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에 대한 권한법적 통제
- 수권법률제정권자의 피수권기관 및 피수권규범 특정에 관한 헌법적 통제를 중심으
로
Kompetenzkontrolle über das Gesetz, das die Regierung, die vom Staatspräsidenten geleitet
wird, zur normgebenden Gewalt ermächtigen
저자
(Authors)
김해원
Kim, Hae Won
출처
(Source)
법학논총
35(1)
, 2015.4, 119-144 (26 pages)
발행처
(Publisher)
전남대학교 법학연구소
Institute for leagal studies Chonnam Nafional University
URL
http://www.dbpia.co.kr/Article/NODE06361362
APA Style
김해원 (2015). 기본권관계에서“대통령을 수반으로 하는 정부”에게 입법권을
수권하는 법률에 대한 권한법적 통제. 법학논총, 35(1), 119-144.
이용정보
(Accessed)
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부산대학교
164.125.86.171
기본권관계에서“대통령을 수반으로 하는 정부”에게
입법권을 수권하는 법률에 대한 권한법적 통제
― 수권법률제정권자의 피수권기관 및 피수권규범 특정에 관한
헌법적 통제를 중심으로 ―
김 해 원*
目 次 Ⅰ. 시작하는 글 Ⅱ. 대통령을 수반으로 하는 정부 1. 협의의 개념으로서의 “정부” 2. “수반”의 의미 3. 소결: 대통령을 수반으로 하는 정부에 해당하는 국가기관 Ⅲ. 피수권기관 및 피수권규범에 관한 권한법적 통제 1. 문제의 소재 2. 견해의 대립 3. 사견 Ⅳ. 마치는 글 1)Ⅰ. 시작하는 글
규율대상 및 규율범위와 관련해서
法律制定權者
는
法律下位規範制定權者
에 대해서
‘규율선점권’ 및 ‘규율대체권’을 그 내용으로 하는 ‘규율우선권’을 확보하고 있을 뿐만 아
니라, 제정된 법률과 법률하위규범 상호 간 해석･적용상의 갈등은 ‘상위규범우위의 원
칙’ ― 법률은 법률하위규범에 대해서 ‘적용명령’과 ‘위반금지’를 내용으로 하는 효력차
원에서의 ‘우위적 효력’을 확보하고 있다. ― 에 따라 정돈된다는 점에서,
1)법률에 법률
하위입법권자가 개입할 수 있는 근거를 마련하는 방식으로 행해지는 ‘법률에 근거한
(auf Grund eines Gesetzes)’ 기본권침범
2)에서
母法
인 법률과
子法
인 법률하위규범의
* 전남대학교 법학전문대학원 부교수
논문접수일 : 2015. 3. 11., 심사개시일 : 2015. 3. 26., 게재확정일 : 2015. 4. 13. 1) 허완중, 법률과 법률의 효력, 공법학연구 11-1, 2010, 194-204쪽 참조.
2) 헌법 제37조 제2항 “법률로써” 행해지는 기본권침범은 ‘법률에 의한(durch Gesetz) 기본권침범’과 ‘법률에 근거한(auf Grund eines Gesetzes) 기본권침범’으로 대별된다. 이에 관해서는 특히, 헌재 2005. 2. 24. 2003헌마289, 판례집 17-1, 269쪽; 방승주, 법률유보와 의회유보: 헌법실무연구회 제89 회(2008. 11. 14) 발표문, 헌법실무연구 10, 박영사, 2009, 1-2쪽.
관계는 기본적으로
母法制定權者
인 법률제정권자가 법률하위규범제정권자에게 법률로
규율할 수 있는 사항에 대한 규율권한을 부여하는 권한위임관계(즉,
授權關係
)를 어떻
게 형성하느냐에 따라 좌우된다고 할 수 있다. 그런데 이러한 권한관계를
母法
인 법률
은 헌법 ― 특히, 헌법상 권력분립원리 ― 에 부합되도록 형성해야만 하므로,
3)‘
母法
인
법률에 대한 형식적 헌법적합성심사’
4)에서 다루어져야 할 권한법적 관점에서의 검토는
단순히 모법(법률)을 통한 수권의 존재여부를 확인하는 것에 머물지 않고,
5)「심사대상
인 법률(보다 정확히는 법률제정권자)이 ‘누구’에게(
被授權機關
) ‘어떤 법률하위규범’의
(
被授權規範
) 정립을 수권하고 있으며, 이러한 수권은 ‘어떤 사항’에 대하여(
授權內容
)
‘어떤 방식’으로(
授權方式
) 이루어지는가?」라는 물음에 주목해서 행해지는 헌법적합성
심사로 전개되어야 한다.
6) 3) 이러한 권한위임관계는 특히 “헌법 이론적으로 볼 때에 그 자체가 권력분립원리와의 갈등문제를 야기할 수 있어 법적 정당화 근거가 문제”되는 바, “헌법에서 위임입법의 존재나 그 가능성을 규정 하여 놓는 것이 일반적”이다(유지태, 행정입법과 헌법재판: 헌법실무연구회 제54회(2005. 4. 1) 발 표문, 헌법실무연구 6, 박영사, 2005, 340쪽). 4) 기본권침범의 형식적 헌법적합성 여부를 심사한다는 것은 기본권적 보호법익과 기본권침범 간의 관 계에 주목하기 보다는 헌법현실에서 구체적으로 등장하여 문제가 되고 있는 기본권침범(Grund- rechtseingriff)의 ‘외적 특성의 총체’ 내지는 ‘존재방식’, 그 자체에 주목해서 행해지는 헌법적 판단을 뜻하는 것으로서, 기본권침범의 실질적 내용(알맹이)을 담아내고 있는 형식(껍데기)이 헌법상 ‘정 당한 권한 있는 자의 정당한 권한범위 안’에서 ‘정당한 절차’에 따라 ‘헌법이 요구하고 있는 형태’로 만들어져 있는지 여부(즉, 침범의 권한･절차･형태와 관련된 헌법적합성여부)를 면밀하게 살펴본다 는 것을 의미한다. 관련하여 특히 Vgl. H. Gersdorf, Grundversorgung im Öffentlichen Recht: Ver- fassungsprozessrecht und Verfassungsmäßigkeitsprüfung, C.F.Müller, 2. Aufl., 2005, S. 50ff., 66.; 이 준일, 헌법학강의, 홍문사, 제5판, 2013, 334-335쪽. 5) 만약 수권의 존재여부에만 주목하여 법률적 차원의 수권만 있으면 위임입법의 법적 문제 ― 특히, 모법인 법률의 위헌성문제 ― 는 특별하게 제기되지 않는다는 입장을 취하게 되면, 법률제정절차 상 존재하는 정치적 갈등이나 경제현실적 문제 등으로 인하여 복잡한 입법절차보다는 비교적 간편 하게 마련될 수 있는 행정부에 의한 행정입법이 선호되는 경향이 증대될 것이고, 나아가 이러한 경향이 일반적인 모습으로 헌법현실에서 자주 등장한다면, 극단적인 경우에는 1933년 독일 나치시 대의 授權法(Erma¨chtigungsgesetz) 제정 등과 같은 현상으로 귀착됨으로써 궁극적으로 법률과 법 률하위규범(특히, 행정입법)의 구분이 실체적 관점에서 상실될 우려를 배제할 수 없게 된다(유지 태, 앞의 글, 339-340쪽 참고). 뿐만 아니라 의회는 단지 골격입법만을 행하고, 실질적인 입법내용 이 행정부에 의해 정립된다는 것은 결국 의회를 중심으로 하는 국가 법질서의 심각한 훼손을 의미 하는 바, 審議 民主主義(deliberative democracy)를 채택하고 있는 헌법의 이념과 권력분립원칙에도 부합되지 않으며(이명웅, 위임입법의 위헌심사기준 및 위헌결정사례 분석, 저스티스 96, 2007, 65 쪽 참고), 무엇보다도 수권관계형성과 관련하여 주목되어야 하는 헌법 제40조, 제75조, 제95조 등 등과 같은 헌법적 차원에서 마련된 수권법률에 대한 권한법적 한계가 무시된다는 점에서도 받아들 이기 어려울 것이다. 6) 한편 子法과의 관련 없이 母法인 법률 그 자체에 대한 권한법적 측면에서의 검토로는 김해원, 기본권심사에서 형식적 헌법적합성심사에 관한 연구 ― 법률에 의한(durch Gesetz) 규율을 중심으 로 ― , 헌법학연구 21-1, 2015.그런데 한정된 원고분량을 고려하여 수권내용 및 수권방식과 관련된 헌법적 통제에
관한 연구는 추후 논의 과제로 남겨두고, 여기에서는 심사대상인 법률(
母法
)이 헌법 제
66조 제4항 “대통령을 수반으로 하는 정부”에 속하는 기관들에게 규범정립권한을 부여
해주고 있는 경우에 준수되어야 하는 피수권기관 및 피수권규범과 관련된 헌법적 규준
을 검토한다. 이를 위해서 우선 “대통령을 수반으로 하는 정부”의 의미를 살펴본 후
(Ⅱ.), 본격적으로 피수권기관 및 피수권규범에 관한 권한법적 통제에 관하여 논할 것이
다(Ⅲ.). 그리고 끝으로 이러한 논의를 통해서 얻어진 성과를 간략히 정리하는 것으로
글을 갈무리 할 것이다(Ⅳ.).
