복지경영의 이론적 논의와 과제

연구보고서 2010-31-5 복지경영의 이론적 논의와 과제 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2010년 12월 고 경 환 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 예원기획 6,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2010 ISBN 978-89-8187-725-5 93330

머 리 말

최근 우리나라는 다양한 복지정책의 확대로 재정지출이 꾸준히 증가하고 있다. 이러한 재정지출 증가의 원인은 다양하지만 그 중에서도 사회보험의 성숙, 노인돌보미사업 등을 포함한 바우처 사업의 확대와 사회서비스의 공 급 확대, 그리고 노인장기요양보험의 운영과 장애인장기요양보험의 도입 등 취약계층을 위한 사회안전망 강화에 따른 것으로 생각된다. 특히 고령화와 저출산의 영향으로 노인부양과 아동 돌봄의 사회화에 대한 관심이 증가하 면서 사회서비스에 대한 정부의 역할과 지역사회의 효율적인 전달체계 구 축에 관한 논의들이 활발하게 전개되고 있다. 우리나라는 전통적으로 정부의 재원을 바탕으로 비영리민간조직에서 서 비스를 공급하는 민간위탁형태를 주로 취하였다. 그러나 작고 효율적인 정 부와 투명하고 책무성이 강한 재정지출, 민간부문의 역할을 강조하는 시대 적 흐름에 따라 최근 사회서비스의 공급과 생산, 재정투자에 있어 공공부문 과 민간부문은 각자가 맡은 책임을 다하는 동시에 협동과 연계할 필요가 대두되었다. 또한 과거 중앙 집중적인 복지정책의 주도는 이제 상당부분 지방정부로 이양되었다. 지방정부는 한정된 재원으로 지역사회의 다양한 복지욕구를 충 족시켜야 하는 어려움에 처하게 된 것이다. 게다가 사회복지기관들은 영리 업체의 복지시장 진입, 비영리사회복지조직의 영리업체 전환, 그리고 비영 리사회복지조직간 경쟁을 통하여 소비자의 선택을 받아야 하는 상황으로 변화하고 있다. 이러한 때 지역사회를 기반으로 한 복지국가 운영의 새로운 패러다임 모

색은 최근 변화하는 복지정책 환경에 많은 시사점을 제공할 것으로 기대된 다. 본 연구는 최근 급변하는 복지정책 환경에서 효율적으로 사회복지서비 스를 공급해야 하는 책임을 맡고 있는 지방정부와 그동안 민간위탁 형태로 안정적인 재정지원을 받아온 사회복지조직이 직면한 위기와 이를 극복하기 위한 방안으로서 복지경영패러다임을 제안하고 있다. 이를 위해 본 연구진 은 복지경영포럼을 개최하고 다양한 이론적 접목을 시도하였다. 다만 복지 경영에 대한 아젠더 형성이 초기단계인 만큼 연구에 다소 어려움이 있었음 을 고백한다. 공공부문에서 복지경영의 도입은 향후 지역사회 복지공급 주체로서 중요 성이 더욱 커질 지방정부가 지역사회의 복지환경에 근거한 복지정책을 수 립하고, 다양한 복지자원들의 협동과 연계를 통한 효율적인 복지서비스를 전달하여 지역주민들의 정책 체감도를 제고하는 데 효과적인 전략으로 사 용될 것으로 기대된다. 또한 서비스공급기관의 복지경영 도입 역시 기관 경 쟁과 좋은 인력 확보, 재정운영의 어려움에 직면한 조직의 생존에 필수적인 전략이 될 것으로 기대된다. 본 연구는 고경환 연구위원 주관 하에 본원의 강지원 연구원과 영남대학교 김보영 교수의 참여로 수행되었다. 연구진은 본 연구에 대해 귀중한 조언을 아끼지 않으신 서울대학교 이봉주 교수와 원내 강혜규 연구위원과 정경희 연구위원께 감사의 뜻을 표한다. 마지막으로 본 연구결과는 우리 연구원의 공식적인 견해가 아니라 연구 진의 개별적 연구 활동의 결과임을 밝힌다. 2010년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

목 차

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Abstract ··· 1

요 약··· 3

제1장 서 론··· 11

제1절 연구의 배경 및 목적 ··· 11 제2절 연구내용 및 방법 ··· 14

제2장 이론적 논의··· 19

제1절 공공선택이론 ··· 19 제2절 신공공관리론 ··· 27 제3절 복지혼합 논의 ··· 38 제4절 거버넌스이론 ··· 43 제5절 유사개념과의 비교: 사회복지행정 ··· 53 제6절 복지경영패러다임 ··· 56

제3장 지방정부의 복지권한 강화와 행정개혁: 영국··· 67

제1절 영국의 사회서비스 전달체계 발전 ··· 68 제2절 영국 공공부문의 복지경영 패러다임 ··· 77 제3절 영국 사회서비스 공급기관의 복지경영패러다임 ··· 85 제4절 공‧사 파트너십 ··· 98 제5절 노인프로젝트 파트너십 ··· 105

제4장 지방정부의 역할 강화와 재정지원방식의 변화: 한국··· 117

제1절 공공부문의 복지환경 변화와 패러다임 전환 ··· 117 제2절 재정지원방식 변경에 따른 사회서비스공급기관 경쟁 ··· 121 제3절 장기요양보험과 복지경영패러다임 실제 ··· 125

제5장 결론 및 정책제언··· 137

제1절 결론 ··· 137 제2절 정책제언 ··· 140

참고문헌··· 145

Contents

표 목차

〈표 2- 1〉지방이전 재원 규모 및 추이 ···25 〈표 2- 2〉전달체계 패러다임의 비교 ···48 〈표 3- 1〉2010/11년 순 지방정부 지출예산 ···82 〈표 3- 2〉합동 전략 욕구 실사 핵심 데이터 ···90 〈표 3- 3〉서비스 질과 안전 필수 기준 ···94 〈표 3- 4〉돌봄의 질 위원회 등록 및 규제대상 활동 ···95 〈표 3- 5〉지역전략협의체 법정 참여기관 ···100 〈표 3- 6〉국가 지표(National Indicator)의 예 ···102 〈표 3- 7〉지역협정을 위한 정부사무소의 주요 활용 데이터 ···102 〈표 3- 8〉노인 프로젝트 파트너십 참여 조직 구성 ···107 〈표 3- 9〉노인 프로젝트 파트너십 프로젝트 성격별 구분 ···110 〈표 4- 1〉전자바우처 사업 현황 ···122 〈표 4- 2〉지역사회서비스 제공기관 현황 ···123 〈표 4- 3〉장기요양보험 대상 인구의 추이 ···126 〈표 4- 4〉노인복지시설 종류 변경 ···127 〈표 4- 5〉장기요양기관수(2009) ···128 〈표 4- 6〉공단 지급 요양급여비 ···129 〈표 4- 7〉노인복지서비스 공급기관 현황과 표본의 분포(2009) ··130 〈표 4- 8〉장기요양보험제도 도입 전 시설 운영의 어려움 ···131 〈표 4- 9〉장기요양보험제도 도입 후 시설 운영의 어려움 ···131 〈표 4-10〉인력관리의 욕구 ···133 〈표 4-11〉재정관리의 욕구 ···133 〈표 4-12〉서비스 관리의 욕구 ···133 〈표 4-13〉평가 관련 문항 ···134

그림 목차

〔그림 2-1〕공사파트너십 모형 ···53 〔그림 2-2〕복지경영패러다임 도입 전후의 복지주체 역할 변화 ···61 〔그림 2-3〕복지경영패러다임 모형 ···62 〔그림 3-1〕2010/2011년 영국 중앙정부 예산 지출 구성 ···82 〔그림 3-2〕2010/2011년 잉글랜드 지역 지방정부 수입 구성 ···84 〔그림 3-3〕소유주체별 사회서비스 기관평가 결과 추이 ···88 〔그림 3-4〕각 욕구 수준별 프로젝트 투여 예산 ···110

1 A b s t r a c t

Abstract

⧠ Recent changes in the policy environment that have been delegated the authority and responsibility of from public sector to private sector, from the central government to local governments, and upper government to lower government. Besides, it is necessary to explain the new approach that enhancing the effectiveness of social service delivery and changes from provider to consumer centric approach.

⧠ In the broad terms, welfare governance(welfare state governance and social service management) is cooperation and role concerning administrative system, financing, service plans and service deliveries on the local governments and social service providers in the community-based. In the narrow sense, welfare governance is means the "local social welfare system" that the networking which community, the public sector, and private sector assess, diagnose, identify needs, apply for benefits and services, check availability, and provide directory information to needy people.

○ Local governments can establish the social services plan effectively utilized the limited resources, determine the supply of social service providers, regulate providers, and manage the quality of service.

2 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제

○ Social service providers have to submit service delivery planning and agencies business plans to local government, based on these plans agencies delivery qualified services to user.

○ Networking is important to play the role of local governments and social service providers efficiently and easy access for users. For it, the central government constitutes the Social Services Commission and local governments make social councils based on community with the public and the private.

