로 필요한 곳에서 시행될 수 있도록 총괄하며, 다양한 범위의 정책과 투자 프로그램이 지역 및 지방 단위에서 효과적으로 이 루어지도록 한다.

○ 부총리실 내에는 잉글랜드의 각 지역들에 구성된 9개 중앙정부 지역사무소(GOs: Government Offices)를 총괄하도록 구성된 지역조정실(RCU: Regional Co-ordination Unit)이 존재한다. - 중앙정부 지역사무소는 부총리실 이외에도 9개의 중앙정부 부처가 참여하여 구성되 며, 농촌 문제를 포함한 다양한 정책을 지역 단위에서 다루는 것을 그 역할로 한다. - 지역조정실은 이러한 지역사무소들이 정부 부처를 대표해서 보다 원활히 업무 를 수행토록 하며, 각 지역 단위의 경험들을 중앙정부의 정책 결정에 반영하는 역할도 한다.10) 나. DEFRA ○ 환경식품농촌부(DEFRA)는 2001년 만들어진 부처이다. 이는 과거 농림수산부 (MAFF: Ministry of Agriculture, Fishery and Food)의 기능과 과거 환경교통지역부 (DETR)의 환경, 야생동물 그리고 농촌 관련 기능을 함께 담당토록 설립되었다.11) - 부처의 명칭에 농업(agriculture)이 빠진 점에서 농업의 비중이 줄어들고 환경, 식품 안전성, 농촌개발 등을 중시하는 영국의 정책 방향을 짐작할 수 있다. ○ 환경식품농촌부는 지속 가능한 개발을 주된 정책 방향으로 하여 다음과 같은 목 표들을 추구하고 있다.12) - 보다 나은 환경의 추구와 자연자원의 지속 가능한 활용 10) 부총리실에서 이처럼 다양한 역할들을 담당하는 것은, 지방분권의 흐름에 따라 중앙정부 의 기능을 효과적으로 지역 단위로 이양하고, 중앙정부 부처별로 분산된 업무들을 효과 적으로 통합하여 지역에서 시행되도록 조정해야 할 필요성이 있기 때문이다. 11) 환경식품농촌부의 세부적인 기능, 도시농촌계획제도와 관련해서 담당하는 기능 등에 대 해서는 Cullingworth & Nadin, 2002, pp.43-45 참조.

- 소비자의 요구에 부응할 수 있는 지속 가능한 농업, 어업, 식품 산업 등을 통해 경제 활성화

- 환경을 보호하고 개선할 수 있도록 정부 정책 및 국제적인 정책과 통합 추구 ○ 농업의 쇠퇴와 더불어 과거 농림수산부(MAFF)와 같은 영향력을 발휘하기는 어렵

지만 농촌의 보호와 같은 역할은 오히려 점점 중요해지고 있다.

- ERDP(England Rural Development Programme)에 의해 다양한 농촌개발사업들을 시행하고 있으며, 그 일환으로 추진되는 환경민감지역(ESA: environmentally sensitive areas) 등의 사업을 통해 농촌의 경관과 자연을 적극적으로 보전하는 목표를 추구하고 있다.

- 각종 계획기구들 및 중앙정부 지역사무소, 지역발전기구(RDA: Regional Development Agency) 등의 조직들과 전략적인 연계를 통해, 농촌의 경제와 환경에 영향을 미치는 보다 광범위한 정부 정책 속으로 농업 부문 정책이 통합될 수 있도록 한다. ○ 환경식품농촌부는 도시농촌계획에 대해서도 중대한 영향력을 갖는 부처이다. - 예를 들어 과거 농림수산부가 분류한 농지등급은 개발허가에 있어서 중요한 고 려 항목이며, 특히 우량 농지의 손실을 불러오게 될 개발행위의 허가 여부를 판 정하기 위해서는 농업 부문을 담당하는 환경식품농촌부와 협의가 필요하다. 다. 각종 실행기구(executive agencies) ○ 도시농촌계획에는 중앙정부 부처 이외에도 다양한 실행기구(executive agencies)가 관계하고 있는데, 그에는 크게 다음 두 가지 종류를 들 수 있다(Cullingworth & Nadin, 2002). ① 정부 차원에서 조직된 실행기구 (예: 계획심사청) ② 비정부 공공기구(NDPB; non-departmental public bodies) ○ 계획심사청(Planning Inspectorate)

- 부총리실 내에 조직된 기구로서 다양한 종류의 계획 및 환경 법규 관련 업무를 수행한다. 특히 지방정부의 계획허가 거부에 불복하여 제기되는 신청이나 지방 정부 발전계획에 대한 문제제기, 환경 관련 법규와 관련하여 제기되는 신청 등 을 심사하는 역할을 한다.

○ NDPB는 준자율적인 비정부 조직으로서 매우 많은 수가 존재한다. 이들은 정부 부처의 조직은 아니지만 중앙정부 정책 과정에서 중요한 역할을 담당한다. - 이에 해당하는 대표적인 기구로는 농촌기구(Countryside Agency), 환경기구

(Environment Agency), 영국문화유산(English Heritage) 등이 있으며, 그 외에도 기업 및 환경자문위원회(Advisory Committee on Business and the Environment), 왕립환경위원회(Royal Commission on the Environment) 등의 자문기구 등 다양 한 형태의 조직이 있다. ○ NDPB 중 농촌개발정책과 관련해서 특히 중요한 농촌기구(Countryside Agency)는 600명 이상의 농촌 분야 전문가 및 본부 그리고 각 지역사무소들의 위원 등으로 이루어진 조직이다. - 이는 정책 당국자에게 필요한 조언을 하고 정책 수립에 필요한 실증자료를 제 시하며, 농촌을 대상으로 하는 각종 사업에 재정 지원을 하기도 한다. - 또한 지방의 커뮤니티나 공공‧민간‧자원 조직, 중앙정부, 지역 및 지방 정부 등 다양한 조직과 협력관계에서 일을 하며, 8개의 지역 사무소를 통해 각기 다른 지방마다 필요한 조언과 해결책을 제시한다.13)

1.3.2.

지역(Region) 단위 조직

○ 영국은 보수당 집권기에는 광역적인 지역 단위의 계획이 상대적으로 취약했던 편 이었는데, 1997년 블레어 정권이 들어서면서부터 지역정책의 중요성이 강조되기 시작했으며(차미숙, 2001), 아울러 지방 분권의 움직임이 본격화되기에 이르렀다. 이에 따라 각종 지역 단위의 조직들도 그 중요성이 커지고 있다. ○ 지역 단위에서 구성되어 있는 대표적인 조직으로 ① 중앙정부 지역사무소(GOs), ② 지역발 전기구(RDA), ③ 지역협의체(Regional Chamber 또는 Regional Assembly) 세 가지가 있다. ○ 중앙정부 지역사무소는 1994년 8개로 구분된 잉글랜드의 각 지역(Region)에 설치 된 것으로 중앙정부의 지역 대상 정책을 추진하기 위해 정부 부처에서 인원을 파

13) Countryside Agency 인터넷 홈페이지(http://www.countryside.gov.uk/) 참조. 이 기구의 세 부적인 역할이나 사업 내용에 대해서는 이 장의 후반부에서 자세히 살펴보기로 한다.