Ⅱ. 대통령을 수반으로 하는 정부
1. 협의의 개념으로서의 “정부”
일반적으로 정부 예컨대, 헌법 전문에 등장한 정부(“대한민국임시정부의 법통”)
는 입법･행정･사법 등을 담당하는 모든 국가기관을 통칭하는 개념 혹은 정치제도 전반
을 지칭하는 개념(최광의 개념으로서의 정부)으로 이해되지만,
7)여기서 일차적으로 주
목하고 있는 정부는 ‘광의의 개념으로서의 정부’, 즉 헌법 제4장 표제어로 등장하는 ‘정
부’이다.
8)그런데 권한법적 관점에 주목한다면, ‘광의의 개념으로서의 정부’에 대해 입
법권을 수권하는 경우는 크게 다음 두 가지로 구분해서 살펴볼 수 있다: ⓐ “대통령을
수반으로 하는 정부”(헌법 제66조 제4항의 정부: ‘협의의 개념으로서의 정부’
9))를 구성
하는 국가기관에게 입법권을 수권하는 경우, ⓑ ‘대통령을 수반으로 하지 않는 정부’에
해당되는 국가기관 - 소위, (헌법 제4장에 소속된) 독립행정기관 - 에게 입법권을 수권
하는 경우.
10)11)다만, 헌법 명시적 근거규정(헌법 제66조 제4항)을 통해서 뒷받침되는
7) 전광석, 한국헌법론, 집현재, 2014, 666쪽; 김소연, 독립행정기관에 관한 헌법학적 연구, 경인문화 사, 2013, 15쪽 참고. 8) 성낙인, 헌법학, 법문사, 2014, 519쪽. 9) 아울러 ‘협의의 개념으로서의 정부’를 “제4장 제1절 대통령”과 “제4장 제2절 행정부”로 구분하여, 후자를 ‘최협의의 개념으로서의 정부’라고도 이해할 수도 있을 것이다. 10) “대통령을 수반으로 하는 정부”와 ‘대통령을 수반으로 하지 않는 정부’로 구분하여 검토하는 것은 무엇보다도 입법권의 수권과 관련하여 헌법 제75조 및 제95조의 적용범위를 설명함에 있어서 중 요한 의미를 갖는다. 뿐만 아니라 이러한 구분방식은 다른 헌법기관의 이해에도 활용될 수 있다. 즉 헌법 제66조 제4항과 헌법 제101조 제1항 문언 상호간의 유사성에 주목한다면, “정부”라는 상위 개념 하에 “대통령을 수반으로 하는 정부”(헌법 제66조 제4항)와 ‘대통령을 수반으로 하지 않는 정전자(ⓐ)와는 달리, 후자(ⓑ)의 경우에는 과연 헌법 제4장 정부에 소속되어 있으면서도
대통령을 수반으로 하지 않는 독립된 국가기관(독립행정기관)을 국회가 법률로 창설
혹은 형성할 수 있을 것인지에 관한 헌법적 판단이 전제되어야 하는 바,
12)이에 관한
검토는 추후 연구과제로 남겨두고, 이하에서는 “수반”의 의미에 주목해서 협의의 개념
으로서의 정부인 “대통령을 수반으로 하는 정부”가 뜻하는 바가 무엇인지를 규명한다.
2. “수반”의 의미
헌법 제66조 제4항 “대통령을 수반으로 하는 정부”가 무엇을 의미하는지, 그리고
母
法制定權者
인
法律制定權者
로부터 입법권을 수권 받고 있는 국가기관(
被授權機關
)들
중에서 구체적으로 어떠한 기관들이 이러한 협의의 개념으로서의 정부 아래에 속해있
는지를 판단하기 위해서는 무엇보다도 국가기관 상호간의 통제･지배관계 속에서 “수
반”이 갖고 있는 규범적 의미가 해명될 필요가 있다. 왜냐하면 “수반”은 그 자체가 이미
지배관계를 전제하고 있는 개념일 뿐만 아니라 ― 수반의 사전적 의미는
班列
가운데
우두머리 내지는 중심이 되어 집단이나 단체를 지배･통솔하는 지위를 뜻한다.
13)― ,
무엇보다도 헌법은 대통령의 지위와 관련하여 “수반”(헌법 제66조 제4항)과 의미가 유
사한 “원수”(헌법 제66조 제1항)라는 표현을 분별하여 사용하고 있기 때문이다.