⧠ Recent government reforms and social services changes in UK are good example to show the 'welfare governance' paradigm.

○ To illustrate this, we look at the change of the public sector and social service agencies in the UK. In addition, we analyze in-depth 'Partnership for Older People Projects (POPP)' in terms of comparability with Korea.

⧠ Korea dose not pass through the administrative reform and dose not show dramatic changes of social service delivery system. However it is time to transit from funded by governments to network with welfare governance raised for changes in the way of government financial support and the introduction of market mechanism.

○ Especially introducing the Long Term care Insurance causes the way financial support agencies, as this agencies are undergoing significant changes in Korea.

3 요 약

요 약

1. 연구의 배경 및 목적

⧠ 본 연구는 중앙정부에서 지방정부로, 혹은 상위 지방정부에서 하위 지방 정부로 그 권한과 책임이 이양되고 있는 사회복지 분야의 공공부문 정 책 환경의 변화와 다양한 시장 기제를 활용한 복지서비스 전달체계의 효율성 강화, 공급자 중심에서 수요자 중심으로 변화하고 있는 복지서비 스 공급체계의 움직임을 설명할 수 있는 새로운 접근 방법의 필요에 따 라 실시함. ⧠ 본 연구에서는 사회서비스 공급을 둘러싼 일련의 공공부문과 민간부문 의 역할 분담과 이러한 정책 환경에 따른 복지서비스 공급방식의 변화 를 아우르는 논의를 위해 ‘복지경영패러다임’을 제안 ○ 노인장기요양보험 제도의 운영과 사회서비스바우처의 도입 등 시장 기제의 도입은 서비스 공급기관의 경쟁과 생존을 위한 효율적 운영 을 강조하게 되었고, 서비스 공급기관들이 사기업의 경영기법들을 배 우고자 사회복지와 경영기법들을 접목하게 되면서 ‘복지경영’이라는 용어가 제안됨(서울대학교‧경기문화재단) ○ 이 때 복지경영은 이분화된 용어로 사회복지행정과 기업경영방식의 접목에 불과 ⧠ 본 연구에서 복지경영은 서비스 공급기관의 운영을 벗어나 사회복지환 경을 둘러싼 다양한 논의와 함께 복지경영패러다임에 대한 이론적 틀을 제공하는 데 목적이 있음.

4 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제

2. 연구 내용 및 방법

⧠ 새로운 복지국가 운영의 패러다임인 복지경영의 개념을 이론적으로 구 축하기 위해 본 연구는 문헌고찰과 복지경영포럼, 전문가 회의 등을 통 해 다양한 의견을 수집 ⧠ 이론적 논의 ○ 복지경영패러다임의 이론적 도출을 위해 공공선택이론 등 경제학 이 론과 신공공관리론, 거버넌스 이론 등 행정학 이론, 복지혼합논의 등 정치경제학 이론들을 살펴봄. ○ 이를 통해 복지경영패러다임을 정의하고 공공부문의 복지경영패러다 임과 민간부문의 복지경영패러다임에 대한 이론적 틀을 제시함. ⧠ 영국의 복지경영패러다임 실제 분석 ○ 최근 관찰된 영국의 행정개혁과 복지서비스의 변화 등은 복지경영패 러다임을 설명하는 좋은 사례임. ○ 영국의 복지경영패러다임을 정부부문과 사회복지서비스공급기관 부 문으로 구분하여 살펴보고자 함. 이 때 복지정책환경 변화의 한국 사례와 비교가능성을 제고하기 위해 노인프로젝트파트너십(POPP)를 중점적으로 살펴봄. ⧠ 한국의 복지경영패러다임 현상 분석 ○ 우리나라는 총체적인 행정개혁을 통한 복지서비스전달체계의 급격한 변화는 오지 않았으나 재정지원방식의 변화, 시장기제의 도입 등을 통해 복지경영패러다임 도입의 환경이 조성되고 있음. ○ 특히 노인장기요양보험기관들은 재정지원방식의 변화로 기관운영의 큰 변화를 맞이하고 있음. ⧠ 한국의 급변하는 복지환경의 변화와 지방정부의 책임 강화, 지역사회 다 양한 복지 주체들간 연계 등 복지경영패러다임으로의 전환을 위한 공공 부문과 사회서비스 공급기관의 정책 방안 제시

5 요 약

3. 복지경영패러다임

⧠ 본 연구에서 복지경영패러다임은 광의의 개념으로는 지역사회를 기반으 로 한 지방정부와 사회서비스공급기관의 행정과 재정, 서비스계획과 서 비스제공에 관한 각 주체들의 역할 분담과 협력에 관한 것임. 그러나 협 의의 개념으로는 지역사회와 공공부문, 민간부문의 네트워크를 통해 욕 구를 가진 대상자의 사정, 진단, 욕구파악, 신청가능한 급여 및 서비스 확인, 그 외 생활에 도움을 주는 정보들을 디렉토리별로 제공하는 지역 사회복지시스템 수립을 뜻함. ○ 지방정부는 지역복지계획 설립, 사회서비스공급기관의 공급량 결정, 기관 규제, 서비스 질 관리 ○ 사회서비스공급기관은 지방정부에 서비스공급계획과 기관운영계획 제출, 이를 바탕으로 이용자에게 양질의 서비스 제공 ○ 이용자의 접근이 용이한 지역사회복지시스템을 구축하기 위해 중앙 정부 차원에서는 사회서비스위원회가, 지방정부 차원에서는 지역사회 협의체의 네트워킹 역할이 중요하게 대두 〔그림 1〕복지경영패러다임 모형

6 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제

4. 결론 및 정책제언

⧠ 지방정부가 지역사회의 복지욕구를 예측하고 서비스 공급을 계획하는 복지경영패러다임으로의 전환이 요구됨. ○ 대응교부금사업 위주의 소극적인 지역사회 복지서비스 공급계획을 탈피하고, 복지사업을 통한 지역사회 일자리 창출 및 건강한 지역사 회 건설, 복지투자의 효과성 제고 등을 통한 선도적인 복지패러다임 으로 나아가야 함. ○ 지방정부의 사회복지욕구에 대한 기초자료 수집 및 복지서비스 공급 예측을 위한 조사 의무화 ○ 지역사회복지서비스 이용실태 파악과 서비스 이용자 만족도 조사 ⧠ 지방정부는 제한된 재원으로 지역주민의 효율적인 복지욕구를 충족시켜 야 하므로 다양한 복지주체들의 책무성을 강화하고, 복지주체간 네트워 킹을 강화하며, 효율적인 사회복지서비스 공급을 위한 평가 체계 구축 ○ 지역사회의 복지정책 입안과 운영, 서비스 전달 등을 효율적으로 운 영하기 위해 전통적인 복지자원들뿐만 아니라 복지부문을 제외한 전 문영역까지 확대한 지역사회 네트워킹 강화 ○ 중앙정부 중심의 천편일률적인 복지시설 평가와 사회복지시설법인에 대한 재무감사를 지양하고 지방정부가 공급계약을 통해 서비스 생산 자를 평가할 권한 제공, 이에 따라 서비스 생산자는 평가에 필요한 자료를 매월 혹은 매년 지자체에 제출 ○ 각 지방자치단체를 중심으로 지역전략협의체를 구성하여 3개년 단위 로 서비스 공급기관을 평가, 중앙정부는 포괄적 평가지표 개발, 각 지역 지역전략협의체는 이 중 우선 지표 선정, 이에 따라 수량적 목 표치를 설정하고 평가함. ○ 평가결과를 바탕으로 우수 평가기관의 차년도 평가 면제(1회), 평가 시기 우선 선택, 자체 평가 대체 등 평가 방법과 평가 시기의 유연 성 강화 인센티브 제공

7 요 약 ⧠ 사회서비스공급기관은 비영리 사회복지조직으로 정부의 민간위탁을 통해 운영되었으나, 민간기관의 사회서비스 진출로 향후 영리기관‧비영리기관, 비영리기관 간 경쟁이 가속화될 전망임. 이에 대비하여 사회서비스 공급 기관들이 합리적 운영과 양질의 서비스를 제공하기 위해 복지경영패러 다임으로의 전환이 요구됨, ○ 우리나라는 사회서비스 공급기관이 지자체와 계약을 맺는 방식(공공 부조 대상자)과 개인이 공급기관을 선택하는 방식(일반) 모두 이용하 고 있음. 지자체별 특성을 고려하여 사회서비스 공급가격에 대한 중 앙의 통제를 일부 완화하여 지방자치단체의 재정 부담을 완화할 수 있는 방식 개발 필요 ○ 서비스 공급자가 요금을 임의로 결정하고 이를 통해 시설에 필요한 운영비를 마련할 수 있도록 규제를 풀어줄 필요 있음. 다만, 공급자 는 장기요양보험, 지자체와 공급계약을 맺어야 하므로 요금을 결정할 때 장기요양보험과 지자체 및 사회복지시설의 협상을 거쳐 가격을 결정하는 시스템 운영 ○ 지방정부가 서비스 공급 계약기간이 끝나면 해당 서비스를 의무적으 로 경쟁적 입찰에 다시 붙이게 하는 의무경쟁입찰제를 도입하여, 경 쟁력 있는 민간부문의 서비스 공급이 양적으로 증가하는 기제 마련