견하여 구성된 것이다.14) - 당초 그것은 공간계획을 위한 체계로서는 그다지 큰 의미가 없었으나,15) _1997년 노동당의 블레어 총리 집권과 함께 분권과 지역을 강조하는 변화가 본격적으로 진행되기에 이르렀고, 그 일환으로 중앙정부 지역사무소의 역할도 강화되었다. - 당초에는 고용‧교육, 환경‧교통, 산업 등 3개 중앙부처에서만 인원을 파견했으 나 2003년 현재는 인력을 파견한 중앙부처의 수가 10개로 늘어났다.16) _{또한 이} 들 각 지역사무소를 총괄하는 조정기구인 지역조정실(RCU)을 부총리실 내에 설 치함으로써 범정부적인 지역정책의 수행 기관으로서 위상이 강화되었다.17) 그림 1-3. 잉글랜드의 지역(Region) 구분도 14) 8개 지역 이외에 런던권까지 포함하여 중앙정부 지역사무소는 9개가 설립되었다. 15) Cullingworth, J. B. & V. Nadin, 1997, p.79.

16) 해당 중앙정부 부처로는 ODPM, DEFRA 이외에 Department for Transport, Home Office, Department for Education and Skills, Department of Trade and Industry, Department for Culture, Media and Sport, Department of Health, Cabinet Office 등이 있다.

○ 지역발전기구(RDA)는 지역 차원에서 분권적이고 자율적인 사업 추진을 위한 준 공공기구로서 1999년부터 각 지역마다 설치되기에 시작했다. 그것은 지역의 경쟁 력 강화와 경제 발전 조정, 그리고 재개발을 통해 지역경제 발전을 촉진하는 역할 을 담당하고 있으며, 자체 재원으로 지역사업이나 프로그램을 수행하거나 지방정 부와의 상호협약에 의한 동반자관계 형성으로 지역발전을 촉구‧지원하기도 한다 (차미숙, 2002). - 재원의 80% 이상을 중앙정부로부터 지원을 받고 있으나, 정부 부처와는 별개의 공공기구로서 독립적이고 준자율적인 조직 운영 방식을 택하고 있으며, 지역협 의체 및 중앙정부 지역사무소와 긴밀한 관계를 유지하는 동시에, 지역 내 공공, 민간, 자원조직 및 대학과 동반자관계를 유지하고 있다. - 전통적으로 지역발전기구는 도시 부문에 대한 투자를 강조해왔지만, 농촌지역에 도 동일한 관심을 갖도록 요구받는다. 이에 따라 농촌 관련 사업을 위한 자금을 별도로 갖도록 한다(Cullingworth & Nadin, 2002, pp.54-56).

○ 지역협의체(regional chamber)는 대개 지방자치단체장(local councilors)과 지역 내 경제, 사회, 환경복지 등 다양한 부문의 대표로 구성된 자발적인 협의체로서, 그 역할과 기능은 지역발전기구와의 관계에 따라 상이하다. - 어떤 지역협의체는 지역발전기구법에 의거하여 설립되어 지역발전기구의 역할 수행 지원에 초점을 두는 반면, 다른 지역협의체는 지역 수준에서 다양한 활동 주체들을 조정하기도 한다(차미숙, 2002).18)

1.3.3.

지방계획청

○ 지방계획청(local planning authority)은 도시농촌계획법에 기초하여 국토의 각 지역 에서 구체적인 도시계획 권한의 전부 혹은 일부를 부여받은 기관이다. 법에 의해

18) 그리고 일부 지역에서는 이러한 지역협의체의 대표를 직접선거를 통해 선출하는 한편, 스코틀랜드나 웨일즈와 같은 수준의 자치권을 획득코자 하는 움직임이 일어나고 있어 주목된다. 노동당 집권과 함께 1998년 스코틀랜드와 웨일즈가 영국 정부로부터 일정한 자치권을 획득하게 되자, 그 여파가 잉글랜드 내로 확산되어 그와 유사한 자치적인 지역 이 탄생할 수 있을 것인지 관심을 모으고 있는 상황이다(Cullingworth & Nadin, 2002, pp.50-54).

지방계획청으로 인정받은 곳은 다음 9종류의 기관이다(中井檢裕․村木美貴, 2000). ① 카운티(County)

② 기초지자체(District)

③ 합동 도시계획 협의회(Joint Planning board) ④ 국립공원 행정청(National Park authority) ⑤ 브로즈 행정청(Broads authority)

⑥ 엔터프라이즈존 행정청(Enterprise Zone authority) ⑦ 도시개발공사(Urban Development Corporation) ⑧ 주택사업신탁(Housing Action Trust)

⑨ 도시재생청(Urban Regeneration Agency)

※ 위의 기관들 중 가장 압도적인 수를 차지하며 대표적인 지방계획청은 바로 카운 티 및 디스트릭트 지방자치단체라 할 수 있다.

2. 도시농촌계획 법제도 및 농촌 관련 계획지침

2.1.

법제도 현황

□ 법제도 개요 ○ 현행 도시농촌계획과 관련되는 법률로는 여러 가지를 들 수 있으나 그 중 가장 핵심을 이루는 것은 1990년 도시농촌계획법(Town and Country Planning Act 1990)이라 할 수 있다. 그밖에도 다음의 법률들이 통합적으로 도시농촌계획법 체 계를 이루고 있다(中井檢裕․村木美貴, 2000, pp.16-18).

- 1990년 계획(지정건축물 및 보전구역)법 Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990

- 1990년 계획(위험물질)법 Planning (Hazardous Substances) Act 1990

- 1990년 계획(개정에 따른 규정)법 Planning(Consequential Provisions) Act 1990 - 1991년 계획‧보상법(Planning and Compensation Act 1991)

○ 이러한 도시농촌계획 계통의 법 이외에도 공간계획과 관련되는 다음과 같은 법률 들이 있다.

- 지방정부법(Local Government Act) 계통 - 주거법(Housing Act) 계통

- 신도시법(New Towns Act) 계통 - 환경법(Environmental Act) 계통 등 ○ 현행 도시농촌계획제도의 기본 골격이 만들어진 것은 1947년 도시농촌계획법을 통해서이다. 그 뒤로 몇 차례 법안의 수정이 있었으나 계획허가제를 근간으로 하 는 토지이용제도의 근간은 지금까지 지속되고 있다. □ 개발권의 분리와 계획허가제 시행 ○ 영국 토지이용 관련 법제도의 가장 큰 특징이라면 미개발지의 개발권이 국유화되 어 있어 개발로 인해 생긴 이익을 환수하고 손실을 보상할 수 있는 체계가 마련 되어 있다는 점인데, 이러한 제도는 유스와트위원회(the Uthwatt Committee)가 1942년 보고서에서 제안한 사항에 바탕을 두고 있다(서순탁 외, 2000; Cullingworth & Nadin, 2002).

