공공임대주택의 주거 빈곤 완화 및
소득 재분배 효과
연구지원-2020-20
공공임대주택의 주거 빈곤 완화 및 소득 재분배 효과
지은이 진미윤, 김경미 발행인 황희연
발행처 한국토지주택공사 토지주택연구원 편 집 진미윤
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연구지원 2020-20
공공임대주택의 주거 빈곤 완화 및 소득 재분배 효과
A Study on the Housing Poverty Reducing and Redistributive Effects of Public Rental Housing as In-kind Benefits
진 미 윤 ․ 김 경 미
참여 연구진
연구총괄
진미윤 토지주택연구원 연구위원
연구참여
김경미 토지주택연구원 연 구 원
연구심의위원
이종권 토지주택연구원 선임연구위원
김용순 토지주택연구원 선임연구위원
임병인 충북대학교 경제학과 교수
이상영 명지대학교 부동산학과 교수
이현주 한국보건사회연구원 선임연구위원
이병훈 국토교통부 공공주택총괄과 과장
이재춘 국토연구원 책임연구원
연 구 요 약
연구배경 및 목적
공공임대주택은 무주택 서민에게 양질의 주택을 장기간 저렴하게 제공하여 주거안정 과 삶터의 질을 개선하기 위하여 공급한다. 그러나 글로벌 금융위기 이후 사회 전반의 불평등과 격차 문제가 심화되면서 공공임대주택이 본연의 정책적 목적 이외에 사회의 공동 이익과 편익 제고를 위해 어떤 역할을 할 수 있을 것인가에 대한 관점이 기대되 고 있다. 특히 정부의 공적이전 지출(현금, 현물) 중 목표 집단별 정책 대응과 관리 효 율화 측면에서 점차 현물 급여(교육, 의료, 보육, 주거, 돌봄 서비스)가 증가하는 추세 라는 점에서 공공임대주택이 개별 가구의 지원 효과(주거안정과 임대료 부담 완화)를 넘어 사회 전체적인 빈곤 감소와 소득 재분배적 역할에서 어떤 기여를 할 것인가에 대 한 분석적 접근이 중요해지고 있다. 이에 본 연구의 목적은 공공임대주택의 주거빈곤 완화 효과와 더불어 사회 전체의 소득 재분배적 효과를 분석하여 공공임대주택의 사회 정책적 가치를 제공하는 것이다.
소득 불평등, 소득 빈곤과 주거 불평등, 주거 빈곤과의 관계
지난 1990년 이후부터 악화되어 온 소득 분배 지표(지니계수, 소득분위 배율, 상대 적 빈곤율, 소득 점유율)는 2010년 초 다소 개선된 기미를 보이다가 2015년 이후 다 시 악화되고 있다. 어느 한쪽으로 치우친 분배 주고는 사회 전반의 균열을 일으키며 불신과 불만, 신뢰 상실, 계층 갈등으로 이어져 사회 통합과 경제 성장을 저해한다. 특 히 사회적 이동성을 약화시켜 사회 전반의 활력을 둔화시킨다. 소득 불평등은 소득이 많고 적음을 넘어 주거, 교육, 건강, 일자리 등 다양한 부문의 불평등에도 영향을 주어 다차원적 불평등과 격차를 야기한다. 주거 불평등이 소득 불평등화되기도 한다. 소득에 비하여 과도한 주거비 지출은 가처분 소득을 감소시켜 소득 불평등의 원인이 되기도 한다. 소득이 빈곤하면 주거빈곤(최저주거기준 미달, 임대료 부담 가중)으로 이어지지만 주거 빈곤에 국한되지 않고 복합적인 주거 박탈 문제가 발생한다. 따라서 양질의 저렴 한 공공임대주택은 양적 공급 확대 뿐 아니라 다양한 여가, 문화 등 활동과 녹지공간 조성. 커뮤니티 센터 등을 통한 사회적 자본 확충과 병행되어야 한다.
<소득 불평등, 소득 빈곤과 주거 불평등, 주거 빈곤과의 관계>
공공임대주택은 대표적인 5대 현물 급여
공공임대주택의 공급 호수는 2018년 148.4만호로 전체 주택의 7.1%를 차지하며, 정부는 향후 2022년까지 전체 주택의 9%에 해당하는 200만호를 확보할 계획이다. 지 난 10년간(2008~2018) GDP 대비 공공임대주택 투자 비중은 0.11%로, OECD 평균 수준이지만, 선진 유럽 복지국가에 비하여 아직 낮은 수준이다. 이러한 투자 규모는 대 표 현물 급여인 교육, 의료 부문에 비하여는 낮지만 그 누적 지원 규모를 감안하면 결 과 간과할 수 없는 상당한 투자 지원이다.
<장기공공임대주택의 공급 추이 및 향후 목표> <유럽 국가의 공공임대주택의 소득 재분배 효과>
유럽의 경우 1994~2011년간 주요국의 공공임대주택의 소득 재분배 효과를 보면 프 랑스가 소득 불평등을 6.4% 감소시키는 등 상당한 효과를 발휘하고 있다. 일반적으로 현금 급여(주거급여(에 비하여 현물 급여(공공임대주택)의 소득 재분배 기능은 다소 약 하다고 분석되고 있으나, 시계열적으로 볼 때 현물 급여에 비하여 장기간 안정적으로 소득 불평등과 빈곤 완화에 효과가 있다.
실증 분석 결과: 주거 빈곤 완화 및 소득 재분배 효과
국토교통부의 주거실태조사 마이크로 데이터(2010년, 2018년)를 활용하여 실증 분석 한 결과, 공공임대주택은 사회 전체의 소득 불평등도를 2010년에는 0.052% 감소, 2018년에는 3.773% 감소시켰으며, 빈곤율도 각각 6.7%p. 11.8%p. 감소시켰다. 공공 임대주택의 현물 급여액은 공공임대주택의 실제 임대료와 주변 민간임대주택의 시장임 대료간의 차이로 산정하였다. 현물 효과는 소득이 낮은 계층(주로 1분위)일수록, 가구 원수가 1인인 경우, 그리고 가구주 연령이 많을수록 효과가 크게 나타났다.
<주거빈곤 및 소득 재분배 효과 분석 방법>
<주거빈곤 개선 효과 측정> <소득 불평등 개선 정도 측정> <빈곤율 개선 정도 측정>
<공공임대주택 지원 전후의 개선 효과 비교>
구 분 2010년 2018년
지원 전 지원 후 차이 지원 전 지원 후 차이
주거 빈곤
절대적 주거빈곤
면적 미달 9.5% 9.9% △ 0.4%p. 8.7% 8.0% ▼ 0.7%p.
시설 기준 미달 7.4% 7.4% 0 6.2% 6.1% ▼ 0.1%p.
최저주거기준 미달 15.0% 15.5% △ 0.5%p. 10.9% 10.5% ▼ 0.4%p.
상대적 주거빈곤
RIR 26.1% 25.1% ▼ 1.0%p. 25.8% 24.9% ▼ 0.9%p.
임대료 과부담 27.1% 25.5% ▼ 1.6%p. 27.1% 25.7% ▼ 1.4%p.
소득 재분배
지니계수 0.36674 0.36655 ▼ 0.05% 0.34956 0.33637 ▼ 3.8%
빈곤율(중위소득 50% 이하) 41.8% 35.1% ▼ 6.7%p. 49.5% 37.7% ▼ 11.8%p.