K I H A S A

01

서 론

11 제 1 장 서 론

제1장 서 론

제1절 연구의 배경 및 목적

대부분의 선진국에서 실업과 빈곤 등 전통적인 사회적 위험에 대한 사회 안전망의 발달은 경제성장과 복지국가의 확대를 통해 이루어졌다. 이 시기 사회복지제도는 빈곤에 대한 공공부조정책과 실업의 위험에 대비한 실업보 험 등 사회보험을 중심으로 이루어졌다. 그러나 1970년대 이후 오일쇼크로 야기된 경제 침체와 복지국가 위기 논쟁은 전통적인 사회안전망으로는 한 계가 있음을 드러내었고, 저출산‧고령화 등 인구구조의 변화와 가족해체의 증가는 신사회적 위험을 대두시켰다. 신사회적 위험으로 간주되는 새로운 양상의 사회복지 문제들은 기존의 사회복지제도의 한계를 드러냈고, 가족의 상황과 정책적 맥락의 차이로 야 기되는 다양한 복지욕구는 공급 중심의 기존의 전달체계로 하여금 유연성 을 촉구하였다. 이러한 때 사회서비스의 도입과 확대는 복지를 둘러싼 정책 환경과 서비스 공급 방식을 완전히 변화시켰다. 과거 경제성장과 시민권의 토대위에 구축된 복지는 중앙정부 차원의 사 회안전망과 중앙집권적인 전달체계를 통해 서비스를 공급하는 형식을 띄었 다. 다만, 중앙정부는 교부금제도와 국고보조금 등 이전재원(fiscal transfer) 을 이용하여 지역 차원에서 제공하는 공공재의 효율적 공급과 지역간 형평

12 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 성, 공공재의 안정적인 공급 등을 통제하였다. 신사회적 위험과 함께 제기된 저출산고령화, 가족해체 등의 인구학적 변 화는 다양한 복지 욕구의 등장을 야기하였고, 이는 사회안전망의 확대와 더 불어 개인별‧가족별‧지역별로 차별화된 맞춤형 복지서비스에 대한 요구를 제기하였다. 그러나 중앙집권적인 전달체계는 경직성과 비효율적인 운영, 과다한 행정비용 등으로 이러한 변화에 빠르게 대처하기 어려웠다. 이를 극 복하기 위해 지역 차원에서 복지 욕구를 파악하고 이에 적합한 공급 계획 을 세울 필요가 있었다. 이에 따라 지방정부의 역할이 증대되었고, 지방정 부는 이전재원과 자체재원을 효율적으로 운영하기 위한 다양한 방안들을 강구하게 된 것이다. 이와 더불어 대부분의 국가에서 유행처럼 번진 신자유주의의 정책기조로 인하여 서비스 수급에서 시장 기제를 확대하는 조치들이 시도되었다. 가장 빈번한 예가 사회서비스 공급 방식에 민영화나 상업화의 개념을 도입한 것 이다(최재성, 2005; 강혜규 외, 2007). 즉 서비스 생산에서 공공 부문의 역 할보다는 민간의 역할을 강조하고, 영리조직이 시장 원리에 입각해서 사회 서비스에 참여하는 것을 장려하는 것이다(김영종, 2009: 37). 사회서비스 공급 방식의 이러한 변화는 사회서비스 산업 전반에 새로운 패러다임의 등장을 의미한다. 문제는 새로운 패러다임이 이전까지의 운영 패러다임(비시장적 기제, 보조와 후원 중심)을 온전히 대체하는 것이 아니 라 기존의 방식을 존치 혹은 확대하면서, 한 편에서는 새로운 패러다임에 의한 공급 방식이 도입되었다는 것이다. 특히 복지 분야의 공공재는 여전히 중앙정부의 국고보조사업이 주를 이루는 가운데 사회복지서비스 분야의 민 간위탁이 두드러지며, 최근 바우처 방식을 통한 시장 기제의 확대에 직면하 고 있다. 지금까지 살펴본 바와 같이 사회복지 정책 환경을 둘러싼 패러다임의 변 화와 이것이 사회서비스 공급기관에 미치는 영향에도 불구하고 지금까지 대부분의 연구들은 오로지 ‘전달체계(delivery system)’라는 개념에 근거하 고 있다. 전형적인 전달 체계적 관점은 공급자와 수요자를 엄격하게 분리하

13 제 1 장 서 론 고, 공급자에서 수요자로 진행되는 일방적인 과정을 다룬다. 이들 논의는 대 개 공급자 혹은 공급자 조직들을 어떻게 배치하고 통합하느냐에 주된 관심을 두고 있다. 이러한 공급자 중심의 전달과정에 대한 분석으로는 새롭게 대두 되는 민영화 혹은 상업화 방식 등을 포괄하고 그 안에서 시장적으로 행동하 는 수요자와 공급자의 역할을 적절히 설명하기 어렵다(김영종, 2009: 37). 따라서 중앙정부에서 지방정부로, 혹은 상위 지방정부에서 하위 지방정 부로 그 권한과 책임이 이양되고 있는 사회복지 분야의 공공부문 정책 환 경의 변화와 다양한 시장 기제를 활용한 복지서비스 전달체계의 효율성 강 화, 공급자 중심에서 수요자 중심으로 변화하고 있는 복지서비스 공급체계 의 움직임을 설명할 수 있는 새로운 접근 방법이 필요하다. 본 연구에서는 사회서비스 공급을 둘러싼 일련의 공공부문과 민간부문의 역할 분담과 이 러한 정책 환경에 따른 복지서비스 공급방식의 변화를 아우르는 논의를 위 해 ‘복지경영’이라는 용어를 제안한다. 복지경영이라는 용어는 실천 현장에서 먼저 제기되었다. 전통적으로 국고 보조사업으로 시행된 노인복지서비스가 노인장기요양보험의 도입으로 재정지 원방식이 변화하였고, 바우처 방식의 사회서비스 공급 확대로 지역사회의 복 지욕구를 기반으로 운영되던 복지서비스 공급에 시장이 개입하게 되었고, 이 로인한 기관들의 경쟁이 가속화되었다. 또한 수요자는 서비스 공급기관에 대 한 적극적인 권리를 표명하기 시작했다. 이는 복지서비스 공급기관을 다양화 하고 서비스 질을 제고하는 효과가 있을 것이라 예측에서 비롯된 것이다. 시장기제의 도입은 서비스 공급기관의 경쟁과 생존을 위한 효율적 운영 을 강조하게 되었고, 서비스 공급기관들이 사기업의 경영기법들을 배우고자 사회복지와 경영기법들을 접목하게 되면서 ‘복지경영’이라는 용어가 제안되 었다. 그러나 대부분의 경우 복지경영은 이분화된 용어의 산술적인 합에 불 과해서 사회복지행정과 기업경영방식의 접목에 불과했다. 그러나 복지경영은 서비스 공급기관의 운영을 벗어나 사회복지환경을 둘 러싼 다양한 논의와 함께 고려되어야 할 필요가 있다. 이러한 필요성에 따 라 새롭게 대두되고 있는 복지경영패러다임에 대한 이론적 틀을 제공하는

14 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 데 본 연구의 목적이 있다. 복지경영은 공공부문의 복지서비스 공급을 위한 정책 환경에서 사용되는 동시에 복지서비스를 직접 제공하는 실천 환경에서도 사용되는 용어로 중 앙정부와 지방정부, 사회서비스 제공기관의 역할분담과 효율적인 운영, 맞 춤형 복지서비스 제공을 포괄하는 새로운 복지 패러다임을 뜻한다. 즉 복지 경영이란 사회복지서비스 환경에서 지역의 복지 수요와 공급을 예측하고, 서비스 공급체계를 관리하는 공공부문과 기관의 효율적인 운영과 서비스 질 제고를 통해 수요자의 만족도를 제고하는 민간부문을 모두 아우르는 용 어이다. 이는 공공선택이론과 신공공관리론, 복지혼합논의 등 다양한 이론적 배 경에 근거하고 있다. 공공부문의 서비스 생산에 있어 이익의 극대화를 위해 상호 경쟁하면서 합리적 선택을 한다는 측면에서 공공선택론이 이론적 근 거를 제공하였으며, 신공공관리는 정부의 팽창과 과도한 복지지출과 같은 현실적인 문제를 개선하기 위해 작고 효율적인 정부를 목표로 공공부문에 시장원리를 적극 도입한다는 측면에서 이론적 배경을 제공하고 있다. 또한 정부의 과도한 복지지출의 팽창을 극복하고 정부의 재정건전성을 달성하고 자 복지서비스의 전달체계만이 아니라 복지 책임과 주체에 있어 민간부문 의 역할을 강조한 복지혼합 논의 등이 그것이다. 이를 위해 복지경영패러다임을 지지하는 다양한 이론적 논의와 선진국의 복지서비스 공급을 둘러싼 정책 환경의 변화들을 살펴보고, 새로운 복지패 러다임으로서 복지경영이 갖는 개념적 정의에 대해 논의할 것이다.