- 토지의 사적 소유권으로 말미암아 어떤 토지의 소유자는 개발로 인해 이득을 얻는 반면 또 다른 토지의 소유자는 규제로 인해 손해를 보게 되며, 공익과 사 익의 갈등이 일어나고 계획체계의 원활한 작동이 어려워지는 등의 문제를 근본 적으로 해결하기 위해서는 토지 소유권 제도를 개혁해야 함을 보고서에서는 주 장하였다. - 이에 따라 개발권을 토지 소유권에서 분리하여 개발가치를 국유화하는 내용이 1947 년 도시농촌계획법에 도입되면서 현행 토지이용제도의 골격이 만들어진 것이다. - 특히 미개발지에 대해 개발가치를 국유화시킬 수 있도록 함으로써, 토지 소유자 가 어떠한 개발행위를 통해 현재 이용가치보다 높은 시장가치를 확보하여 이득 을 얻고자 하는 유인을 줄일 수 있게 되어 보전 가치가 높은 토지를 개발로부 터 막을 수 있게 되었음을 의미하는 것이다.

○ 영국의 개발규제(development control)는 미국과 같은 지역지구제(zoning)에 의한 규제가 아니고, 개발행위에 대한 개별 심사에 의한 허가제도로 특징지을 수 있다.

즉 모든 개발행위는 지방계획청의 허가를 받는 것을 원칙으로 하는데(中井檢裕․ 村木美貴, 2000), 이때 허가의 기준이 되는 것이 해당 지방의 장기적인 미래상을 담고 있는 발전계획(development plan)과의 합치 여부이다. 그런 의미에서 이를 계획허가제(planning permission)라 이름한다. □ 발전계획 관련 법제도 현황 ○ 영국의 발전계획은 앞서 살펴본 대로 어느 지방자치단체가 행정구역체계상 2계층 제에 해당되느냐 아니면 단일계층제에 해당되느냐에 따라 그 구성을 달리한다. ○ 2계층제 지자체의 경우 광역자치단체인 카운티에서 수립되는 구조계획(structure

plan)과 하위의 기초자치단체인 디스트릭트에서 수립되는 지방계획(local plan)으 로 나누어진다(中井檢裕․村木美貴, 2000). - 구조계획은 표준적인 계획 기간을 15년으로 하며 상위의 광역지자체가 하위의 기초 지자체인 디스트릭트의 지방계획에 대해 상위계획의 틀을 제공하는 것이 다. 이는 국가, 지역 차원과 기초 지자체 차원의 계획들을 연결하며, 카운티 내 의 기초 지자체끼리의 도시계획상의 이해 조정에 이용할 수 있어야 한다. - 지방계획은 전략적, 광역적인 구조계획에 비해 개발규제에 대한 보다 구체적인 방침과 토지이용의 개발 제안, 특정 용도에 대한 토지의 할애 등을 담고 있다. 그리고 계획 기간은 10년이 표준으로 되어 있다.19) ○ 구조계획을 수립할 상위의 광역지자체가 존재하지 않는 단일계층 지자체(unitary authority)의 경우에는 통합발전계획(unitary development plan; UDP)을 수립하게 된다. 이러한 통합발전계획(UDP)은 구조계획의 성격을 지니는 1부와 지방계획의 성격을 지니는 2부로 구성하도록 의무화되어 있다. □ 발전계획 관련 법제도의 변천 내역 ○ 1947년 도시농촌계획제도가 도입된 이래 현행과 같은 모습으로 발전계획체계가 자리잡기까지에는 몇 차례의 법 개정이 있었는데, 지금의 제도를 이해하는 데 중 요한 시사점을 줄 만한 주요 사항만 간략히 짚어보고자 한다. 19) 발전계획의 보다 구체적인 내용에 대해서는 이후에 자세히 살펴보기로 한다.

○ 발전계획이 본격적으로 도입된 1947년 도시농촌계획법에서는 모든 지방계획청에 전 구역을 포함하는 계획을 의무적으로 입안토록 하고, 계획의 최종 승인은 중앙 정부가 하였다. - 그 내용은 각종 도면(기본도, 프로그램도, 종합개발도)과 계획서로 구성되었으나 계획의 형식이 지나치게 토지이용에 편중되었으며, 급변하는 도시환경 여건에 대응하는 데 한계가 있었다. ○ 1968년 법에 따라 개편된 도시농촌계획제도에서는 구조계획(structure plan)과 지 방계획(local plan)으로 나뉘는 현 제도의 골격이 만들어지게 되었다. 즉 1972년의 행정구역 개편에 따라서 상위 지자체가 구조계획을, 하위 지자체가 지방계획 입 안권을 갖게 되면서 구조계획과 지방계획의 역할 분담과 정합성 확보가 문제로 대두되었다. - 구조계획은 모든 지자체에 대해 입안이 의무화된 반면에, 지방계획 입안은 임의 사항으로서 계획 내용에 대해서도 중앙정부는 구조계획만 승인하였다.20) _이에 따라 시간과 노력이 소요되는 지방계획 입안을 많은 지자체가 기피하고 보다 손쉬운 비법정 계획을 입안하여 개발규제 수단으로 이용하는 경우가 많았다. 이 는 지방계획 수립을 의무화한 1990년 법 개정 배경 중의 하나였다. ○ 1990년 법 개정과 함께 모든 디스트릭트가 행정구역 전체를 범위로 하는 지방계 획을 의무적으로 입안토록 되었으며, 2계층제 지자체에서는 구조계획과 지방계획, 단일계층제 지자체에서는 통합발전계획(UDP)을 수립토록 한 현행 체계가 만들어 졌다.21) 20) 1968년 법에 의한 지방계획은 ① 지자체 구역의 전부 또는 일부에 대해 수립하는 District Plan, ② 비교적 단기간에 개발이나 재개발이 이루어질 구역에 대해 수립되는 Action Area Plan, ③ 그린벨트나 채굴방침, 도시 경관 보전 등의 내용을 다루는 Subject Plan으로 구분되었다. 이처럼 1968년의 지방계획은 행정구역 전체를 포괄하는 구조계획 과 달리 개발압력이 크지 않은 구역에 대해서는 입안할 필요가 없었다는 점이 특징이다. 그러나 1990년 법 개편과 함께 지방계획 역시도 지자체 전역을 포괄하여 수립토록 바뀌 게 된다. 21) 일부 커뮤니티나 지자체에서는 계획지침을 마련하여 교구나 마을 계획서를 작성하기도 하였다. 그러나 현재 그 비율은 농촌 전체 커뮤니티에 대비할 때 2% 수준에 그치고 있 다. 이러한 까닭에 환경교통지역부(DETR)의 백서에서는 농촌에서 중심지계획이나 마을

- 또한 이들 발전계획 이외에도 자원개발지방계획(Mineral Local Plan), 폐기물지방 계획(Waste Local Plan) 등의 수립에 관한 사항 역시 1991년 법에서 규정하고 있 다.22)

2.2.

계획방침(PPGs) 운용을 통한 중앙정부 정책의 실현

○ 영국은 국가 단위의 토지이용계획은 수립하지 않고 있는데, 그러한 상황에서 국 가적인 토지이용의 정책적 일관성을 확보하기 위한 수단으로 중앙정부 차원의 계 획방침이 활용되고 있다(Cullingworth & Nadin, 2002, pp.85-88).