14) 부’를 상정하여 대별시킨 것처럼, “법원”이라는 상위개념 하에 “법관으로 구성된 법원”(헌법 제101 조 제1항)외에도 ‘법관으로 구성되지 않는 법원’ ― ‘법관으로 구성되지 않는 법원’이 합헌적으로 존재할 수 있는 가능성은 헌법 제110조 제1항을 통해서도 명시적으로 뒷받침된다(관련하여 군사 법원법 제22조 및 헌재 1996.10.31. 93헌바25, 판례집 8-2, 451-452쪽 참조). ― 을 상정하여 대별시 킬 수 있을 것이다. 11) 한편 성낙인 교수는 광의의 개념으로서의 정부(“넓은 의미의 정부”)를 권한법적 관점이 아니라, 헌 법 외견상 집행권이 “제4장 제1절 대통령”과 “제4장 제2절 행정부”로 이원화되어 있음에 주목하여 대통령을 제외한 부분(“제4장 제2절 행정부”)을 “좁은 의미”의 정부(협의의 정부)로 이해하고 있다 (성낙인, 앞의 책, 519쪽). 12) 왜냐하면 ‘국회가 후자(ⓑ)의 경우를 법률로 형성하는 것은 헌법상 권력분립원칙 및 헌법 제66조 제4항 등에 저촉되어 위헌이 아닌가?’하는 의문을 규명해야하기 때문이다. 아울러 법문을 이해함에 있어서도 헌법 제66조 제4항 “대통령을 수반으로 하는 정부” ― 이는 ‘협의의 개념으로서의 정부’이 다. ― 라는 부분을 勿論解釋하여 광의의 개념으로서의 정부에는 협의의 개념으로서의 정부 외에 도 ‘대통령을 수반으로 하지 않는 정부’ 또한 물론 포함되는 것으로 해석되어야 하는 것인지, 그렇 지 않으면 해당 부분을 反對解釋해서 대통령을 수반으로 하지 않는 특정 조직체는 광의의 개념으 로서의 정부(즉, 헌법 제4장 정부)에 포착될 수 없다고 해석되어야 하는 것인지에 관한 의문도 해 소되어야 한다. 13) 국립국어원, 표준국어대사전(http://stdweb2.korean.go.kr/search/View.jsp), 검색어: 수반, 검색일: 2015.3.3. 14) ‘으뜸’을 뜻하는 ‘원(元)’과 (우두)머리를 뜻하는 ‘수(首)’가 합쳐서 ‘원수’라는 단어가 형성된다는 점 에서, ‘수반’과 ‘원수’ 모두 ‘우두머리’, ‘으뜸’이란 의미를 내포하고 있다.우선 국가기관들 상호간 조직･권한법적 차원에서의 통제･지배관계(
管轄關係
)는 일
반적으로 다음 3가지 형태로 유형화하여 구분할 수 있다: ⓐ 동일 기관 내부의 계층성
의 원리가 적용되어서 개개의 구체적 사안에 대해 특정 국가기관(A)이 다른 국가기관
(B)의 업무 및 의사결정 과정에 시시콜콜 직접 개입･관할할 수 있는 경우(
直轄關係
), ⓑ
특정 국가기관(A)이 다른 국가기관(B)의 업무에 대해 ‘개별적･구체적 지시권’을 통상적
으로 행사하는 것은 억제되어 있지만, ‘일반적･추상적 지휘･감독권’의 직･간접적 행사
를 통해서 B의 해당 업무를 지배･통제･구속할 수 있는 경우(
統轄關係
),
15)ⓒ 특정 국가
기관(A)이 다른 국가기관(B)의 업무 그 자체에 대해서는 개별적･구체적 지시권이나 일
반적 지휘권을 행사할 수 없지만, A가 보유하고 있는 국가기관 조직･구성권 ― 관련하
여 임명권 등과 같은 인사에 관한 권한이 대표적으로 언급되고 있다.
16)― 을 통해서
간접적･사실적으로 B의 업무에 영향을 미칠 수 있는 경우(
所轄關係
).
17)그런데 헌법이
명시하고 있는 대통령의 지위와 관련하여 ‘외교 및 의전상의 필요에 주목하여 가능한
15) 요컨대, 통할관계에는 일반적･추상적 지휘･감독권을 A가 B에 대해서 직접 행사할 수 있는 관계뿐 만 아니라, 간접적으로 행사할 수 있는 관계 ― 즉, 階序秩序상 A와 B 사이에 위치하는 다른 국가 기관(중간기관)을 A가 지휘･감독함으로써 A의 일반적 의지가 (중간기관을 매개해서) B에게 관철 될 수 있는 관계 ― 또한 포함된다고 할 것이다. 헌법상 명시적으로 “통할”이라는 단어가 사용된 제86조 국무총리에 의한 행정각부의 “통할” 또한 이러한 맥락에서 해석될 수 있겠다. 16) 특히 대통령의 임명권과 관련해서는 장영수, 현행헌법상의 정부형태와 대통령의 지위 및 권한에 관한 연구, 공법학연구 9-1, 2008, 183쪽. 17) 이와 유사한 설명으로는 유진식, 대통령직속기관의 설치와 직무범위 ― 헌재 1994. 4. 28. 89헌마 221 [각하･합헌]을 소재로 하여 ―, 공법연구 30-1, 2001, 440-441쪽; 김소연, 앞의 책, 231쪽; 덧붙여 여기서 사용된 ‘직할관계’, ‘통할관계’, ‘소할관계’란 표현에 대해서는 다음과 같은 부연설명을 해둔 다: 바퀴가 수레에서 벗어나지 않도록 통제･지배하는 못(즉, 굴대 머리 구멍에 끼우는 못: 비녀장) 을 의미하는 ‘轄’에 수식어 ‘直’혹은 ‘統’이 각각 붙어 형성된 ‘直轄’과 ‘統轄’의 사전적 의미에 주목한 다면 한 기관(A)이 곧바로 직접 다른 기관(B)의 업무를 관할(통제･지배･관장)함으로써 발생되는 관계를 ‘직할관계’, A가 B를 거느리거나 다스림을 통해서 B의 업무가 관할(통제･지배･관장)되는 관계를 ‘통할관계’라고 할 수 있을 것이나, 所轄은 단지 ‘관할하는 바’를 의미할 뿐이란 점에서 ― 여기서 의존명사 ‘바’는 앞에서 말한 내용 그 자체를 그대로 대상화하여 이르는 단어이다 ― , 소할 관계는 (A가 B의 업무를 곧바로 직접 관할(통제･지배･관장)하는 것도, B를 다스려서 B의 업무를 관할(통제･지배･관장)하는 것도 아니라) A 자신이 관할(통제･지배･관장)하는 업무 그 자체로 인해 서 B의 업무에 끼치는 간접적/사실적 얽힘 내지는 상호관계를 의미하는 것으로 이해될 수 있을 것이다(국립국어원, 표준국어대사전(http://stdweb2.korean.go.kr/search/View.jsp), 검색어: 관할･ 직할･통할･소할･바, 검색일: 2015.3.3.). 한편 유진식 교수와 김소연 헌법연구관은 直轄이라는 용어 대신에 直屬이라는 표현을 사용하고 있다. 하지만 동사 “속하다” ― “【…에】관계되어 딸리다”라 는 뜻이다 ― 의 어근인 ‘屬’은 지배관계를 의미하기 보다는 특정 개념･범주에 해당하는 것을 포착 하기 위해 일반적으로 사용되는 표현으로 생각된다(例: 사과는 과일에 속한다. 보험료는 세금에 속하지 않는다). 따라서 直屬은 조직법적 차원에서 ‘직접적으로 속하여 있음. 또는 그런 소속’을 의미하는 것으로 새기고, 국가기관들 간의 권한･지배관계를 징표 할 경우에는 直屬이 아니라, 直 轄을 사용하는 것이 보다 적절해 보인다.한 상징적･형식적 차원에서 이해되어야 할’ 헌법 제66조 제1항 “국가의 원수”로서의 지
위와는 달리,
18)헌법 제66조 제4항 “수반”으로서의 지위는 기본적으로 규범적･실질적
인 것으로 이해 ― 즉, 대통령은 “집행에 관한 최종결정권을 갖는 것”
19)으로 이해 ―
되고 있다는 점을 고려한다면,
20)대통령이 특정 국가기관의 조직 및 구성 혹은 예산편
성 등에 관여하는 방식으로 해당 국가기관의 업무(방향)에 간접적･사실적 차원에서 영
향을 미칠 수는 있다고 하더라도, 적어도 규범적 차원에서는 해당 업무 그 자체와 관련
해서 대통령의 지휘･통제로부터 벗어나도록 설계된 국가기관(즉, 대통령과
所轄關係
에
있을 뿐, 대통령이
直轄
혹은
統轄
할 수 없는 국가기관)
21)에 대해서까지 “수반”으로서
의 권한과 책임을 갖는 것으로 이해하는 것은 “수반”이 갖고 있는 문언의 의미와도 부
합되기 어려울 뿐만 아니라, 무엇보다도 헌법이 달리 규정하고 있는 국가원수와 정부수
반이라는 대통령의 이중적 지위의 분별을 해칠 수 있다는 점에서 바람직해보이지도 않
는다.