제2절 연구내용 및 방법

새롭게 대두되고 있는 복지 패러다임으로서 복지경영의 개념을 조작적으 로 정의하기 위해 본 연구는 문헌고찰과 포럼, 전문가 회의 등을 통해 다 양한 의견을 수집하고자 하였다. 먼저 2장에서는 공공선택이론과 신공공관

15 제 1 장 서 론 리론, 거버넌스이론과 복지혼합논의 등 다양한 이론적 논의를 고찰할 것이 다. 이를 통해 다양한 학문적 논의들에 바탕을 둔 광의의 복지경영패러다임 과 협의의 복지경영패러다임을 정의하고, 복지경영패러다임이 기존의 사회복 지행정이나 기업의 경영방식으로 대체될 수 없는 이유를 논의하고자 한다. 이러한 이론적 틀을 토대로 3장에서는 영국의 최근 행정개혁과 지역사회 를 중심으로 한 복지환경의 변화를 살펴볼 것이다. 영국은 거버넌스 이론에 기초하여 복지행정을 개혁하였으나 그 내용은 거버넌스 이론에 영향을 미 친 공공선택이론과 신공공관리론, 복지혼합 논의 등과 결부되어 있어 복지 경영패러다임을 설명하는 좋은 사례이다. 특히 지역사회를 중심으로 한 공 공부문과 민간부문의 파트너십을 주축으로 한 지역사회복지시스템(협의의 복지경영패러다임)의 실체를 살펴보기 위해 노인프로젝트파트너십을 중점적 으로 살펴보았다. 지금까지 우리나라는 한편으로는 개발중심의 정책기조를 견지하면서 다 른 한편으로는 선진국 도약을 위해 복지지출을 확대해왔다. 그러나 우리나 라에서 복지패러다임은 잔여적이고 보험중심적인 정책 환경에서 복지전달 체계의 구축에 상당한 노력을 기울였다. 즉 경제성장 이후 지금까지 한국의 복지체계를 구축하는 데 주안점을 두었다고 할 수 있다. 그 때문에 우리나 라에서는 영국처럼 총체적인 행정개혁을 통한 복지환경의 급격한 변화는 관찰되지 않지만, 재정지원방식의 변화와 시장기제의 도입 등을 통해 최근 복지경영패러다임 도입의 환경이 조성되고 있는 것이 사실이다. 마지막으로 5장에서는 이러한 복지환경의 변화에 적극적으로 대응하고자 지역사회를 기반으로 한 지방정부와 사회복지서비스 공급기관의 복지경영 패러다임 전환을 위한 시사점과 정책방안을 제안할 것이다. 연구진은 지난 1년간 복지경영포럼을 운영하면서 다양한 이론적 논의를 구체화하였고, 복지경영패러다임 실행방안에 대해 복지현장의 의견을 들었 다. 이에 대한 상세한 내용은 다음과 같다.

16 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 ○ 제1회 복지경영포럼: 2010년 4월 20일 － 발표 1: 사회복지관점에서 본 복지경영(서울대학교 이봉주 교수) － 발표 2: 복지국가로부터 복지경영으로(고려대학교 최영준 교수) － 토론: 이화여자대학교 조상미 교수, 서강대학교 김진욱 교수 ○ 제2회 복지경영포럼: 2010년 5월 7일 － 발표 1: 복지시장의 전면화(대구대학교 주은선 교수) － 발표 2: 시장원리 확대와 사회서비스 변화(노동연구원 황덕순박사) － 토론: 한국보건사회연구원 강혜규 박사, 고려대학교 김태일 교수 ○ 제3회 복지경영포럼: 2010년 5월 18일 － 발표 1: 독일 사회서비스 공급모형 및 개혁방향(박수지 박사) － 발표 2: 영국 사회서비스전달체계 패러다임 변화(김보영 박사) － 토론: 한국보건사회연구원 김미숙 박사, 서울대학교 안상훈 교수 ○ 제4회 복지경영포럼: 2010년 8월 12일 － 발표: 복지경영패러다임의 실제와 적용(고경환 연구위원) － 토론: 강북장애인종합복지관 조석영 사무국장, 송산노인종합복지 관 강영규 부장, 과천종합사회복지관 이상복 부장, 우림어린이집 김애리 시설장

K I H A S A

02

이론적 논의

19 제 2 장 이 론 적 논 의

제2장 이론적 논의

제1절 공공선택이론

1. 이론적 논의

일반적으로 공공재는 그 혜택 범위를 기준으로 국가적 공공재(national public goods)와 지방적 공공재(local goods)로 구분된다(구인회 외, 2010). 국가적 공공재는 국가 전체 시민을 대상으로 한 공공재를 말하며, 지방적 공공재는 그 혜택이 특정 지역사회 주민에게만 돌아가는 공공재를 말한다. 따라서 거시경제정책과 소득재분배, 국방에 대한 책임을 갖는 중앙 정부가 국가적 공공재를 전국 차원에서 제공하는 것이 효율적이다(Oates, 1972). 또한 지방정부가 국가적 공공재를 공급하게 될 경우 무임승차(free rider) 문제가 발생하여 해당 공공재가 적절한 수준으로 공급되기 어렵다 (Stiglitz, 2000). 따라서 국가적 공공재는 중앙정부의 권한과 재원으로 집 행하는 것이 타당하다. 반면에 소비가 지역으로 제한된 재화와 서비스의 경우에는 지역주민의 선호와 비용 여건을 반영하여 지방정부가 공급하는 것이 중앙정부가 공급 하는 것에 비해 경제적으로 효율적이기 때문에 지방적 공공재는 지방에서 공급하는 것이 타당하다. 또한 중앙정부와는 달리 지방정부가 제공하는 지

20 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 방공공재의 생산과 소비에는 주민의 선호도가 반영될 수 있는 메커니즘이 존재하기 때문에(Tiebout, 1956: 416-424) 각 지방정부가 독자적으로 지방 공공재의 공급에 대한 결정을 내리는 분권화된 체제가 효율적인 배분을 가 져올 수도 있다(이준구, 1999: 626). 만약 지방정부가 독자적으로 지방공공 재의 공급에 관한 결정을 내리고 독자적으로 과세할 수 있는 조세징수권을 보유하고 있다면, 지방 정부간에는 많은 차이가 존재할 것이다. 즉 지방정 부는 창의적인 지방공공재를 구비하고, 이에 따라 다양한 사회서비스의 종 류를 구성하며, 지방세 및 각종 사용료․수수료의 요금 체계도 지역마다 큰 차이가 생길 것이다. 이렇게 되면 유권자인 동시에 소비자인 지역주민들은 거주지의 선택을 통하여 지방공공재에 대한 선호도를 표시할 수 있다. 즉 지방정부의 공공서 비스 공급에도 경쟁의 원리가 적용되는 것이다. 그 결과 모든 지방정부는 더 적은 비용으로 양질의 공공서비스를 공급하기 위해 노력하게 되고, 주민 들은 투표결과에 상관없이 최선의 지방정부를 선택함으로써 자신들의 욕구 를 최대한 충족시킬 수 있게 된다. 그러나 현실적으로 직장이나 학교, 주택 가격 때문에 주민들이 지역적 공공재의 선택을 위해 이동하는 것은 어려운 일이며, 지방정부의 재정력 격 차가 사회복지분야 공공재의 배분에 그다지 영향을 미치지 않는 경우도 많 다. 왜냐하면 지방정부가 노인, 아동, 장애인 등 취약계층에게 제공하는 급 여의 기준은 중앙정부가 주로 결정하고, 이 경우 국고보조사업으로 이루어 지기 때문이다. 이렇듯 지방적 공공재라 하더라도 중앙정부와 지방정부가 공동으로 대처 하는 경우도 있다. 첫째, 지방정부의 지방적 공공재 공급이 규모의 경제나 외부효과 때문에 왜곡될 소지가 있을 때, 지방적 공공재의 효율적 공급을 위해서 상위수준 정부의 개입이 요구될 수 있다(Tiebout, 1956). 예를 들 어 한 지역사회의 공공재 공급 행위는 다른 지역사회 주민의 복리에 긍정 적이거나 부정적인 외부효과를 가질 수 있다. 이러한 공공재는 지방정부가 공급 책임을 가질 경우 외부효과가 고려되지 않아 과소 공급이 이루어지게