<가구주 연령에 따른 탈빈곤의 정도>
구 분 빈곤 탈출 가구수 가구주 연령대별 탈 빈곤 가구 특성
20대 이하 30대 40대 50대 60대 70대 이상
2010년 47,765 (100.0%) 1.0% 12.7% 38.2% 20.7% 18.4% 9.1%
2018년 105,754 (100.0%) 1.1% 6.3% 20.0% 39.2% 17.4% 16.0%
<가구 특성에 따른 탈빈곤의 정도>
구 분 빈곤 탈출 가구수 청년 가구 신혼 부부 (결혼 5년내)
40~64세 가구 고령 가구
1인 2인 1인 2인 이상 1인 2인 이상
2010년 47,765(100.0%) 5.0% 7.3% 1.3% 9.4% 58.3% 5.7% 13.0%
2018년 105,754(100.0%) 3.2% 3.2% 2.0% 24.7% 43.4% 7.2% 16.3%
차 례
제1장 서 론 ···3
1.1 연구의 배경 ···3
1.2 연구의 목적 ···5
1.3 연구 범위와 방법 ···5
제2장 소득 분배 구조와 주거 여건: 소득 불평등과 주거 불평등, 소득 빈곤과 주거빈곤 ···11
2.1 소득 분배 현황과 추이 ···11
2.2 소득 불평등 및 소득 격차 확대의 원인과 영향 ···20
2.3 소득 불평등과 주거 격차의 문제 ···25
1) 소득 불평등과 주거 불평등의 관련성 ···25
2) 주거 불평등과 격차의 실태 ···32
제3장 공공임대주택 100만호 시대, 어떤 효과를 기대할 수 있을 것인가? ···45
3.1 공공임대주택의 성격과 역할 ···45
3.2 공공임대주택의 공급과 투자 수준 ···50
3.3 공공임대주택 등 현물 급여의 소득 재분배 효과 논의 ···59
제4장 실증 분석: 주거 빈곤 완화 및 소득 재분배 효과 ···71
4.1 분석 자료 ···71
1) 분석 자료의 특성 ···71
2) 장기공공임대주택 거주 가구의 특성: 2010년 및 2018년 비교 ···73
4.2 주거 빈곤 완화 효과 ···80
1) 절대적 주거 빈곤 완화 효과 ···82
2) 상대적 주거 빈곤 완화 효과 ···85
4.3 소득 재분배 효과 ···91
1) 현물 급여 산정 방법 ···91
2) 소득 불평등 완화 효과 ···93
3) 상대적 빈곤율 완화 효과 ···98
제5장 결론 및 제언 ···103
참고 문헌
표 차 례
[표 2-1] 소득 5분위 점유율 및 순자산 5분위 점유율 ···17
[표 2-2] 순자산 10분위별 순자산 점유율 ···17
[표 2-3] 인구 천인당 주택 재고수 추이 (2005~2018) ···33
[표 2-4] 가구당 및 1인당 주거면적(전용) 추이 ···33
[표 2-5] 가구의 거처 유형 ···34
[표 2-6] 소득분위별 아파트 거주 가구 비중(2018년) ···34
[표 2-7] 소득분위별 최저주거기준 미달 가구 현황(2018년) ···36
[표 2-8] 주택점유형태별 최저주거기준 미달 가구 현황(2018년) ···36
[표 2-9] 주택점유형태별 건물 경과 년수(노후도)(2018년) ···36
[표 2-10] 주택점유형태별 건물 경과 년수(노후도)(2018년) ···37
[표 2-11] 소득대비 임대료 부담 비율 (RIR:Rent-to-Income Ratio) 추이 ···37
[표 2-12] 주택점유형태별 가구 특성 (2018년 기준) ···38
[표 2-13] 임대료 과부담 가구 추이 ···39
[표 2-14] 집값 상승률 추이 ···39
[표 2-15] 전세값 상승률 추이 ···40
[표 2-16] 주택점유형태별 소득 분위(2018년) ···40
[표 2-17] 주택점유형태별 자산 추이 ···41
[표 2-18] 점유형태간 주거이동성 추이 ···41
[표 2-19] 점유형태간 주거 이동성 추이 ···42
[표 3-1] 공공임대주택의 유형별 공급 목적과 정책 대상 ···49
[표 3-2] 공공임대주택 공급 추이 (단위: 만호) ···50
[표 3-3] 장기공공임대(10년 이상 운영) 공급 현황(2018년말 기준) ···52
[표 3-4] 공공임대주택 공급의 세계 순위 (2017년 기준) ···54
[표 3-5] 공공임대주택에 대한 정부 투자 규모 추이(2018~2017) ···55
[표 3-6] 주요국의 공공임대주택 투자 비중 변화 ···57
[표 3-7] 인구 천인당 공공임대주택 공급(건설,매입 포함) 호수 ···58
[표 3-8] 유럽 국가의 공공임대주택 출자 및 주거복지 출자금 지원 현황 ···59
[표 3-9] 보건복지 부문의 대표적 지원 수단별(현물, 현금) 예산 내역 ···61
[표 3-10] 국토교통부 주택부문 예산 추이 ···61
[표 3-11] 사회적 현물 급여가 소득 재분배에 미치는 영향의 국제 비교 ···62
[표 3-12] 유럽의 공공임대주택 지원에 따른 소득 불평등 완화 정도(1994-2011) ···65
[표 3-13] 독일의 공공임대주택 및 주거급여의 소득 불평등 완화 정도(1994-2011) ···66
[표 3-14] 유럽 국가별 주거급여의 빈곤율 및 불평등 개선 효과 ···68
[표 4-1] 분석 자료의 특징 ···72
[표 4-2] 주택점유형태별 가구 현황 및 임대차 구조 ···73
[표 4-3] 주택 점유 형태별 가구의 소득수준 및 근로 활동 참여율 ···74
[표 4-4] 주택 점유형태별 가구주 평균연령 및 가구원수 ···75
[표 4-5] 주택 점유형태별 가구주 연령 분포(2010년) ···76
[표 4-6] 주택 점유형태별 가구주 연령 분포 (2018년) ···77
[표 4-7] 장기공공임대주택의 가구주 연령 분포 ···77
[표 4-8] 주택 점유형태별 가구특성 분포 (2010년) ···78
[표 4-9] 주택 점유형태별 가구특성 분포 (2018년) ···78
[표 4-10] 장기공공임대주택의 가구특성 분포 ···79
[표 4-11] 평균 거주기간 분포 (2010년) ···79
[표 4-12] 평균 거주기간 분포 (2018년) ···80
[표 4-13] 주거 빈곤 완화 효과 측정 기준과 방법 ···81
[표 4-14] 주거면적(전용면적) 비교 ···82
[표 4-15] 전체 가구의 최저주거기준 미달 가구 비중 감소 효과 ···83
[표 4-16] 최저주거기준 미달 가구 비중 감소 효과 (단위: %) ···84
[표 4-17] 가구주 연령대별 최저주거기준 미달 가구 비중 감소 효과 (단위: %p.) ···84
[표 4-18] 가구 특성별 최저주거기준 미달 가구 비중 감소 효과 (단위: %) ···85
[표 4-19] 소득대비 임대료 부담 비중(RIR) 감소 효과 (단위: %) ···86
[표 4-20] 가구주 연령대별 임대료 부담 비중(RIR) (단위: %) ···86
[표 4-21] 가구 특성별 임대료 부담 비중(RIR) (단위: %) ···87
[표 4-22] 임대료 과부담 개선 효과 ···88
[표 4-23] 가구주 연령대별 임대료 과부담 가구 비중 (단위: %) ···88
[표 4-24] 가구 특성별 임대료 과부담 가구 비중 (단위: %) ···89
[표 4-25] 월임대료 감소 효과 (단위: 만원) ···90
[표 4-26] 장기공공임대 거주 가구의 임대료 절감 효과 (단위: 만원) ···91
[표 4-27] 장기공공임대주택전체 임대차 시장의 임대료 절감 (단위: 조원) ···91
[표 4-28] 장기공공임대주택의 현물 급여액 (단위: 만원) ···92
[표 4-29] 경상 소득 및 현물급여 지원 후 소득 변화 (단위: 만원) ···94
[표 4-30] 현물급여 전후 소득분위별 분포도(2010년) 및 지니계수 추계 결과 ···95
[표 4-31] 현물급여 전후 소득분위별 분포도(2018년) 및 지니계수 ···95
[표 4-32] 소득 분위별 (경상소득+현물급여)/ 경상소득 배율 ···96
[표 4-33] 가구주 연령대별 (시장소득+현물급여)/ 시장소득 배율 ···97
