혜택의 부여

SCM협정 제1.1조(b)는 SCM협정상 보조 금이 되기 위한 제2요건으로 혜택(benefit) 이 부여되어야함을 적시하고 있다. 그러나 SCM 협정은 혜택이 무엇인지에 대해 정 의하고 있지는 않으나, 혜택과 관련하여 Canada-Aircraft 사건⁴²⁾에서 상소기구는

“혜택은 추상적으로 존재하는 것이 아니 며, 수익자나 수령자가 이를 받아서 향유 (enjoy)하여야 한다. 논리적으로 말하면, 혜 택이란 자연인 또는 법인 또는 그런 단체 가 사실상 그 무엇인가를 받은 경우에만 발생한다고 말할 수 있다.⁴³⁾”고 언급한 바 있다. 또한 “혜택이란 보조금의 지급으로 수혜자가 ‘더 나아진(better off)’ 경우에만 존재하는 것⁴⁴⁾”이라고 설시하였다. 수혜자 가 더 나아진 경우인지를 판단하기 위해서 는 필수불가결적으로 ‘비교’를 하여야 한 다. 그렇다면 무엇과 비교하여야 할 것인 지가 문제된다.

42) Canada-Measures Affecting the Export of Civilian Aircraft(“Canada-Aircraft”), WT/DS70/R (14 April 1999), WT/DS70/AB/R (20 August 1999)

43) Canada-Aircraft, 상소기구보고서, para. 154 44) Ibid. para.157

가. 시장비교기준(market benchmark)

상소기구는 혜택의 계산과 관련하여

“SCM협정 제14조에 명시된 각 가이드라 인이 적용된다.”⁴⁵⁾고 보았다. SCM협정 제 14조 (수혜자에 대한 혜택을 기준으로 한 보조금액의 계산)에서는 SCM협정 제1.1조 (a)(1)(ⅰ)직접적인 자금이전과 관련하여 (a)에서는 ‘민간투자가의 통상적인 투자관 행(모험자본의 제공을 포함)’과의 비교를 언급하고 있으며, 또한 SCM협정 제1.1조 (a)(1)(ⅲ) 사회간접자본을 제외한 상품 또 는 서비스의 제공 또는 상품의 구매와 관 련한 (d)에서도 “정부에 의한 상품 또는 서 비스의 제공 또는 상품의 구매는, 이러한 제공이 적절한 수준 이하의 보상을 받고 이루어지거나, 구매가 적절한 수준 이상의 보상에 의해 이루어지지 아니하는 한, 혜 택을 부여하는 것으로 간주되지 아니한 다.”고 밝히고 있어 결국 시장에서 얻을 수 있는 조건과 비교하여(market bench-mark) 시장조건보다 더 유리한 조건으로 어떤 재정적 기여를 수령한 경우에만 SCM협정상의 혜택이 존재하는 것⁴⁶⁾으로 이해된다. 따라서 정부의 보조금이 시장조 건으로 발생한다면 설사 그것이 수령자에 게 이익을 초래하여도 SCM협정상의 보조

금에 해당되지 않는다.

여기서 비교대상이 되는 시장은 어느 시 장을 의미하는지를 고찰할 필요가 있다.

SCM협정 제14조(d) 두 번째 문장에서 “보 상의 적정성은 당해 상품 또는 서비스에 대한 제공 또는 구매 국가(in the country of provision or sale)에서의 지배적인 시장여 건(가격, 질, 입수가능성(availability), 시장 성(marketability), 수송 및 다른 구매 또는 판매조건을 포함한다)과 관련되어 결정된 다.” 고 하여 기본적으로는 보조금 지급이 이루어지는 국내시장에서의 시장조건이 비교기준이 될 것이라 생각된다. 이에 따 라 정부가 외환시장 개입을 통해 고환율정 책을 추구한 것이 SCM협정 제1.1조(b)의 혜택에 해당할 것인지를 이에 따라 생각해 보면 언뜻 보기에는 원화가치를 낮게 가져 가게 되면 수출기업들은 수출품에 가격경 쟁력이 생기므로, 일견 혜택이 있는 것으 로 보일 여지가 있지만 수출기업도 외환시 장에서 형성된 환율을 그대로 수용하여 거 래하는 것이므로 국내의 시장조건을 초과 하는 부분이 없어 지배적인 시장비교기준 에 따르면 혜택이 없다고 생각되어 SCM 협정상의 보조금에 해당되지 않는다고 생 각될 수 있다. 그러나 왜곡된 시장의 경우

45) Ibid. para.155 46) Ibid. para.157

에는 대체기준 사용이 가능한 바 그 가능 성에 대해서도 검토가 필요하다.