21 제 2 장 이 론 적 논 의 되어 자원의 효율적 할당을 달성할 수 없다(Rosen, 2002). 따라서 외부효 과를 크게 가지는 공공재일수록 중앙정부가 책임을 지고 국가적인 차원에 서 공급하는 것이 더 효율적이다. 그에 반해 외부효과가 크지 않은 공공재 는 그 계획과 집행에서 지역의 특성과 요구에 맞게 공공재를 공급하는 것 이 효율적이다. 둘째, 공공재의 공급은 효율성 외에 공평성의 측면이 요구될 필요가 있 다. 따라서 지방적 공공재임에도 불구하고 공공재 공급에서 지역간 불평등 공급을 완화하기 위해 상위수준 정부의 개입이 요구될 수 있다. 이런 경우 상위수준의 정부는 국가적 최저기준을 정하고 모든 지방정부가 이 기준을 충족시키도록 하거나 지역간 불평등을 시정하기 위한 적극적 역할을 수행 할 필요가 있다. 셋째, 지방정부의 역량과 여건이 지방적 공공재의 충분한 공급을 책임지 기 어려운 경우에도 상위수준의 정부가 개입할 필요가 있다. 예를 들어 재 원 부족 등의 이유로 지방정부가 독자적으로 공공재를 공급하기 어려운 경 우에는 중앙정부의 개입이 필요하다. 서비스의 혜택이 지역 주민에 한정되 는 이용시설운영과 서비스 공급일지라도 시설 및 설비 투자 단계에서 막대 한 지출이 예상되고, 이를 지방정부의 재정만으로는 감당하기 어려운 경우 상위 수준의 지방정부가 개입하는 것이다. 지방자치의 도입 이후 지난 수십 년간 교통, 치안, 복지 등 전통적으로 지방자치단체에서 공급되는 서비스에 대한 수요가 급속히 증가해왔다. 그러 나 소비세와 재산세를 기반으로 한 지방정부의 세입으로는 지역사회에서 요구되는 지출 수준의 증가를 따라잡는 데 한계가 있다. 이와는 대조적으로 중앙정부의 세입 구조는 국민들이 요구하는 복지욕구에 대응하여 지출 수 준을 확대해왔는데, 이는 주로 중앙정부의 주요 수입원인 소득세의 누진적 인 성격 때문이다. 즉 징세되는 세수입과 그것이 쓰이는 지출 사이에 발생 하는 불일치를 교정할 필요성이 제기되었다. 또한 지방정부는 시장실패(market failure)로 인한 자원 배분의 비효율성 을 보완하기 위해 시장에 개입할 필요가 있다(손희준 외, 2001: 61). 그러

22 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 나 시장이 완전하다고 해도 외부효과(external effects)1)의 발생 등으로 자 원 배분이 효율적으로 이루어지지 못한 경우에도 지방정부는 시장에 개입 해야 한다. 이러한 이유로 정부간 재원의 이전이 발생하게 되는데, 중앙정 부(혹은 광역자치단체)에서 하위 지방정부(혹은 기초자치단체)로 일정 규모 의 재원을 이전하여 정부간 재정형평성을 제고하고, 국가 전체적으로 파급 효과가 큰 지역 공공재를 효율적으로 공급하기 위한 재정조정제도가 필요 하게 되는 것이다(천우정, 2010). 그 대표적인 예가 교부금이다. 교부금은 조건부 교부금과 무조건부 교부 금이 있다2). 먼저 조건부 교부금(conditonal grants)3)은 중앙정부가 자금용 도를 지정하여 지방정부로 교부하는 것으로, 중앙정부가 특정한 방향으로 지방정부를 이끌고자 하는 목적에서 제공하는 경우가 많다. 또한 조건부 교 부금은 특정 공공서비스와 관련하여 중앙정부가 재원 조달만 하고 생산, 공 급하는 일은 지방정부가 맡도록 하는 분담체제의 수행을 위해 지급되기도 한다(이영 외(역), 2007; 이준구, 1999). 이는 다시 대응교부금과 유한 대 응 교부금, 비대응 교부금으로 구분된다. 대응교부금(matching grants)은 특별한 복지프로그램을 위해 중앙정부가 지원한 금액에 대해 일정한 양만큼은 지방정부가 지불하는 형태이다. 즉 중 앙정부가 지방정부에 대해 가격보조를 해주는 방식으로 교부금을 지급하는 것이다. 현행 우리나라의 사회복지사업은 대부분 대응 교부금 형태를 띠고 있다. 이러한 대응보조금은 종종 효율성의 원칙보다는 정치적 고려가 주요 한 작용이 되는 한계를 갖고 있으며(Borck and Owings, 2003), 지방정부 의 대응 재원이 없으면 대응보조금 사업을 집행할 수 없어 지방정부의 재 정능력에 따라 서비스 공급 유무가 결정되는 한계도 있다. 유한대응교부금은 대응 교부금의 교부자에 대한 비용이 궁극적으로 수혜 1) 외부효과(external effects)란 생산자나 소비자가 시장의 매개를 통하지 않은 채 다른 경 제 주체의 소비 또는 생산 활동에 의해 무상으로 유리 혹은 불리한 영향을 받는 것임. 2) 허명순(2003)과 이재원 외(2007)는 이를 일반지원금(general grants)과 특정지원금

(specific grants)로 구분하고, 특정지원금은 정액 또는 비정률지원금(lump-sum or nonmatching grants)과 정률지원금(matching grants)으로 구성된다고 분류함.

23 제 2 장 이 론 적 논 의 자의 행동에 의존하도록 한계를 정한 것이다. 즉 특정 프로그램에 대한 소 비가 증가하면 중앙정부의 대응 교부금이 증가해야 하므로, 이에 대한 부담 을 막기 위해 중앙정부가 교부금의 상한선을 지정하는 것이다. 이에 반해 비대응 교부금은 중앙정부가 지방공공재에 지출되어야 한다는 조건을 달고 고정된 금액을 교부하는 것이다(이준구, 1999: 635). 비대응교부금은 일정 한 금액을 소득보조의 형태로 지급한다는 측면에서 조건부 교부금과 유사 하지만 공공서비스의 추가 공급에만 사용하고, 지역 주민들의 조세부담을 낮추는데 사용할 수 없다는 조건이 붙는다. 마지막으로 무조건부 교부금(unconditional grants)은 중앙정부가 지방정 부와 세입을 공유(revenue sharing)한다는 측면에서 아무 조건 없이 제공 하는 교부금을 뜻한다. 이는 지방정부가 원하는 방식으로 교부금을 전액 사 용할 수 있다는 것을 뜻한다(이준구, 1999: 635). 중앙정부가 지방자치단체 에 무조건부 교부금을 주는 것은 소득분배의 형평성을 제고하기 위함이다. 따라서 지역사회의 욕구의 측정이 매우 중요한데, 국가마다 차이는 있지만 중앙정부가 지방정부에 제공하는 교부금액은 일반적으로 인구 1인당 소득, 인구규모, 지방정부의 소득세 징수액 등의 욕구 측정에 따른다(이영 외(역), 2007: 686).

2. 지방재정이전과 지방정부의 역할 강화

지역사회는 중앙집권식 정책형성과정을 가지는 중앙정부와 달리 지역주 민의 욕구를 가까이에서 보다 정확하게 파악하고 민감하게 반응할 수 있는 장이기에, 지역주민의 욕구를 충족하기 위하여 민간 자원을 개발하고, 이러 한 서비스를 적절하게 조정․연계하여 활용할 수 있는 중요한 단위가 된다. 그러나 지방정부의 재정력 약화와 지역의 복지시설의 취약은 주민들의 요 구에 적극적으로 대응하는 데 한계를 가질 수밖에 없다. 이를 극복하고 보 다 발전적인 지역사회복지를 구현하기 위해서 서비스를 어느 한 주체가 단 독으로 제공하기보다는 지역사회의 공식적․비공식적 자원을 개발하고, 이

24 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 들 자원을 상호 연계해야 한다(류기형 외, 2009). 우리나라는 최근 저출산고령사회의 진입과 경제위기 여파에 따른 취약계 층의 증가, 장기실업 및 고용불안정 등의 정책 환경의 변화로 인하여 지방 정부의 복지욕구가 증가하고 있다. 중앙정부는 지방정부가 지역사회의 복지 욕구에 우선적으로 대응할 수 있도록 지방재원을 증가시켰지만, 지방으로 이양된 시설의 운영비와 대응 교부금 성격을 가지는 사회복지분야의 국고 보조사업으로 인해 지방정부는 재정적 부담에 직면하고 있다. 따라서 많은 지방정부는 예산의 효율적인 투자와 복지서비스 욕구의 충족이라는 서로 상반된 가치를 지방재정을 통해 달성해야 하는 딜레마에 빠져있다. 중앙정부는 지방교부세와 국고보조금, 지방교육재정에 이전되는 지방교육 재정교부금을 통해 지방정부의 재원을 지원하고 있다. 지방교부세는 정부간 수직적 수평적 재정불균형을 완화하고 지방정부의 재원보장을 위해 내국세 의 일부(19.24%)를 지방정부에게 무조건부로 교부하는 제도이다. 그러나 2005년 이후에는 국고보조사업이 지방으로 이양되면서4) 이에 대한 재원을 보전하기 위한 분권교부세(decentralization revenue sharing system)가 포 함되어 있다. 다음으로 국고보조금은 국가위임사무와 시책사업 등에 대한 사용범위를 정하여 그 경비의 전부 또는 일부를 지방자치단체에 보조하는 제도이다. 마지막으로 지방교육재정교부금은 교육의 균형 있는 발전을 도모 하기 위해 내국세의 일부(20%)와 교육세 등을 지방자치단체로 이전하는 제도이다(천우정, 2010). 우리나라의 지방교부세는 무조건부 보조금의 성격을 가지며, 지방자치단 체가 자율적으로 운용하고 있다. 반면에 지방교부세에 포함되어 내려가는 분권교부세는 사업용도는 정해져있으나 그 범위가 단위사업별로 지정되어 있는 무조건부 보조금의 성격을 가지는 동시에 일정한 지방비 부담 (matching grants)이 요구되고 단위사업별로 용도가 정해진다는 측면에서 4) 지출용도가 구체적으로 지정된 국고보조금은 중앙정부가 지방을 통제하는 수단으로 지방 정부의 자주적인 행동을 제약하며, 중앙정부가 지출하는 국고보조율이 너무 낮게 책정되 어 과도한 지방부담을 초래한다고는 지적이 있다(고두갑, 2003: 2)