[표 4-34] 가구 특성별 (시장소득+현물급여)/ 시장소득 배율 ···97
[표 4-35] 빈곤율 개선 정도 및 빈곤 탈출률 ···99
[표 4-36] 빈곤율 완화 정도 및 빈곤 탈출률 정의 ···99
[표 4-37] 공공임대공급에 따라 연령대별 빈곤 탈출 가구 ···99
[표 4-38] 공공임대주택 공급에 따른 가구특성별 빈곤 탈출 가구 ···100
[표 4-39] 주거 빈곤 완화 효과 및 소득 재분배 효과 ···100
그림 차례
[그림 1-1] 본 연구의 분석 프레임웤 ···6
[그림 2-1] 소득의 유형과 분류 기준(통계청의 기준에 따라 분류) ···12
[그림 2-2] 로렌츠 곡선 ···13
[그림 2-3] 지니계수 추이 ···14
[그림 2-4] 소득 분위 배율의 산정 방법 ···14
[그림 2-5] 소득 5분위 배율 추이 ···15
[그림 2-6] 소득 1분위와 소득 5분위 가구의 월평균 소득 증감율 추이 ···15
[그림 2-7] 소득 10분위 배율 추이 ···16
[그림 2-8] 소득 점유율 추이(시장 소득 기준) ···17
[그림 2-9] 상대적 빈곤율 추이 ···18
[그림 2-10] OECD 국가 처분가능 소득기준 상대적 빈곤율 ···18
[그림 2-11] 노인(65세 이상) 빈곤율 추이 ···19
[그림 2-12] OECD 국가 가처분 소득 기준 상대적 노인 빈곤율 ···19
[그림 2-13] 소득계층별 추이(시장소득 기준) ···20
[그림 2-14] 소득계층의 이동 가능성 높음 비중 추이 ···22
[그림 2-15] 주요국 공공사회지출(1980~2015) (OECD SOCK 기준) ···24
[그림 2-16] 유럽 저소득층의 실질 소득 증가율 대비 주거비 과부담 비율 변화 ···29
[그림 2-17] 유럽 국가의 공공임대주택 공급 비중 및 소득 불평등도와의 관련성 ···31
[그림 2-18] 최저주거기준 미달 가구 비중 추이 ···35
[그림 2-19] 2030 청년층의 자가 점유율 추이 및 월세 거주 비중 ···38
[그림 3-1] 공공임대주택의 운영 틀 ···46
[그림 3-2] 공공임대주택의 주된 역할 ···47
[그림 3-3] 공공임대주택의 주거지원 체계: 다층적 주거 사다리 구조 ···48
[그림 3-4] 공공임대주택의 공급 목표와 역할 ···50
[그림 3-5] 장기 공공임대주택의 공급 추이 ···51
[그림 3-6] 전국 장기공공임대주택 유형별 공급 비중 (2018년) ···52
[그림 3-7] 장기공공임대주택의 유형별 공급 추이 ···53
[그림 3-8] 지원대상별 2022년까지 공적 임대주택(장기공공, 공공지원 임대) 공급 계획 ···53
[그림 3-9] OECD 회원국의 공공임대주택 공급 비중 (2017년 기준) ···54
[그림 3-10] 공공임대주택 유형별 호당 정부 지원(출자+융자)(2008~2017) ···56
[그림 3-11] OECD 회원국의 GDP 대비 공공임대주택 투자 비중 ···56
[그림 3-12] 유럽 국가의 GDP 대비 주택 수당 및 공공임대주택 지출 비중 ···57
[그림 3-13] 공공 사회복지지출의 지원 형태별 GDP 대비 비중 ···64
[그림 3-14] 공공임대주택의 빈곤 감소 효과 ···67
[그림 4-1] 점유형태별 소득 수준 비교 ···74
[그림 4-2] 근로활동 참여수준 비교 ···74
[그림 4-3] 점유형태별 1인 가구 비중 ···75
[그림 4-4] 점유형태별 고령가구 비중 ···75
[그림 4-5] 주거빈곤 상태의 측정 ···81
[그림 4-6] 소득 재분배 효과 산정 방식 ···93
[그림 4-7] (2010) 소득 10분위별 현물 급여 전후 소득 분포도 ···94
[그림 4-8] (2018년) 소득 10분위별 현물 급여 전후 소득 분포도 ···94
[그림 4-9] 빈곤율 개선 효과 산정 방식 ···98
[그림 5-1] 생활 SOC 복합화 사업의 예시 ···105
[그림 5-2] 공공임대주택의 복합화 예시 ···105
제 1 장
서 론
제1장 서 론
1.1 연구의 배경
국가는 국민의 주거보장을 위해 여러 가지 수단을 동원한다. 특히 시장에서 자력으 로 부담가능한 주택을 마련할 수 없는 계층에게는 국가가 직접 임차료를 보조하며, 간접적으로 공급자를 보조하여 양질의 저렴한 주택을 공급하고 장기간 운영 관리토록 하여 주거안정을 모색한다. 전자는 주거급여와 같은 수요자 보조 방식 혹은 대인 지 원 방법이며, 후자는 공공임대주택과 같은 공급자 보조 방식 혹은 대물 지원 방법이 다. 정부의 공적 이전 지출로 보면 전자는 현금 급여, 후자는 현물 급여이다. 대체로 유럽 복지국가의 경우 1900년대 초반을 전후하여 산업화와 도시화로 인한 주택 부족 문제에 대응하기 위해 공공임대주택을 저소득층과 근로자의 주거 안정 차원에서 공급 하기 시작했다. 이 시기에 공공임대주택은 최소한의 주거 소비가 이루어질 수 있도록 하는 가치재(merit goods)1)로 인식되었으며(특히 북유럽 국가), 주거 안정성은 노 동 생산성을 높이는데도 중요했다.
정부가 공공임대주택의 공급을 통해 주거 문제를 해결하려는 경제적 합리성은 소 득 재분배(income redistribution), 자원 할당(resource allocation), 시장 안정화 (stablizing unstable market)에 있다(Tutin, 2008). 임대료를 규제하여 낮은 임대 료 수준을 계속 유지토록 하는 것은 소득 분배적 효과가 있다는 것이다. 시장에서 1차적으로 분배된 소득은 정부의 역할로 자원을 고르게 할당시켜 재분배하게 된다.
또한 공공임대주택은 주택시장의 과도한 변동성으로 인한 사회 불안을 흡수하는 역 할을 한다. 주거급여와 같은 현금 급여가 시장 임대료 상승에 따라 재정 부담도 커 지는 것과는 달리 임대료가 규제되는 공공임대주택은 일종의 사회 안전망이자 시장 변동성에 영향을 받지 않는 주거 안전 지대로서의 역할을 한다. 이것은 유럽 주거복 지의 초석이 되어 왔고 1980년대 이후 민영화 조치가 있었지만 글로벌 금융위기 이
1) 가치재는 정부가 모든 국민에게 최소한 일정 수준 이상의 혜택을 주기 위해 직접 생산하고 공급하는 재화이며, 대표적으로 의료, 교육, 주택이 이에 해당한다.
후 재차 강조해도 부족함이 없을 정도로 그 사회적 가치에 대한 믿음은 여전하다.
한편, 유럽식의 철학적 토대와는 달리 서구형의 소셜 하우징이 1990년이 되어서 야 최초로 도입된 우리나라는 주로 공공부조 수급자(당시 생활보호대상자)를 대상으 로 매우 제한적으로 공급되었다. 이렇게 영구임대주택으로 첫 출발한 장기공공임대 주택은 이후 1990년대말 외환 위기를 거쳐 2000년대 초 집값 상승에 따라 국민임 대주택 100만호 건설계획(2003~2012)으로 확대되었고, 이후 기존 주택을 활용한 매입(다가구 매입임대)과 임차 방식(기존주택 전세임대)이 도입되는 등 2000년대 중 반부터 지금까지 약 15여년간 지속적으로 공급을 확대해 나가고 있다. 무주택 서민 의 주거 안정, 임대료 부담 완화, 임대차 시장 안정이 주된 목표였다.
그러나 최근 사회 전반의 격차와 불평등 문제가 심화되고 고용 부진과 저출산 고 령화 위기에 대응하는 차원에서 정부는 기초생활 보장, 기초연금, 아동 수당 등 사 회복지 지출을 크게 확대하여, 빈곤 완화와 불평등 해소를 위한 정책적 노력을 경 주하고 있으나 소득 재분배 효과는 소폭 개선에도 불구하고 여전히 미흡한 실정이 다. 현금 급여이외에도 교육, 보육, 의료, 돌봄 서비스와 같은 현물 급여 지원도 확 대되고 있다. 대표적인 현물 급여인 공공임대주택은 누적 공급 호수가 2018년 148 만 4천호에 이르러 국민의 7% 정도가 거주하고 있으며, 정부는 주거 사다리와 생애 주기형 주거 지원을 위해 2022년까지 추가로 100만호 가량을 더 공급할 예정이다.