나. 왜곡된 시장에서의 대체시장비교 (proxy benchmark)

US- Softwood Lumber Ⅳ 사건⁴⁷⁾에서 상 소기구는 “시장에서 정부의 지배적인 역할 로 인해 국내 가격이 왜곡되었다는 사실을 입증하면 조사당국은 보조금을 준 국가 이 외의 다른 시장비교 기준을 사용할 수 있 다”⁴⁸⁾고 밝혀 제14조(d)를 적용함에 있어 서 왜곡된 시장에서 국내시장이 아닌 대체 시장을 기준으로 사용할 수 있는 가능성을 밝힌바 있다.

이후 U.S.- Anti-Dumping and CVDs(Chin a)⁴⁹⁾사건에서도 왜곡된 시장에서의 대체시 장비교가 문제되었다. 미국은 중국의 토지

사용권 가격은 중국 정부에 의해 왜곡되어 있다며 중국의 지가가 아닌 방콕시(태국) 의 지가를 기준으로 혜택을 계산하여 중국 산 강관 및 타이어 등에 대해서 상계관세 를 부과⁵⁰⁾하였다. 이에 중국은 토지는 국 경을 넘어 거래되지도 않고 위치와 적용가 능한 법 체제에 따라 그 가치가 중대하게 결정되므로 타국을 비교기준시장으로 하 는 것은 적절하지 않다고 주장하며 미국의 상계조치는 제14조(d)의 위반이라고 하였 으나⁵¹⁾ 패널은 제14조(d)가 타국의 지가와 비교를 금하고 있는 것은 아니어서 토지에 대해서도 국외시장과의 비교(out-of-country benchmark)가 가능하다고 보았다. 또한 미 국의 방콕 지가를 조정(“adjustment”)없이 적용한 것은 잘못되었다는 중국의 지적에 대해 패널은 “① 비교는 사용할 특정비교 기준을 선택하거나, ② 기준이 될 기준가

47) United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada(“US-Softwood Lumber Ⅳ”), WT/DS257/R (29 August, 2003) WT/DS257/AB/R (19 January, 2004) 48) US-Softwood Lumber Ⅳ, 상소기구보고서, para.103

(...“We find, instead, that an investigating authority may use a benchmark other than private prices of the goods in question in the country of provision, when it has been established that those private prices are distorted, be-cause of the predominant role of the government in the market as a provider of the same or similar goods.”...) 49) United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China

(“US-Anti-Dumping and CVDs(China)”), WT/DS379/R(22 October 2010) WT/DS379/AB/R, (11 March 2011) 50) 미국 상무부(Department of Commerce)는 비시장경제 국가의 보조가 관세법에서 규율하는 보조금에 해당 하지 않으므로 상계조치의 대상이 되지 않는다는 입장이었고 연방항소법원 역시 상무부와 동일한 입장 이었으나 2006년 11월 입장을 선회하면서 중국산 인쇄지에 대해서 반덤핑조사와 함께 상계조사를 개시 하였다. 각주 내용은 조영진, “비시장경제 상품에 대한 상계관세 부과와 관련한 WTO체제에서의 법적 쟁 점 연구: 이중구제 조치 관련 미국-중국 간 분쟁 사례를 중심으로”, 「국제법학회논총」, 통권 제130호, 204면, (2013.9).

51) US-Anti-Dumping and CVDs(China), 패널보고서, para.10.183

에서 조정을 적용하거나, ③ 선택과 조정 을 조합하여서 할 수 있다”⁵²⁾며 미국은 중 국이 시장왜곡이 없었을 경우의 근사치를 낸다는 생각으로 일인당 GNI, 인구밀도, 토지 거래유형, 토지용도(산업지구) 등을 고려하여 값을 정하였고,⁵³⁾ 중국은 이에 대해 어떠한 조정이 필요했는지를 증명해 내지 못하였다는 이유로 제14(d)의 위반이 아니라고 판시하였다.⁵⁴⁾ 이 사건은 상소되 었으나, 이 부분에 대해서는 중국이 상소 하지 않아서 판단이 이루어지지 않았다.