25 제 2 장 이 론 적 논 의 는 조건부 보조금의 성격도 가진다5). 다음으로 국고보조금은 대부분 세부 사업별로 용도가 정해져 있어 중앙정부의 사업 목적에 맞게 용도를 지정하 여 배분하는 조건부 보조금의 형태를 띤다. 1995년 지방자치가 시작된 이후 우리나라의 지방재정과 지방이전재원의 규모는 급격히 증가하고 있다. 중앙정부가 지방정부의 재정 지원 비율을 법 적으로 정한 지방교부세 법정교부율은 1999년 13.27%에서 2000년 15.0%, 2005년 19.17%, 2006년 19.24%로 증가하였고, 지방교육 교부세 율 역시 2000년 11.8%, 2001년 13.0%, 2005년 19.4%, 2008년 20.0% 로 뚜렷한 증가세를 보이고 있다(e-나라지표). 2010년 기준 중앙정부가 지방정부에 지원하는 규모는 89.5조원에 달한 다. 이를 세부적으로 살펴보면, 지방교부세 26.6조 원, 지방교육재정교부금 31.8조 원, 국고보조금 31.1조 원이다. 이 중 국고보조하는 사업은 2010년 기준으로 26개 부처에서 약 800개의 단위사업으로 구성되어 있다(천우정, 2010). 〈표 2-1〉지방이전 재원 규모 및 추이 (단위: 억원, %) 　 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 지방이전재원 46.1 46.4 53.2 54.2 59.5 65.6 73.3 84.8 91.3 교부금 27.1 27.5 32.1 32.8 43.8 46.1 52.1 59.7 63.3 양여금 8.4 8 9 8.6 - - - - -국고보조금 10.6 10.9 12.1 12.8 11.3 14.8 15.6 19.0 21.4 균특회계 - - - - 4.4 4.7 5.6 6.1 6.6 지방가용재원 72.8 77.9 86.3 88.4 95.5 106.9 116.8 130.5 138.4 (총조세 대비) 59.4 57.5 58.5 58.2 58.8 59.6 57.0 61.3 62.2 주: 지방가용재원은 지방자치단체가 사용할 수 있는 재원 총액으로 지방세와 지방이전재원을 합한 것임. 자료: e-나라지표(http://www.index.go.kr); 기획재정부, 연도별 예산서 5) 국고보조사업 중 149개 사업이 지방으로 이양되었는데, 그 중 보건복지 분야 사업 45%, 재원 62%로 가장 많은 비중을 차지하고 있다(현하영, 2010: 298-299).

26 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 보건복지분야는 전통적으로 국고보조사업이 주를 이룬다. 이는 지역사회 가 보건복지서비스를 공급하는 것이 적절하지만, 지역간 격차를 조절하고, 지방정부의 재정 부담을 더는 동시에 중앙 정부의 정책 의도를 실현하는 데 효과적이기 때문이다. 그러나 국고보조사업의 지방이양과 분권교부세의 도입으로 보건복지부 소관 국고보조사업 140개 중 67개가 지방으로 이양 되고, 분권교부세의 상당 부분을 차지하는 변화를 야기하였다. 그럼에도 불 구하고 기초노령연금이나 장애수당, 기초보장급여, 의료급여 등 소득보장성 급여는 여전히 국고보조사업이다. 또한 대부분의 시설운영사업은 지방으로 이양되었고, 시설설치 및 기능보강사업은 국고보조사업으로 유지되고 있어 사회복지예산에서 국고보조사업의 예산이 차지하는 비중이 70~80%이며, 그 증가율도 2005년 이후 급격히 증가하고 있다(구인회 외, 2010; 현하영, 2010). 우리나라와 유사하게 일본 역시 보조금과 부담금, 교부금의 형태로 중앙 정부가 지방정부를 지원하고 있다. 일본의 지방교부세는 재원이 부족한 지 방자치단체에 대하여 형평하게 교부되며, 국가가 지방을 대신하여 징세하는 지방세(고유재원)로 용도의 자율성이 보장된 ‘무조건부 교부금’의 형태이다. 그러나 일본에서도 사회복지사업은 지방자치단체가 주도적으로 수행하고 있고, 균등하게 공급될 필요가 있는 사회복지서비스는 지방자치단체가 공급 하지만 중앙정부가 국고보조를 통해 지원하고 있다(이재원 외, 2007: 91-104). 미국은 연방정부, 주정부, 지방정부가 재원을 적절히 공유하여 다양한 행 정서비스를 효과적으로 제공하기 위하여 재정연방주의를 실시하고 있다. 연 방보조금은 인구에 기초하여 배분되는 일반보조금과 인구, 조세노력, 1인당 소득에 의해 배분하는 Three Factor Formula 와 각 주별 도시인구규모 및 소득세 수입 규모 등을 추가한 Five Factor Formula에 의해 배분된다. 미 국에서 사회서비스분야는 포괄보조금 방식으로 교부된다. 이는 주정부가 수 행하는 성인 및 아동에 대한 사회서비스정책을 지원하는 교부금으로 주정 부는 이를 교부받기 전에 연방정부에 28개 항목6)과 기타 항목으로 구분되

27 제 2 장 이 론 적 논 의 는 지출대상 유형에 대한 재정지출계획서를 제출해야 한다(이재원 외, 2007: 105-109). 영국은 1980년에 도입한 일반보조금 제도인 세입지원교부금(RSG: Revenue Support Grants)을 통해 지방자치단체의 재정책임성을 강조하는 등 재정조정제도를 중앙정부의 정책목적을 구현하는 통제수단으로 활용하 고 있다. 이 외에도 상업지구 보조율(Non-Domestic Rate), 특정보조금 (Specific Grants), 보충특별보조금(Supplementary and Special Transitional Grants)가 있다. 영국의 지방재정은 70% 내외의 이전재정으 로 운영되고 있어 보조금이 큰 비중을 차지하고 있으나, 일반보조금의 비율 이 특정보조금 보다 2배 이상 높아 지방 정부의 자율성이 상대적으로 높은 것으로 평가할 수 있다(이재원 외, 2007: 110-112).

제2절 신공공관리론

1. 이론적 논의

복지국가의 위기를 경험한 이후 서구 선진국을 중심으로 종래와는 다른 시각에서 행정개혁이 이루어졌다. 각국이 처한 환경에 따라서 도입된 방식 과 형태에 차이는 있지만, 대부분의 국가들은 작은 정부, 효율적인 예산 집 행, 성과주의 등으로 요약되는 신공공관리론에 근거하여 행정체계를 개혁했 다는 공통점이 있다7). 즉 영국, 미국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등의 국가 6) 28개 지출유형항목은 입양, 독립 및 임시거주, 사례관리, 정보관리, 급식, 법률서비스, 자 문서비스, 성인주간보호, 아동주간보호, 임신지원, 예방 및 간섭, 교육 및 직업훈련, 성인 및 아동보호서비스, 고용서비스, 가족계획서비스, 여가서비스, 성인 및 아동 양육서비스, 주거지원, 장애인서비스, 위험에 처한 청소년 서비스, 보건서비스, 가정서비스, 약물남용방 지, 교통지원, 음식배달, 주거서비스 등임. 7) 신공공관리론은 1970년대 후반과 1980년대 초반 대처정부 하에서 발전되었으며, 미국 내 경제위기를 겪었던 일부 지역을 통해서도 발전되었다. 영국에서는 “신관리주의(new managerialism)”로, 미국에서는 “기업가적 정부모형(enterpreneurial government model)”으로 명명되었으며, 이후 호주와 뉴질랜드가 이러한 흐름을 받아들이고 적용하면