22) 18) ‘국가원수’로서의 대통령의 지위(헌법 제66조 제1항)를 가능한 한 형식적･상징적 차원으로 국한하 여 해석해야만 하는 이유에 관해서는 김선택, 대통령‘직’의 헌법적 의무 ― 차기정부의 헌법적 과 제에 대한 총론적 조망 ―, 헌법학연구 19-1, 2013, 119쪽; 이준일, 앞의 책, 877-878쪽; 허영, 한국헌 법론, 박영사, 2013, 981쪽; 관련하여 특히 김종철 교수의 다음과 같은 지적을 기억해둘 필요가 있 다(김종철, 대통령의 헌법상의 지위와 권력비판의 올바른 방향, 언론과 법 4-2, 2005, 7-8쪽, 16쪽): “대통령의 헌법상 지위는 의전적 국가원수로서의 지위, 행정권 수반으로서의 지위, 국민 전체 대표 기관으로서의 지위, 정치지도자로서의 지위를 들 수 있다. 이 중 국가원수의 지위를 의전적 지위가 아닌 삼권을 초월하는 우월적 지위로 인식하는 것이 헌법학계의 일반적 해석론이었다. 또한 정치 지도자로서의 대통령의 지위를 인정하지 아니하고 중립적 국정조정자로서의 지위를 강조하는 것 이 전통적 헌법 해석론이었다. 그러나 이러한 전통적 견해는 유신헌법 이후 고착화된 초입헌주의 적 헌법해석의 유산으로 ‘권력의 의인화’를 통한 전체주의적 국가관으로 흐를 수 있는 위험성을 내포하고 있다. […] 권력분립의 원칙에 충실하고 다원주의에 입각한 정당중심적 민주주의를 제도 화한 헌법정신에 따라 대통령의 헌법상의 지위는 헌법에 부여된 국가 권력의 한 담당자로 정확하 게 자리매김 되어야 하고 대통령의 책임론도 그에 대응하는 수준으로 조정되어야 한다.”, “정부형 태와 무관하게 국가원수는 의전상의 필요에 의해 전체국가를 대표하는 형식적 지위로 이해하는 것이 헌법정신에 부합한다.” 19) 허영, 앞의 책, 982쪽. 20) 김종철, 앞의 글, 17쪽: “행정권을 책임지고 수행하는 지위가 행정권수반으로서의 지위이다.”; 허영, 앞의 책, 982쪽: “우리 헌법은 […] 대통령은 행정권을 총괄하는 행정부수장으로서의 지위를 갖는다 는 점을 분명히 밝히고 있다.”; 김선택, 앞의 글, 121쪽; 이준일, 앞의 책, 878쪽. 21) 물론 이러한 국가기관을 법률로 형성/창설할 수 있느냐에 관한 문제는 행정권 수반으로서의 대통 령의 지위를 규정하고 있는 헌법 제66조 제4항의 위반여부와 결부하여 별개로 검토되어야 한다. 이에 관한 문제는 추후 후속연구를 통해서 보완키로 한다. 22) 만약 대통령(A)이 인사권이나 예산/조직 편성권 등을 통해서 다른 특정 국가기관(B)의 업무에 단 지 간접적/사실적 측면에서 영향을 미칠 수 있다고 하여, A가 B를 통솔하는 것(즉, B에 대해서 A가 ‘수반’ 내지는 우두머리의 지위에 있는 것)으로 이해한다면, 대통령에 의해서 임명되는 대법원 장이나 헌법재판소장 또한 대통령에 의해 통솔되는 국가기관으로 평가될 수 있을 터인데, 이러한3. 소결: 대통령을 수반으로 하는 정부에 해당하는 국가기관
따라서 헌법현실에서 특정 국가기관이 “대통령을 수반으로 하는 정부”에 해당되는지
여부는 헌법적 차원에서 해당 국가기관의 역할(기능)이나 의미 및 타 국가기관(특히,
대통령)과의 지배관계에 주목해서 개개의 경우 구체적으로 판단해야 하겠지만, 일반적
으로는 다음과 같이 말할 수 있을 것이다: ｢ⓐ 헌법 제4장 제1절에서 규율되고 있는 ‘대
통령’과 ⓑ ‘대통령에 의하여 소관업무가 일원적･통일적으로 관장될 수 있는 ― 즉, 상
급기관인 대통령과 직할관계 혹은 통할관계에 있는 ― 헌법 제4장 소속 하에 있는 국가
기관’,
23)그리고 ⓒ 대외적으로 구속력 있는 의사결정권과 표시권을 가지지는 못하지
만, 헌법 제4장 소속으로 편제되어 대통령이나 대통령과 직할 혹은 통할관계에 있는 기
관을 보조･보좌함으로써
24)이들(ⓐ와 ⓑ)의 의사형성 및 행정권행사에 직･간접적으로
기여하고 있는 국가기관들
25)이 “대통령을 수반으로 하는 정부”를 구성한다.｣
이하에서는 대통령을 수반으로 하는 정부에 해당되는 국가기관들(ⓐ, ⓑ, ⓒ)
26)에게
법률하위규범의 정립권한을 부여하는 법률(즉,
授權法律
혹은
委任法律
)
27)을 정립함에
이해는 헌법상 권력분립의 기본적 취지 및 사법권의 독립과도 부합되지 않는다. 오히려 所轄關係 에서 발생되는 갈등은 대등한 기관들 간의 견제와 균형의 원리를 실현하는 과정으로 이해되는 경 우가 많을 것이다. 따라서 대통령과 소할관계에 있는 행정기관은 설사 조직편제상 헌법 제4장의 “정부”에 속해있다고 하더라도, “대통령을 수반으로 하는 정부”에 해당하는 기관으로 이해하는 것 은 적절치 않을 것이다. 한편 헌법 제4장의 “정부”에 속해있으면서도 대통령과 소할관계에 있는 헌법기관으로는 무엇보다도 법률(특히, 감사원법 제2조 참조)에 의해서 업무와 관련하여 독립성을 부여받고 있는 감사원 ― 소위, 독립행정기관에 해당한다. ― 을 언급할 수 있겠다. 23) 여기에 해당하는 헌법기관으로는 국무총리(헌법 제86조 제2항), 행정각부의 장(헌법 제94조, 제95 조)이 있다. 24) 보조기관과 보좌기관의 구별 문제에 관해서는 최영규, 행정기관의 개념과 종류 ― 행정조직법의 기초개념 재검토 ―, 행정법연구 37, 2013, 147-148쪽. 25) 여기에 해당하는 헌법기관으로는 국무위원(헌법 제87조 제2항), 국무회의(헌법 제88조 제1항), 국 가원로자문회의(헌법 제90조), 국가안전보장회의(헌법 제91조), 민주평화통일자문회의(헌법 제92 조), 국민경제자문회의(헌법 제93조) 등이 있다. 26) 이러한 국가기관들의 설치･조직과 직무범위의 대강은 국가행정조직에 대한 일반법인 정부조직법 을 통해서 구체화되어 있는 바, 특별한 규정이 없다면 통상 ⓑ에 해당하는 중앙행정기관은 부･처 및 청 등의 명칭으로, 그리고 이들을 보조/보좌하는 기관들 ― 이러한 국가기관들은 ⓒ에 해당한 다고 볼 수 있을 것이다. ― 은 차관(보)･차장･실장･국장 및 과장 등의 명칭을 통해서 일단 확인할 수 있을 것이다(정부조직법 제2조 제3항･제5항). 27) 여기서 수권법률 혹은 위임법률이라고 함은 각각 수권하는 법률, 위임하는 법률을 의미한다. 그런 데 수권받는 법률 혹은 위임받는 법률을 각각 수권법률, 위임법률로 지칭하여도 한국어 문법에는 어긋나지 않는다. 이러한 어법상의 문제 때문에 특히 위임입법 혹은 위임규정이란 표현을 두고 여러 문헌에서 혼란 ― 예컨대, 행정권에게 위임해주는 국회입법에 대한 한계이자 그 통제의 준거 로서 헌법 제75조가 규율하고 있는 포괄위임금지원칙을 정극원 교수는 다음과 같이 표현하고 있다 (정극원, 헌법재판에서의 포괄적 위임입법금지 원칙의 적용, 헌법학연구 15-3, 2009, 464쪽): “포괄있어서 피수권기관 및 피수권규범 특정과 관련하여 수권법률제정권자인 국회가 준수해
야하는 헌법적 규준 ― (사법심사의 관점에서 표현하면) ‘모법인 수권법률을 심사대상
으로 하여 행해지는 헌법적 통제’ ― 에 관해서 본격적으로 논하되, 이러한 수권법률의
정립이 헌법 제75조 및 제95조를 통하여 명시적으로 예정되어 있다는 점에서
28)무엇보
다도 이들 조항의 해석론을 검토할 것이며, 아울러 입법권의 일부를 기본적으로 행정권
력기관으로 설계된 정부 소속 국가기관에게 위임해주는 이러한 수권법률은 한편으로는
입법권자인 국회 스스로 자신의 권한을 잠탈하는 통로로,
29)다른 한편으로는 행정권력
의 배분 및 행사에 부당하게 영향을 미칠 수 있는 계기로 활용될 수 있다는 점
30)에서
수권법률이 국회와 정부 간의 권력분립원칙 및 ‘대통령을 수반으로 하는 정부’ 내의 헌
법적 차원의 계서질서와 조화될 수 있는지 여부 또한 주목될 것이다.