따라서 점차 확대되고 있는 공공임대주택 부문은 그동안 개별 가구 차원의 주거 안정과 임대료 부담 완화라는 편익적 관점을 넘어 사회 전체적인 이익과 그 가치가 무엇인지에 대해 정책적 성과 측면에서 새로운 분석적 접근이 필요하다. 대부분 저 소득층이 거주하고 있다는 점에서 공공임대주택의 지원은 이들의 가처분 소득에 어 느 정도 영향을 미칠 것으로 기대할 수 있으나, 아직 이러한 관점의 접근은 시도되 고 있지 못하다. 이에 본 연구는 공공임대주택이 전체 사회의 분배 구조에 어떤 영 향을 미치고 있으며 이것이 불평등 정도와 빈곤 완화에 어느 정도 실질적인 도움이 되고 있는지를 분석하고자 한다. 이는 두 가지 점에서 공공임대주택의 정책 효과를 평가해 본다는 점에서도 의의가 있다. 첫째는 그동안 정부가 지원한 공공임대주택의 투자 정도를 평가한다는 것이며, 둘째는 현물 급여라는 소득 지원 관점에서 재분배 의 효과를 평가해 보는 것이다.
1.2 연구의 목적
본 연구의 목적은 공공임대주택의 공급 효과를 주거 빈곤 완화와 소득 재분배적 관점에서 제시하는 것으로 구체적인 목적은 다음과 같다. 첫째, 공공임대주택의 주 거 빈곤 개선 정도를 분석하여 정책의 효과를 평가한다. 공공임대주택 공급의 본연 의 목적이 양질의 저렴한 주택의 공급이라는 점에서 전체 임대차 시장에서 주거 빈 곤 문제가 어느 정도 개선되었는지를 평가해 보는 것이다.
둘째, 점차 확산되는 불평등 담론에서 공공임대주택이 소득 분배적 관점에서는 어느 정도 기여하고 있는지를 평가한다. 사회 전체적인 소득 불평등도를 지니계수를 통해 제시하고, 현물 급여를 통한 소득 증가 효과가 어느 정도인지를 분석하여 빈 곤율 개선 정도를 파악한다.
셋째, 공공임대주택의 수혜 계층이 대부분 저소득층이나 행복주택을 계기로 중산 층의 일부까지 지원된다는 점에서 공공임대주택의 소득 계층별 지원 효과를 파악한다.
넷째, 공공임대주택의 지원 대상이 점차 청년 1인, 신혼부부, 고령층 등으로 생애 주기별로 특화되고 있다는 점에서 생애주기 관점에서 가구주 연령대별(6개 집단) 및 가구 특성별(연령 및 가구원수)(7개 집단)로 주거빈곤 개선과 소득 재분배 효과가 어느 정도인지를 파악한다.
본 연구는 분석 그 자체가 목적인 연구이다. 지금까지 이러한 방식의 분석이 체 계적으로 이루어지지 못했다는 점에서 방법론을 설정하고 분석을 시행하는 것이 목 적이자 과정이며 결과인 연구이다. 따라서 결론은 분석적 결과를 중심으로 그동안 공공임대주택의 공급 정책의 효과를 종합하며 별도의 정책 제안이나 개선 과제 등 에 대해서는 다루지 않는다.
1.3 연구의 범위와 방법
본 연구의 대상인 공공임대주택은 다양한 유형 중 시장에 분양 전환되지 않고 10년 이상 장기적으로 운영․관리되는 공공임대주택을 대상으로 하며, 여기에는 영구, 50년,
국민, 행복, 다가구 매입, 기존주택 전세임대, 10년 임대, 장기전세(20년))이 포함된 다. 다만, 분석시 활용한 주거실태조사 마이크로 데이타에서 이 모든 유형을 포함하 고 있지는 않으므로 포괄적으로 장기공공임대주택으로 통칭하여 다루고자 한다.
분석 시점은 장기공공임대주택의 공급 호수가 2010년 72만호, 2018년 148만 4 천호라는 점에서 주거실태조사의 시행 시점도 이 시기에 맞추어 2010년 및 2018 년을 기준으로 분석한다. 두 시점간의 공급 규모의 차이는 공공임대주택 수혜 가구 수 및 현물 급여 총액과 관련되므로 소득 분포에도 미치는 영향도 다를 것이라는 점에서 유의미하다고 분석 틀이라고 하겠다. 다만 실제 주거실태조사 자료상 가용한 장기공공임대주택 거주 가구수는 2010년 약 71만 가구, 2018년 약 91만 가구라는 한계는 수용하기로 한다. 2018년 조사의 경우, 장기공공임대주택은 5개 유형(영구, 국민, 행복, 장기전세, 기존주택 매입·전세임대)을 포괄하여 구성되어 있으며, 10년 임대주택의 경우 5년 임대와 함께 분양전환 공공임대주택의 범주에 포함되어 있다, 연구의 방법은 제4장에서 구체적으로 다루기로 하며, 주거 빈곤 완화 및 소득 재 분배적 효과 분석을 위한 방법론적 틀은 [그림 1-1]과 같다.
[그림 1-1] 본 연구의 분석 프레임웤
연구 내용의 구성은 서론에 이어 제2장은 소득 분배 구조와 주거 여건을 다룬다.
소득 불평등 문제의 글로벌화에서 우리나라도 예외가 아니라는 점에서 그동안 소득 분배 지표를 지니계수, 소득 분위 배율, 소득 점유율, 빈곤율을 통해 그 추이를 살 펴보고, 소득 분배 악화의 원인과 그로 인한 문제점을 짚어본다. 또한 주거 불평등 과 주거 빈곤의 문제가 소득 불평등과 소득 빈곤의 문제와 어떻게 연관되어 있는지 를 국내외 문헌을 통해 조명해 본다. 실제 주거 여건도 어떤 상황인지를 이러한 관 점에서 진단한다. 제3장은 공공임대주택 100만호 시대에 기대할 수 있는 효과는 무 엇이어야 할 것인지를 짚어본다. 개별 가구의 후생 관점을 넘어 사회 전체의 후생 관점과 사회적 가치적 접근이 필요한 이유와 논리를 제시한다. OECD 회원국을 중 심으로 하여 공공임대주택의 투자 규모와 공급 수준 등을 종합 비교하며, 우리나라 의 공공임대주택의 투자 정도와 기대할 수 있는 효과를 가늠해 본다. 제4장은 실증 분석이다. 여기서 분석 자료의 특성, 구체적인 분석 방법과 그 결과를 제시한다. 분 석의 과정은 [그림 1-1]과 같은 틀과 흐름으로 진행한다. 제5장은 결론 및 제언 부 분으로 공공임대주택이 소득계층별, 생애주기별, 가구특성별로 주거 빈곤 완화와 소 득 재분배에 어떤 효과를 낳았는지를 종합하며, 향후 현물 급여로서의 공공임대주택 의 정책 효과를 어떻게 평가하고 보완해 나갈 것인지를 다룬다.
제 2 장
소득 분배 구조와 주거 여건
- 소득 불평등과 주거 불평등
- 소득 빈곤과 주거 빈곤
제2장 소득 분배 구조와 주거 여건
- 소득 불평등과 주거 불평등, 소득 빈곤과 주거 빈곤
소득 분배가 얼마나 효율적이고 균등하게 잘 이루어졌는가는 비단 경제학 분야에 서 뿐 아니라 최근에는 정치, 사회, 언론, 교육, 일자리, 보건, 주거 분야 등에서 아 주 중요한 이슈가 되고 있다. 특히 글로벌 금융위기를 지나며 IMF, OECD, World Bank 등 국제기구들이 제기하는 소득 불평등, 사회경제적 격차, 양극화 문제는 이 것이 경제적 자원의 많고 적음에 그치는 것이 아니라 교육, 일자리, 주거, 건강, 자 산 등의 다차원적인 불평등과 격차로 이어지기 때문에 그러하다. 우리나라도 이러한 문제의 글로벌화 양상에서 예외가 아니라는 점에서 본 장은 소득 분배의 구조와 실 태를 파악하고 이것이 특히 주거 여건에도 어떻게 나타나고 있는가를 살펴보고자 한다.