- 그러한 계획방침의 종류로는, ① 국가적인 정책을 지자체의 발전계획을 통해 실 현시킬 수 있는 수단으로서 PPGs(planning policy guidance notes), ② 자원 채굴과 관련되는 MPGs(minerals planning guidance notes), ③ 각 지역을 대상으로 하는 지역정책에 대해 나타내고 있는 RPGs(regional planning guidance notes)가 있다. ○ 특히 잉글랜드에 1988년 도입된 PPGs는 국가적인 토지이용과 개발정책의 방향에 대해 나타내고 있으며, 발전계획의 수립시 보다 일관된 접근을 가능케 하고, 계획 허가신청이나 이의제기에 대한 판단에 바탕이 된다. - 2003년 현재 PPGs는 25개 부문에 대해 제시되어 있으며, 그 내용이 지속적으로 개편, 보완되고 있다. ○ 한편 지역계획지침인 RPGs는 당초 PPGs 속에 포함되어 있던 것이지만, 1989년 별 도로 분리되었으며, 1997년 노동당 집권 이후 전략계획으로서 그것이 더욱 높은 비중을 갖도록 하였다. 또한 노동당의 분권화 정책과 함께 과거 중앙정부 주도로 RPGs를 작성하던 관행에서 벗어나 각 지역의 이해관계자들이 그 과정에 적극적 으로 참여토록 강조하고 있다(Cullingworth & Nadin, 2002, pp.88-91).

계획이 수립될 수 있도록 1,000개의 농촌 커뮤니티에 대해 자금을 지원할 계획을 제안하 고 있다(DETR, 2000).

22) 이상의 두 계획은 카운티 및 국립공원행정청에서 관할하는 구역을 대상으로 수립토록 되어 있다(中井檢裕․村木美貴, 2000, pp.56-57).

표 1-2. 계획방침의 세부 구성 내용

PPG1: 정책 전반과 원칙 PPG2: 그린벨트

PPG3: 주택

PPG4: 산업‧상업 개발 및 소기업

PPG5: 간이계획구역(Simplified planning zones) PPG6: 타운 중심지 및 소매 개발 PPG7: 농촌 PPG8: 원격통신 PPG9: 자연보전 PPG10: 계획 및 폐기물 관리 PPG11: 지역계획 PPG12: 발전계획 PPG13: 교통 PPG14: 민감한 토지의 개발 PPG15: 계획과 역사적 환경 PPG16: 고고학과 계획 PPG17: 오픈스페이스, 체육‧여가 계획 PPG18: 계획규제의 집행 PPG19: 옥외 광고 규제 PPG20: 연안계획 PPG21: 관광 PPG22: 재생 가능 에너지 PPG23: 계획 및 오염 규제 PPG24: 계획과 소음 PPG25: 개발과 홍수 위험 자료: ODPM 인터넷 홈페이지(http://www.odpm.gov.uk/)

2.3.

도시농촌계획의 농촌 토지이용 관련 정책 내용

2.3.1.

보호지역의 지정을 통한 농촌의 보전

○ 영국의 농촌은 기본적으로 보전을 목적으로 하고 있으며 계획허가제를 근간으로 토지이용이 이루어지므로 전반적으로 개발에 제한이 많지만, 그 중에서도 특별히 보전 목적에 충실할 필요가 있는 곳에 대해서는 다음과 같이 정책적으로 별도의 보전지역으로 설정하고 있다(Cullingworth & Nadin, 2002, pp.262-267).

○ 국립공원(national parks)

- 국립공원은 이전에는 지방정부가 관리하였으나, 환경법(Environment Act, 1995)에 의해 독립적인 국립공원 관리청이 설립되어 관리․운영 책임을 맡게 되었다. - 국립공원은 ① 자연경관의 보전과 개선, ② 국립공원을 찾는 사람들에게 여가와

○ 브로즈(the Broads)

- 브로즈는 런던의 북동에 위치하는 East Anglia(이스트 앙그리아) 지방의 호소(湖 沼)지대로서 자연 생태의 보고이다. 1988년 국가에서 브로즈 행정청을 설립토록 하여 환경의 여건이 나빠지고 있던 브로즈 지역 일대를 관리하고 아울러 별도 의 발전계획을 수립토록 하고 있다.

○ 경관우수지역(AONBs: Areas of outstanding natural beauty)

- 국립공원에는 포함되지 않으나 자연 경관이나 여가, 과학적 관심 등에 의해 보전 시책이 필요한 곳은 경관우수지역(AONBs)으로 지정하고 있다. 잉글랜드에서만 15%를 넘는 지역이 이것으로 지정되었으며, 지방계획청이 관리를 담당한다.23) ○ New Forest Heritage Area

- 과거 궁정 사냥터였던 광활한 숲지대인데, 이의 보전을 위해 1964년 New Forest 법안이 만들어지고, 이후 New Forest 디스트릭트에서 이를 지방발전계획에도 담 도록 하고 있다. ※ 다음의 표에서 확인할 수 있듯이 국립공원과 경관우수지역으로 설정된 지역의 면 적만 따져도 잉글랜드 전역의 24%에 이르고 있어, 필요한 지역에 대해 철저히 보 전 위주로 관리하는 영국의 토지이용정책 기조를 짐작할 수 있다. 표 1-3. 잉글랜드의 국립공원 및 경관우수지역 분포 현황 구 분 개 수 면 적(㎢) 국토 대비 면적비(%) 국립공원(National Parks) 7 9,936 8 경관우수지역(AONBs) 37 20,510 16

자료: Cullingworth & Nadin, 2003, p.267.

23) 또한 각 지자체는 AONBs 이외에도 그와 유사한 성격을 갖는 보전 용도의 지역을 지정 하여 구조계획과 지방계획에 담고 부적절한 개발로부터 보호할 수 있다.

그림 1-4. 잉글랜드의 보호지역 현황 The Broads New Forest Areas of outstanding natural beauty National parks 자료: DETR, 2000, p.113.

2.3.2.

농촌의 지속 가능한 발전을 위한 계획방침의 내용

○ 영국의 농촌 토지이용과 농촌개발 관련 정책 방향, 발전계획 수립과 개발규제 적 용 시 농촌에서 고려해야 할 주된 사항 등에 관해서는 계획방침(PPG)에 보다 구 체적으로 제시되어 있다. - 기존에 농촌 토지이용 관련 계획방침은 PPG7의 ｢countryside｣ 편에 제시되어 있었는 데, 조만간 이를 보완한 Planning Policy Statement(PPS)7 ｢Sustainable Development in Rural Areas｣가 도입될 예정이다.24)

- 새로 도입될 PPS7은 1997년에 발표된 PPG7의 내용을 상당 부분 계승하고 있으

24) PPS7을 비롯한 25가지 계획방침들은 ODPM 인터넷 홈페이지(http://www.odpm.gov.uk/) 에서 전문(全文)을 확인할 수 있다.