Ⅲ. 피수권기관 및 피수권규범에 관한 권한법적 통제
1. 문제의 소재
“대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위
하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”라고 규정하고 있는 헌법 제75조
와 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또
는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.”라고 규정하고 있는 헌법 제95조의 명
적 위임입법금지의 원칙은 곧 행정입법에 대한 한계이자 그 통제의 준거가 되는 것이다.” ― 이 발생되고 있다(이러한 문제의식에 관해서는 특히 오수정, 입법권위임의 헌법적 한계에 관한 연구, 중앙대학교 석사학위논문, 2006, 2쪽). 이와 관련하여 한수웅 교수는 위임된 입법권에 의하여 이루 어진 입법은 ‘입법위임’으로, 입법권을 위임하는 법률은 ‘위임법률 또는 수권법률’로 구분하여 명칭 하고 있다(한수웅, 헌법학, 법문사, 2011, 1181쪽). 28) 유지태, 앞의 글, 346쪽. 29) 특히 입법권자인 국회가 스스로 정립해야만 하는 입법권의 핵심사항(“본질적 사항”)을 타 국가기관 이 정립하도록 수권하는 것은 헌법 제40조에 근거하는 의회유보원칙 ― 이는 수권내용과 관련된 헌법적 통제에 해당된다. ― 에 위배될 수 있다. 30) 행정은 일반･추상적인 규범에서 규정한 요건이 충족되면 그 규범의 내용을 구체적 사안에 적용･집 행하는 활동을 의미함으로(김성수, 일반행정법 ― 일반행정법이론의 헌법적 원리 ―, 홍문사, 2014, 9쪽), 수권법률이 특정 행정기관에게 특정 영역과 관련된 법률하위규범의 정립을 위임함으 로써 수권법률제정권자로부터 특정되지 못한 다른 행정권력기관은 해당 영역과 관련하여 자신의 행정권을 발동/행사하기가 어려워지거나, 수권법률에 의해 법률하위규범의 정립을 위임받은 특정 행정기관이 위임받은 법률하위규범정립작용을 통해서 다른 행정기관의 행정권력작용과 갈등을 초 래할 가능성이 발생한다.시적 표현으로부터 ｢법률제정권자인 국회는 기본적으로 ‘대통령’, ‘국무총리’, ‘행정각부
의 장’이라는 국가기관(피수권기관)에게 각각 ‘대통령령’, ‘총리령’, ‘부령’이라는 법률하
위규범(피수권규범)의 정립권한을 위임해주는 법률을 제정할 수 있음｣에 대해서는 논
란의 여지가 없는 바, 구체적인 경우에
母法
인 수권법률이 특정하고 있는 피수권기관
및 피수권규범과 관련된 헌법적 쟁점은 결국 국회중심입법원칙을 규정하고 있는 것으
로 이해되고 있는 헌법 제40조와의 관계 속에서 헌법 제75조 및 제95조가 명시하고 있
는 피수권기관들 및 피수권규범들을 열거된 것으로 이해해야할 것(열거설)인지 혹은
예시된 것으로 이해해야할 것(예시설)인지에 관한 해석다툼으로 모아진다.
2. 견해의 대립
조세감면의 대상이 되는 업종의 분류를 대통령･국무총리･행정각부의 장이 각각 발
하는 대통령령･총리령･부령의 형식이 아니라 통계청장에 의해 정립되는 고시(통계청
고시)인 한국표준산업분류로 정하도록 위임하고 있는 조세특례제한법 제2조 제3항의
위헌성 여부가 문제된 사건(헌재 2005헌바59)에서 헌법재판소의 다수의견(법정의견)은
비록 “고시와 같은 형식으로 입법위임을 할 때에는 적어도 행정규제기본법 제4조 제2
항 단서에서 정한 바와 같이 법령이 전문적･기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무
의 성질상 위임이 불가피한 사항에 한정된다”라는 단서를 곁들이고 있긴 하지만, “오늘
날 의회의 입법독점주의에서 입법중심주의로 전환하여 일정한 범위 내에서 행정입법을
허용하게 된 동기가 사회적 변화에 대응한 입법수요의 급증과 종래의 형식적 권력분립
주의로는 현대사회에 대응할 수 없다는 기능적 권력분립론에 있다는 점 등을 감안하여
헌법 제40조와 헌법 제75조, 제95조의 의미를 살펴보면, 국회입법에 의한 수권이 입법
기관이 아닌 행정기관에게 법률 등으로 구체적인 범위를 정하여 위임한 사항에 관하여
는 당해 행정기관에게 법정립의 권한을 갖게 되고, 입법자가 규율의 형식도 선택할 수
있다 할 것이므로, 헌법이 인정하고 있는 위임입법의 형식은 예시적인 것으로 보아야
할 것이고, 그것은 법률이 행정규칙에 위임하더라도 그 행정규칙은 위임된 사항만을 규
율할 수 있으므로, 국회입법의 원칙과 상치되지도 않는다.”라고 하면서 명시적으로 예
시설을 지지하고 있는 반면에,
31)소수의견은 “우리 헌법은 제40조에서 국회입법의 원
칙을 천명하면서, 다만 헌법 제75조, 제95조, 제108조, 제113조 제2항, 제114조 제6항에
31) 헌재 2006. 12. 28. 2005헌바59, 판례집 18-2, 601-602쪽, 610-611쪽; 同旨의 판례들로는 헌재 2008. 7. 31. 2005헌마667, 2006헌마674(병합), 판례집 20-2(상), 286-287쪽; 헌재 2008. 7. 31. 2007헌가4, 판례집 20-2(상), 39쪽; 헌재 2004. 10. 28. 99헌바91, 판례집 16-2(하), 119쪽; 헌재 2012. 2. 23. 2009 헌마318, 판례집 24-1(상), 273쪽 등등.서 법률의 위임을 받아 발할 수 있는 법규명령으로 대통령령, 총리령과 부령, 대법원규
칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 등을 한정적으로 열거하고 있다. 그런데
우리 헌법은 경성헌법이므로 헌법 문언에 의해 규정된 원칙에 대하여는 헌법 자신이
인정하는 경우에 한하여 예외가 있을 수 있는 것이지 법률 또는 그 이하의 입법형식으
로써 헌법상 원칙에 대한 예외를 인정할 수는 없다. 즉 우리 헌법과 같이 법규명령의
형식이 헌법상 확정되어 있고 구체적으로 법규명령의 종류ㆍ발령주체ㆍ위임범위ㆍ요
건 등에 관한 명시적인 규정이 있는 이상, 법률로써 그와 다른 종류의 법규명령을 창설
할 수 없고, 더구나 그러한 법규사항을 행정규칙에 위임하여서는 아니 된다 할 것이다.