2.1 소득 분배 현황과 추이
일반적으로 소득 분배 상태를 나타내는 지표로는 지니계수, 소득 분위 배율, 소득 점유율, 빈곤율 등이 활용된다. 어느 하나의 지표가 소득 분배 상태를 완전히 나타 내는데 한계가 있어 이들 지표들은 대개 포괄적으로 사용된다. 이때 가구 소득은 한 가구가 한 해 동안 경상적(정기적, 규칙적, 예측 가능한)으로 벌어들이는 소득이 며, 일시적 또는 우연히 발생하는 비경상 소득(복권, 경조금 등)은 제외된다([그림 2-1] 참조). 처분가능소득은 시장 소득에다 공적이전 소득을 더하고 여기서 공적이 전 지출을 차감하여 산정한다. 시장소득 기준의 소득 분배와 처분가능소득 기준의 소득 분배간의 차이는 조세 및 공적 이전소득 등 정부의 복지정책에 따른 재분배 효과로 볼 수 있다. 이 둘 간의 차이가 클수록 소득 재분배 효과가 크다는 의미로 해석할 수 있다.
[그림 2-1] 소득의 유형과 분류 기준 (통계청의 기준에 따라 분류)
지니계수는 한 사회에서 소득이 얼마나 평등 혹은 불평등하게 분포되는 있는가를 나타내며 국내외적에서 가장 널리 사용되는 분배 지표이다. 지니계수는 로렌츠 곡선 을 이용하여 계산하는데, 구체적으로 전체 n명의 소득에 대하여 소득이 낮은 사람 부터 높은 사람까지 순서로 배열하고(가로축), 이들의 누적 소득이 어느 정도 되는 가(세로축)를 통해 측정된다([그림 2-2] 참조). 이 둘 간의 관계가 45도선(ac)이면 모든 인구가 동일한 소득을 보유해 완전히 평등한 소득 분배를 보여주며, 45도의 완전 평등선(지니계수=0)에서 어느 정도 떨어져 있는가가 불평등 정도를 나타낸다.
지니계수는 (식 1)과 같이 산출되며, 그 값은 0(완전 평등)~1(완전 불평등)이다. 지 니계수가 1에 가까울수록 불평등도가 심함을 나타낸다. 예시적으로 보면, 로렌츠 곡 선 A의 경우 인구의 50%가 전체 소득의 30%를 점유하며, 로렌츠 곡선 B의 경우 인구의 50%가 전체 소득의 25%를 점유하므로 로렌츠 곡선 A 보다 B가 소득 불평 등 정도가 더 심한 것이다.
(식 1)
지니계수 △
지니계수면적
[그림 2-2] 로렌츠 곡선
우리나라의 지니계수 추이를 보면, 1990년 이후 2009년까지 약 15년간 계속 상 승하여 소득 분배 구조가 악화되었다. 이는 저소득층의 상대 소득이 감소하고 고소 득층의 상대소득이 증가하면서 악화되었다고 할 수 있으며, 이 기간 동안의 지니계 수 상승 속도는 OECD 국가 평균보다 3배 이상 빠른 것으로 나타났다(박종규, 2017).
한편, 지니계수는 2010년에서 2014년 다소 주춤하였으나 2015년 이후 다시 상승세를 보이고 있다. 처분가능소득 기준의 지니계수 추이도 유사하나 2015년 이후 부터는 정부의 사회복지 지출 확대에 따라 다소 감소하였다. 이는 1990년대와 2000년대에 비하여 소득 재분배의 효과가 개선되었다고 볼 수 있다. 그러나 OECD 국가의 평 균 지니계수 0.309(2015년, 처분가능소득 기준)에 비하면 높은 수준이며 이는 그만 큼 소득 재분배 제도가 상당히 미흡한 상태임을 시사한다.
(구기준) 지니계수 추이 (신기준) 지니계수
[그림 2-3] 지니계수 추이
자료: 통계청, 가계동향조사(구기준), 가계복지금융조사(신기준)
소득 계층간 소득 격차도 점차 커지고 있다. 소득 격차는 소득 5분위 배율 혹은 소득 10분위 배율로 파악할 수 있다. 소득 5분위 배율은 상위 소득 20%의 평균 소 득을 하위 소득 20%의 평균 소득으로 나눈 값이며 소득 10분위 배율은 상위 소득 10%의 평균 소득을 하위 소득 10%의 평균 소득으로 나눈 값이다([그림 2-4] 참조).
[그림 2-4] 소득 분위 배율의 산정 방법
시장소득 기준(신기준)으로, 소득 5분위 배율은 2011년 11배에서 이후 주춤하다가 2017년에 다시 11배로 증가하였다. 이러한 소득계층간 소득 격차의 확대는 [그림 2-6]에서 보듯이 소득 1분위는 소득의 감소폭이 큰 반면 소득 5분위는 상대적으로
소득의 증가폭이 컸기 때문이다. 반면, 처분가능소득 기준(신기준) 소득 5분위 배율 은 점차 하향세를 보이고 있다. 그러나 여전히 OECD 국가 평균 소득 5분위 배율 5.1배(2015년, 처분가능소득 기준)에 비하면 높은 수준이다.
(구기준) 소득 5분위 배율 (신기준) 소득 5분위 배율
[그림 2-5] 소득 5분위 배율 추이 (단위: 배) 자료: 통계청, 가계동향조사(구기준), 가계복지금융조사(신기준)
[그림 2-6] 소득 1분위와 소득 5분위 가구의 월평균 소득 증감율 추이 자료: 통계청, 2019년 4/4분기 가계동향조사(소득부문) 결과, 2020. 2.20 보도자료
한편, 소득 10분위 배율을 보면, 소득 하위 10%(소득 1분위)와 소득 상위 10%
(소득 10분위)간 소득 격차는 더욱 크다. 시장소득 기준 소득 10분위 배율은 2011년 28.2배에서 2018년 31.1배에 이른다. 처분가능소득 기준의 소득 10분위 배율도
10배가 넘는다.
이와 같은 소득 분위 배율은 상위 20% 혹은 10% 및 하위 20% 혹은 10%에 대 한 소득 정보만을 사용하므로, 결과적으로 60% 혹은 80%의 소득 정보를 고려하지 않는다면 점에서 소득 분배를 포착하는데 다소 제한적이긴 하지만, 소득 계층간 소 득 격차의 실상을 보여준다는 점에서는 효과적이다.
[그림 2-7] 소득 10분위 배율 추이 (단위: 배) 자료: 통계청, 가계복지금융조사
소득 계층간 소득 격차와 더불어 사용되는 소득 집중도는 토마 피게티(Tomas Piketty)의 저서 ‘21세기 자본’(2013)을 통해 다시금 환기된 개념이다. 피게티는 선 진국의 300년간 소득세 납부 자료를 분석한 결과 경제성장의 와중에 소득상위 1%
의 소득 집중도를 보여주면서 이 1% 계층이 소득 불평등을 증가시킨 요인이라고 제시한 바 있다. 소득 집중도는 특정 소득계층이 전체 소득에서 차지하는 몫이 어 느 정도 되는가를 통해 소득 분배 구조를 파악하는 방법이다. 소득 5분위를 기준으 로 소득 점유율을 보면([그림 2-8]) 참조), 소득 1분위의 소득이 전체 소득에서 차 지하는 비중은 단 4%에 불과하나, 소득 5분위의 소득이 전체 소득에서 차지하는 비중은 약 45%에 이른다.
[그림 2-8] 소득 점유율 추이 (시장 소득 기준) 자료: 통계청, 가계동향조사(구기준), 가계복지금융조사(신기준)
소득 대신 순자산을 기준으로 소득 5분위(상위 20%)의 순자산 점유율을 보면, 소득 보다 집중도가 더 심하다. 소득 5분위의 순자산은 전체 가구 순자산의 60% 이상을 점 유하고 있다. 소득 10분위를 기준으로([표 2-2] 참조), 상위 10%(소득 10분위) 순자산 점유율은 2018년 42.3%이다. 반면, 순자산 1분위의 점유율은 마이너스 상태이다.