나, 농촌의 지속 가능한 개발을 더욱 강조하고 있으며, PPG21의 관광 관련 내용 이 일부 포함될 수도 있으리라 예상된다. - 다음부터는 PPS7에 제시되어 있는 농촌계획 관련 정책방침들 중 몇몇 중요한 사항들을 간략히 살펴보기로 한다. 가. 개발허가에 있어 계획당국이 따라야 할 핵심 원칙 ○ 개발 허가 결정은 지속가능 개발 원칙에 바탕을 두어야 하며, 사회 발전, 환경 보 전, 자원의 분별 있는 이용, 안정적이고 높은 경제 성장과 고용 수준 유지에 초점 을 두어야 한다. ○ 개발은 기존 도시와 마을 내에서 적절한 입지에서 일어나야 하며, 또한 지방에서 경제적으로 요구되는 사업(저소득층 주거 제공 등)이나 환경의 질을 유지․향상시 키는 한편 다른 계획정책과 충돌하지 않는 사업이어야 한다. ○ 대규모 개발은 대중교통이나 도보, 자전거 등으로 접근 가능한 도시나 서비스 중 심지에서 일어나야 한다. ○ 기존 주거지나 개발계획에서 정한 구역 밖에서 이루어지는 신개발은 엄격히 제한 한다. 특히 전원지대에 독립가옥을 건축하기 위해서는 특별한 조건이 필요하다. ○ 농촌에서 일어나는 모든 개발행위는 그 입지를 잘 따져서 계획되어야 하고, 해당 농촌의 특성을 면밀히 고려해야 한다. 나. 농촌 개발 및 보전을 위한 각 부문별 고려사항 □ 개발 입지 ○ 도시지역 밖의 신개발은 지방 서비스 중심지에서 일어나도록 한다. 이는 고용, 주 거, 서비스, 기타 시설 등이 근접토록 하기 위해서이며, 그러한 입지 지점은 농촌 중심지일 수도 있고, 큰 농촌마을이나 몇 개 마을이 모인 곳일 수도 있다. ○ 이러한 중심지 밖에서는 소규모 타운이나 마을의 활력을 높이기 위해 지방의 기 업이나 커뮤니티의 요구를 충족할 수 있는 제한된 개발을 허가한다. - 특히 서비스 중심지로부터 접근성이 떨어지는 원격지 마을의 경우에는 이러한 지속 가능성을 위해 필요한 소규모 개발을 당국이 지원해야 한다.

○ 지방계획당국은 중심지가 아닐 경우에는 기존 정주지역이나 기타 농촌지역에서 신개발이 허용될 수 있는 조건이 어떠한 것인지 개발계획에서 명시해야 한다. □ 기업 입지와 고용 ○ 농촌의 기업 및 고용 정책과 관련하여 계획당국에서는 미래의 고용이 일어날 대 상지를 개발계획에서 명시해야 한다. - 상위 지역계획(RPG)에서 제시된 우선순위사업을 감안하여 어느 곳에서 어느 규 모의 기업이 생겨날 것인지 제시해야 한다. - 그리고 그러한 기업체 입지를 위해 향후 농촌의 필요한 부지 확보를 위한 정책 을 펴야 하며, 이때 부지 여건을 적절히 감안하는 것이 필요하다. □ 각종 서비스 및 시설 제공 ○ 농촌에 사는 사람도 다양한 서비스 및 시설에 대해 접근할 수 있어야 한다. 이를 위해 계획당국에 다음 정책들이 요구된다. - 신개발이 일어나도록 계획허가가 난 곳이나 인구가 늘어나는 곳 등에는 계획당 국에서 각종 시설과 서비스가 공급되도록 해야 한다. - 주요 서비스 중심지에서 멀리 떨어져 있을 경우 커뮤니티에서 필요로 하는 소 규모의 서비스시설 공급을 지원한다. - 기존 서비스나 시설에 대한 커뮤니티의 접근성을 높일 수 있는 계획에 대해서 는 적극적으로 지원한다. 예를 들어 마을의 가게, 우체국, 주유소, 회관 등 농촌 마을을 유지하는 데 중요한 역할을 하는 시설들을 들 수 있다. 반면 이들 시설 들이 사라지게 하는 개발행위(예를 들어 주거용도로의 전환)에 대해서는 개발허 가시 고려해야 할 기준들을 계획에 명시해야 한다. □ 주거 ○ 보다 지속가능한 개발을 위해 추가적인 택지개발은 기존 도시와 중심지에서 일어나 도록 한다. 그러나 농촌마을의 주거 수요가 존재할 경우 신규 주택 공급도 필요하다. ○ 농촌의 주거 개발과 관련해서는 PPG3의 주택에 대한 정책을 고려하여 주택 공급 이 기존 마을 내에서나 마을과 인접해서 이루어지도록 하며, 기존 마을 밖에서의

개발은 엄격히 제한한다. ○ 전원지대에 외따로 떨어진 주택에 대한 개발허가시는 엄격한 조건이 필요하다. - 효과적인 작업을 위해 직주 근접이 필수적인 농업, 임업 등 농촌 기반의 활동의 경우 면밀한 검토하에 주택 건설을 허가토록 필요한 조건들을 명시해야 한다. ※ 아울러 주거용이나 업무용 건물, 공공시설 등은 중심지나 마을 일대의 기존 건물들을 재사용하도록 특별히 지원한다. □ 농촌 정주계획 ○ 많은 농촌 중심지나 마을은 역사적, 건축적 가치를 지니며, 농촌의 독특함을 살리 는 데 기여하므로, 농촌의 이러한 특성을 살리고 그 가치를 향상시킬 수 있는 개 발이 필요하다. 그리고 새로운 건축물들도 지방의 아이덴티티와 지역별 다양성을 높이는 데 기여토록 해야 한다. ○ 계획당국은 커뮤니티의 각종 계획 및 마을계획 등(예를 들면, Countryside Character, Village Plans, Village Design Statements)의 수단을 활용하여 적극적으 로 농촌계획 관련 정책을 마련해야 한다. 다. 미개발의 전원지대의 보전과 개발 관련 정책 □ 정책 방향 ○ 계획당국은 농촌의 내재적인 특성과 아름다움, 경관의 다양성, 풍부한 자연자원 등을 위해 농촌을 보호해야 한다. 특히 경관, 야생동물, 역사 유적 등을 보전토록 법적으로 지정된 지역은 개발로 인해 손상받지 않도록 하는 데 정책의 우선순위 를 두어야 한다. ○ 특히 이와 관련해서 농촌개발시 계획당국은 다음 사항을 고려해야 한다. - 농업의 지속가능성 및 다원화를 가져올 개발행위를 지원한다. - 농촌에 바탕을 두고서 지역경제에 기여하며 농촌에서의 여가활동을 장려할 수 있는 기업활동에 대해 지원한다. - 자연자원 및 농촌의 각종 특질(경관, 야생동물, 역사, 건축물 등)을 보전한다.