결국 법률이 행정규칙에 위임할 수 있는 사항은 집행명령(헌법 제75조 후단)에 의하여
규정할 수 있는 사항 또는 법률의 의미를 구체화하는 사항에 한정되어야 하는 것이고
새로운 입법사항이나 국민의 새로운 권리ㆍ의무에 관한 사항이 되어서는 아니 된다.”라
고 하면서 열거설의 입장을 분명히 하고 있다.
32)그리고 이러한 헌법재판소의 다수의
견(예시설)과 소수의견(열거설)은 각각 학계의 다수입장과 소수입장에 의해서 지지를
받고 있는 것으로 보인다.
33)3. 사견
필자는 다음과 같은 이유들 때문에 헌법 제75조 및 제95조는 피수권기관 및 피수권
규범을 구체적으로 열거하고 있는 것으로 이해하는 견해(열거설)가 보다 설득력 있는
타당한 헌법해석이라고 생각한다.
(1) 첫째, 오늘날 일반적으로 지지를 받고 있는 현대적･기능적 권력분립의 관점에 따
르면 헌법 제40조는 입법권의 국회독점이 아니라 국회입법이 ‘원칙’이라는 점을 선언한
규정으로 이해되며, 이러한 맥락에서 (대통령을 수반으로 하는 정부를 구성하는 국가행
32) 헌재 2006. 12. 28. 2005헌바59, 판례집 18-2, 619쪽; 同旨의 판례들로는 헌재 2008. 7. 31. 2005헌마 667, 2006헌마674(병합), 판례집 20-2(상), 297쪽; 헌재 2008. 7. 31. 2007헌가4, 판례집 20-2(상), 43 쪽; 헌재 2004. 10. 28. 99헌바91, 판례집 16-2(하), 129-130쪽; 헌재 2012. 2. 23. 2009헌마318, 판례집 24-1(상), 279쪽 등등. 33) 예시설과 열거설 중에서 어떠한 견해가 타당한 것인지에 관하여 본격적으로 논증하기보다는 단지 헌법재판소의 태도를 소개하는 정도로 그친 문헌들이 많다. 하지만 뚜렷하게 예시설을 지지하는 입장으로는 성낙인, 앞의 책, 560쪽; 한수웅, 앞의 책, 1180쪽; 박찬주, 행정명령, 법학논고, 2009, 504쪽; 박균성, 행정법강의, 박영사, 2013, 130쪽; 조성규, 행정규칙의 법적 성질 재론, 행정법연 구 31, 2011, 149쪽; 전광석, 앞의 책, 692-693쪽; 명시적으로 열거설을 지지하는 입장으로는 고영 훈, 행정상의 고시의 법적 문제점과 개선방향에 관한 연구, 공법연구 29-1, 292쪽; 유지태, 앞의 글, 371쪽.정권력기관들에게도 일정한 경우에 입법권을 행사할 수 있는 가능성을 열어주고 있는)
헌법 제75조 및 제95조는 적어도 입법권과 관련해서는 헌법 제40조의 예외규정으로 이
해된다.
34)그런데 원칙규정과는 달리, 예외규정은 그 적용범위가 엄격하게 통제되어야
한다. 왜냐하면 예외규정의 적용범위에 대한 통제가 실패한다면, 실질적으로 예외가 원
칙으로 둔갑하고 원칙이 예외로 변질되어, 규범에 대한 체계적･논리적･통일적 이해가
붕괴될 것이기 때문이다.
35)따라서 규범적 차원에서 구체적인 경우에 국회입법원칙에
대한 예외적 주장 ― 즉, 국회 외의 다른 국가기관에 의해 행사되는 입법작용을 옹호/
지지하는 주장 ― 을 설득력 있게 하기 위해서는 단순히 이러한 주장을 뒷받침할 수
있는 헌법적 차원의 (명시적 혹은 묵시적) 근거를 제시하는 것
36)만으로는 충분치 않고,
한걸음 더 나아가 해당 주장(즉, 국회입법원칙에 대한 예외적 주장)은 이를 뒷받침하기
위해서 제시된 헌법적 근거규정의 적용범위를 엄격하게 축소해석한 결과라는 점을 성
공적으로 논증해야 할 것이다. 그러므로 국회가 헌법 제75조 및 제95조에 근거하여 ‘대
34) 국회중심의 입법원칙, 즉 ‘헌법하위서열에 해당하는 규범정립권(입법권)의 행사는 국회가 담당하 는 것이 원칙이므로 입법권의 핵심영역은 반드시 국회가 행사해야 하겠지만, 국회입법권의 핵심영 역에 해당하지 않으면서 국회입법권을 형해화하지 않는다면 예외적으로 다른 국가기관들 또한 입 법권을 행사할 수 있다는 점’에 대해서는 예시설과 열거설 모두 긍정하고 있다. 이러한 점에서 예 시설과 열거설은 국회입법권과 관련하여 원칙조항(헌법 제40조)이 아닌, 예외조항이라고 할 수 있 는 헌법 제75조 및 제95조의 해석을 둘러싸고 벌어지는 논쟁이라고 하겠다. 35) 개별적인 규범을 독립적으로 파악하지 않고, 다른 규범과의 맥락에 주목해서 해석하는 체계해석 에 관해서는 특히, 김영환, 법철학의 근본문제, 홍문사, 2012, 285쪽; 관련하여 유지태, 앞의 글, 348-349쪽: “헌법해석의 원칙상, 헌법규정은 개별 규정만으로 이해되어서는 안 되며, 항상 그 규정 이 놓여있는 전체적 관련성하에서 통일적으로 해석되어야 한다. 이를 헌법의 통일성의 원리라고 하는 바, 이를 통하여 헌법제정권자의 기본적 결단을 통일적으로 이해할 수 있게 될 것이다. 현행 헌법은 […] 국회입법의 원칙의 예외의 모습을 비교적 구체적으로 표현하고 있다. 대통령령, 총리 령, 부령, 중앙선거관리위원회 규칙은 이러한 현행 헌법상의 국회입법원칙에 대한 예외적 모습이 며, 헌법상의 이러한 행정입법 유형의 표현방식은 앞에서 보았듯이 다른 나라의 경우에서는 찾을 수 없는 독특한 방식으로 보인다. 따라서 현행 헌법의 이러한 상세한 규정방식에 비추어 이를 통일 적으로 해석하는 한, 그 내용은 예시적인 것으로 볼 수 없으며, 한정적인 규정으로 이해되어야 할 것이다. 만일 이를 예시적인 경우로 이해한다면, 현행 헌법과 같이 일일이 열거하고 있는 규정방식 과 배치되는 해석을 하게 될 것이다.” 36) 국회입법원칙이 헌법적 차원의 가치라는 점에서, 이러한 원칙에 대한 예외적 주장은 일단 헌법에 근거하여야만 한다. 다만 이러한 근거는 일차적으로는 헌법 제75조, 제95조, 제108조, 제113조 제2 항, 제114조 제6항, 제117조 제1항 등과 같이 개별적으로 특별히 마련되어 있는 조항으로부터 확인 될 수 있겠지만, 입법권자인 국회가 스스로 특정 사항을 직접 규율하지 않고 자신이 보유하고 있는 입법권을 특정 기관에게 수권하는 행위 또한 입법권행사의 일환이란 점에 주목한다면 헌법이 별 도로 특별 조항을 마련하고 있지 않은 경우 ― 예컨대, 감사원 등과 같이 ‘대통령을 수반으로 하지 않는 정부’(독립행정기관)에게 입법권을 수권하는 경우(감사원법 제2조 및 제52조 참조) ― 에 행 해지는 국회의 입법권수권행위(Rechtsetzungsdelegation)의 근거로서는 헌법 제40조가 언급될 수 있을 것으로 생각된다.통령을 수반으로 하는 정부’에 해당되는 국가기관에게 입법권을 부여해주는 행위 또한
헌법상 권력분립원칙 및 국회입법원칙을 수정하는 예외적 행위라는 점에 주목하여 가
급적 엄격하게 취급되어야 함은 당연하다고 하겠다.