28 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 에서 행정개혁은 민간부문의 역할과 영역을 확대하고, 공공부문에 기업가적 기술과 활동의 습득을 용이하게 하며, 공공부문의 확대를 방지하고, 정책결 정과정을 전문가에게 위임하여 비정치화를 도모하며, 공공부문에 시장의 규 칙과 효율성을 도입하는 것으로 요약할 수 있다(윤광재, 2006: 250). 소순창 외(2004)는 신공공관리론이 “신관리주의”와 “신제도주의 경제학” 이라는 두 가지의 이론적 기초에 근거하고 있다고 지적하는데, 그 내용에 따르면 작은 정부가 효율적으로 행정하기 위해 관리가 중요해졌고, 그에 따 라 민간부문의 경영기법을 받아들이게 되었다고 지적한다. 즉 정부가 효율 적이고 지역주민의 욕구에 즉각적으로 대응할 수 있는 정부를 만드는 것이 필요하고, 이를 위해 정부는 기업처럼 운영되며, 관료는 기업가적 성격을 가져야 한다는 점에 주목하고 있다. 또한 작은 정부를 효율적으로 운영하기 위해서는 관료들의 능력을 극대화할 필요가 있는데, 이에 따라 관료들간 경 쟁과 성과관리, 인센티브 등의 유인기제가 도입되었다(Hood, 1991; Rhodes, 1997). OECD(1995)는 “신공공관리론이란 공공부문이 더 경쟁적으로 변화하는 동시에 시민들의 욕구에 보다 효율적이고, 유연하게, 그리고 투명하게 대응 하도록 하는 것을 의미한다”고 정의하였다. 실제로 영미권 국가들을 중심으 로 작은 정부, 민간부문의 상호간 경쟁, 수익자 부담 원칙, 규제 완화 등이 추진되었고(최영준, 2010), 경영이론을 광범위하게 도입하여 ‘기업가정신’, ‘품질관리기법’, ‘마케팅기법’ 등 정부의 성과 향상과 관리의 효율성을 추진 하였다(소순창 외, 2004). 이렇듯 신공공관리론 도입 이후 시장의 논리에 따른 행정기관들의 경쟁, 이윤의 확대와 비용의 감소, 민간부문과의 교류, 아웃소싱 등은 이미 보편화된 현상이다(임도빈, 2007: 41).

Aucoin(1990), Hood(1991), Kettle(2005) 등의 선행연구에 따르면 신 공공관리론은 국가와 지역, 시대에 따라 그 개념에 상당한 차이가 있지만, 소순창 외(2004)는 이러한 개념적 차이에도 불구하고 공통된 특징을 찾아

29 제 2 장 이 론 적 논 의 냈다. 먼저 시장메커니즘을 적극적으로 활용한다. 공공서비스와 재정을 집 행할 때 공공부문과 민간부문, 또는 공공 부문 내에 경쟁적 환경을 창출하 여 비용 대비 편익이 큰 정책결과를 산출하고자 노력하는 것이다. 이를 위 해 재정이나 서비스의 공급을 독립채산제로 수행하고 있는 공공 기업을 민 영화하거나 민간부문의 재정 혹은 서비스공급을 공공부문이 구매하는 민간 위탁, 바우처, 또는 PFI(Private Financial Initiative)처럼 직접적으로 시장 메커니즘을 이용하는 방법이 있다. 이와 대조적으로 공공부문의 집행기관 중 민영화하기 어려운 업무를 독립 기관으로 만드는 에이전시화(agencies) 와 에이전시화된 공공부문을 민간기업과 잠재적인 경쟁 상태에 두는 시장 화테스트(markettesting) 등 간접적으로 시장 메커니즘을 이용하는 방법이 있다. 다음으로 공공서비스 재정의 고객인 시민(주민/납세자)의 만족도를 중시 한다. 이는 시민을 재정이나 서비스의 고객으로 인식하고 평가에서 고객만 족도를 측정하고 이를 바탕으로 업무를 조정하는 것이다. 셋째, 업무 프로 세스의 자유도를 높이는 대신 업적에 대한 책임성을 향상시키고, 투입 대비 산출 또는 성과 관리로 전환하는 평가에 따른 통제방식이다. 넷째, 업무 프 로세스의 관리를 수행하는 계층제적인 관료시스템을 탈피하여 자율적인 소 규모 단위의 계약형 시스템을 도입하여 민영화, 민간위탁, 에이전시화, 내부 시장화 등의 방법을 이용해 기능과 권한을 세분화하고 분권화한다. 마지막으로, 예산의 효율적인 집행과 목적의 달성을 위해서 각 기능에 관련된 소규모 조직과 계약하는 형태를 자주 이용한다. 즉 각 업무마다 수 행 목표를 설정하고 이를 달성할 소규모 조직과 계약을 하는 것이다. 계약 은 예산집행과 인원배치, 업무달성 등에 관한 재량권을 주는 반면에 성과를 엄밀히 평가하여 책임소재를 명확히 한다. 신공공관리론의 도입은 보건복지을 둘러싼 정책환경에도 영향을 미쳤다. 대표적인 예가 경쟁적 내부시장의 도입과 지방정부의 사회서비스 외주 및 평가, 지역 보건수준 평가 등이다. 이는 신공공관리론의 영향 속에서 단행 된 정부의 행정개혁이 공공부문의 공급자 역할을 규제자 혹은 ‘가능자

30 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 (enabling)’로 전환하고, 경쟁을 통하여 서비스의 질을 높임과 동시에 유연 화하는 것을 목표로 하기 때문이다. 즉 공공부문에서 직접 공급하던 서비스 를 민간부문에서 공급하도록 하는 대신, 정부는 정교화된 평가도구를 이용 하여 한 영역 내에서 서비스를 제공하는 다양한 공급자들을 평가하고, 이를 통하여 개인의 선택을 돕는 한편 국민들의 서비스 만족, 나아가 정부의 복 지정책에 대한 만족도를 이끌어내고 있다. 지난 20년간 신공공관리론에 영향을 받아 많은 나라에서 지방정부의 서 비스 생산과 전달체계의 개혁이 이루어졌다. 이러한 개혁의 과정에서 우리 는 민영화, 준시장적 기제, 효율성, 분권화, 시민과 공동체의 참여, 외부계 약 등과 같은 용어들을 자주 접하게 되었다(김승현, 2005: 20-21).

2. 민간위탁

1970년대 경제위기 속에서 집권한 영국의 대처정부는 과도한 복지지출 과 정부 정책의 비효율을 개선하기 위해 공공부문의 민영화를 추진하였다. 공공부문의 민영화는 작은 정부와 행정개혁, 그리고 신공공관리 패러다임과 연계되면서 전 세계적으로 확대되었다. 그러나 공공부문에서 제공하는 서비 스의 특성 때문에 서비스를 전적으로 민간에 이양하는 민영화보다는 서비 스에 대한 책임은 공공부문이 유지하고, 서비스 공급은 민간에 위탁하는 방 식인 민간위탁이 더욱 적합하다는 주장이 제기되었다(Savas, 1987; Murray, 1985; Morgan & England, 1987). 이후 서비스 제공의 비용절 감 및 정부 지출의 효과성 제고를 위해 민간위탁은 더욱 활발하게 이루어 지고 있다. 우리나라의 민간위탁은 1948년 쓰레기 수거위탁으로 시작되었으나(김경 혜, 2000) 매우 제한적으로 이루어지다가, 1970년대 말 정부의 공공서비스 공급이 비효율적이라는 지적과 정부팽창으로 인한 재정위기를 극복하기 위 한 방안으로 적극적으로 추진되었다8). 특히 지방자치단체의 민간위탁이 본 격적으로 확대된 계기는 1998년부터 2001년까지 추진된 지방자치단체 구

31 제 2 장 이 론 적 논 의 조조정 때문이라고 할 수 있다. 지방자치단체 구조조정은 시장경제 원리에 충실할 수 있는 행정사무 분야나 민간의 경쟁력이 높은 사무 등에 대해 민 간위탁을 적극 권장함으로써 이후 지방자치단체의 민간위탁이 대폭 증가하 게 된 것이다. 이에 더하여 1990년대 말 IMF 경제위기를 극복하는 과정에 서 정부의 비효율성을 개선하기 위해 민간의 경쟁적인 요소를 공공부문에 도입하면서 공공서비스의 민간위탁은 더욱 증대되었다(추병주 외, 2009: 2). 민간위탁은 일반적으로 계약을 통하여 정부가 민간에게 공공서비스 생산 ‧공급 사무를 위탁하여 정부기능의 효율성과 경쟁력을 확대하는 방식을 의 미한다(DeHoog, 1984: Savas, 1987). 이를 광의로 해석하면 정부가 행정 기관을 통해 직접 제공하던 공공서비스를 해당 사무나 서비스의 관할 책임 은 정부가 가지고 있으면서 민간기업 등 외부기관을 선정하여 정부를 대신 하여 공공서비스를 제공토록하고 그에 대한 대가를 지불하는 방식을 의미 하는 것으로 공공서비스 기능의 재설계 수단이라 할 수 있다. 협의로 해석 하면 정부가 직접 생산하여 제공하던 공공서비스를 민간기업과 계약을 통 해 민간으로 하여금 제공토록 하는 방식으로 공공서비스의 공급결정과 생 산기능을 분리하여 비용절감을 추구하는 서비스 방식이라 할 수 있다(추병 주 외, 2009: 4; 이성우, 1998; 송근원‧강대창‧허남식, 2003). 정부에서 제공하던 공공서비스를 민간에게 위탁하여 제공하는 민간위탁 은 여러 가지 긍정적인 효과를 보여준다. 먼저 공공서비스를 민간부문이 수 행하게 하는 과정에서 민간기업들간의 경쟁으로 비용이 감소하여 정부의 재정적인 부담을 완화할 수 있다. 즉 민간위탁을 통해 공공분야의 조직과 비용, 인력을 절감하면서 서비스를 제공할 수 있다는 것이다. 둘재, 공공서 비스의 양적‧질적 개선이 적극적이다(오희환, 1997; 최창호, 1991). 민간부 문의 전문적인 기술, 경험, 지식, 시설, 장비 등을 활용함으로써 공공서비스 의 양을 확대하고 질을 향상시킬 수 있다. 셋째, 인력운영의 유연성 확보이 다(최창호, 1991; 하미승, 1994). 공무원에 비해 수탁기관의 서비스 종사자 8) 1970년대 후반 각 부처는 개별법령 및 행정법규를 통해 실질적인 민간위탁을 확대시키기 시작함.