그러나 개인적으로는 토지에 대한 혜택계 산과 관련하여 패널의 판단에 있어 조사의 불합리성 입증을 온전히 중국에 돌리고 미 국의 자료를 수동적으로 받아들였다는 점 에서 문제가 있다고 생각한다.

또한 미국은 중국이자율의 왜곡을 이유 로 세계은행의 GNI로 분류한 중저소득 33 개국의 이자율을 회귀분석하여 구성한 이 자율을 통해 혜택을 계산하여 특혜대출이 있다고 보았는데, 중국은 이에 대해 시장

에서 구할 수 있는 비교가능한 상업적 대 출을 반영하고 있지 않다며 제14조(b) 위 반을 주장하였다.⁵⁵⁾ 이에 대해 패널은 대 부시장에서의 정부의 역할로 대출이자가 왜곡된 경우 국내 이자율을 비교기준으로 삼지 않고, 구성된 대체기준(constructed proxies)을 이용하는 것은 허용된다.⁵⁶⁾고 보면서 대체기준을 구성하는 것은 추산과 근사치의 작업(an exercise in estimation and approximation)으로⁵⁷⁾, 사용한 방법의 내적 타당성(internal logic)을 통해, 방법이 편파 적이지 않고 객관적인지를 살피겠다고 하 였다⁵⁸⁾. 그러면서 이미 있는 세계은행의 GNI 기준에 따른 중국이 속하는 그룹 중 이례적인 이자율을 보이는 국가를 제외한 국가들의 이자율을 기준으로 삼아 비교기 준 이자율을 구성하고, 물가상승률을 반영 하여 조정한 것은 비합리적이지 않다 (“not-unreasonable”)며 제14조(b)의 위반이 아니라고 판시했다.⁵⁹⁾ 그러나 상소기구는 이에 대해 패널이 중국이 제시한 GNI 대

52) Ibid. para.10.186 53) Ibid. para.10.188 54) Ibid. paras.10.189, 10.191 55) Ibid. para.10.194 56) Ibid. para.10.203 57) Ibid. para.10.206

(“Given that constructing such a proxy is an exercise in estimation and approximation, ...) 58) Ibid. para.10.206

59) Ibid. paras.10.208-10.209

신 저축률에 따른 분류 등 다른 가능한 대 안을 고려하지도 않은 점을 적시하면서⁶⁰⁾, 왜 비합리적이지 않은지에 대한 비판적이 고 면밀한 분석을 하지 않고 미상무부가 제시한 논거를 수동적으로 받아들였다⁶¹⁾ 며 패널의 판정을 기각하였다. 이러한 상 소기구의 태도에 따르면 패널은 왜곡된 시 장에서 비교기준을 구성시 ‘방법상’ 비합 리적이지 않다는 수동적 태도가 아니라, 제소국이 제시한 다른 가능한 대안의 고려 를 포함하여 적극적인 태도로 구성된 대체 기준이 비교기준으로 타당성을 확보하는 지를 분석하여야 할 것이다.

다. 사안의 적용

미국 법안에 따르면 저평가된 통화가치 에 대해 이는 시장이 왜곡된 상황으로 보 고 대체기준을 통한 혜택의 산정을 할 것 이며, 이때 ‘자료의 적정성’을 확보하기 위 해 IMF 또는 OECD의 자료를 우선하여 이 용할 것이며, ‘방법상 합리성’을 담보하기 위해 IMF 지침상의 방법을 이용할 것이다.

그러나 저평가된 통화가치를 시장왜곡 상 황이라 보고 완전균형시장과의 비교를 통

해 저평가된 비율을 구하여 상계관세를 부 과하는 접근은 아래와 같은 점에서 문제점 이 있다.

첫째로, 저평가된 통화가치의 상황을 시 장왜곡이 존재하는 경우라 보기 어렵다.

또한 US- Softwood Lumber Ⅳ 사건에서 상 소기구는 시장에서 정부의 ‘지배적인 역 할’로 인해 국내 가격이 왜곡되었다는 사 실을 입증하는 경우 대체기준사용이 가능 하다고 하였다. 환율개입 규모가 전체 외

또한 US- Softwood Lumber Ⅳ 사건에서 상 소기구는 시장에서 정부의 ‘지배적인 역 할’로 인해 국내 가격이 왜곡되었다는 사 실을 입증하는 경우 대체기준사용이 가능 하다고 하였다. 환율개입 규모가 전체 외