37)더군다나 다른 어떤 국가기관들
보다도 엄격한 계서질서 속에서 적극적･능동적 성격의 공권력을 구체적이고 일사불란
하며 다양한 방식으로 행사할 수 있는 ‘대통령을 수반으로 하는 정부’의 구성기관이 일
반적이고 추상적인 규범정립권한까지도 함께 행사하게 될 경우에는 다른 국가기관이
입법권을 행사할 경우에 비해서 권력분립원칙을 훼손하거나 국민의 기본권에 대한 중
대한 위협이 될 가능성이 상대적으로 더 높을 수밖에 없다는 점
38)에서 헌법 제75조 및
제95조에 근거한 입법권의 수권은 특히 엄격하게 통제될 필요성이 있는 바, 기본권관
계에서 ‘법률이 대통령을 수반으로 하는 정부에 해당하는 기관들 중에서 대통령･국무
총리･행정각부의 장이 아닌 기관에게 법률하위규범의 정립을 직접 수권하는 경우’ 혹
은 ‘대통령･국무총리･행정각부의 장에게 각각 대통령령･총리령･부령이 아닌 법률하위
규범 ― 예컨대, 고시･훈령･예규･공고 등등 ― 의 정립을 법률이 직접 수권하는 경우’
라면, 해당 수권법률은 (별도의 헌법적 정당화근거를 통해서 합헌성이 설득력 있게 논
증되지 않는 한)
39)기본적으로 헌법에 반한다고 판단해야 할 것이다.
37) 같은 의견으로는 고영훈, 앞의 글, 292쪽: “독일과 비교하여 볼 때 우리 헌법에 있어서는 법규명령 의 제정권자를 제한적으로 명시하고 있다고 보아야 할 것이다. 의회가 국민을 구속하는 규범인 법률을 제정하는 것은 주권자인 국민이 자발적으로 스스로 구속할 수 있는 규범정립권한을 국민대 표기관인 의회에 위탁하였기 때문이고, 행정권이 국민을 구속하는 행정입법을 하는 것은 국민의 대표인 의회가 국민이 만든 헌법을 근거로 법률로써 그 입법권을 부분적으로 행정권에 위임하였기 때문이다. 행정입법은 국회입법의 예외인 것은 분명하며, 예외는 엄격하게 해석해야 하는 것이 원 칙이기 때문에 헌법에 근거하지 않은 행정입법을 인정하는 것은 옳지 않다고 생각된다.”; 문상덕, 법령의 수권에 의한 행정규칙(고시)의 법적 성격과 그 통제, 행정법연구 1, 1997, 154쪽 주 6): “권 력분립주의하에서의 의회입법의 원칙상 행정입법과 같은 예외적인 입법형식은 헌법에 근거가 있 어야만 하는 것으로, 헌법이 일정한 입법형식과 그 제정권자를 명시해 둔 것은 적법한 제정기관에 의해 그러한 형식으로 제정된 행정입법들만이 헌법이나 법률처럼 국민과 행정권 또는 법원을 구속 할 수 있다는 의미일 것이다.” 38) 실제로 절대군주에게 집중된 권력을 쪼개고 분화시켜 입법권과 사법권을 독립시켜나간 것이 권력 분립의 역사라고 할 수 있을 것이며, 기본권이 갖고 있는 항의적 성격 또한 집행권을 행사하는 정부를 겨냥하는 것에서부터 출발하였다(Vgl. P. Kyu-hwan, Die Drittwirkung der Grundrechte des GG im Vergleich zum koreanischen Verfassungsrecht, Diss., 2004, S. 157).39) 관련하여 ‘법률이 대통령을 수반으로 하는 정부에 해당하는 기관들 중에서 대통령･국무총리･행정 각부의 장이 아닌 기관에게 법률하위규범의 정립을 직접 수권하는 경우’가 예외적으로 헌법상 정 당화될 수 있는 경우로는 무엇보다도 입법권을 수권하는 법률이 (정부에 속하는 국가기관이라고 할 수 있는) 국립대학을 피수권기관으로, 해당 국립대학에서 정립된 학칙을 피수권규범으로 삼는 것을 생각해볼 수 있겠다. 왜냐하면 헌법이 명시적으로 “교육의 자주성･전문성･정치적 중립성 및 대학의 자율성”을 보장하고 있다는 점에서(헌법 제31조 제4항), 입법자인 국회는 대학자치 업무가 대통령을 수반으로 하는 엄격한 행정계서질서의 영향으로부터 벗어나 자율적으로 행해질 수 있도
(2) 둘째, 만약 헌법 제75조 및 제95조에 명시된 피수권기관들이 예시된 것이라면 법
률제정권자인 국회는 대통령을 수반으로 하는 정부를 구성하는 기관들 중 대통령･국무
총리･행정각부의 장
― 이들을 이하에서는 ‘상위행정기관’이라 통칭한다. ― 이 아닌,
이들의 지배를 받아야하는(즉, 대통령･국무총리･행정각부의 장에 의해 직할 혹은 통할
되어야 하는) 행정기관 ― 이하에서는 ‘하위행정기관’이라고 칭한다. 여기에 해당하는
구체적 예로는 차관･차장･실장･국장･과장･국가정보원장･국무조정실장･법제처장･국세
청장･경찰청장･검찰청장･통계청장 등등을 언급할 수 있겠다. ― 에게도 상위행정기관
의 매개 없이 입법권을 직접 수권할 수 있는 가능성이 열리게 된다. 그러데 이러한 가
능성의 현실화는 (국가권력통제를 통한 국민의 기본권보장이라는 이념 하에 권력을 쪼
개어 특정 국가기관에게 소극적으로는 공권력 남용을 통한 타 기관의 권한에 대한 자
의적 개입을 방지하는 역할을, 적극적으로는 자신에게 부여받은 권한에 상응하는 책임
을 다하여 국가기능의 합리적･효율적 실현을 요청하고 있는) 헌법상 권력분립원칙 및
정부 내부의 계서질서와 부합되기 어렵다는 점에서 용납되어서는 안 될 것으로 생각된
다.