32 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 들을 비교적 자유롭게 고용 또는 해고할 수 있기 때문에 전문지식과 자격 을 토대로 인력운영상 유연성을 확보할 수 있다(추병주 외, 2009: 4). 이러한 다양한 장점에도 불구하고 민간위탁이 갖는 부정적인 면도 있다. 먼저 공공서비스의 사각지대가 발생할 우려가 있다. 수탁업체는 수지타산을 고려하고, 이윤극대화를 추구하기 때문에 수익성과 근로조건이 좋은 지역을 선호하는 반면 수익성이 낮고 지역 환경이 열악한 지역은 기피하는 경향이 있다. 이로 인해 수익성이 낮은 지역은 공공서비스의 제공이 원활하게 이루 어지지 않는 사각지대가 될 우려가 있다. 둘째, 정부와 수탁업체 간 책임성 의 범위가 모호해질 수 있다(Salamon, 1989; Trevor, 2001). 해당 사무의 운영에 실패했을 경우 그 책임이 어디에 있는지, 누가 책임져야 하는지가 모호하다. 이는 위탁사무의 운영실패로 인해 발생한 피해를 주민이 입어야 한다는 측면에서 매우 심각한 문제라 할 수 있다. 셋째, 위탁사무의 시장성 부족으로 인한 문제이다. 민간위탁을 추진하는 상황에서 전문지식과 일정 요건 이상의 자격을 갖춘 입찰자들이 부족함에도 불구하고 위탁이 이루어 지는 경우 공공서비스의 질이 더욱 낮아질 우려가 있다. 또한 특수한 기술 을 요구하는 위탁사무의 경우 특정업체로 인한 독점 혹은 과점 현상이 나 타나 특정 업체에 많은 이익을 도모할 수 있는 기회를 제공하게 된다(추병 주 외, 2009: 4-5; Vining & Globerman, 1999; Sclar, 2000).

정부에서 직접 제공하던 서비스를 민간에게 위탁하여 제공하는 것만으로 는 비용절감 및 서비스의 질 향상과 같은 기대효과를 거둘 수 있다고 단정 할 수 없다. 따라서 민간위탁을 성공적으로 수행되기 위한 다양한 조건들이 요구된다. Savas(1987)는 서비스의 구체적 내용, 입찰기관의 경쟁, 지도감 독, 성과계약을 성공적인 민간위탁 요인으로 제시하고 있으며, Dehoog(1984)는 경쟁적 환경, 합리적 의사결정, 모니터링을 꼽고 있다. 마 지막으로 OECD(1995)는 최고관리자의 지지확보, 직원에 대한 고려, 성과 중심의 서비스 내용 규정, 감독과 모니터링, 위탁기관과 수탁기관간 협조적 인 관계, 공정하고 타당한 수탁기관의 선정, 공공부문의 내부입찰 기회 부 여, 경쟁 촉진, 정부의 위탁 관련 지식‧기술 보유를 제시하고 있다.

33 제 2 장 이 론 적 논 의 국내 연구들 역시 민간위탁의 성공을 위한 다양한 요인을 꼽고 있다. 김 병섭(1996)은 성공적인 민간위탁에 영향을 미치는 요인으로 고객만족, 형식 주의 제거, 자율성 부여, 비용절감과 수익성 추구를 제시하고 있으며, 김순 양(1998)은 비용절감과 실현 가능한 계획, 경쟁성, 계약의 구체성, 계약과 정의 경쟁성 및 투명성, 효율적인 지도 감독 체계, 재계약 과정의 합리성을 지적하고 있다. 마지막으로 송근원 외(2003)는 경쟁성, 비용절감 가능성, 성과 측정 가능성, 서비스 중단의 파급효과, 생산의 전문 기술적 복잡성, 조직 내외의 저항성, 기관장의 의지, 행정체계의 적절성, 황혜신(2005)은 경쟁, 서비스 성격, 수탁기관의 능력, 환경요인, 정부의 계약관리 능력을 제 시하였다. 우리나라에서 사회복지시설의 운영은 “지방자치단체가 자신이 설치한 시 설에서 사회복지서비스를 제공하도록 사회복지법인 혹은 비영리법인에게 계약을 통하여 위탁”하는 것을 의미한다(사회복지사업법 제34조 제5항). 즉 우리나라는 국고보조금과 분권교부세를 통해 지원되는 사회복지시설의 설 치와 운영이 법적으로 민간위탁 형태로 운영되고 있음을 알 수 있다. 추병주 외(2009)에 따르면 지방자치단체 전수조사 결과 지방자치단체의 민간위탁 사업분야는 보건복지‧의료부문이 40.5%로 가장 높으며, 이 수치 는 가장 낮은 교육(1.7%)의 약 24배에 해당하는 높은 수치이다. 또한 보건 복지‧의료부문의 민간위탁은 특별한 자격요건이 필요한 전문적 업무가 대 부분인 것으로 나타났으며(75.1%), 위탁유형은 시설과 사무를 함께 위탁하 는 경우가 많은 것으로 나타났다(58.2%). 또한 수탁기관유형은 비영리법인 의 비중이 매우 높은 것으로 나타났다(72.9%).

3. 성과관리

신공공관리론의 등장으로 각국은 작은 정부, 효율적인 예산 운용, 공공부 문의 시장 기제 도입 등의 변화를 맞고 있다. 이에 정부부문은 효율적인 국 정운영을 위해 정책목표 추진달성도에 대한 지속적이고 체계적인 모니터링

34 복 지 경 영 의 이 론 적 논 의 와 과 제 전략수단을 강구하여 성과중심의 조직분위기를 만들어 나가고 있다(신홍철, 2008: 20). 미국정부의 성과관리의 핵심은 정부 성과 및 결과법(Government Performance Result Act, GPRA)이다. GPRA를 중심으로 한 미국의 성 과주의 행정관리가 1993년 이후 오랫동안 개혁의 중심에 있을 수 있었던 것은 행정개혁을 경제논리보다는 정치적인 과정으로 이해하고 있으며, 이해 관계자의 참여를 제도화하고 있다는 점에서 찾을 수 있다(박홍윤, 2007). 특히 의회가 중심에 있으면서 지속적인 관심과 지원을 하고 있다는 점, 그 리고 개혁을 법에 의하여 제도화하여 강제성을 부여하였고, 오랜 시범기간 에 의한 학습과정을 통해 시행착오를 줄였으며, 기관의 책임성 이외에 자율 성과 특수성을 인정하도록 하였고, 기관 구성원과 이해관계자의 적극적인 참여를 바탕으로 한 상향적인 개혁방법을 추구하였다는 것을 주된 특징으 로 꼽는다. 이윤식(2004)은 미국의 GPRA 등과는 달리 우리나라의 성과관리에 대 한 구체적인 규정이 부족하여 성과관리와 평가에 관한 일부 오해가 존재한 다고 주장한다. 즉 성과관리와 평가를 별개의 개념으로 보고 있으나, 평가 는 성과관리의 전체체계 내에서 이해해야 하며, 만약 성과관리를 ‘평가결과 의 환류’라는 부분적인 면으로만 이해한다면 체계적인 성과관리 체계를 구 축하는 데 한계가 있다는 것이다. 평가위주에서 관리위주의 성과관리의 실 행으로 전환할 필요가 있다. 신공공관리론에 근거한 공공부문의 성과관리 도입은 중앙정부에서 지방 정부로 연계되고, 지방정부에서 민간위탁을 주는 지역의 사회복지조직에도 영향을 미쳐 오늘날 공공부문과 준공공부문, 민간부문 전반에 걸쳐 200여 개 이상의 평가시스템이 도입되어 운영 중에 있다(박병식, 2005). 이러한 영향으로 최근 사회복지 분야에서도 성과관리에 대한 관심이 두드러지게 나타나고 있다. 사회복지 분야에서 성과관리는 1990년대 이후 사회복지부 문의 확대에 따른 것이며, 공공재원의 효율적인 운용과 공공재(서비스)에 대한 책무성에 기초하고 있다. 이에 따라 비영리 사회복지조직들로 하여금