□ 정책적으로 지정된 보전지역(Designated Areas)

○ 국립공원, 브로즈(the Broads), the New Forest Heritage Area, 경관우수지역 (AONBs) 등 지정된 곳에 대해서는 자연적인 경관 보전이 정책 및 개발허가제 운 용에서 핵심이 된다.25) ○ 이러한 지정된 지역에서의 중요 개발행위에 대해서는 엄격한 심사가 필요하며, 다 음의 사항들을 고려해야 한다. - 국가적인 견지에서의 개발 필요성, 개발을 허용하거나 불허할 경우 지역경제에 미칠 파장 - 그 지역 이외 다른 곳에서 개발하는 데 드는 비용이나 개발 규모, 그리고 다른 방식으로 개발할 수 있는 대안 - 환경, 경관, 여가기회에 미칠 영향, 또한 그 영향을 조절할 수 있는 정도 라. 농가 경영 다각화 관련 정책 □ 농업개발 방향 ○ 지방계획당국은 농가들에게 도움이 되는 다음과 같은 개발에 대해 지원한다. - 농가가 경쟁력을 갖추고, 지속가능하며 환경친화적이 되도록 하는 개발 - 새롭게 변화하는 시장 여건에 적응토록 하는 개발 - 새로운 농업 기회로 다변화할 수 있는 개발 등 □ 우량의 다용도 농지

○ 개발허가시 우량의 다용도 농지(best and most versatile agricultural land) 존재 여 부도 중요한 고려 사항이다.26) 25) 한편 중앙정부의 계획지침(안)에서는 지방자치단체 차원에서 별도로 보호구역을 지정할 필요는 없으며, PPS에서 제시된 정책을 계획에 반영할 경우 농촌 보전을 위한 충분한 수단을 제공할 수 있다고 자체 평가하고 있다. 즉 지방정부에서는 보호지구를 지정할 필 요는 없으며, 개발 기준 관련 정책을 지자체 계획에 담으면 될 것으로 제안하는 것인데, 이는 현재 영국에서는 지자체에서 별도로 지정한 보전지구도 다수 존재하는 상황을 염 두에 둔 의견인 것 같다.

- 농업용 토지 분류(ALC: the Agricultural Land Classification)상의 1, 2등급 및 3a 등급인 토지가 이에 해당한다. - 지방정부는 농업용지의 개발이 불가피한 사업에 대해서는 낮은 등급 토지를 우 선적으로 이용해야 한다. □ 농장 경영 다각화 ○ 지방계획당국은 농장을 비농업적 활동으로 다각화할 수 있는 사업의 허가를 위한 기준을 개발계획에 제시하고 이를 지원해야 한다. - 물론 이러한 지원책으로 말미암아 농촌에 건축행위가 과도하게 확산되어서는 안 된다. 마. 관광과 여가 관련 정책 ○ 지방계획당국은 농촌의 기업과 커뮤니티, 방문객에게 이득이 될 지속 가능한 농 촌관광 및 여가 개발에 대해 정책과 개발허가제도를 통해 지원해야 한다. - 경관, 역사자원, 자연 보호 등을 위해 법적으로 지정된 보호지역의 경우에도 적 절한 규제를 통해 관광, 여가 관련 개발을 할 수 있는 여지가 있다. 또한 농촌 의 대규모 관광 및 레저개발에 대해서는 그 긍정적‧부정적 영향을 주의깊게 평 가해야 한다.

2.4.

요약

○ 지금까지 도시농촌계획법 및 각종 계획지침을 중심으로 영국의 토지이용제도에 대해 살펴본 내용을 바탕으로 하여 특히 농촌의 공간계획이 어떠한 방식으로 운 용되고 있는지를 다음 그림에서는 개념적으로 나타내고 있다. - 영국의 농촌에서 토지이용관리의 요체를 이루는 것은 개별적인 개발행위의 허 가 여부를 판정하는 준거가 되는 지자체의 발전계획이며, 그러한 발전계획은 상 위의 국가 및 지역의 정책방침과 합치되도록 작성되도록 하고 있다. 26) 영국의 토지 분류(ALC) 시스템에서는 재배 가능한 작물 범위(versatility)가 넓은 유연성 (flexibility)을 가장 높게 평가하고 있다.

- 아울러 보다 엄격한 개발행위 제한이 요구되는 국립공원, 경관우수지역 등에 대 해서는 국가 정책적인 차원에서 별도로 보전구역을 지정하여 관리하고 있다. 그림 1-5. 영국 농촌의 공간계획제도 개념도 각종 보전지구 지정, 관리 -Green Belts -National Park

-the New Forest Heritage Area -Areas of Outstanding Natural Beauty -Environmentally Sensitive Area, etc.

국 가국 가 지 역 (Region) 광역지자체 (County) 기초지자체 (District) 정책방침 PPG 지역정책방침 RPG 구조계획 Structure Plan 지방계획 Local Plan 통합발전계획 Unitary Development Plan 농 촌 Countryside 개별 개발행위 심사 후 허가/불허 2계층제 지자체 단일계층 지자체

3. 발전계획의 내용 및 사례

3.1.

구조계획과 지방계획의 내용과 형식

○ 2004년부터 구조계획과 지방계획 체계에 대대적인 변화가 예고되고 있으나, 그러 한 변화 방향에 대해 살펴보는 것은 잠시 뒤로 미루고 여기에서는 현행 계획 내 용을 중심으로 살펴보고자 한다. □ 계획에 포함될 사항 ○ 구조계획 및 통합발전계획(UDP) 1부에 포함되어야 할 주제는 다음과 같다.27) ① 주택: 특히 각 디스트릭트에서 추가적으로 필요한 주택 수와 기개발지에서 이 루어질 개발 목표 ② 그린벨트 ③ 도시설계를 통한 자연환경 및 건조환경(built environment)의 보전과 개선 ④ 지역경제: 주요 산업, 기업, 상업, 기타 고용과 소득을 창출하는 개발 ⑤ 교통과 토지이용 전략: 고속도로, 철도, 기타 기반시설 등 전략적 교통시설 공급 ⑥ 광물자원의 채굴과 보전 ⑦ 폐기물 관리와 처분, 토양 개선과 재이용 ⑧ 관광, 레저, 스포츠와 레크리에이션 ⑨ 에너지 및 그 재생 ○ 지방계획 및 통합발전계획(UDP) 2부의 경우 각 지자체의 상황에 맞게 수립되도록 재량을 부여하고 있으며, 따라서 그에 포함되어야 할 세부적인 내용에 대해 PPG12에서는 구체적으로 명시하지 않고 있다. 지자체의 세부 정책과 개발, 토지 이용에 관한 구체적인 제안을 담도록만 명시하고 있는 것이다. - 그러나 지나치게 장황하고 자세한 계획은 많은 반대에 부딪힐 수 있으며 계획 이 채택되는 것을 더디게 한다고 PPG12에서는 지적하고 있다. 또한 개발규제를 복잡하게 하고 투명성을 떨어뜨리는 원인이 될 수도 있다.28) 27) 이는 발전계획 수립에 대해 설명하고 있는 ODPM의 PPG12에 제시되어 있는 내용이다.