40)왜냐하면 한편으로는 정부와 상호견제관계에 있는 국회가 상위행정기관을 제쳐
놓고 직접 하위행정기관에게 특정 사안과 관련하여 일정한 규범정립권한을 배타적으로
부여할 경우, 해당 사안에 대해 입법권을 수권 받지 못한 상위행정기관은 입법활동과
관련해서 하위행정기관을 지배(직할 혹은 통할)하기가 곤란할 뿐만 아니라, 입법을 구
체적으로 구현하는 활동이 행정이라는 점에서 오히려 상위행정기관이 하위행정기관에
의해 정립된 규범에 기속되어 그 규범의 의미를 구체적으로 구현하는데 직･간접적으로
이바지해야 하는 상황에 봉착될 수 있으며, 나아가 엄격한 계서질서를 바탕으로 상호
협력하여 국회를 견제해야할 행정기관들의 상호관계가 견제대상인 국회에 의해 교란
및 분열 ― 즉, 국회에 의해 헌법기관충실원칙(Grundsatz der Verfassungsorgantreue)이
록 대학자치 업무와 관련된 사항들이 대통령･국무총리･행정각부의 장 등이 정립하는 규범(특히, 대통령령･총리령･부령 등)의 매개 없이 바로 해당 대학의 학칙 등으로 정할 수 있도록 입법권을 수권하는 법률을 정립할 수 있다고 해석될 수 있기 때문이다. 물론 헌법 제31조 제4항의 취지를 적극 존중하여 국회가 법률을 통해서 국립대학과 같은 교육기관들을 ‘대통령을 수반으로 하는 정 부’의 계서질서로부터 벗어나 있는 독립행정기관으로 형성하는 것이 보다 바람직하다고 하겠다. 40) 헌재 2008. 1. 10. 2007헌마1468, 판례집 20-1(상), 33쪽; 특히 강승식, 정부형태 평가기준으로서의 권력분립, 법학논총 23-2, 2011, 101쪽: “요컨대 권력분립은 자의적인 공권력 행사를 방지하는 기능 을 수행하며, 이는 역으로 각 부에게는 권한을 공공의 이익을 위해 합리적으로 행사할 것을 요청하 는 것으로 볼 수 있다. 권력분립의 이러한 기능과 관련한 예로 권력분립으로부터 권한위임금지원 칙(non-delegation doctrine)이 도출되고 권한위임을 예외적으로 정당화하는 포괄위임금지원칙이 도출된다. 이렇게 보면 권한위임 또는 포괄적 권한위임을 금지하는 취지는 권력집중을 억제하는데 있다기보다는 각 부의 권한행사에 대한 책임소재를 명확히 하여 이에 대해 국민이 보다 용이하게 정치적 책임을 물을 수 있도록 하는데 있다고 보는 것이 정확하다.”
훼손 ― 될 수 있기 때문이며,
41)다른 한편으로는 여러 가지 이유들로 인해서 자신의
업무로 삼기에 곤혹스러운 특정 사안에 대해 법적･정치적 책임을 회피하고 싶은 상위
행정기관의 의지에 부응하여 국회가 해당 사안과 관련된 입법권을 위임함에 있어서 상
위행정기관을 배제하고 하위행정기관에게 배타적 규범정립권을 부여함으로써 실질적
으로 상위행정기관을 책임으로부터 자유로운 권력기관으로 변질시킬 수 있기 때문이
다.
42)따라서 대통령을 수반으로 하는 정부를 구성하는 기관들 중에서, 법률이 직접 입
법권을 수권할 수 있는 기관은 (헌법으로부터 독립행정기관과 유사한 성격을 부여받을
수 있는 특별한 경우를 제외하고는)
43)대통령･국무총리･행정각부의 장으로 한정되어
있다고 새겨야할 것이다. 그러므로 설사 하위행정기관이 일정한 경우에 입법권을 행사
해야할 불가피한 필요성이 있다고 하더라도, 이러한 하위행정기관을 피수권기관으로
삼는 입법권의 수권은 원칙적으로 국회가 직접 스스로 할 수 없고 국회로부터 입법권
을 수권 받은 상위행정기관의 입법활동을 매개해서만(즉, 상위국가기관의 의사가 반영
되는 단계적 재수권을 통해서만) 가능하다고 해야 할 것이며, 이러한 매개 가능성을 차
단하면서 직접 하위행정기관에게 입법권을 수권하는 법률은 원칙적으로 위헌이라고 해
야 할 것이다. 뿐만 아니라 헌법 제75조 및 제95조가 규정하고 있는 상위행정기관에게
국회가 법률로써 입법권을 수권하는 경우에도 해당 수권법률은 대통령을 수반으로 하
41) 특히, 이러한 교란 및 분열은 입법권을 수권함에 있어서 국회가 대통령을 수반으로 하는 정부에 속하긴 하지만, 경찰청장이나 검찰총장 등과 같이 법률에 의해서 임기가 보장된 행정기관을 피수 권기관으로 특정 하는 경우에 더욱 심각해질 우려가 있다. 만약 정부 내부의 권한질서가 국회에 의해 교란 및 분열됨으로써(특히, 정부 내부 기관들 간의 권한갈등이 발생함으로써) 국회와 정부 의 상호견제관계가 변질되고 국회에 대한 정부의 견제기능이 무력화된다면, 이는 우리 헌법이 예 정치 않은 권력구조의 변동을 초래하는 것이라고 하겠다. 그리고 이러한 국회의 입법권행사는 “모 든 헌법기관이 서로 존중하고 배려하고 협조하는 방식으로 행위를 하여야 한다”는 헌법기관충실 원칙에도 부합되기 어려울 것으로 생각된다(관련하여 허완중, 헌법기관충실원칙, 공법연구 42-2, 2013, 30쪽; Vgl. BVerfGE 90, 286(337f.); N. Achterberg/M. Schulte, in: H. v. Mangoldt/F. Klein/C. Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 5. Aufl., 2005, Art. 44 Rn. 52.).42) 예컨대 다음과 같은 가능성을 생각해볼 수 있겠다: 세월호 사건을 계기로 대규모 해양사고가 발생 할 경우 그 수습과 관련된 업무에 관하여 정치적･법적 책임을 지는 것에 대해 대통령을 비롯한 상위행정기관이 부담을 느끼고 있다고 짐작한 국회가 ‘해양사고 방지 및 수습에 관한 법률(가칭)’ 을 제정하면서 상위행정기관의 관여를 의도적으로 배제하고 구체적인 내용을 오직 해양경찰청장 이 정하도록 하는 수권법률을 제정했고, 이 법률 제정 이후 발생된 해양사고에 대한 미흡한 대처가 실제로 문제가 되고 있다고 가정해보자. 이 경우 대통령을 비롯한 상위행정기관은 해양사고수습과 관련된 책임을 해양경찰청장에게 돌리면서, 자신의 무책임성을 항변하기 위한 도피처로서 해당 수권법률과 수권법률의 위임을 받아서 해양경찰청장이 정립한 행정입법을 활용할 수 있게 된다. 이러한 행태는 권력의 크기에 상응하는 책임을 면탈하기 위한 방편이란 점에서 권력분립원칙에 부합되기 어렵다고 본다. 43) 예컨대, 헌법 제31조 제4항에 근거하여 국립대학은 독립행정기관과 유사한 성격을 부여받아야 한 다고 주장할 수 있겠다. 관련하여 위 주 39) 참조.