구 분 2010년 점유율 2018년 점유율
소득 하위 20% 3.6% 3.8%
상위 20% 46.8% 48.2%
순자산 하위 20% -0.2% 0.5%
상위 20% 65.3% 61.3%
주) 통계청, 가계금융복지조사, 2010년 및 2018년 원자료 분석 결과 [표 2-1] 소득 5분위 점유율 및 순자산 5분위 점유율
구 분 순자산 지니계수
순자산 점유율 (%)
1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 9분위 10분위
2014년 0.594 -0.2 0.9 2.0 3.3 4.8 6.7 9.0 12.3 17.9 43.3 2015년 0.592 -0.3 0.8 2.0 3.4 4.9 6.7 9.0 12.4 17.8 43.2 2016년 0.586 -0.3 0.8 2.0 3.4 5.0 7.0 9.3 12.6 18.1 42.1 2017년 0.584 -0.2 0.8 2.0 3.4 5.0 7.0 9.4 12.7 18.2 41.8 2018년 0.588 -0.2 0.8 1.9 3.4 5.0 6.9 9.2 12.6 18.2 42.3 주) 순자산 = 총자산 – 부채
자료: 통계청, 가계복지금융조사, 각 연도
[표 2-2] 순자산 10분위별 순자산 점유율
빈곤율은 전체 가구 중 빈곤한 가구의 비율로, 상대적 빈곤율로 측정된다. 전체 가구의 중위소득을 기준으로, 중위소득의 50% 이하에 해당하는 가구가 빈곤층이다.
시장 소득을 기준으로 빈곤층은 지속적으로 늘어나는 추세인데, 이는 시장에서의 소득 분배가 그만큼 불평등해진다는 의미이다. 우리나라의 상대 빈곤율은 OECD 국가의 평균 빈곤율 11.6%(2016년, 처분가능소득 기준)에 비해 매우 높으며, 미국과 이스라엘
(구기준) 상대적 빈곤율 추이 (신기준) 상대적 빈곤율 추이
[그림 2-9] 상대적 빈곤율 추이
자료: 통계청, 가계동향조사(구기준), 가계복지금융조사(신기준)
[그림 2-10] OECD 국가 처분가능 소득기준 상대적 빈곤율(%) (2016) 자료: 이현주(2020), p.39 재인용
다음으로 높다([그림 2-10] 참조). 특히 노인 빈곤율은 OECD 국가 중 최고 수준으로, 노인의 절반 이상은 빈곤 상태에 있다고 볼 수 있다.
[그림 2-11] 노인(65세 이상) 빈곤율 추이 (%) 자료: 통계청, 가계복지금융조사
[그림 2-12] OECD 국가 가처분 소득 기준 상대적 노인 빈곤율(%) (2016) 자료: 이현주(2020), p.40 재인용
빈곤층의 증가는 상대적으로 중산층 비중의 감소 혹은 고소득층 비중의 증가를 뜻하기도 한다. 중산층은 지난 90년대만 해도 80%에 이를 정도로 대다수가 중산층
의 반열에 올랐으나, 이 비중은 점차 감소하여 2010년 이후에는 약 절반 가량에 머물고 있다. 반면, 고소득층 비중은 2011년 30.6%에서 2018년 29.1%로 소폭 줄 었으나 30%선을 유지하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 빈곤층의 증가는 중산층의 일부가 빈곤화된 결과라고 볼 수 있을 것이다.
(구기준) 소득 계층별 비중 (신기준) 소득 계층별 비중
[그림 2-13] 소득계층별 추이 (시장소득 기준)
주) 빈곤층: 중위소득 50%이하, 중산층: 중위소득 50~150% 이하, 고소득층: 중위소득 150% 초과 자료: 통계청, 가계동향조사(구기준), 가계복지금융조사(신기준)
2.2 소득 불평등 및 소득 격차 확대의 원인과 영향
소득 불평등의 원인으로 세계 공통적으로 지적되는 것은 세계화, 기술 변화, 신자 유주의로 인한 노동시장의 유연화와 고용 불안 등이다(OECD, 2018; OECD, 2017; CEB, 2017a). 세계화가 소득 불평등에 뚜렷한 영향을 미친다는 구체적인 실증적 근거는 비록 약하지만 자본과 노동의 자유로운 이동이 숙련 편향적 경제 구 조를 초래해 전문직 숙련 노동자와 저숙련 노동자의 임금 격차를 심화시켰다고 추 론된다. 이것은 기술 변화와 진보로 전통적인 노동 집약적 제조업이 쇠퇴하고 고학 력․고숙련 중심의 정보 통신 등 서비스 산업으로의 개편과도 관련있다. 유럽개발위 원회(CEB)(2017a)는 이러한 맥락에서 기술 발전이 생산력과 웰빙 수준을 높였지만 기술 프리미엄(skills premium) 문제를 야기했으며, 소득 불평등은 저숙련 노동에 비해 고숙련 노동에 대한 수요 증가와 그로 인한 임금 격차에서 비롯되었다고 지적
했다.
국내의 경우 기업간 임금 격차, 정규직․비정규직 임금 격차, 자산 비중이 높은 고 소득층에 비해 임금 소득 의존도가 높은 저임금 근로자의 소득 감소 등이 시장 소 득 불평등 및 소득 격차의 원인으로 지적되고 있다(박종류, 2017). 또한 1인 가구 화, 소가족화, 인구 고령화 등 인구구조 변화가 시장 소득 불평등에 영향을 준다(강 신욱 외, 2018). 김문길 외(2012)에 의하면, 우리나라의 인구가구 구조 변화가 OECD 국가들에 비해서는 불평등에 미치는 효과는 크지 않지만 가구 구성의 형태 에 따라 지니계수, 소득 점유율, 상대적 빈곤율이 변화하고 있음을 밝혔다. 정지운 외(2014) 연구에서도 1인 가구주는 여성과 고령층이 많으며 이들의 소득 수준이 다 른 가구에 비해 현저하게 낮다는 점에서 1인 가구화와 소득 불평등과의 밀접한 관 련성을 밝혔다. 이런 점을 감안한다면 향후에도 지금과 같이 유례없이 빠르게 가속 화되는 고령화, 1인 가구 증가 및 고령 독거 노인 증가는 소득 불평등과 격차를 더 욱 심화시킬 가능성이 높다고 할 수 있다.
어느 한쪽으로 치우친 분배 구조는 사회 전반에 균열을 일으키며 사회 불신과 불 만, 신뢰 상실, 계층 갈등으로 이어져 결국은 사회 통합과 경제 성장에 부정적인 영 향을 준다는 점은 이미 주지된 사실이다. 이와 더불어 소득 불평등과 계층간 격차의 확대는 개인의 보다 나은 미래를 위한 전제조건이라고 할 수 있는 소득 이동성을 약 화시킨다. 사회계층간 낮은 소득 이동성은 다음 세대의 인적 자본의 투자(교육, 훈련, 경험, 도전 등)로 전이되어 사회경제적 불평등을 고착화시킨다(김용성, 2018). 즉, 이 는 빈곤의 고착화, 빈곤의 세습화로 이어지며, 최근 회자되는 수저론과 같은 부정적 인식으로 확산될 수 있다.
소득 이동성은 가구(혹은 개인)의 소득 지위가 얼마나 활발하게 변하고 일어나는 지를 의미하며, 좀 더 포괄적인 개념인 사회적 이동성(social mobility)의 한 측면 이다. 일련의 연구들에 의하면, 우리나라의 소득 이동성은 점차 약화 및 감소하고 있는 것으로 나타나고 있다. 강신욱(2011)은 1990년부터 2008년까지 도시 근로자 가구(2인 이상)를 대상으로 4개 소득 계층간(빈곤층(중위소득 50% 이하), 중하층(중 위소득 50~75%), 중상층(중위소득 75~150%), 상위층(중위소득 150% 이상)) 소득 이동성을 분석한 결과, 소득계층간 소득 이동성은 1990~1997년간 64.3%, 1998~
2001년간 62.9%, 2003~2008년간 57.7%로 감소하여 소득 이동성이 점차 감소하
고 있다고 제시하였다. 또한 이 기간 동안 빈곤층의 상향 소득 이동율 감소와 중산 층의 하향 소득 이동율이 빨리 일어나 소득 이동성 저하의 효과로 빈곤층이 늘어났 다고 분석하였다. 이와 더불어 빈곤층의 빈곤 탈출율도 2000년 이후 지속적으로 감 소하고 있는 것으로 나타났다. 윤성주(2017)는 2007~2015년간의 소득 이동성 변 화 분석에서, 동일한 소득 분위에 머무르거나 하향 이동한 비율이 동기간 증가하여 소득 이동성이 약화되고 있다고 밝혔다. 이는 그만큼 소득의 상향 이동의 가능성이 낮아진다는 것을 의미한다.