□ 계획의 형식 ○ 구조계획은 계획서와 계획도로 구성된다. 계획서는 엄밀한 형식은 없으나, 정책 방침 의 군(群)으로서 전반적인 방침 이외에 불필요하게 장황한 내용을 지녀서는 안 된다. - 계획도는 기본도(key diagram)라 하는 그림을 첨부하며, 구체적인 지도를 토대로 한 기본 개념도는 각종 기호를 써서 지역 내의 토지이용 방침을 개념적으로 나 타낸다. 구조계획은 전략적 방침을 따라야 하는 것으로 구체적으로 지역을 정확 히 표시할 필요는 없다는 점에서 이러한 표현 방법으로 이루어진다. 그림 1-6. 구조계획의 기본도(key diagram) 사례 자료: 中井檢裕․村木美貴, 2000, p.54. 28) 지자체는 이러한 상황에 대비해서 공식적인 발전계획의 일부분은 아니지만 관련 내용을 담고 있는 추가계획방침(Supplementary planning guidance; SPG)을 작성할 수 있다. 이는 특정한 상황이나 장소에서 적용될 정책을 나타내는 방식이 될 것이다.

○ 지방계획 역시 계획서와 계획도로 구성되어 있다. - 지방계획의 계획서는 지자체의 계획에 관한 방침을 나타낸 것이라는 의미에서는 구조 계획과 다름이 없으나, 여기서는 각 방침에 대하여 그것을 채용하는 이유를 반드시 적도록 되어 있다. 지방계획이야말로 개발규제 시 심사의 최대 기준이 되기 때문이다. - 지방계획의 계획도는 구조계획의 계획도와는 정반대로 정확한 지도를 토대로 한 것이어야 한다. 이 계획도를 신청도(proposal map)라 하며, 계획서의 방침 가 운데서 정확히 위치를 표시해야 할 것들을 모두 기술한 것이다.

3.2.

향후 발전계획제도 개편 방향

□ 제도 개편 목적

○ 영국의 계획제도는 2004년 계획 및 토지수용법(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)의 도입과 함께 또 다시 대대적인 개편이 예고되고 있다. 기존의 발전계획의 체계, 계획 내용, 관련 주체 등에 전반적인 변화가 따를 예정이고, 지역계획의 역할도 강화될 전망이다. ○ 이처럼 도시농촌계획제도를 전면적으로 개편하게 된 것은, 현행 계획제도의 경직 성이나 복잡성, 더딘 계획과정, 커뮤니티 참여 미비 등의 문제들을 해결하기 위한 것이며, 보다 구체적으로 다음의 목적을 지니고 있다.29) - 첫째, 기존 계획체계의 위계를 단순화함으로써 보다 신속하고 유연하게 상황 변 화에 대처할 수 있게 한다. - 둘째, 계획 수립 과정에서 커뮤니티 단위의 참여를 강화한다. - 셋째, 기존 개발계획 이외의 다양한 지방 발전전략 및 계획들을 새로운 계획제 도인 지방발전전략(Local Development Framework) 속으로 통합시킨다.

□ 주요 개편 내용30)

○ 개발허가제를 중심으로 운영되던 기존 계획제도를 넘어서는 공간적 접근(spatial

29) 현행 계획제도의 문제점에 대한 정책보고서로는 DTLR(2001) 참조.

30) 다음의 내용들은 계획제도의 개편 방안을 담고 있는 ODPM(2003a)의 내용을 중심으로 기술한 것이다.

approach)을 채택하고, 기존 발전계획(development plan)보다 더욱 광범위한 정책 내용들을 담을 수 있도록 한다. 이를 위해 지방발전전략(LDF: local development framework)제도를 새롭게 도입한다.

○ 지방발전전략(LDF)은 커뮤니티의 경제적, 환경적, 사회적 목표 달성을 위해 지방 계획당국에서 해당 지방의 장래 토지이용과 개발에 영향을 미치면서 벌여나갈 정 책들을 담고 있는 일련의 지방발전계획서(LDD: Local Development Documents)들 로 이루어지며, 기존의 구조계획(structure plan)과 지방계획(local plan)으로 이루어 진 발전계획체계를 대체하는 새로운 계획제도이다.

○ 지방발전전략을 구성하는 지방발전계획서(LDD)는 크게 나누어서, ① 기존의 발전 계획 지위를 가지며 독립된 기구에 의한 심의를 필요로 하는 발전계획서(DPD: Development Plan Documents)와 ② 발전계획서(DPD)에 대한 보충적인 특성을 지 니는 보조계획서(SPD: Supplementary Planning Documents)로 이루어진다.

- 법정계획(statutory development plan)인 발전계획서(DPD)는, 단일한 계획서로 이 루어지던 기존 지방계획과 달리 핵심전략(core strategy), 대상지 선정(site allocations), 특정지구계획(area action plan), 계획도면(proposal map) 등 다양한 문서로 구성된다.31)

○ 지방계획당국에서 지방발전전략에 포함될 계획서들을 작성할 때는, 지방정부법 (Local Governement Act 2000)에 입각하여 수립되는 커뮤니티 발전전략 (community strategy)을 중요하게 고려해야 한다. ○ 기존에 카운티에서 수립되던 구조계획(structure plan)은 주요한 전략적 문제들에 대응하는 데 적절한 수단이 되지 못하고 있기 때문에 폐지한다(DTLR, 2001, p.20). - 무엇보다 지역(Region), 카운티, 디스트릭트 단위에서 여러 계획들이 각기 다른 시점에서 중층적으로 수립되고 있어 정책 일관성을 달성하는 데 어려움이 있고 계획의 효과성이 떨어진다. - 또한 많은 정책 현안들은 카운티 경계를 넘어서는 광역적인 지역 단위나 그 하 위지역들(sub-regions) 사이에서 벌어지고 있기 때문에 카운티 단위에서 그에 대 31) 지방발전전략(LDF)을 이루는 문서들로는 이들 외에도 LDD 수립 과정에 대한 각 이해관 계자들(stakehoders)의 참여 방안을 다루는 SCI(Statement of Community Involvement)와 LDS(Local Development Scheme) 등이 있다.

응하기에는 적절치 않다.

- 구조계획은 폐지하지만 역시 카운티 단위에서 수립되던 자원개발지방계획 및 폐기물지방계획은 현재대로 유지한다.

○ 지역(Region) 단위에서도 지방발전전략과 함께 법정계획의 지위를 갖게 되는 지역 공간전략(RSS: Regional Spatial Strategies)을 수립토록 한다.

- 지역공간전략 수립 과정에는 지역의 계획기구뿐 아니라 지역발전기구(RDA), 공공 및 민간 대표조직 그리고 기업 부문 등 다양한 이해당사자들이 참여토록 한다.

3.3.

지방계획 수립 사례

○ 영국의 지방계획은 지자체 행정구역을 포괄하여 계획이 수립되며, 개발규제를 위 해 상세한 계획도가 활용된다. 하지만 중요한 점은 그렇다고 해서 전체 토지를 대 상으로 미국식의 조닝(zoning) 수법으로 계획도를 작성하지는 않는다는 점이다. - 즉 필요한 곳에 한해서만 상세한 계획 내용을 도면상에 표시하고, 계획상 토지 이용에 변화가 발생하지 않을 기개발지나 대부분의 미개발지는 현재의 상태대 로 놔두며, 상당수 전원지역의 경우 장래의 개발 용지보다는 보전 용도 토지를 지정하는 데 중점을 둔다.