계층 이동의 사다리에 대한 믿음이 점차 사라지는 사회 구조에 대한 이러한 우려 의 결과는 실제 통계청의 사회조사 결과에서도 그대로 나타나고 있다. 사회 이동성 은 개인이 당대에 다른 계층으로 이동할 가능성인 세대내 이동성과 자녀가 부모가 속한 계층에서 다른 계층으로 이동할 가능성인 세대간 이동성으로 대별되는데, “우 리 사회에서 일생동안 노력을 한다면 개인의 사회경제적 지위가 높아질 가능성은 어느 정도라고 생각하십니까?”라는 질문에 대하여 1994년에만 해도 이 응답은 60.1%로 긍정적이었던 반면 글로벌 금융위기 이후 이 응답은 절반 이하로 떨어져 부정적 경향성이 뚜렷해졌다. 특히 자식 세대의 계층 상승 가능성 보다는 본인 세 대의 계층 상승성 가능성은 더 낮은 것으로 나타나고 있다([그림 2-14] 참조).
[그림 2-14] 소득계층의 이동 가능성 높음 비중 추이
자료: 통계청, 2019년 사회조사 결과(복지, 사회참여, 문화와 여가, 소득과 소비, 노동), 2019. 11.25 보도자료
한 사회에서 사회 이동성과 소득계층 이동성이 약화 또는 감소한다는 것은 그 사 회의 활력이 떨어진다는 것을 의미하며, 중산층 감소와 양극화 문제를 더욱 심화시 킨다(윤성주, 2017). 이것은 또한 부모의 직업, 소득, 주거자산 등이 자녀의 교육 성과, 일자리, 주택 소유, 사는 곳을 결정하고 더 나아가 노동시장이나 주택시장의 진입에 영향을 미치는 세대간 대물림 현상으로 이어진다. 김용성(2018)은 2010~2016 년간 소득 이동성이 하락하였으며, 특히 상향 이동 비율이 줄어들고 있으므로, 정부는 효과적인 조세 및 재분배 정책을 통해 형평성을 제고해야 한다고 주장한다. 또한 그는 재분배 정책의 효과는 시장소득 불평등도와 처분가능소득 불평등도 차이로 측 정되며, 이 차이는 재분배 정책(공적이전 소득)의 효과성에 따라 결정되는데, 특히 우리나라의 재분배 정책의 효과는 OECD 국가 중 매우 낮은 편이라는 점에서 소득 세의 누진성 강화, 사회복지 지출 확대 및 효과성을 제고해 나갈 것을 제안하였다.
OECD가 2018년 발간한 ‘부서진 사회적 엘리베이터, 사회적 이동성 촉진 방안’(A Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility)의 보고서에 따르면, 소득 불평등은 다차원적 속성을 가지고 있어, 일자리, 건강, 교육, 문화, 주거 등 삶 의 기회 전반에 지대한 영향을 미치며, 이들 간의 최악의 조합은 사람들을 환경적 위험에 빠뜨릴 것이라고 경고한다. 또한 빈곤한 가정의 아동이 OECD 국가의 평균 소득에 도달하는 데는 무려 5세대나 걸린다고 예시하면서 계층간 사회적 이동성의 저해, 사회적 사다리 차단이 계층 고착화의 고리로 이어질 수 있다고 우려한다. 이 러한 불평등 심화 속에서 원활하지 못하고 허술한 계층 이동의 사다리를 어떻게 다 시 복원할 수 있을 것인가에 대해 OECD를 비롯한 국제 기구들은 '포용 성장 '(Inclusive Growth)과 '사람중심의 성장 모델'(People-centred growth mode)을 제시하고 있다. 모든 사람들에게 동등한 기회 제공을 통해 기회의 불평등과 결과의 불평등을 완화하기 위해서는 교육(특히 아동기), 가족, 건강, 일자리 지원을 위한 사 회복지 지출 확대의 필요성과 중대성을 재차 강조하고 있다. 또한 주거 문제는 지역 및 공간적 차원에서의 접근을 강화할 것을 주문한다. 취약하고 열악한 동네에 주로 저소득층 취약한 가구가 거주하고 있기 때문에 주거, 교통, 공공 서비스, 건강, 교육, 고용 기회의 확대를 위해 계층혼합적 용도지구제(inclusive zoning)의 도입이 필요하 며, 공공임대주택과 같은 양질의 부담가능한 주택의 공급 확대가 사회적 이동성을 높이는 방안으로 제시하고 있다.
우리 정부는 이러한 사회 전반의 불평등과 격차 문제의 해소를 위해 공공 사회복 지 지출을 확대하고 있으며, 2020년에는 총예산 지출(531조 5천억원) 중 보건복지 부문의 예산을 35.2%(180조 5천억원)로 수립하였다(기획재정부, 2020). 정부는 2020년 예산을 저성장, 양극화, 일자리, 저출산 고령화 등 사회의 구조적 문제 대 응을 위해 확장적 재정 기조하에서 더 활력있는 경제를 위한 ‘혁신’, 더 따뜻한 사 회를 위한 ‘포용’, 더 정의로운 나라를 위한 ‘공정’, 더 밝은 미래를 위한 ‘평화’, 네 가지 목표하에 제시하였다. 여기에는 기초생활보장 등 공공부조 강화(부양의무자 기 준 폐지, 기준 상향 조정 등), 노인 빈곤율 완화와 생활 지원을 위한 기초연금 확 대, 아동 수당 확대, 돌봄 서비스 지원 확대 뿐 아니라 생활 SOC 예산을 확대하여 여가·건강 등을 원스톱으로 누릴 수 있는 복합 문화·여가시설 확충 등을 추진할 예 정이다(기획재정부, 2020).
그러나 정부의 공공사회지출 규모는 2010년 이후 연평균 증가율 7.5%로 지속적 으로 늘어나고는 있으나, 아직 OECD 국가 평균에 비하면 매우 낮은 수준이다.
2015년을 기준으로 보면, 한국의 공공사회지출은 GDP 대비 10.2%(2018년 11.1%)로 OECD 국가 평균(GDP 대비 19.0%)의 53.7%로 가장 낮은 수준에 그치고 있다.
[그림 2-15] 주요국 공공사회지출(1980~2015) (OECD SOCK 기준) (단위: 명목 GDP 대비 %)
자료: 보건복지부․한국보건사회연구원, 통계로 보는 2018년 사회보장, p. 33
2.3 주거 불평등과 주거 격차의 문제 1) 소득 불평등과 주거 불평등의 관련성
소득 불평등은 경제적 격차를 넘어 교육, 일자리, 건강, 문화, 주거 등 다차원적 불평등으로 이어진다. 특히 주거는 공간을 아우른다는 점에서 어디에 어떤 점유형태 (자가, 민간 전월세, 공공임대, 고시원․쪽방 등 비주택)로 거주하는가는 기초생활인프 라 뿐 아니라 교육, 일자리, 건강 부문 등의 불평등이나 격차와 결합하여 부각된다.
소득 불평등은 저소득층의 주거 접근성과 부담능력, 주거 박탈, 사회계층화 등에 영향을 미친다. Dewilde와 Lancee(2013)은 소득 불평등과 주거 접근성(부담능력, 주거의 질적 수준(특히 과밀), 주거 박탈)과의 관련성을 규명하였다. 이들은 불평등 이 심화되면 저소득층의 임대료 부담능력이 악화되고 많은 식구가 좁은 집에서 거 주하는 과밀을 유발하고 열악한 질적 수준에 빠뜨리며, 이것은 주택가격 변동에 따 라 영향을 받는다고 밝혔다. 특히 불평등은 더 많은 자원을 가진 상위 소득계층이 더 많이 빌리고 더 좋은 집에 투자하는 경향을 불러일으켜 자원이 없는 저소득층의 주거 열망도 부추기지만 실현하지 못해 상대적 박탈감을 키운다고 지적하였다. 또한 비슷한 경제적 풍요 속에서도 보다 더 불평등한 국가가 덜 불평등한 국가에 비하여 주거 불평등이 심하다고 분석하면서 소득 불평등도가 심할수록 저소득층의 양질의 좋은 주택(decent housing)에 대한 접근성을 떨어뜨린다고 밝혔다. 그리고 이러한 것은 상대적이라기 보다는 절대적 자원의 결핍에서 오는 것으로 주거 소비를 줄여 나갈 수 밖에 없게 만든다고 하였다. 이러한 여건에서 공공임대주택은 요동치는 주 택시장의 가격 변동에서 안전 지대라고 제시하였다.
Dong(2018)은 증가하는 소득 불평등과 악화되는 주거비 부담능력(housing affordability)간의 관련성을 밝혔다. 그는 2000~2012년간 기간 동안 불평등의 증 가가 주거비 부담능력을 악화시키는 원인인지를 규명한 결과, 지니계수 0.1% 증가 가 저소득층의 주거비 부담능력을 2.2~4.4%p. 악화시켰다고 실증하였다. 또한 임대 료 부담능력의 악화 요인은 인구 고령화, 여성 가구주 증가, 1인 가구 증가이며, 이 들의 소득은 감소하는데 비해 시장 임대료는 지속적으로 상승해 1980년대 이후 신 주거 빈곤 문제는 부담능력의 문제로 부각되었다고 지적하였다. 그는 Dewilde와
Lancee(2013)의 주장과 동일하게 소득 불평등이 주거비 부담능력에 미치는 3대 잠 재적 메카니즘을 자원의 절대적 수준(결핍), 과시적 주거 소비 경향, 주택시장에서의 부정적인 낙수 효과(negative trickle-down in the housing market)로 제시하였 다. 특히 고소득층의 부의 과시가 불러온 과소비 및 부동산 사재기 현상과 이것이 주택 필터링의 기능을 마비시켜 주택시장의 역동성을 왜곡시켰다고 보았다. 주거비 부담능력(housing affordability)은 ‘소득’(income)과 ‘주거비’(housing cost) 모 두에 따라 결정되므로 소득의 분포는 주거비 부담능력의 정도를 설명하는데 중요한 변수라고 할 수 있다(Quigley와 Raphael, 2004).
Ben-Shahar(2019)는 주거비 부담능력을 주거 소비적 관점에서 접근하여 불평등 과 주거비 부담능력간의 관련성을 규명하였다. 그는 일반적인 주거비 부담능력 지수 의 추이로는 이것이 얼마나 좋아지고 혹은 나빠지고 있는지를 명확하게 판단하기 어렵다며 주거비 부담능력의 정도를 정확히 파악하기 위해서는 주택의 품질을 감안 해야 한다고 주장하였다. 이에 그는 주택의 질적 수준(소비 수준)을 고려한 새로운 주거비 부담능력 불평등 지수(housing affordability inequality)를 개발하고, 주거 비 부담능력 지니계수를 분석․제시하였다. 연구 결과, 일반적인 주거비 부담능력 지 수에 비해 주거 소비 수준을 반영하여 새로 개발된 주거비 부담능력 지수가 주거 불평등의 정도를 확연히 보여주며, 소득 불평등에 비하여 주거 불평등이 더 심하다 고 밝혔다. 주거 소비(면적, 질적 수준)를 낮추면 부담도 줄어들며 역으로 과도한 주거 소비는 부담이 늘기 마련이다. 주거비 부담능력 불평등 지수는 과소 주거소비 혹은 과대 주거소비를 반영하여 주거 소비간 고르지 못한 특징을 제시하고 그것을 소득 불평등 지니계수와 비교했다는 점에서 학문적인 기여 뿐 아니라 정책적으로도 시사점이 크다고 할 수 있다.
Stephens과 Leishman(2017)은 횡단면 자료를 활용하여 분석한 주거 박탈 (housing deprivation)과 소득 빈곤(poverty)간의 관련성이 약하다는 것에 문제를 제기하고, 2000~2018년간 장기간에 걸쳐 주거 박탈과 소득 빈곤이 어떤 관련성이 있는지를 시계열 자료로 분석하였다. 연구 결과, 이들은 만성적인 소득 빈곤은 공공 임대주택(social housing)과 강한 연관성이 있다고 밝혔지만, 공공임대주택 거주자 중 만성적 빈곤을 경험한 가구의 대다수는 주거 박탈을 경험하지는 않았다고 제시 하였다. 박탈(deprivation)의 개념은 1979년 타운젠드((Peter Townsend)가 개념
화한 이후 유럽 의회(EC)가 공식화하였다. 유럽 의회(EC)는 ‘박탈’을 ‘자신의 소득 과 자원이 그들 사회에서 바람직하다고 여겨지는 생활수준을 영위할 수 없게끔 할 만큼 적절하지 못하다면 그 사람은 빈곤 상태로 있다고 여겨진다’(Council of European Union, 2004)고 정의하고 있다. 즉 박탈은 소득에만 초점을 두는 빈곤 개념과는 달리 소득을 비롯하여 적정한 생활을 유지하기 위한 제반 자원의 결핍 상 태로 말하며, 자산, 건강, 저축, 교육 수준 등 여러 가지를 포괄하는 개념이다. 이런 관점에서 Stephens과 Leishman(2017)은 공공임대주택 거주자는 비록 빈곤 문제 는 있으나 주거 박탈은 없다고 보았다. 일반적으로 소득 감소는 식료품비 지출 감 소 등으로 곧바로 이어지지만 주거는 당장 바꾸지 못하므로 공공임대주택은 빈곤 개선에는 한계가 있을지라도 주거 박탈로 곧바로 이어지지는 않는다는 것이다. 이들 은 주택 시스템 및 주거 안전망을 잘 갖추면 높은 수준의 소득 빈곤율을 완화한다 는 구원 효과(Saving Grace) 가설을 지지하며, 공공임대주택의 빈곤율은 민간임대 주택보다 높지만 주거 박탈이나 주거 불평등을 낮추는 데는 중요한 역할을 한다고 밝혔다.
Filandri와 Olagnero(2014)는 지난 30년간 유럽의 주거 트렌드를 자가소유율 증가, 높은 주거 생활 수준, 주거비 증가로 제시하며, 유럽 시민의 2/3가 자가 소유 가구이지만 집을 구입하고 유지하는 비용의 지속적인 증가로 현재와 미래의 삶의 안정성과 전망은 그리 밝지 않다고 보았다. 그들의 핵심 논점은 주택 소유가 주거 불평등과 사회 계층화에 어떤 영향을 주었냐는 것이다. 이 주제는 1990년대 초 열 띤 논쟁이 되었던 자가 소유(homeownership)와 사회계층(social class)간의 관련 성에 대한 논의와 관련된다. 당시 일부 학자들은 홈오너쉽이 주택 소유자와 무소유자 간에 새로운 사회적 분열(new social cleavage)을 불러일으킬 것이라고 주장하며, 예전의 계층 시스템을 대체하게 될 것이라고 주장한(Saunders, 1990) 반면, 또 다 른 학자들은 홈오너쉽은 점유형태의 하나 일뿐 이것으로만 사회적 지위와 계층이 나눠지는 것은 아니라고 주장했다(Forrest 외,1990). 이 시기의 홈오너쉽에 대한 사 회적 해석은 주거 자산의 누적으로 인해 한 사회 내에서 취약한 가구와 취약하지 않 은 가구가 형성하게 될 것이며(cumulative advantage/disadvantage model로 명 명), 이것이 미래의 사회적 궤적에도 이어져 그러한 사회 집단의 지위를 강화시킬 것이라는 점이었다(Kendig, 1990). 1990년대 이러한 논쟁은 2000년대 집값이 크