○ 영국 북부의 North Yorkshire 카운티에 속해 있는 Scarborough Borough의 경우를 사례로 하여 이를 확인해보자.

- <그림 1-7>에 나와 있는 Scarborough Borough(도면 A)의 시가지 일부 지역을 확 대한 것이 도면 B에 제시되어 있는데, 대부분의 기존 시가지는 그대로 둔 채 사 업이 예정되어 있는 일부 지역에만 도면 상에 계획 내용이 표시된 것을 확인할 수 있다. 그러한 계획 대상지역의 일부분을 도면 C에 상세히 확대하여 나타내 었는데, 그림에서 볼 수 있듯 주택 건설 예정지, 학교, 오픈스페이스 등의 시설 들의 세부적인 위치를 지방계획도면상에서 구체적으로 확인할 수 있다. ○ 반면에 별도의 시설 조성이나 개발사업이 계획되어 있지 않은 대부분의 농촌지역 의 경우 이처럼 상세한 도면이 작성되지 않고 있으며, 단지 보전 용도의 토지와 지점을 도면상에 명시하는 수준으로 지방계획이 수립되고 있다. - Scarborough Borough의 농촌지역을 표시한 <그림 1-8>에서 확인할 수 있듯이 미

개발지인 농촌의 경우 국립공원이나 지자체 지정 보전지역, 고고학적으로 의미 가 있는 지점 등을 표시하고 있을 뿐이다. 계획허가제를 채택하고 있는 영국 토 지이용제도의 특성상 농촌을 대상으로 상세한 선긋기식 계획을 세우는 것은 무 의미한 까닭이다. 그림 1-7. 지방계획 도면 예시(Scarborough Borough) 도면A 도면B 도면C 주택(계획) 학교 시설 오픈스페이스 주차장 저수지

자료: Scarborough Borough Council 인터넷 홈페이지(http://www.e-sbc.co.uk/)의 local plan 내용을 기초로 재작성.

그림 1-8. 지방계획의 농촌 대상 도면 예시(Scarborough Borough) 국립공원 경 계 지자체 지정 자연보전지역 고고학상 중요한 곳 고고학상 중요한 곳

자료: Scarborough Borough Council 인터넷 홈페이지(http://www.e-sbc.co.uk/)의 local plan 내용을 기초로 재작성. ○ 영국의 지방계획에서 농촌에 대해서는 보전 위주의 계획이 주를 이루고 있다는 점은 North Yorkshire 카운티 내의 두 디스트릭트에서 수립한 지방계획의 목차를 예시한 다음의 <표 1-3>을 보아도 확인할 수 있다. - 즉 Selby 디스트릭트나 Hambleton 디스트릭트의 지방계획에서 농촌과 관련해서 작성되는 계획은 그린벨트나 경관, 자연보전 등의 내용이 주를 이루고 있으며, 다른 사항들은 대개 도시계획에 해당되는 내용임을 알 수 있다. - 이러한 사례에서 확인할 수 있는 바는 다음과 같다. 즉 도시농촌계획이라 불리 우는 영국의 계획제도는 도시와 농촌을 포괄하여 계획이 이루어진다는 의미에 서 그러한 이름을 갖게 된 것일 뿐, 그것이 도시와 농촌에 동일한 기법을 공통 적으로 적용하여 계획이 작성된다는 것을 뜻하지는 않는 것이다.

표 1-4. 지방계획서의 구성 내용 예시

Selby District Hambleton District 제1장 도입 제2장 계획 전략 제3장 그린벨트 및 농촌의 개발규제 제4장 환경 제5장 주택 제6장 경제개발 제7장 교통 및 주차장 제8장 여가 및 관광 제9장 쇼핑 제10장 커뮤니티 서비스 제11장 집행 제12장 모니터링 및 사후감시 제13장 부록 제1장 여건 설명 제2장 전체적인 원칙 제3장 경관 제4장 자연보전 제5장 역사유적 제6장 건축물의 디자인 제7장 오염 및 위험 제8장 그린벨트와 Green Wedges 제9장 주택 제10장 고용 제11장 쇼핑 제12장 관광 제13장 교통 및 주차 제14장 스포츠, 여가 및 커뮤니티 시설 제15장 상수 등 기반시설 및 통신 제16장 모니터링, 평가, 집행

자료: Selby District Council 인터넷 홈페이지(http://www.selby.gov.uk/) 및 Hambleton District Council 인터넷 홈페이지(http://www.hambleton.gov.uk/)의 local plan 내용을 기초로 작성.

4. 농촌의 각종 사업

○ 앞서 거듭해서 살펴보았듯이 도시농촌계획법에 입각한 영국의 토지이용계획에서 농촌과 관련되는 내용으로는 주로 보전 용지의 지정에 대한 것이 주를 이루는 까 닭으로 농촌개발사업 자체는 발전계획 속에 그다지 많이 담을 수가 없다. 농촌개 발사업의 주무 부처는 환경식품농촌부(DEFRA)로서 부총리실(ODPM)에서 담당하 는 도시농촌계획과는 다소 구별되는 체계를 통해 나름의 사업을 진행하게 되며, 또한 농촌기구(Countryside Agency) 등의 비정부조직에서도 별도의 체계 속에서 농촌 대상 사업들을 수행하고 있는 것이다.

○ 영국의 농촌계획제도에 대해 온전히 이해하기 위해서는, 이처럼 공간계획체계와 는 다소 구별되는 농촌 대상 사업에 대해서도 파악할 필요가 있다. 지금부터는 그 러한 농촌정비 관련 사업들을 환경식품농촌부의 농촌개발사업(ERDP) 및 농촌기 구의 각종 사업들을 중점적으로 살펴보고자 한다.

4.1.

영국의 농촌 지역개발 관련 사업의 방향

○ 영국의 농촌개발에 대한 기본적인 정책 방향에 대해서는 2000년 환경교통지역부 (DETR)에서 발간된 ｢Our Countryside: the future｣라는 문건을 참조할 수 있다. 여 기에서는 영국 농촌의 비전을 크게 다음의 네 가지로 압축해서 제시하고 있다. ① a living countryside: 활력 있는 농촌과 높은 공공서비스 수준 ② a working countryside: 안정되고 충분한 고용을 제공하는 다변화된 경제 ③ a protected countryside: 지속 가능하며 모두가 누릴 수 있는 환경의 농촌 ④ a vibrant countryside: 자율적이며 자기 목소리를 낼 수 있는 농촌 ○ 다음의 <표 1-4>는 이러한 영국 정부의 농촌개발정책의 기본 방향과 그에 따른 세부적인 과제들을 총괄적으로 정리하여 보여주고 있다. 이와 같은 농촌개발정책 기조는 이후 정부 부처 개편 이후에도 유지되고 있는데, 다음부터는 환경식품농 촌부에서 최근 진행하고 있는 각종 사업들을 특히 ERDP(England Rural Development Programme) 관련 내용들을 중심으로 보다 자세히 살펴볼 것이다.